Прокурор як учасник адміністративного судового процесу

Оскільки, як відзначає Я.П. Зейкан, тут захисник інтересів особи має лінгвістичними засобами красномовно і дохідливо зв'язати в єдиний текст всі підготовлені для подання до суду матеріали [29, с. 16].

Захищаючи в адміністративному судовому процесі інтереси громадянина у передбачених законом випадках, прокурор може формулювати в резолютивній частині адміністративного позову наступні позовні вимоги: 1) скасувати або визнати не чинним рішення відповідача - суб'єкта владних повноважень повністю або окремі його положення; 2) зобов'язати відповідача прийняти рішення або вчинити певні дії; 3) зобов'язати відповідача утриматися від вчинення певних дій; 4) стягнути з відповідача кошти для відшкодування шкоди, завданої незаконним його рішенням, дією чи бездіяльністю; 5) виконати зупинену чи не вчинену дію.

Підготувавши позов в інтересах захисту прав громадянина в публічно-владній сфері в передбачених законом випадках, прокурор подає його до канцелярії адміністративного суду або направляє поштою, керуючись при цьому передбаченими ст.ст. 18-21 КАСУ правилами предметної, територіальної та інстанційної підсудності. Відповідно положень ч. 1 ст. 20 КАСУ судом першої інстанції у справах, в яких прокурор уповноважений представляти інтереси громадянина, виступає місцевий загальний суд як адміністративний або окружний адміністративний суд.

Місцевий загальний суд як адміністративний компетентний розглядати справи: - в яких однією із сторін є орган чи посадова особа місцевого самоврядування, посадова чи службова особа органу місцевого самоврядування, крім тих, які підсудні окружним адміністративним судам; - усі справи з приводу рішень, дій та бездіяльності суб'єктів владних повноважень щодо притягнення особи до адміністративної відповідальності.

Окружним адміністративним судам підсудні справи, в яких однією із сторін є орган державної влади, інший державний орган, орган влади Автономної Республіки Крим, їх посадова чи службова особа, окрім справ, які стосуються їхніх рішень, дій чи бездіяльності у справах про адміністративні проступки.

Крім того, закон надає право прокурору як процесуальному позивачу самостійно обрати суд, який буде вирішувати справу з приводу оскарження дій або бездіяльності посадових чи службових осіб місцевих органів виконавчої влади - будь-то місцевий загальний як адміністративний чи окружний адміністративний суд.

Разом з тим, в перехідний період, пов'язаний з впровадженням у практику положень законодавства про адміністративне судочинство, до початку діяльності окружних адміністративних судів, передбачено вирішення всіх підсудних їм справ по першій інстанції за правилами КАСУ у випадку виникнення спору між суб'єктом владних повноважень та громадянином відповідними місцевими загальними судами.

Вирішуючи питання територіальної підсудності при подачі адміністративного позову в інтересах громадянина, прокурор має керуватися положеннями ст. 19 КАСУ. За загальним правилом справи адміністративної юрисдикції підсудні адміністративному суду за місцезнаходженням відповідача. Однак воно не є прийнятним для випадків представництва прокурором інтересів громадянина. В даному разі, за винятком подання прокурором позову для захисту інтересів необмеженого кола осіб, застосуванню підлягають положення ч. 2 ст. 19 КАСУ, згідно яких вирішення питань правомірності актів управління індивідуальної дії, а також дій та бездіяльності суб'єктів владних повноважень, які стосуються інтересів конкретної особи, належить до компетенції адміністративного суду за місцем знаходження (проживання) позивача, тобто відповідного громадянина.

Відзначимо, що в органах прокуратури існує практика, згідно якої інтереси громадянина в передбачених законом випадках в місцевому загальному суді як адміністративному представляються прокурором за місцем розташування суду.

Подавши адміністративний позов до суду, прокурор відслідковує ситуацію щодо його розгляду. Важливо при цьому отримати інформацію, чи не залишився він без руху і чи прийнятий до розгляду (порушено провадження у справі за ним). Якщо прокурором адміністративний позов в інтересах захисту прав громадянина в публічно-владній сфері підготовлено якісно (з дотриманням вимог процесуального законодавства щодо підвідомчості та підсудності справ, змісту та форми позовної заяви, з відповідним обґрунтуванням необхідності представництва прокурором інтересів відповідної особи), і після судової перевірки не буде установлено наявності в провадженні цього або іншого адміністративного суду справи про спір між тими й самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав, а також таких, які набрали законної сили, судового рішення в такій самій справі (постанова суду про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі, про закриття провадження у зв'язку з відмовою позивача від позову або примиренням сторін), суд має відкрити провадження в адміністративній справі за зазначеним зверненням прокурора не пізніше наступного дня після його надходження до суду.

Про відкриття провадження в адміністративній справі щодо спору між громадянином і суб'єктом владних повноважень, ініційованій за позовом прокурора, адміністративний суд (в даному разі це робить суддя адміністративного суду одноособово) постановляє ухвалу. Особливістю адміністративного судового процесу є те, що ухвалою про відкриття провадження вирішується не тільки питання про прийняття судом адміністративного позову до розгляду, а одночасно й про призначення дати, часу та місця проведення попереднього судового засідання в цій справі, якщо останнє буде визнано необхідним. Крім того, в ухвалі адміністративного суду першої інстанції про відкриття провадження в адміністративній справі за правозахисним позовом прокурора має також міститися пропозиція відповідачу (суб'єкту владних повноважень) подати в зазначений строк суду письмові заперечення проти позову та докази, які у нього є.

Заслуговує уваги те, що ухвала адміністративного суду першої інстанції про відкриття провадження в адміністративній справі оскарженню в апеляційному порядку не підлягає. Відповідно відповідач (суб'єкт владних повноважень) цього робити не може. В той же час, закон наділяє прокурора правом оскаржити до вищестоящої судової інстанції рішення місцевого або окружного адміністративного суду про залишення його позовної заяви без руху або про її повернення. Отже, прокурор має користуватися цим правом в кожному разі, коли вважає, що адміністративний суд безпідставно ухиляється від розгляду його поданого за наявності достатніх матеріальних підстав та такого, що відповідає вимогам процесуального законодавства щодо змісту та форми, адміністративного позову з метою захисту прав, свобод та інтересів в публічно-владній сфері громадянина, нездатного самостійно захистити свої права чи реалізувати процесуальні повноваження.

