Стадии правотворческого процесса в Российском государстве

Правотворческий процесс на региональном уровне имеет и другие особенности. Так, особый, более сложный порядок устанавливается для принятия законов о внесении изменений в конституции (уставы) субъектов РФ и законов, касающихся налогов и сборов. Согласно ч. 1 ст. 27 Устава Ярославской области законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты рассматриваются Ярославской областной Думой по представлению Губернатора Ярославской области либо при наличии его заключения. А в соответствии с ч. 1, ст. 5 Налогового кодекса РФ (НК РФ) акты законодательства о сборах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей, в отличие от остальных законов, которые вступают в силу сразу после их официального опубликования.

Таким образом, правотворческий процесс субъектов РФ, в целом похожий на правотворческий процесс федерального уровня, имеет ряд черт, существенно отличающих его от последнего. На стадии законодательной инициативы в отдельных субъектах допускается участие граждан в правотворческом процессе. Допускается проведение процедуры рассмотрения законопроекта в двух чтениях. В каждом субъекте устанавливаются свои источники официального опубликования. На мой взгляд, можно отдельно рассматривать правотворческий процесс в каждом субъекте РФ, и все они будут обладать своими особенностями, сложившимися под влиянием политический, экономический, культурных, исторических и иных факторов на территории того или иного субъекта РФ.

2.3 Специфика и перспективы муниципального правотворчества в РФ

Правотворческий процесс в РФ характерен и для муниципального уровня. Несмотря на подзаконный характер, он имеет достаточно большое значение для правовой системы всего Российского государства, в первую очередь, муниципальный правотворческий процесс способствует наиболее эффективному регулированию общественных отношений, обеспечению законности, правопорядка в связи с наибольшей его близостью к нуждам населения. Данное положение не раз обсуждалось в работах В.А. Щепачева, Н.А. Антоновой, О.В. Роньжиной и др. Кроме того, создание муниципальных правовых актов может способствовать ликвидации пробелов в праве См.: Алешкова Н.П. Современное понятие муниципального правотворчества // Административное и муниципальное право. 2009. № 5. С. 60.. На местном уровне принимаются муниципальные правовые акты. Определение данного понятия содержится в ч. 1 ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ (Федеральный закон №131-ФЗ). Однако, как отмечает Н.П. Алешкова, представительным органом муниципального образования могут заключаться соглашения и договоры, которые тоже будет иметь силу правовых актов и регулировать вопросы, относящиеся к межмуниципальному сотрудничеству. По этой причине автор относит данные договоры и соглашения к одним из результатов муниципального правотворческого процесса См.: Там же. С. 61.. Как и на государственном уровне, муниципальный правотворческий процесс предполагает деление на определенные стадии, а именно: 1) правотворческая инициатива; 2) правовая экспертиза; 3) рассмотрение проекта нормативного акта; 4) принятие решения по проекту муниципального акта; 5) опубликование и вступление в силу муниципального правового акта.

Большинство ученых считают необходимым, говоря о муниципальном правотворческом процессе, рассматривать планирование как этап, предшествующий правотворческой инициативе, однако, в самостоятельную стадию его не выделяют, т.к. планирование может касаться не только правотворческой деятельности, но и работы представительного органа муниципального образования в целом. На наш взгляд, на муниципальном уровне данный этап имеет очень большое значение в связи с тем, что от того, насколько качественно составлен план принятия муниципальных правовых актов, верно посчитаны возможные затраты на реализацию норм, учтены возможные последствия принятия того или иного акта, зависит эффективность регулирования общественных отношений, установление правопорядка. Безусловно, это играет важную роль и на государственном уровне, однако, создание правовых актов представительным органом муниципального образования не имеет достаточного опыта, поэтому планирование на этом уровне приобретает особую важность. «Планирование дает возможность избежать непродуманного правотворчества» Щепачев В.А. Прогнозирование и планирование в муниципальном правотворчестве // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 18. С. 27..

