Прокурор як учасник адміністративного судового процесу

Ще більш категоричним у своїх висновках відносно заперечення виконання прокурором представницької функції в судочинстві є СЛ. Чванкін. Він пише, що застосування в Конституції України та інших нормативно-правових актах терміну „представництво прокурором" є помилковим, не відповідає змісту діяльності прокурора, не відображає ні сутності, ні характерних рис участі прокурора в цивільному процесі. CA. Чванкін вважає необхідним у відповідних законодавчих актах термін „представництво прокурором" замінити на термін „правозаступництво прокурором". На думку автора, „правозаступництво прокурором" є самостійним інститутом цивільного процесуального права, який має свій предмет регулювання, суб'єктний склад, зміст, об'єкт, а також свою ціль, відмінні від таких в інституті представництва [97, с. 16].

Схожу до вищенаведених позицію щодо положення прокурора в адміністративному судовому процесі, як окремої, відмінної від представників, категорії осіб - учасників адміністративної справи, займає в теорії адміністративного процесу I.JI. Бородін. Вчений називає „представницьку функцію" прокуратури в судах самостійною формою процесуальної діяльності з метою забезпечення прав і свобод громадян [16, с. 287]. Однак відмітимо, що

І.Л. Бородін свої погляди з приводу статусу прокурора в адміністративному судочинстві формулював до прийняття КАСУ , під впливом дискусійних думок відносно названого інституту, які склалися в науці цивільного процесу. А отже зазначена його позиція не може бути визнаною повністю вірною.

Сучасний російський дослідник проблем представництва в судах С.А. Халатов вважає інститут участі прокурора в цивільному та арбітражному процесі, в яких у Російській Федерації в наш час захищаються права та інтереси у публічно-владній сфері фізичних і юридичних осіб, „генетично тотожнім" інституту судового представництва. Використання в судовому процесуальному законодавстві поняття „представництво" стосовно прокурора дозволяє, -зауважує вчений, - припустити, що він виступає в судочинстві в якості представника [94, с. 128]. Погляди, згідно яких прокурор розглядався в статусі представника в цивільному процесі, висловлювалися й в радянській юридичній літературі. Наприклад, М.А. Вікут у 1968 році відмічала, що участь прокурора в цивільному процесі є прикладом офіційного представництва держави [17, с. 451 „правозаступництво прокурором".

Оригінальний підхід до визначення природи діяльності прокурора в судочинстві запропонований українським правознавцем М.В. Руденко. Захист в господарському процесі прав та інтересів держави й особи розглядається ним своєрідним проявом, продовженням функції прокуратури нагляду за застосуванням законів, засобом забезпечення законності судових актів. Послідовно відстоюючи відомчі інтереси, М.В. Руденко заперечує виконання прокурором в господарському суді функції представника держави, називає його особливим суб'єктом судового процесу - посадовою особою найважливішого правоохоронного органу - прокуратури, який без особливих доручень, лише на підставі закону і свого службового становища приймає участь в процесі [81, с. 22]. Цілком правильно пов'язуючи правозахисну діяльність прокурора в судовому процесі з відповідними приписами закону, М.В. Руденко дещо прибільшує, на наш погляд, його положення в ньому, робить самостійною й самодіяльною процесуальною фігурою, „відірваною" від реального правового стану пов'язаності змісту прокурорської діяльності в судочинстві завданнями представництва інтересів держави й громадянина, що становить конституційну функцію прокуратури України.

Ряд вчених дотримуються позиції, згідно якої представництво прокуратурою в суді інтересів громадян і держави розглядається особливим видом судового представництва - прокурорським представництвом. Особливістю прокурорського представництва є те, що по-перше, воно здійснюється безпосередньо на підставі Конституції України, тоді як інші види представництва - на підставі доручень, адміністративних або законодавчих актів; і по-друге, його здійснює орган, який не має свого інтересу, завжди виступає на варті законності [75, с. 147]. Це вказує, на наш погляд, на природу прокурорського представництва як особливого виду законного (здійснюваного на основі закону) представництва.