Сприйнявши концепцію позовного провадження, КАСУ таким чином передбачив нову, невластиву раніше судовим процедурам розгляду скарг на рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, стадію адміністративного судового процесу в суді першої інстанції - підготовче провадження, що в частині представництва на ній інтересів громадянина прокурором практично передбачає його участь у попередньому судовому засіданні адміністративного суду.

На відміну від цивільного судочинства, попереднє судове засідання під час підготовки адміністративної справи до судового розгляду може мати місце не в кожному разі. Вирішення питання про його призначення є процесуальним правом судді, який готує справу до розгляду. Призначаючи попереднє судове засідання, суддя керується при цьому своїм власним суб'єктивним поглядом щодо того, чи може це сприяти врегулюванню спору без судового розгляду справи по суті та чи можуть у такий спосіб бути отримані додаткові матеріали (докази), необхідні для всебічного та об'єктивного розгляду справи протягом розумного строку.

Основною метою попереднього судового засідання при відсутності підстав вважати, що воно забезпечить можливість укладання мирової угоди між сторонами публічно-правового спору, є забезпечення належної підготовки до розгляду судом справи по суті, з'ясування позицій сторін процесу. КАСУ не формалізує процедур проведення цього виду судового засідання. Законодавчо закріплено лише вимоги до кола його учасників. Зокрема передбачено, що воно проводиться суддею, який здійснює підготовку справи до розгляду, за участю сторін та інших осіб, які беруть участь у справі.

За аналогією закону при проведенні попереднього судового засідання можуть застосовуватися визначені КАСУ процедури розгляду справи по суті. Однак у більшості випадків воно проводиться суддею в довільній формі, при відсутності чіткої прив'язки до порядку виступів та без фіксації судового процесу (якщо на цьому не наполягає учасник розгляду), у формі звичайного спілкування. Закон визначає лише те, які питання підлягають з'ясуванню суддею під час попереднього слухання, зокрема: - чи не відмовляється позивач від позову (в даному разі - чи підтримує громадянин заявлені прокурором в його інтересах позовні вимоги та чи не відмовляється від позову прокурор); - чи визнає відповідач адміністративний позов; - чи не мають сторони наміру досягти примирення.

У випадку, коли позивач та відповідач не вважають можливим врегулювати спір шляхом взаємних поступок (примирення), суд встановлює наступне: 1) уточнює позовні вимоги та заперечення відповідача проти адміністративного позову; 2) з'ясовує питання про склад осіб, які братимуть участь у справі; 3) визначає факти, які необхідно встановити для вирішення спору і які з них визнаються сторонами, а які належить доказувати; 4) з'ясовує, якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи та заперечення, та встановлює строк для їх надання; 5) вчиняє інші дії, необхідні для підготовки справи до судового розгляду (ч. 4 ст. 111 КАСУ).

З урахуванням зазначеної компетенції суду на стадії підготовки справи до розгляду, прокурор й готується до участі в попередньому судовому засіданні. При цьому з метою забезпечення належного представництва інтересів громадянина на цій стадії судового адміністративного процесу та розгляду в подальшому судом адміністративної справи у визначений законом розумний строк, прокурор має підготувати в разі потреби клопотання про витребування додаткових доказів у справі, якщо він не може самостійно їх одержати, про виклик свідків, проведення судової експертизи тощо. В разі, коли прокурор установить, що існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам, свободам чи інтересам особи, що представляється ним в адміністративному судовому процесі, до ухвалення рішення в адміністративній справі або захист цих прав, свобод чи інтересів стане неможливим в подальшому, чи для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також коли є очевидними протиправність рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, при цьому він має заявити також клопотання про забезпечення позову відповідно ч. 1

ст. 117 КАСУ. Способами забезпечення адміністративного позову, поданого прокурором в інтересах громадянина, може бути зупинення судом дії рішення суб'єкта владних повноважень чи його окремих положень, що оскаржено, а також заборона суб'єкту владних повноважень вчиняти певні дії.

Після закінчення підготовки справи за позовом прокурора до судового розгляду суддя постановляє ухвалу, в якій зазначає, які підготовчі дії ним проведені, і встановлює дату, час й місце розгляду адміністративної справи (ч. ч. 1 та 2 ст. 121 КАСУ). При вирішенні питання про призначення дати судового розгляду справи по суті суддя керується нормою ч. 1 ст. 122 КАСУ, згідно якою допускається розв'язання публічно-правового спору протягом розумного строку, але не більше двох місяців з дня відкриття провадження у справі. Зазначений процесуальний строк не поширюється на випадки подання позовів для скасування положень нормативно-правових актів. Розгляд адміністративної справи в цьому разі має відбутися протягом одного місяця з моменту відкриття провадження (ч. 7 ст. 171 КАСУ).

Отримавши ухвалу адміністративного суду про закінчення підготовчого провадження і призначення справи до судового розгляду, прокурор готується до судового слухання адміністративної справи, ініційованої ним в інтересах громадянина, по суті. З урахуванням того, що стадія судового розгляду є центральною, вирішальною в адміністративному судовому провадженні по першій інстанції (на ній заслуховуються пояснення сторін, безпосередньо досліджуються докази й приймається рішення за позовом) [55, с. 317], прокурор питанню представництва інтересів громадянина у ній має приділяти особливої уваги.