Стадия правотворческой инициативы. На данном уровне имеет смысл говорить именно о правотворческой, а не законодательной инициативе, как это делалось нами ранее. Дело в том, что на уровне местного самоуправления принимаются уже не законы, а подзаконные акты, которые в юриспруденции получили название муниципальных правовых актов. Федеральным законодательством закреплено право граждан на участие в муниципальном правотворческом процессе на данной стадии. В соответствии со ст. 46 Федерального закона №131-ФЗ проекты муниципальных правовых актом могут вноситься инициативными группами граждан. Однако в науке существует спор о том, насколько реально осуществление населением муниципального образования данного права. Большинство ученых, исследуя данный вопрос, приходят к выводу о том, что это скорее фикция, чем реальность. Так, В.А. Щепачев отмечает, что «установленный максимальный предел минимальной численности инициативной группы в 3% существенно снижает значимость этой гарантии для населения крупных городов. Ведь даже при численности населения, равной 500 000 человек, из которых приблизительно 80% обладают избирательным правом, максимальный предел минимальной численности может составить 12 000 человек, что делает весьма затруднительным осуществление правотворческой инициативы населением» Щепачев В.А. Особенности правотворческой деятельности органов местного самоуправления // Право и политика. 2010. № 8. С. 1420.. Того же мнения придерживается Н.А. Антонова, говоря о том, что «такой порядок затрудняет саму реализацию правотворческой инициативы» Антонова Н.А. Правотворчество муниципальных органов и его значение в осуществлении функций местного самоуправления в России // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 7. С. 48.. Наиболее подробно круг субъектов правотворческой инициативы устанавливается на местном уровне. В соответствии со ст. 18 Регламента Совета Депутатов Щелковского муниципального района Московской области от 22 июня 2010 №91/12 подготовка и внесение проектов нормативных актов может осуществляться депутатом Совета постоянной комиссией Совета, фракцией Совета, органами местного самоуправление Щелковского муниципального района, органами местного самоуправления муниципальных образований, входящих в состав Щелковского муниципального района, главой района, избирательной комиссией Щелковского района (по вопросам своего ведения), Щелковским городским прокурором, гражданами (в соответствии с положением о правотворческой инициативе), органами территориального общественного самоуправления городских и сельских поселений. Круг субъектов правотворческой инициативы может устанавливаться и уставом муниципального образования, как, например, это сделано в городе Ярославле (ст. 72 Устава города Ярославля от 16 октября 1995 г.)

Правовая экспертиза. Как и на региональном уровне, здесь данная стадия очень важна. Приняты могут быть только те муниципальные правовые акты, которые не противоречат федеральному законодательству и законодательству субъекта РФ, в который входит то или иное муниципальное образование. Для проведения правовой экспертизы могут привлекаться специалисты, эксперты в данной области. На данной стадии имеет место этап разработки нормативного правового акта. Он, как правило, производится комиссиями, формирующимися по предметному принципу и работающими в перерывах между сессиями.

Рассмотрение проекта нормативного акта представительным органом муниципального образования. Основная форма работы представительного органа муниципального образования - сессия, на которой принимаются решения по вопросам, вынесенным на повестку дня. Как правило, сессии проводятся раз в месяц, но не реже 1 раза в 3 месяца. Статьей 33 Регламента муниципалитета города Ярославля от 7 июля 2000 г. №20 установлено, что период между двумя заседаниями муниципалитета не может быть более 90 дней. На сессиях могут приниматься решения о рассмотрении проекта нормативного правового акта на депутатских слушаниях. В соответствии со ст. 132 Регламента муниципалитета города Ярославля депутатские слушания начинаются кратким вступительным словом председательствующего на депутатских слушаниях, который информирует о существе обсуждаемого вопроса, его значимости, порядке проведения заседания, составе приглашенных лиц. Затем предоставляется слово представителю рабочей группы для доклада по обсуждаемому вопросу, после чего выступают участвующие в депутатских слушаниях депутаты муниципалитета и приглашенные лица. Отсутствует процедура чтений, решение по нормативному акту принимается в пределах одного заседания (сессии). Сессии представительных органов муниципальных образований обычно проводятся в открытой, гласной форме.

Принятие решения представительным органом по проекту муниципального акта. В муниципальных образованиях представительный орган принимает решения путем открытого голосования, в исключительных случаях голосование может быть тайным. Нормативный акт считается принятым, если за него проголосовало больше половины от установленного числа депутатов представительного органа муниципального образования. В соответствии со ст. 43 Регламента Думы города Иркутска от 4 июня 2004 г. №003-20-440543/4 решения Думы, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории города (нормативные правовые акты Думы), принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов Думы. По наиболее важным вопросам установлен иной порядок принятия. Согласно ч. 5 ст. 44 Федерального закона №131-ФЗ устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. В случае отклонение нормативного акта главой муниципального образования назначается повторное рассмотрение данного акта представительным органом.