Існування прокурорського представництва як специфічного виду представництва прав та інтересів держави й громадянина в судовому процесі, не пов'язаному з кримінальним та адміністративним переслідуванням особи, визнається й Н.Ю. Сакарою: „Можна припустити, що представництво прокурором інтересів громадянина і держави в суді у випадках, передбачених законом, є прокурорським представництвом, вперше закріпленим Конституцією України й таким, що не отримало ще всебічного аналізу юридичною наукою" [84, с. 8]. Нею пропонується дефініція прокурорського представництва як правовідносини, в силу якої прокурор, здійснюючи визначені Конституцією та законами України повноваження, звертається в суд із заявою (позовом) і вчиняє в суді процесуальні дії, пов'язані з розглядом справи, з метою захисту прав та інтересів окремого громадянина чи держави.

Участь прокурора в судочинстві при виконанні ним функції захисту прав та інтересів держави й громадянина в якості представника відповідних носіїв правосуб'єктності щодо господарського судового процесу установлена й Конституційним Судом України, який сформулював правову позицію, згідно якої представництво прокуратурою України інтересів держави в суді є одним із видів представництва. Представництво прокурором інтересів держави в суді, яке визначив Конституційний Суд України, відрізняється від інших видів представництва рядом специфічних ознак: складом представників та колом суб'єктів, інтереси яких вони представляють, обсягом повноважень, формами їх реалізації [79, с. 368].

За змістом положень КАСУ захист прокурором в адміністративному судочинстві прав і законних інтересів держави й обмеженої категорії нездатних самостійно приймати участь в розгляді судами адміністративних справ громадян, виступає різновидом законного представництва. Такий висновок слідує із системного аналізу ст.ст. 56 та 57 КАСУ. Зокрема ч. З ст. 56 КАСУ визначає дві форми представництва в адміністративному процесі прав й інтересів сторін та третіх осіб - на основі договору (договірне) і закону (законне). В ч. 8 ст. 56 КАСУ встановлено, що як законні представники діють також органи та інші особи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб (прокурор в розумінні положень ст. ст. 60, 61 КАСУ). Застосування термінології „законний представник сторони та третьої особи" відносно прокурора має місце й у положеннях ч. 2 ст. 57 КАСУ, де зокрема передбачено таке: „Судді, прокурори, слідчі не можуть бути представниками в суді, крім випадків, коли вони діють як представники відповідних органів, що є стороною або третьою особою у справі, чи як законні представники сторони чи третьої особи".

Такий законодавчий підхід повністю ґрунтується на відповідних конституційних приписах щодо правового положення прокуратури в Україні. Більш того, таке його положення в адміністративному судочинстві є цілком логічним, оскільки прокурор реалізує представницьку функцію інтересів держави й громадянина на підставі закону.

Представництво прокурором в адміністративному судовому процесі інтересів держави і громадянина є окремим, прокурорським видом законного представництва, що складає різновид представництва, здійснюваного органами та особами, яким законом надано право захищати права, свободи й інтереси інших осіб (ст. ст. 60, 61 КАСУ). За природою та цілями прокурорське представництво загалом є тотожнім офіційній з метою захисту інтересів інших осіб діяльності в галузі адміністративного правосуддя Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, органів державної влади та місцевого самоврядування, законодавчо покликаних забезпечувати права і свободи громадян, нездатних самостійно це робити (наприклад, органів соціального захисту населення, опіки та піклування тощо).

Разом з тим, прокурорське представництво своїм об'єктним складом, обсягом повноважень та межами реалізації, певним чином відрізняється від представництва „чужих" інтересів іншими представниками апарату держави. Зокрема, на відміну від представництва в адміністративному судовому процесі, здійснюваного Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини, прокурорське є більш універсальним та ширшим за своїм змістом. Воно практично забезпечує захист в адміністративному судочинстві прав та свобод у публічно-владній сфері незахищених категорій громадян в кожному місті та районі країни, а також інтересів держави. На відміну від представництва інтересів громадян органами державної влади та місцевого самоврядування, яке реалізується шляхом вступу у вже почату судову справу, як правило, у випадках, коли суд визнає це необхідним (ч. З ст. 60 КАСУ), прокурорське завжди передбачає прийняття прокурором самостійно рішення про ініціювання та участь на будь-якій стадії судового процесу, незалежно від бажання суду (ч. 2 ст. 60 КАСУ).