У зв'язку з цим, при підготовці до судового розгляду адміністративної справи в місцевому загальному або окружному адміністративному суді, прокурору, на наш погляд, необхідно використовувати його надане ст. 49 КАСУ процесуальне право знайомитися з матеріалами справи, робити з неї виписки та знімати копії з документів. При цьому в організаційному плані його відповідна діяльність має включати в себе наступне:

Ознайомлення в канцелярії суду з матеріалами адміністративної справи і письмову фіксацію всіх суттєвих для захисту інтересів громадянина її фактичних обставин (вивчення письмових заперечень відповідача, наданих їм доказів відсутності вини, висновків судових та інших експертиз, показань свідків тощо);

Пошук та вивчення всіх діючих законодавчих норм, на підставі та в порядку яких має бути вирішений публічно-правовий спір між громадянином та суб'єктом владних повноважень, законодавства, що встановлює компетенцію органу управління і порядок його діяльності в спірній ситуації. При цьому до участі в процесі доречно заготовити набір необхідних законодавчих актів в чинній на момент розгляду справи редакції;

Аналіз існуючої практики судового розгляду подібних адміністративних справ цим та іншими адміністративними судами, змісту прийнятих у схожих випадках судових рішень. Така практика публікується в журналі „Вісник Верховного Суду України", іноді видаються офіційні і неофіційні інкорпоровані збірники з відповідних питань. Крім того, слушним виглядає й те, щоб у прокуратурах узагальнювалися за предметною ознакою рішення адміністративних судів, що розташовані на відповідній території, у справах, в яких прокурор приймав участь;

Вивчення методичної літератури, пов'язаної з питаннями процедур судового розгляду справ адміністративної юрисдикції та участю прокурора в адміністративному судовому процесі, відповідних з цього приводу роз'яснень Генеральної прокуратури України;

Підготовку, з урахуванням фактичних обставин справи, примірного переліку запитань для їх постановки в ході судового засідання представнику відповідача, свідкам, спеціалісту, експерту, отримання відповідей на які необхідно для постановляння судом об'єктивного і обґрунтованого рішення у справі;

Перевірку існування перешкод для розгляду адміністративної справи призначеним складом суду - встановлення зацікавленості судді (суддів), секретаря судового засідання, а також осіб, які сприяють правосуддю (спеціаліст, експерт, перекладач), в результатах вирішення справи. За наявності обставин, які б вказували на упередженість цих осіб, прокурором готується заява про їх відвід в порядку ст. ст. 27-29 КАСУ.

З точки зору юридичного процесу відповідно положень глави 3 Розділу III „Провадження в суді першої інстанції" КАСУ в судовому засіданні адміністративного суду першої інстанції можуть бути виділені такі етапи його проведення:

відкриття засідання та оголошення справи, яка буде розглядатися;

перевірка явки осіб, які беруть участь у справі, та їх повноважень;

роз'яснення перекладачеві прав та обов'язків, а також приведення його до присяги (це має місце тоді, коли особа, яка бере участь у справі, не володіє державною мовою і заявляє клопотання про надання їй перекладача);

оголошення складу суду і роз'яснення права відводу;

роз'яснення судом учасникам розгляду адміністративної справи їхніх прав і обов'язків;

розгляд клопотань та заяв осіб, які беруть участь у справі;

розгляд адміністративної справи по суті (з'ясування обставин справи та дослідження доказів, якими вони підтверджуються);

судові дебати;

закінчення розгляду справи та прийняття рішення у ній.

Розглянемо питання участі прокурора з метою представництва інтересів громадянина в засіданні адміністративного суду першої інстанції за особливостями процедур зазначених стадій.

Законодавець передбачив проведення судових засідань в адміністративних справах у спеціально обладнаному приміщенні - залі судових засідань. Можливі випадки, коли на призначений час такий зал буде відсутній або відповідач заявить клопотання про розгляд справи без його участі (за наданими письмово поясненнями). У цьому разі допускається розгляд адміністративної справи в робочому кабінеті судді або іншому приміщенні суду.

Першим етапом судового засідання адміністративного суду є його відкриття. У призначений для розгляду справи час, головуючий відповідно ст. 124 КАСУ відкриває судове засідання та оголошує справу, яка розглядатиметься. Секретарем судового засідання доповідається суду, хто з викликаних осіб прибув, чи вручено повістки та повідомлення тим, хто не прибув, і повідомляється про причини неявки останніх, коли вони відомі.

Після цього судом встановлюються особи тих, хто з'явився в судове засідання, перевіряються повноваження посадових та службових осіб, представників сторін. Прокурор підтверджує зазначене пред'явленням суду свого службового посвідчення. Довіреність від громадянина, інтереси якого представляються в адміністративному суді, він, на відміну від інших представників сторін, не подає, оскільки здійснює представництво на підставі закону.

В судовому засіданні адміністративного суду інколи бере участь громадянин, інтереси якого представляються прокурором. При цьому може виникнути ситуація, коли він не володіє в достатній мірі державною мовою або бажає користуватися рідною. У зв'язку з цим, з метою забезпечення реалізації відповідного визначеного ст. 15 КАСУ мовного процесуального права цієї особи, прокурор має заявити суду клопотання про залучення в судове засідання перекладача.

Прийнявши рішення щодо участі у справі перекладача, суд відповідно вимог ст. 125 КАСУ ознайомлює його з правами та обов'язками, а також попереджає про кримінальну відповідальність за відомо неправильний переклад й за відмову без поважних причин від виконання відповідних обов'язків. Перекладач при цьому має бути також приведений до присяги.

Стадії оголошення складу суду і роз'яснення права відводів передує, крім зазначеного, й процесуальна діяльність суду щодо вирішення питання фіксування судового процесу технічними засобами. Згідно положень пункту 2-1 Розділу VII „Прикінцеві та перехідні положення" КАСУ до 1 січня 2008 року зазначене проводиться лише на вимогу особи, яка бере участь у справі, або за власною ініціативою суду. З урахуванням того, що технічна фіксація забезпечує повне документування процесу перебігу розгляду судом справи і дозволяє процесуально закріпити можливі порушення визначених законом судових процедур та позицію відповідача, від якої він згодом може в процесі апеляційного чи касаційного провадження відмовитися, вважаємо необхідним подання прокурором заяви про повне фіксування судового процесу в кожному разі виконання ним представницької інтересів держави або громадянина функції в адміністративному судочинстві.