При принятии решения представительным органом муниципального образования важным фактором является учет мнения населения, который может осуществляться несколькими способами: местный референдум, голосование граждан, всенародное обсуждение, правотворческая инициатива, публичные слушания. Большое значение в муниципальном правотворческом процессе имеет вопрос о публичных слушаниях, которые могут проводиться по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования в соответствии с ч. 2 ст. 28 Федерального закона №131-ФЗ. Федеральным законодательством предусмотрены различные формы публичных слушаний: собрание, опрос и конференция граждан (собрание делегатов). По нашему мнению, учет мнения населения на местном уровне крайне необходим, т.к. муниципальный правотворческий процесс призван, в первую очередь реализовывать интересы граждан, создавать наиболее благоприятные условия для жизни населения того муниципального образования, где принимаются данные нормативные акты. «Привлечение населения к местному самоуправлению является фундаментальным условием устойчивости всей системы публичной власти в Российской Федерации» Антонова Н.А. Участие населения в правотворческом процессе муниципальных образований: реальность или фикция? // Юридический мир. 2009. № 7. С. 29.. Данные обстоятельства соответствуют принципам гуманизма и демократизма, установленным в Российской Федерации.

Опубликование и вступление в силу муниципального правового акта. В соответствии с ч. 1 ст. 47 Федерального закона №131-ФЗ муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования. Исключение - нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации. Правовые акты представительных органов муниципальных образований, вводящие налоги, вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия, но не ранее одного месяца со дня их официального опубликования (ч. 1 ст. 5 НК РФ). Итак, муниципальные образования вправе самостоятельно устанавливать порядок опубликования и вступления в силу нормативных актов. Решением Совета депутатов муниципального образования Тоцкого района Оренбургской области от 25 января 2008 года №198 «Об утверждении порядка опубликования (обнародования) муниципальных нормативно-правовых актов» предусмотрено, что официальное опубликование муниципальных нормативно-правовых актов муниципального образования осуществляется в официально зарегистрированных средствах массовой информации, обеспечивающих возможность своевременного ознакомления населения муниципального образования с текстами муниципальных правовых актов в границах муниципального образования. Источники официального опубликования муниципальных нормативных актов, на и на региональном уровне, различны в каждом субъекте. Например, в Кирове - это газета «Кировская правда», в Ярославле - газета «Городские новости».

Таким образом, муниципальный правотворческий процесс обладает большим количеством особенностей, отличающих его от государственных правотворческий процессов. Он в наибольшей степени приближен к нуждам населения, отвечает их интересам. Понятие правотворческой инициативы значительно шире, чем понятие законодательной инициативы, т.к. последняя допускает внесение исключительно законопроектов, а круг ее субъектов весьма ограничен. Кроме того, значительно расширен круг субъектов правотворческой инициативы на муниципальном уровне. Большее внимание уделяется вопросу обеспечения возможности участия граждан в правотворческом процессе. Отсутствует процедура проведения чтений, рассмотрение проекта муниципального правового акта представительным органом осуществляется открыто, что дает возможность большего взаимодействия с населением муниципального образования. Но, в целом, правотворческий процесс на местном уровне еще не имеет достаточного правотворческого опыта, что порождает необходимость проведения такой процедуры как планирование, являющейся, по сути, фундаментом для всей правотворческой деятельности муниципального образования.

Заключение

Таким образом, среди ученых не существует единого мнения относительно деления правотворческого процесса на стадии, равно как и самого понятия правотворческого процесса. Однако большинство ученых сходится во мнении о том, что правотворческим процесс представляет собой деятельность по созданию, изменению или отмене нормативных актов. Он имеет характерные черты и базируется на определенных принципах.

Говоря о стадиях правотворческого процесса в Российском государстве, следует учитывать его особенности на трех уровнях - федеральном, региональном и муниципальном. В целом, порядок данных стадий может быть представлен следующим образом:

1) законодательная инициатива, которая предусматривает внесение проекта нормативного акта в представительный орган;

2) правовая экспертиза, т.е. проверка на соответствие текущему законодательству;

3) рассмотрение (обсуждение) проекта, которое может осуществляться исключительно представительным органом или же посредством взаимодействия с населением с целью учета их мнения в дальнейшей работе;

4) принятие решения по проекту нормативного акта, которое осуществляется путем открытого или тайного голосования, а для принятия может требоваться простое или квалифицированное большинство голосов в зависимости от значимости акта;

5) подписание, обнародование и вступление в силу нормативного правового акта.