Окрім представництва органами і особами, яким законом надано право захищати права інших осіб, до якого належить й прокурорське, КЛСУ передбачає також такі види законного представництва як-то:

- представництво прав, свобод та інтересів малолітніх, неповнолітніх, а також осіб, позбавлених чи обмежених у дієздатності, їх батьками, усиновлювачами, опікунами, піклувальниками чи іншими особами, визначеними законом (ч. 4 та 5 ст. 56 КАСУ);

- статутне представництво - представництво органу, підприємства, установи, організації його керівником чи іншою особою, уповноваженою законом, положенням, статутом (ч. 7 ст. 56 КАСУ).

З'ясовуючи питання представництва прокурором в адміністративному судочинстві інтересів громадянина, звернемося до аналізу існуючих в юридичній науці підходів до розуміння явища судового представництва загалом, оскільки останнє, будучи загальною правовою категорією, обумовлює його сутність. Можливо відмітити чималу різнобічність поглядів вчених-юристів до поняття судового (процесуального) представництва. В цілому мас місце його розгляд як певної системи процесуальних дій, як процесуальних відносин та як інституту процесуального права.

В радянський період переважало визначення процесуального, відмінного від цивільно-правового, представництва як певної сукупності процесуальних дій, особливого роду діяльності. Подібні його дефініції пропонувалися А.О. Добровольським [20, с. 61], О.Ф. Козловим [7, с. 116] та рядом інших науковців. В сучасній українській науці процесуального права даного роду погляду до проблеми дотримується I.A. Павлуник, який пише, що процесуальним представництвом є вчинення в цивільному процесі однією особою (представником) в межах наданих повноважень юридичних дій від імені іншої особи з метою захисту її прав та законних інтересів та/або реалізації її процесуальних прав і обов'язків [57, с. 3].

Не можна заперечувати допустимості розгляду судового представництва, в тому числі прокурором інтересів держави й громадянина в адміністративному судочинстві, як певної процесуальної діяльності, системи дій. Такий підхід передбачає аналіз судового процесу з точки зору його динаміки, що в аспекті питань, які досліджуються, дозволяє усвідомлювати прокурора активним учасником забезпечення прав, свобод та законних інтересів громадянина у публічно-владній сфері в адміністративному судочинстві. Разом з тим, „діяльний" підхід до розуміння представництва в суді у певній мірі є обмеженим, неповністю розкриває сутності цього процесуального явища.

Погоджуємося із С.А. Халатовим, який зауважує, що „визначення представництва як системи процесуальних дій, по-перше, є достатньо механістичним, характеризує лише його зовнішні прояви, не розкриває внутрішніх особливостей як інституту права. По-друге, такий підхід залишає поза увагою наявність та зміст правовідносин, які складуються між представником і особою, чиї інтереси захищаються, а також між представником і судом. І, по-третє, поняття представництва як системи процесуальних дій не враховує суспільних відносин, які безпосередньо не пов'язані з участю в судовому процесі, але регулюються нормами інституту судового представництва, зокрема пов'язаних з визначенням підстав (уповноваження, доручення) та суб'єктів представництва (осіб, які можуть бути представниками і тими, чиї інтереси представляються) тощо" [94, с. 60].

Отже потребам змістовного та повного розкриття сутності діяльності прокурора з представництва в адміністративному судочинстві інтересів держави і громадянина більш відповідає підхід до судового представництва як до певної системи правовідносин. Такий висновок відповідає поглядам до розуміння процесуального представництва, які переважають в сучасній вітчизняній юридичній науці. Так, професор Б.М. Юрков під судовим представництвом має на увазі правовідносини, в силу яких одна особа -представник - здійснює в суді процесуальні дії від імені та в інтересах іншої особи з метою надання юридичної допомоги при розгляді судової справи [ 105, с. 109]. А. Жук визначає процесуальне представництво як юридичні відносини, в яких представник виконує на підставі повноважень, наданих йому законом або дорученням, процесуальні дії в судовому процесі з метою захисту прав та законних інтересів особи, від імені якої він виступає і яку представляє [26, с. 9].