Якщо прокурор або представник відповідача (суб'єкта владних повноважень) заявить суду про повне фіксування судового процесу технічними засобами, або відповідне рішення адміністративний суд прийме самостійно, секретар судового засідання оголошує про початок зазначеного, а також повідомляє про умови фіксування - розташування мікрофонів, порядок користування ними тощо (ст. 126 КАСУ).

Вирішивши наведені вище питання, суд переходить до оголошення складу суду. Головуючий в судовому засіданні повідомляє склад суду, імена експерта, перекладача, спеціаліста, секретаря судового засідання. Потім особам, які беруть участь у справі, й прибули в судове засідання, роз'яснюється їх право заявляти відводи (ст. 127 КАСУ).

Прокурору, виходячи з інтересів захисту прав й свобод громадянина, необхідно заявити відвід судді, секретарю судового засідання, експерту, спеціалісту або перекладачу, в кожному разі, коли ним з'ясовується інформація, що відповідна особа: - раніше (до скасування рішення судом апеляційної або касаційної інстанції) брала участь в розгляді цієї або іншої, пов'язаної з нею справи, як представник сторони, секретар судового засідання, свідок, спеціаліст, експерт, перекладач; - прямо чи опосередковано заінтересована в результатах вирішення справи; - є членом сім'ї або близьким родичем (чоловік, дружина, батько, мати, вітчим, мачуха, син, дочка, пасинок, падчерка, брат, сестра, дід, баба, внук, внучка, усиновлювач чи усиновлений, опікун чи піклувальник, інший член сім'ї або близький родич) сторони чи іншої особи, яка бере участь у справі; - за наявності інших обставин, які викликають сумнів в упередженості судді.

Відвід судді місцевого загального або окружного адміністративного суду заявляється прокурором також в тому разі, коли цей суддя раніше брав участь у вирішенні даної справи в якості судді по першій, апеляційній або касаційній інстанції, в перегляді за нововиявленими та винятковими обставинами (ст. 28 КАСУ).

Спеціаліст та експерт, крім зазначеного, підлягає відводу, коли він: перебував або перебуває в службовій або іншій залежності від осіб, які беруть участь у справі; - проводив ревізію, перевірку тощо, матеріали яких використовуються при розгляді справи; - у справі виникли обставини, які виходять за межі і сфери його спеціальних знань (ч. 2 ст. 29 КАСУ).

На практиці непоодинокими є ситуації, коли в судове засідання не з'являється хтось із осіб, які беруть участь у справі, свідок, експерт, спеціаліст. Будучи учасником судового розгляду, прокурор у зв'язку з цим висловлює суду думку про можливість розгляду справи без участі відповідної особи, що ґрунтується на обставинах статусу й ролі такої особи у справі. Останнє обумовлює допустимість застосування тих чи інших передбачених ст.ст. 128 і

129 КАСУ наслідків неприбуття в судове засідання тієї чи іншої особи.

У випадку неприбуття в судове засідання відповідача (його представника), коли існують дані про своєчасне сповіщення його про дату, час і місце судового розгляду, за відсутності поважних причин для такої неявки або ці причини не будуть повідомлені суду, прокурор, з урахуванням диспозиції ч. 4 ст. 128 КАСУ, вправі пропонувати суду розглянути справу без участі цієї особи на підставі наявних доказів.

Неявка без поважних причин повідомленого належним чином представника третьої особи також не є перешкодою для відкладення розгляду справи, за винятком випадку, коли від нього до суду надійде відповідне клопотання (ч. 2 ст. 128 КАСУ).

Міркування щодо можливості судового розгляду адміністративним судом справи без участі свідка, експерта чи спеціаліста, прокурор висловлює,' виходячи із об'єктивно існуючих обставин, які вказують на допустимість цього без участі відповідної особи (ст. 129 КАСУ). При цьому, якщо неявка свідка, спеціаліста чи експерта заважає розгляду справи, захисту в судовий спосіб прав і свобод в публічно-владній сфері громадянина, інтереси якого представляються, прокурор може просити суд вжити заходів для примусового їх приводу на наступне судове засідання.

За відсутності перешкод для розгляду адміністративної справи, головуючий в судовому засіданні роз'яснює сторонам, прокурору та іншим особам, які беруть участь у справі, їхні процесуальні права та обов'язки. Після підтвердження ними знання меж власної поведінки, суддя, який головує в судовому засіданні, надає їм можливість заявити клопотання і заяви. Розгляд цього завершує підготовчу частину судового засідання.

Розгляд адміністративної справи по суті починається доповіддю головуючого в судовому засіданні про зміст заявлених позовних вимог і про визнання сторонами певних обставин під час попереднього судового засідання. Після цього судом з'ясовується: чи підтримує громадянин, в інтересах якого порушена провадженням справа, адміністративний позов (це має місце у випадках, коли він бере участь в судовому засіданні) та чи не відмовився від позову прокурор; чи визнає позовні вимоги відповідач (суб'єкт владних повноважень), а також чи не бажають сторони досягти примирення.

Якщо громадянин, в інтересах якого подавався позов, не бере участі в судовому засіданні і від нього не надійде відповідної заяви, питання про примирення сторін в судовому засіданні не вирішується, оскільки укладання мирової угоди не належить до сфери процесуальної правоздатності прокурора (ч. 1 ст. 61 КАСУ). Разом з тим, закон дозволяє прокурору відмовитися від поданого в інтересах громадянина адміністративного позову, якщо на момент судового розгляду він дійде висновку, що підстав для нього не мас. Відмова прокурора від позову не позбавляє громадянина права самостійно звертатися до адміністративного суду для захисту, на його думку, порушених особистих прав, свобод чи інтересів в публічно-владній сфері.

Під час судового розгляду відповідач (суб'єкт владних повноважень) може повністю визнати адміністративний позов. В цьому разі розгляд адміністративної справи завершується і настає стадія підготовки судом рішення у справі. У випадку, коли відповідач визнає позов частково, з'ясування фактичних обставин у справі в судовому засіданні проводиться лише в частині невизнаних позовних вимог.