На федеральном уровне встает вопрос о роли Совета Федерации (верхней палаты Федерального Собрания) в процессе принятия закона. Данная проблема имеет место в связи с ведущей ролью Государственной Думы в правотворческом процессе, которая выполняет основную часть работы. Однако не стоит умалять значение деятельности Совета Федерации как субъекта правотворчества. Главное его назначение заключается в обеспечении представительства интересов всех субъектов Российской Федерации и реализации системы сдержек и противовесов, существующей в самом Федеральном Собрании. Еще один вопрос связан с федеральными конституционными законами, которые имеют отличный от федеральных законов порядок принятия. Они обладают большей юридической силой и не могут быть отклонены Президентом РФ.

На региональном уровне представительный орган уже не имеет деления на палаты: упрощается процесс принятия законов. Большую роль приобретает стадия правовой экспертизы, которая обеспечивает согласование федерального и регионального законодательства. Кроме того, в некоторых субъектах РФ (например, в Ярославской области) допускается рассмотрение законопроекта в двух чтениях, а не трех, как это предусмотрено на федеральном уровне. Более сложный порядок устанавливается для принятия законов о внесении изменений в конституции (уставы) субъектов РФ.

Муниципальный правотворческий процесс является самым молодым в Российской Федерации. Однако, несмотря на свою молодость, он имеет большое значение, потому что в значительной степени приближен к нуждам населения. Для его осуществления огромную роль играет планирование, т.к. муниципальные образования еще не имеют достаточного опыта принятия нормативных актов. Следует отметить, что на данном уровне говорят уже о стадии правотворческой, а не законодательной инициативы: принимаются подзаконные акты, а не законы. Правотворческой инициативой обладает население муниципального образования, однако, по мнению многих ученых, это скорее фикция, чем реальность. Еще больше внимания уделяется правовой экспертизе, которая на данном уровне обеспечивает согласование всего законодательства в Российской Федерации с актами муниципального правотворчества. Рассмотрение проекта муниципального правового акта представительным органом осуществляется открыто, гласно. Примечателен факт отсутствия процедуры чтений. Основная форма работы представительного органа муниципального образования - сессия.

Говоря о правотворческом процессе в Российской Федерации в целом, следует отметить, что на всех уровнях особый порядок принятия и вступления в силу установлен для актов, касающихся налогов и сборов. Иногда порядок их принятия даже выделяют в самостоятельный процесс и называют его налоговым правотворческим процессом.

И самое главное, на наш взгляд, что, опираясь на существующий опыт, учитывая все ошибки и погрешности, уполномоченные органы и должностные лица должны совершенствовать правотворческий процесс, устранять его недостатки. Лишь в этом случае в Российском государстве возможно будет создать по-настоящему эффективную законодательную базу, нормативно урегулировать все аспекты жизни общества, обеспечить стабильность и правопорядок внутри самого государства.

Список использованной литературы и других источников

правотворчество муниципальный российский

1. Конституция Российской Федерации. М., 2011. 32 с.

2. Налоговый кодекс Российской Федерации: Части первая и вторая. М., 2005. 624 с.

3. Федеральный закон от 25 мая 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» №5-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».

4. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» №184-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».

5. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131-ФЗ. М., 2010. 96 с.

6. Регламент Государственной Думы Российской Федерации от 22 января 1998 г. №2134-II ГД // СПС «КонсультантПлюс».

7. Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30 января 2002 г. №33-СФ // СПС «Гарант».

8. Конституция республики Татарстан от 6 ноября 1992 г. // СПС «КонсультантПлюс».

9. Устав Ярославской области от 6 октября 2010 г. // http://sergeykazankov.co.uk/? page_id=405.

10. Приложение к постановлению Законодательной Думы Хабаровского края от 29 ноября 2000 г. «Регламент Законодательной Думы Хабаровского края» №1048 // http://zakon.scli.ru/ru/legal_texts/legislation_RF/eac1-4f75-be1e-418783792791.

11. Регламент Государственного Совета республики Татарстан от 9 июня 2010 г. №973-IV ГС // http://www.gossov.tatarstan.ru/status/reglament/

12. Регламент Ярославской областной Думы (в ред. Постановлений Государственной Думы Ярославской области) // http://duma.yar.ru/com_inform/law_base/regulations.html

13. Регламент Правительства Ярославской области от 3 сентября 2008 г. №660 // http://www.yarregion.ru/NormPravDB/

14. Закон от 31 июля 2002 «О порядке опубликования и вступления в силу законов Хабаровского края и иных нормативных правовых актов Хабаровского края» №48-з // СПС «КонсультантПлюс».