Офіційне доктринальне розуміння прокурорського представництва також виходить з того, що воно є певною системою правовідносин. Зокрема в п. 6 Рішення від 8 квітня 1999 року, Конституційний Суд України дійшов висновку, що представництво прокуратурою інтересів держави в господарському процесі є правовідносинами, в яких одна особа (представник) на підставі певних повноважень виступає від імені іншої особи (довірителя) і виконує процесуальні дії в суді в її інтересах, набуваючи (змінюючи, припиняючи) для неї права та обов'язки.

Розгляд прокурорського представництва в адміністративному судочинстві як системи правовідносин дозволяє встановити характер взаємин між прокурором та особою, права, свободи та інтереси якої захищаються у спосіб звернення до адміністративного правосуддя, з одного боку, та між прокурором та адміністративним судом - з іншого, що загалом сприяє більш чіткому та змістовному визначенню цього правового інституту.

Відносини між прокурором та громадянином, інтереси якого представляються в адміністративному судовому процесі, відмінні за своєю правовою природою від взаємин, які складуються в рамках договірного і законного представництва батьками, опікунами, піклувальниками тощо. На відміну від останніх, приватноправових (цивільних, сімейних) за їх характером, вони є публічними правовими, зв'язаними з реалізацією прокуратурою соціальної функції захисту прав і свобод в сфері публічного управління осіб, які не здатні самостійно через різноманітні обставини самостійно це робити [6, с. 42]. Вступ у процес з метою захисту інтересів такої категорії осіб є не правом, а обов'язком прокурора в рамках виконання покладених на нього державою службових завдань гарантувати права та свободи громадян України.

Публічно-правовим характером відзначаються й відносини в адміністративному судочинстві між прокурором і адміністративним судом. Елемент публічності тут має прояв двоякого роду. По-перше, очевидно, що не можуть розглядатися неофіційними, приватними, взаємини між прокурором та адміністративним суддею як посадовими особами відповідних компетентних органів держави при реалізації покладених на них законом функцій. І, по-друге, приймаючи участь в адміністративному процесі з метою захисту прав і свобод громадянина, інтересів держави, прокурор, як і будь-який інший судовий представник, сприяє встановленню істини в адміністративній судовій справі, винесенню правосудного рішення адміністративним судом.

Отже можна підсумувати, що інститут участі прокурора в адміністративному судочинстві з метою захисту прав громадян, як і держави, має публічно-правову природу, пов'язаний із забезпеченням публічного інтересу - інтересу зумовленого в правовій державі потребами й прагненнями людини, громадян, які становлять український народ.

Прокурор, представляючи на підставі закону інтереси держави і громадянина в адміністративному суді, виступає таким чином безпосереднім учасником адміністративно-процесуальних відносин. Саме розгляд питань участі прокурора в реально виникаючих в рамках розгляду органами адміністративної юстиції публічно-правових спорів суспільних зв'язків дозволяє достовірно встановити його місце в суб'єктному складі адміністративного судочинства. В теорії юридичного процесу, як правило, залежно від характеру участі певної особи в тих чи інших процесуальних правовідносинах й проводиться класифікація його суб'єктів.

Так, Л.В. Ковалем пропонувалася класифікація суб'єктів адміністративного деліктного процесу за ознакою їх участі в основних чи додаткових адміністративних правовідносинах. Ним виділялися обов'язкові та факультативні суб'єкти адміністративного процесу. Процесуальні дії факультативних суб'єктів (свідок, експерт), відзначав Л.В. Коваль, слугують засобом доказування, спрямовані на допомогу правосуддю. До факультативних суб'єктів адміністративного процесу науковець відносив також осіб, які мають юридичний інтерес у розгляді справи, зокрема тих, що діють в цілях виконання покладених на них законом державних та суспільних завдань, в тому числі і прокурора [4, с. 111].

З урахуванням того, що за положеннями КАСУ прокурор віднесений до групи осіб, які беруть участь у справі, потребам більш точного визначення його місця в системі суб'єктів адміністративного судового процесу у більшій мірі відповідає класифікація носіїв адміністративно-процесуальної правосуб'єктності за критерієм характеру їх інтересу у справі. Подібний підхід до проблеми був запропонований в 1982 році вітчизняним вченим І.М. Погребним. Він розподілив суб'єктів юридичного процесу на групу осіб, безпосередньо зацікавлених в його результатах, тобто для захисту чиїх інтересів, реалізації суб'єктивних прав й обов'язків застосовується арсенал процесуальних засобів, та групу „лідируючіх" суб'єктів (суб'єктів організації судового процесу), що виконують свої функції в „чужому" інтересі, в цілях оптимального вирішення юридичної справи. Прокурора та посадових осіб інших органів державної влади, що приймають участь в розгляді судом справи в інтересах інших осіб, І.М. Погребний відносив до групи осіб - суб'єктів організації судового процесу [62, с. 91].