Розглядаючи справу без участі представника відповідача, суддя, який веде судове засідання, оголошує позицію цієї сторони щодо заявлених до неї позовних вимог, якщо відповідний відзив на позовну заяву надійде до суду. За відсутності письмових пояснень відповідача та ненадання ним доказів його невинуватості, справа розглядається на підставі наявних в ній доказів. В разі необхідності суд вправі самостійно витребувати, згідно з принципом офіційності докази, яких недостає для вирішення справи.

Встановлення фактичних обставин справи передбачає заслуховування судом в судовому засіданні пояснень осіб, які беруть участь у справі, показань свідків, дослідження письмових і речових доказів, отримання висновків експерта, спеціаліста. Спочатку головуючий в судовому засіданні пропонує надати пояснення громадянину, в інтересах якого подано адміністративний позов (якщо такий бере участь в судовому засіданні), потім - прокурору, третій особі на стороні позивача, відповідачу, третій особі на стороні відповідача, після чого - іншим особам. Таким чином, в разі звернення прокурором до адміністративного суду для захисту прав, свобод чи інтересів в публічно-владній сфері недієздатної, малолітньої або престарілої особи, він пояснює свою позицію в судовому засіданні місцевого загального як адміністративного або окружного адміністративного суду першим.

Даючи пояснення в судовому засіданні, прокурор стисло висловлює суть його звернення до адміністративного суду - повідомляє в чому, на його погляд, полягало порушення суб'єктом владних повноважень суб'єктивних можливостей в публічно-владній сфері громадянина, в інтересах якого він звернувся до суду, на яких законодавчих підставах й доказах ґрунтується відповідне його припущення, а також в який спосіб має відбутися відновлення судом порушених прав, обмежених свобод чи забезпечення реалізації законного інтересу відповідної особи.

Виступаючи в судовому засіданні, прокурор повинен намагатися бути лаконічним, не припускатися повторів, тавтологій. Його пояснення (в тій мірі, що від нього залежить) мають тривати стільки, щоб забезпечити повідомлення всіх відомих йому фактичних обставин порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод чи інтересів громадянина, що зумовлює його звернення до адміністративного суду [58]. Після виступу, прокурор відповідає на запитання судді (суддів), відповідача, третьої особи на стороні відповідача, їх представників.

Під час надання пояснень представником відповідача, третьої особи на стороні відповідача, прокурор зауважує основні доводи, якими вони заперечують заявлені ним в інтересах громадянина позовні вимоги, окрім заздалегідь підготовлених, намічає додатково уточнюючі їх позицію запитання. Запитання іншій стороні задаються прокурором тільки тоді, коли це дозволить суд. Вони мають бути конкретними, чіткими і не повторюватися. При цьому прокурор, як і загалом під час судового засідання, поводиться максимально коректно й ввічливо, з дотриманням норм судової етики [60, с. 57].

Заслухавши пояснення осіб, які беруть участь у розгляді справи, суд переходить до вирішення питання про порядок дослідження доказів (допиту свідків, вивчення письмових та речових доказів, записів телефонних розмов, інших звуко- та відеозаписів, висновків експертизи, отримання роз'яснень спеціаліста). При цьому прокурор висловлює суду свою думку щодо послідовності здійснення зазначеного. Раціональним виглядає пропонування прокурором такого порядку дослідження доказів, за якого забезпечувався б їх всебічний та повний аналіз, і у суду послідовно складувалося переконання про реальність факту порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод чи інтересів в публічно-владній сфері незахищеного громадянина й необхідність прийняття рішення, яким би зазначені суб'єктивні можливості відновлювалися чи забезпечувалися до реалізації.

На етапі дослідження доказів прокурор ставить об'єктивно необхідні для з'ясування обставин справи запитання свідку, експерту, спеціалісту. Ним також звертається увага суду на виявленні в процесі вивчення письмових або речових доказів, прослуховування звукозаписів, перегляду відео-плівок, суттєві для вирішення справи факти, в разі потреби заявляється клопотання про збирання доказів, яких недостає для вирішення публічно-правового спору по суті.

Після з'ясування обставин справи, перевірки доказів, законодавцем передбачено проведення в судовому засіданні судових дебатів, що передбачають заключну промову громадянина, коли він присутній, прокурора, відповідача та інших осіб, які беруть участь у справі. В них дається їх суб'єктивна оцінка дослідженому. В промові на етапі судових дебатів прокурор висловлює власне бачення того, як адміністративний суд має вирішити публічно-правовий спір, яке рішення винести у справі. Зазначена думка прокурора, як і інших осіб, які беруть участь у справі, однак не має обов'язкового значення для адміністративного суду, що розглядає адміністративну справу.

Судові дебати передують заключній стадії судового засідання -ухваленню та оголошенню судового рішення. По їх завершенню, суд видаляється до нарадчої кімнати для прийняття рішення у справі. Процес ухвалення адміністративним судом рішення у справі є закритим. Жодна з осіб, які беруть участь у справі, не може порушувати таємниці нарадчої кімнати, входити в цей час до неї.

Рішення адміністративного суду першої інстанції, яким публічно-правовий спір вирішується по суті, іменується постановою (ч. 1 ст. 158 КАСУ). Нею адміністративний позов прокурора може бути задоволений повністю або частково, а також відхилений повністю або частково.

Змістом постанови суду про задоволення адміністративного позову в інтересах громадянина до суб'єкта владних повноважень може виступати наступне: - визнання протиправним рішення (окремих його положень), дій чи бездіяльності, і як наслідок їх скасування або визнання нечинними, поворот виконання; - зобов'язання відповідача вчинити певні дії або утриматися від вчинення певних дій; - стягнення коштів, матеріальної і (чи) моральної шкоди тощо(ст. 162 КАСУ).