15. Закон от 27 февраля 2001 г. «О правовых актах Ярославской области» №16-з // СПС «КонсультантПлюс».

16. Устав города Ярославля 16 октября 1995 г. // http://www.city-yar.ru/home/city/regulations.html

17. Регламент Муниципалитета города Ярославля 7 июля 2000 г. №20 // http://www.city-yar.ru/home/government/municipality/reglament.html

18. Регламент Совета депутатов Щелковского муниципального района Московской области от 22 июня 2010 №91/12 // http://shchyolkovo.ru/authority/sovet_deputatov/reglament/

19. Решение Совета депутатов муниципального образования Тоцкого района Оренбургской области от 25 января 2008 г. «Об утверждении порядка опубликования (обнародования) муниципальных нормативно-правовых актов» №198 // http://volganews.org/oblast14/terraer/ip-kwglfb3.htm

20. Барихин А.Б. Большой юридический энциклопедический словарь. М., 2004. 720 с.

21. Бахвалов С.В., Карташов В.Н. Правотворческая практика субъектов Российской Федерации. Некоторые проблемы законодательной технологии. Ярославль, 2007. 240 с.

22. Билек А. Правотворческий процесс в ЧСФР: проблемы и оценки: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1991. 19 с.

23. Винницкий Д.В. Российское налоговое право: проблемы теории и практики. СПб, 2003. 397 с.

24. Карташов В.Н. Теория правовой системы общества: учебное пособие. В 2 т. Т. 1. Ярославль, 2005. 547 с.

25. Марченко М.Н. Теория государства и права: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2006. 640 с.

26. Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства: учебник. М., 2000. 552 с.

27. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80000 слов и фразеологических выражений. М., 1994. 928 с.

28. Основы права / Под ред. В.В. Лазарева. М., 2001. 448 с.

29. Пиголкин А.С. Процессуальные формы правотворчества / Под ред. П.Е. Недбайло, В.М. Горшенева. М., 1976. 329 с.

30. Скакун О.Ф. Теория государства и права: учебник. Харьков, 2000. 691 с.

31. Современный толковый словарь русского языка / Под ред. С.А. Кузнецова. СПб, 2001. 960 с.

32. Социология права: учебное пособие / Под ред. Касьянова В.В., Нечипуренко В.Н. Ростов-н/Д, 2001. 480 с.

33. Староверова О.В., Эриашвили Н.Д. Налоговый процесс: учебное пособие для вузов / Под ред. Н.М. Коршунова. М., 2004. 192 с.

34. Абрамова А.И. Современный законодательный процесс Российской Федерации: стадии и проблемы их совершенствования // Журнал российского права. 2007. №2. С. 14-23.

35. Алешкова Н.П. Современное понятие муниципального правотворчества // Административное и муниципальное право. 2009. №5. С. 56-62.

36. Антонова Н.А. Правотворчество муниципальных органов и его значение в осуществлении функций местного самоуправления в России // Конституционное и муниципальное право. 2008. №7. С. 46-50.

37. Антонова Н.А. Участие населения в правотворческом процессе муниципальных образований: реальность или фикция? // Юридический мир. 2009. №7. С. 29-34.

38. Борзунова О.А. Налоговый правотворческий процесс: причины выделения и особенности // Налоги. 2010. №3. С. 2-6.

39. Зуев О.М. О роли суда в правотворческом процессе // Российский судья. 2007. №12. С. 4-5.

40. Колесников Е.В., Пажетных Д.В. Участие Совета Федерации в законодательном процессе // Конституционное и муниципальное право. 2009. №11. С. 32-38.

41. Мешалкина А.В. Участие населения в муниципальном нормотворчестве // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. №10. С. 15-17.

42. Разбаш О.Н. Федеральный законотворческий и законодательный процессы в современном российском конституционализме: единство и эволюция принципов // Конституционное и муниципальное право. 2009. №18. С. 13-20.

43. Роньжина О.В. Уникальные стадии правотворческого процесса (к вопросу о форме публичных слушаний) // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. №1. С. 3-5.

44. Шаклеин Н.И. Проблемы законотворчества субъектов Федеративных государств // Юридический мир. 2008. №11. С. 25-33.

45. Щепачев В.А. Особенности правотворческой деятельности органов местного самоуправления // Право и политика. 2010. №8. С. 1419-1426.

46. Щепачев В.А. Прогнозирование и планирование в муниципальном правотворчестве // Конституционное и муниципальное право. 2009. №18. С. 26-29.

Размещено на Allbest.ru