На наш погляд, найбільш повну класифікацію суб'єктів юридичного процесу за ознакою характеру їх юридичного інтересу, запропонувала О.Г. Лук'янова [45, с. 214]. Вчена розподілила суб'єктів процесу на групи осіб, які мають юридичний інтерес у вирішенні справи, та осіб, які такого інтересу не мають. При цьому першу групу осіб у свою чергу вона поділила на: а) осіб, які мають особистий (суб'єктивний) інтерес, як матеріально-правовий, так і процесуальний; б) осіб, які мають суспільний, державний інтерес, або лише процесуальний.

Прокурор приймає участь в адміністративному судочинстві, представляючи в ньому інтереси держави й громадянина, тобто - інших осіб. А отже його не можна відносити до групи осіб, які мають особистий (суб'єктивний) інтерес у вирішенні справи. Разом з тим, КАСУ визначив прокурора активним учасником адміністративного судочинства, не пов'язав його участь в адміністративному судовому процесі з відповідним рішенням щодо залучення в розгляді справи суду. Прокурор наділений повноваженнями самостійно ініціювати розгляд судом адміністративної справи, приймати за власним переконанням у необхідності цього участь в адміністративному судовому процесі на будь-якій його стадії. При цьому прокурор приймає участь в адміністративному судовому процесі не без будь-якого інтересу, а керується інтересами служби - належного виконання покладених на прокуратуру законодавством функцій захисту в судочинстві інтересів держави і громадянина. З огляду на сказане, в адміністративному судовому процесі він має бути визнаний такою особою, яка бере участь у справі, що має суспільний, державний, тобто лише процесуальний інтерес в її вирішенні адміністративним судом відповідно та на підставі закону.

Виходячи з вищенаведеного, представництво прокурором в адміністративному судовому процесі інтересів громадянина може бути визначено як такі, що встановлюються і реалізовуються на підставі Конституції України, Закону України „Про прокуратуру" та КАСУ правовідносини, в рамках яких прокурор вчиняє в адміністративному судочинстві процесуальні дії від імені і для захисту прав, свобод й законних інтересів осіб - громадян України, що через різноманітні обставини не можуть або позбавлені можливості самостійно відстоювати ці свої особисті цінності від їх порушень (обмежень) рішеннями, діями чи бездіяльністю суб'єктів владних повноважень - органів державної влади, місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб. Представництво прокурором інтересів громадянина в адміністративному судочинстві є за його природою різновидом законного представництва, здійснюваного органами та особами, яким законом надано право захищати в адміністративних судах „чужі" права і свободи, прокурорським адміністративно-процесуальним представництвом.

Прокурор, представляючи в адміністративному судочинстві права, свободи й інтереси незахищених категорій громадян, є таким суб'єктом адміністративного судового процесу, що не має особистої заінтересованості у вирішенні справи. Його інтерес при цьому носить суто процесуальний характер, зумовлюється належним виконанням службових завдань, покладених на нього державою. Захищаючи права і свободи громадян від їх порушень в діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування в адміністративному судовому процесі, прокурор фактично виступає представником публічного (суспільного) інтересу, як інтересу в сучасній українській державі, зв'язаного з потребами і прагненнями людини - найвищої соціальної цінності.

Розділ 2

ФОРМИ ЗАХИСТУ ПРОКУРОРОМ ПРАВ, СВОБОД ТА ЗАКОННИХ ІНТЕРЕСІВ ГРОМАДЯНИНА В АДМІНІСТРАТИВНОМУ СУДОВОМУ ПРОЦЕСІ

2.1 Представництво прокурором інтересів громадянина в адміністративному суді першої інстанції

Виявивши під час провадження наглядової діяльності чи у інший спосіб факти порушення суб'єктами владних повноважень прав, свобод та інтересів громадянина, який неспроможний з тих чи інших причин самостійно їх захистити чи реалізувати процесуальні повноваження, і коли відновлення порушених прав не було досягнуто заходами внесення протесту або припису, прокурор має застосовувати, здійснювати необхідні дії для оскарження відповідного владного рішення, дії чи бездіяльності до адміністративного суду і приймати участь у розгляді спеціалізованими органами адміністративного судочинства такої категорії справ.