В резолютивній частині постанови адміністративного суду мають бути вирішені також питання розподілу судових витрат, скасування заходів забезпечення позову, строку й порядку вступу в законну силу та оскарження, а в разі потреби - запровадження негайного її виконання.

За існування передбачених законом підстав для залишення поданого прокурором в інтересах громадянина адміністративного позову без розгляду або для закриття провадження у справі, судом виноситься ухвала (ч. 2 ст. 158 КАСУ).

Підставами для залишення адміністративного позову без розгляду, в разі подання його в інтересах громадянина прокурором, практично можуть слугувати: - виявлення в провадженні цього або іншого адміністративного суду аналогічної справи (про спір між тими й самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав); - заперечення особою, що має адміністративну процесуальну дієздатність і на захист прав, свобод чи інтересів якої подано позов, проти останнього і подання нею до суду відповідної заяви (ч. 1 ст. 155 КАСУ).

Судом виноситься ухвала про закриття провадження у справі, відкритій за позовом в інтересах громадянина прокурора, якщо: - справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства; - громадянин, в інтересах якого подано позов (позивач в матеріальному розумінні), володіючи адміністративною процесуальною дієздатністю, відмовляється від позовних вимог і відмова приймається судом; - між громадянином, інтереси якого представляються прокурором, і суб'єктом владних повноважень укладена угода про примирення; - будуть встановлені такі, які набрали законної сили, постанова чи ухвала суду з того самого спору і між тими самими сторонами; -громадянин, в інтересах якого подавався позов, помре або буде визнаний померлим в установленому законом порядку і спірні правовідносини не допускатимуть правонаступництва (ч. 1 ст. 157 КАСУ).

Ухваливши рішення у справі, суд виходить з парадної кімнати й оголошує його учасникам судового розгляду. Якщо справа є складною, закон дає суду право оголосити в судовому засіданні лише вступну та резолютивну частини рішення, яким публічно-правовий спір вирішується по суті. В повному обсязі постанова має бути складена адміністративним судом на протязі строку не більше як п'ять днів з дня закінчення розгляду справи.

Отримавши копію рішення адміністративного суду першої інстанції у справі, в якій він брав участь в інтересах громадянина, прокурор вивчає його на предмет законності, обгрунтованості й відповідності засадам верховенства права. Якщо ним робиться висновок, що прийняте судове рішення не забезпечує в повному обсязі поновлення порушених (обмежених) прав чи свобод незахищеного громадянина або не гарантує реалізацію такого, що випливає з положень закону, інтересу (прагнення) цієї особи в публічно-владній сфері, або суд безпідставно ухилився від розгляду адміністративного позову, прокурор вживає в передбаченому адміністративно-процесуальним законодавством порядку заходів для оскарження такого рішення в апеляційну інстанцію.

2.2 Захист прокурором прав, свобод та законних інтересів громадянина при перегляді судових рішень адміністративними судами

Процес перегляду судових рішень адміністративними судами передбачений Розділом IV КАСУ. Його структуру складають чотири глави, кожна з яких присвячена окремому виду провадження: апеляційному, касаційному, провадженню за винятковими обставинами, провадженню за нововиявленими обставинами.

Сутність і значення апеляційного, касаційного оскарження, перегляду рішень суду у зв'язку з нововиявленими та винятковими обставинами досліджені в теорії цивільного процесу [103]. Ці положення, із врахуванням особливостей адміністративного судового процесу, можуть бути використані для характеристики змісту проваджень, пов'язаних із переглядом судових рішень. Використання теоретичних положень з цивільного процесу можливе тому, що обидва процеси - адміністративний і цивільний - мають такі спільні засади як принципи змагальності сторін, диспозитивності та офіційного з'ясування всіх обставин у справі, забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішень суду та інші, на яких вони засновані. Наявність окремих особливостей процесуального розгляду справ в адміністративних, господарських судах та судах загальної юрисдикції, що здійснюють судочинство з цивільних справ обумовлена різними предметами кожного з названих судових процесів. Так, в адміністративних судах розглядаються справи, які не можуть розглядатись у будь-яких інших судах, а саме - ті, що випливають з публічно-правових відносин.

Апеляція (лат. - арреіагіо - звернення, скарга) - основний спосіб оскарження судових рішень, які не набрали чинності, в суді вищої інстанції (апеляційному суді) [88, с. 290]. Апеляційне провадження виступає додатковою гарантією захисту прав і свобод громадян, інтересів юридичних осіб, публічних інтересів, законності і обґрунтованості судових рішень і ухвал. Суд апеляційної інстанції перевіряє законність і обґрунтованість судового рішення шляхом повторного розгляду справи з можливістю встановлювати нові факти, досліджувати нові докази, а також докази, які досліджувалися судом першої інстанції з порушенням встановленого порядку. Таким чином при апеляційному оскарженні заінтересовані сторони та інша особа, яка бере участь у справі, і вважає ухвалене судом першої інстанції рішення, постановлену ухвалу незаконними і необгрунтованими, переносить до апеляційної інстанції справу на новий (повторний) розгляд та перевірку рішення [103, с. 475].

Сутність апеляції полягає в новому (повторному) розгляді і перевирішенні справи судом апеляційної інстанції. Водночас апеляційне провадження створює умови щодо однакового застосування судами законів при вирішенні адміністративних справ шляхом виправлення помилок судів першої інстанції, забезпечення правильного застосування норм чинного законодавства і, тим самим, попереджає помилкове застосування норм права судами першої інстанції, а також порушень громадянами, організаціями, посадовими і службовими особами. Зазначається, що апеляційним адміністративним судом можуть вирішуватись питання правильності застосування нижчестоящим судом в його рішенні норм матеріального і процесуального права, що властиво перегляду судових рішень в порядку касації, а й правильності оцінки і повноти врахування всіх існуючих доказів і обставин у справі [55, с. 105] .

Для характеристики особливостей апеляційного провадження в адміністративному судовому процесі можуть бути використані також і окремі теоретичні положення щодо особливостей апеляційного провадження у господарському судочинстві. Зокрема, як відзначає М.В.Руденко, головною „родзинкою апеляційного провадження у господарському судочинстві є можливість заново в судовому засіданні дослідити наявні у справі та, за певних умов, додатково надані докази [81, с. 121].

Є.А. Чернушенко виділяє ознаки судової апеляції:

подається на рішення суду, яке не вступило в законну силу,

справа за апеляцією передається на розгляд вищого суду,

подача апеляції обумовлюється, на думку особи, яка подає апеляційну скаргу, неправильністю рішення суду першої інстанції, неправильним встановленням фактичних обставин справи чи неправильним застосуванням закону

апеляційний суд при перегляді справи розглядає як питання факту, так і питання права, тобто має право перевірити як юридичну, так і фактичну сторони справи в тому обсязі, що і суд першої інстанції,

- виконання рішення, яке оскаржене в апеляційному порядку, призупиняється (крім випадків негайного виконання рішення),

- повноваження апеляційного суду при перегляді справи обмежуються доводами апеляційної скарги і предметом рішення суду першої інстанції. Нові вимоги, які не були предметом рішення суду першої інстанції, не можуть бути пред'явлені в апеляційному провадженні [99, с. 10].

Однак, не виключено, що апеляційний суд може не виправити помилку у неправильному застосуванні норм матеріального або процесуального права судом першої інстанції, а ускладнити її, внаслідок чого можуть набрати законної сили несправедливі рішення. Може трапитись, що помилкові рішення не оскаржуються і набирають законної сили, а дія принципу законності буде обумовлювати необхідність скасування таких рішень. У такому разі касаційне провадження виступає додатковою гарантією законності судових рішень.

Суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу. Суд переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги, але при цьому може встановлювати порушення норм матеріального чи процесуального права, на які не було посилання в касаційній скарзі. Він не може розглядати позовні вимоги осіб, які беруть участь у справі, що не були заявлені у суді першої інстанції.

Таким чином касаційне провадження створює додаткові умови однакового застосування законодавства судами першої та апеляційної інстанцій. Його суть полягає у перевірці законності рішень і ухвал суду першої інстанції, їх відповідність нормам матеріального і процесуального права, що були предметом апеляційного розгляду, а також рішень і ухвал суду апеляційної інстанції з метою захисту прав і свобод громадян, інтересів юридичних осіб, публічних інтересів.

Перегляд судових рішень за винятковими обставинами є різновидом касаційного провадження. Відповідно статті 236 КАСУ, сторони та інші особи, які беруть участь у справі, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси чи обов'язки, мають право оскаржити до Верховного Суду України за винятковими обставинами судові рішення в адміністративних справах після їх перегляду в касаційному порядку, а також судові рішення суду касаційної інстанції. Провадження здійснюється за правилами, встановленими КАСУ для касаційного провадження, з урахуванням особливостей щодо місця розгляду справи, кількісного складу суддів та наявність двох видів постанов, визначених КАСУ. Якщо Верховний Суд України встановить, що оскаржене судове рішення є незаконним, він скасовує його повністю або частково і направляє справу на новий розгляд до суду першої, апеляційної чи касаційної інстанції залежно від того, суд якої інстанції першим допустив порушення норми матеріального чи процесуального права, яке призвело до неправильного вирішення справи. Верховний Суд України може також скасувати судові рішення судів апеляційної або касаційної інстанції і залишити в силі помилково скасовані судові рішення судів першої або апеляційної інстанції.

Отже, зміст провадження за винятковими обставинами полягає у перевірці законності рішень і ухвал суду касаційної інстанції, їх відповідності нормам матеріального і процесуального права, що були предметом касаційного розгляду, а також судових рішень, визнаних міжнародною судовою установою, юрисдикція якої визнана Україною, такими, що порушують міжнародні зобов'язання України з метою захисту прав і свобод громадян, інтересів юридичних осіб, публічних інтересів.

Відповідно до статті 245 КАСУ постанова або ухвала суду, що набрала законної сили, може бути переглянута у зв'язку з нововиявленими обставинами. Такий перегляд є процесуальним засобом, що забезпечує законність і обґрунтованість судового рішення, захист прав та охоронюваних законом інтересів громадян, юридичних осіб, публічних інтересів, а отже, й виконання завдань і досягнення мети адміністративного судочинства. Цей засіб гарантує введення у сферу судового розгляду нововиявлених обставин, що не були його предметом з незалежних від суду та осіб, які брали участь у справі, причин, для встановлення можливого впливу на наслідки розгляду справи і скасування судових рішень, що не відповідають об'єктивній істині, правам та обов'язками сторін [55, с. 51].

На відміну від ст. 361 ЦПК України, якою встановлені підстави перегляду судових рішень за нововиявленими обставинами, частиною другою ст. 245 КАСУ передбачена ще додаткова підстава - встановлення вироком суду, що набрав законної сили, вини судді у вчиненні злочину, внаслідок якого було ухвалено незаконне або необгрунтоване рішення.

Перегляд судових рішень за нововиявленими обставинами є самостійним видом перевірки законності і обґрунтованості судових рішень, оскільки має відмінні від касаційного провадження підстави, порядок здійснення,' компетенцію суду, процесуальне становище осіб, які беруть участь у справі.

У межах кожного з розглянутих вище проваджень, пов'язаних із переглядом судових рішень, можна виділити певні стадії їх здійснення.

Частиною другою статті 60 КАСУ визначено право прокурора здійснювати представництво на будь-якій стадії адміністративного пронесу.

Однак, жодна норма КАСУ не визначає поняття стадії адміністративного процесу, не наводиться перелік стадій.