КАСУ прямо не дає відповіді на питання щодо того, як має діяти прокурор, коли дізнається про порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод чи інтересів громадянина, нездатного самостійно їх захистити, вже після початку розгляду місцевим або окружним адміністративним судом справи щодо законності відповідного одного і того ж протиправного рішення, дії чи бездіяльності (акту управління), що була порушена провадженням за позовом іншої заінтересованої особи. Але виходячи із змісту загального законодавчого положення, сформульованого в ч. 2 ст. 60 КАСУ, згідно якого прокурор може здійснювати представництво на будь-якій стадії адміністративного судового процесу, уявляється можливим зазначити, що прокурорський захист прав незахищеного громадянина допускається й у спосіб вступу прокурором у вже призначену до розгляду чи таку, що розглядається адміністративним судом першої інстанції, справу адміністративної юрисдикції. У цьому випадку очевидно, що він має подати до суду заяву про його участь у справі в статусі учасника розгляду - представника відповідного громадянина.

Чинне законодавство в адміністративно-ироцесуальній судовій сфері не визначає безпосередньо переліку приводів, що можуть обумовити застосування прокурором заходів звернення до адміністративного суду для захисту прав, свобод та інтересів у публічно-владній сфері громадянина, позбавленого можливості самостійно це робити, і відповідно реалізації ним представницької функції в суді. Разом з тим цілком логічним виглядає те, що він може робити зазначене в будь-якому разі, коли отримає відповідну інформацію чи встановить протиправний факт, і за його власним переконанням виявлена обставина або діяльність прямо чи опосередковано обмежує, порушує права, свободи незахищеної особи.

Заслуговує уваги думка Т.О. Дунаса та М.В. Руденка стосовно вирішення прокурором практичних питань застосування цивільно-процесуальної форми, згідно якої приводами представництва ним інтересів громадян в суді у випадках, передбачених законом, окрім виявлення порушення прав особи в процесі прокурорського нагляду, є також звернення до прокуратури самих громадян чи у їх інтересах інших фізичних або юридичних осіб, повідомлення в засобах масової інформації, а також тоді, коли це визнає необхідним суд [23, с. 96].

Представництво прокурором інтересів громадянина в адміністративному суді першої інстанції є складною за змістом та формами процесуальною діяльністю. Вона включає вчинення трьох комплексів процесуальних дій, до яких зокрема належать наступні:

підготовка та подання до адміністративного суду адміністративного позову з метою захисту прав, свобод та інтересів громадянина у публічно-владній сфері;

представництво інтересів громадянина на стадії попереднього судового розгляду адміністративним судом справи, ініційованої прокурором;

участь прокурора у розгляді адміністративним судом першої інстанції справи за його позовом чи у іншій справі за його ініціативою, якщо він вважає , що цього вимагає захист порушених прав, свобод чи інтересів громадянина, неспроможного самостійно відстоювати свої права чи реалізовувати процесуальні повноваження.

Розглянемо питання представництва прокурором інтересів громадянина в адміністративному суді першої інстанції залежно від особливостей зазначених стадій.

Можуть бути виділені суб'єктно-статусні (пов'язані з характеристиками особи) і такі, які стосуються сфери суб'єктивної правової аксіології (суб'єктно-ціннісні), підстави для подання прокурором адміністративного позову в суд в інтересах громадянина.