В літературі з адміністративного права в основному використовується визначення стадії провадження, сформульоване Д.М. Бахрахом [14, с. 156], який розуміє під нею таку порівняно самостійну частину провадження, яка, поряд з його загальними завданнями, має властиві тільки їй завдання, документи та інші особливості. Відносно провадження у справах про адміністративні правопорушення, поняття стадії надають І.П. Голосніченко, М.Ф. Стахурський. Вони зазначають, що стадіями провадження є послідовні етапи цієї діяльності, що завершується шляхом прийняття процесуального документу, в якому в концентрованій формі показані результати певних процесуальних дій [87, с. 155]. Поняття стадій провадження визначають як відносно відмежовані, виділені в часі й логічно пов'язані сукупності процесуальних дій (процедур), які відрізняються колом суб'єктів і закріплюються відповідними процесуальними актами [6, с. 488].

Питанню визначення змісту поняття „стадія" приділяли увагу інші вчені-дослідники проблеми сутності адміністративно-процесуальних відносин (О.В. Кузьменко, О.І. Миколенко). Існує й точка зору А.Т.Комзюка, Г.В.Джагупова [36, с. 120], що найбільш змістовне і повне визначення стадії провадження сформулювали О.М. Бандурка і М.М. Тищенко - процесуальна стадія становить відносно відокремлену, виділену в часі і логічно пов'язану сукупність процесуальних дій, спрямовану на досягнення певної мети і вирішення відповідних завдань, що функціонально співвідносяться з ними, яка відрізняється власним колом суб'єктів і одержує закріплення у відповідних процесуальних актах [13].

В КАСУ виділені окремі провадження, а у їх межах можна визначити певні стадії.

Стадії окремих проваджень адміністративного процесу з перегляду судових рішень виділені відповідно їх ознакам, визначеним на основі узагальнення теоретичних положень науковців, які досліджували проблеми розвитку процесуальних відносин (Ю.П. Битяк, В.В. Богуцький, В.М. Гаращук, О.В. Кузьменко та інші). Так, вказувалось, що процесуальні стадії є „важливими органічними елементами, що характеризують структуру кожного з проваджень та адміністративного процесу в цілому" (4]. З приводу ознак стадій кримінального процесу висловлювали свою думку такі науковці як Е.Г. Коваленко, В.Т. Маляренко [32], а також О.В. Кузьменко, яка наводила ознаки стадій кримінального процесу [41, с. 12]: 1) наявність завдань, властивих певній частині процесу, 2) визначене коло суб'єктів, які здійснюють на певному етапі процесуальну діяльність, 3) своєрідність процесуальної форми, в якій здійснюється процесуальна діяльність, 4) специфічний характер кримінально-процесуальних відносин, 5) наявність підсумкового процесуального акта, в якому фіксується рішення про перехід кримінальної справи в наступну стадію процесу або завершення провадження її в цілому.

Виходячи зі змісту наведених положень, можна виділити ознаки процесуальної стадії, наявність яких відмічається більшістю вчених-дослідників:

- є порівняно самостійною частиною провадження,

- становить відносно відокремлену, виділену в часі і логічно пов'язану сукупність процесуальних дій,

- спрямована на досягнення певної мети,

- виконує власні завдання, але у межах загальних завдань усього провадження,

завершується шляхом прийняття певного процесуального документу,

відрізняється власним колом суб'єктів.

Виходячи з цих наведених вище положень, сформульовані ознаки стадії провадження в адміністративному судовому процесі:

наявність власних завдань, які виконуються у межах завдань провадження в цілому,

об'єктивна обумовленість стадії як групи процесуальних дій (процедур),

визначене коло суб'єктів, які здійснюють ці дії,

кожна наступна стадія настає після завершення попередньої,

5) кожна стадія повинна являти собою сукупність процесуальних дій та відносин, встановлених законом, завершуватися прийняттям рішення та закріплюватися у відповідному індивідуальному правовому акті, в якому фіксується рішення про перехід адміністративної справи в наступну стадію провадження або завершення провадження в цілому.

Кожне провадження в адміністративному судовому процесі можна розглядати як його окрему стадію: провадження у суді першої інстанції, апеляційне провадження, касаційне провадження, провадження за винятковими обставинами та провадження за ново- виявленими обставинами. Крім того, у межах кожного з перелічених проваджень можна виділити окремі стадії.

Так у апеляційному провадженні виділені наступні стадії:

подання заяви про апеляційне оскарження та апеляційної скарги,

реєстрація апеляційної справи та постанова ухвали про відкриття апеляційного провадження,

підготовка справи до апеляційного розгляду,

апеляційний розгляд справи,

прийняття судового рішення.

Стадіями касаційного провадження названі:

подання касаційної скарги та її реєстрація,

підготовка справи до касаційного розгляду та відкриття касаційного провадження,

попередній розгляд справи,

касаційний розгляд справи,

прийняття судового рішення судом касаційної інстанції.

У провадженні за винятковими обставинами виділені такі стадії:

подання скарги,

допуск скарги до провадження,

порядок провадження,

4) прийняття постанови.

У межах провадження за нововиявленими обставинами виділені такі

стадії:

подання заяви про перегляд судового рішення,

відкриття провадження у справі,

перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами,

прийняття судового рішення.

Вищевказане означає, що прокурор може здійснювати представництво в адміністративному судовому процесі як з початку кожного провадження, гак і на будь-якій стадії провадження у суді першої інстанції, апеляційному провадженні, касаційному провадженні, провадженні за винятковими обставинами, провадженні за нововиявленими обставинами.

Наведений вище аналіз структурної побудови адміністративного судового процесу дозволив отримати позитивний висновок стосовно представництва прокурора при перегляді судових рішень. З нормою ст.60 КАСУ щодо представництва прокурора на будь-якій стадії адміністративного процесу кореспондується положення статті 35 Закону України „Про прокуратуру", згідно якого прокурор може вступити у справу в будь-якій стадії процесу, якщо цього вимагає захист конституційних прав громадян, інтересів держави та суспільства, і зобов'язаний своєчасно вжити передбачених законом заходів до усунення порушень закону, хоч би від кого вони виходили. При цьому зазначено, що прокурор має рівні права з іншими учасниками судового засідання. Обсяг і межі повноважень прокурора, який бере участь у судовому процесі, визначаються Законом України „Про прокуратуру" та процесуальним законодавством України.