Суб'єктно-статусною підставою для подання прокурором адміністративного позову можна розглядати такі характеристики, якості конкретної особи, які об'єктивно виключають можливість реалізації нею права на судовий захист з тих чи інших поважних, незалежних від неї причин. До таких підстав відносяться неспроможність громадянина самостійно звернутися за захистом своїх прав, свобод чи інтересів у публічно-владній сфері до місцевого або окружного адміністративного суду згідно з існуючими правилами підсудності чи реалізувати надані законом процесуальні повноваження в адміністративному процесі через: - фізичний стан (інвалідність, похилий вік, захворювання, травматизм); - матеріальне становище (малозабезпеченість, безробіття); - недієздатність (неповноліття, визнання громадянина судом обмежено дієздатним чи недієздатним) тощо. Ця група підстав може бути визнаною належною до сфери процесуальної правової реальності, оскільки обумовлюється нездатністю або відсутністю можливості відповідного громадянина самостійно здійснювати свої права в адміністративному судочинстві (процесі).

До матеріально-правової сфери відносяться підстави представництва прокурором інтересів громадянина в адміністративному суді, що пов'язані з порушенням конкретного матеріального суб'єктивного права чи незадоволенням законного інтересу незахищеної особи органом державної влади, місцевого самоврядування, їх посадовою особою. Іншими словами, суб'єктно-ціннісною підставою представництва прокурором інтересів громадянина в адміністративному суді виступає існуючий, на погляд прокурора, факт порушення суб'єктом владних повноважень тих чи інших установлених законодавством політичних, економічних, соціальних, духовних, екологічних та інших прав й свобод відповідного громадянина, а також невжиття органом влади дій, які є необхідними для забезпечення такого, що випливає із закону, інтересу, прагнення особи.

Дискусійним щодо сфери адміністративного судочинства виступає питання про можливість подання прокурором позовів в інтересах невизначеного кола осіб (з метою захисту суспільного інтересу), наприклад для скасування певних протиправних нормативно-правових актів органів управління, спонукання до вчинення на виконання закону тих чи інших суспільно значимих дій тощо. Відмітимо, що таке право на процесуальному рівні КАСУ прямо не встановлює, що як зазначалося вище, є його суттєвим недоліком.

Разом з тим, відповідне завдання прокурорського представництва (безвідносно до конкретного виду правосуддя) передбачено в ч. З ст. 36-1 Закону України „Про прокуратуру" [72]. Визначалося здійснення прокурором зазначеного раніше і в Цивільному процесуальному кодексі України 1963 року, який до набуття чинності КАСУ урегульовував питання забезпечення прокурором прав і свобод громадянина у сфері публічного управління. 'Гака законодавча процесуальна невизначеність, що має місце також й в новому ЦПК України, призводить до існування в окремих представників органів правосуддя поглядів, котрі передбачають заперечення можливості подання прокурором позовів до суду для захисту інтересів невизначеного кола осіб [47, с. 268].

Вважаємо, що погляди суддів, які виключають можливість захисту прокурором в цивільному та адміністративному судовому процесах інтересів невизначеного кола осіб (інтересів певних суспільних груп), є необгрунтованими. По-перше, при цьому не враховується існуючий матеріально-правовий припис Закону України „Про прокуратуру", який зазначене безпосередньо визначає. І, по-друге, така позиція позначає панування „жорсткого" формально-правового - такого, що не відповідає потребам утвердження верховенства права в Україні - підходу у правосвідомості представників суддівського корпусу, коли вони приймають рішення про відмову прокурору в подачі позову для захисту інтересів невизначеного кола осіб, тобто групового правозахисного позову [73, с. 92].

Не можна залишати поза увагою ту обставину, що за умов побудови та функціонування демократичної правової держави, рівня якої прагне досягти Україна, держава саме й покликана захищати, представляти інтереси суспільства, всіх громадян. Тому не можна заперечувати того, що подаючи позов для захисту інтересів громадян, які спільно проживають на певній території, від їх порушень певним рішенням, дією чи бездіяльністю будь-то органу державної влади чи місцевого самоврядування, прокурор діє також й в державних інтересах, інтересах забезпечення тих цінностей, що становлять зміст і спрямованість діяльності держави.

Прокурор, представляючи в адміністративному судочинстві права, свободи та інтереси громадянина у визначених законом випадках, не має при цьому особистої, окрім лише процесуальної, професійної заінтересованості, і його діяльність є за природою особливим видом законного представництва -прокурорським представництвом. З урахуванням такого статусу прокурора серед осіб, які беруть участь у розгляді судом справи адміністративної юрисдикції, не можна казати, що подаючи позов до адміністративного суду з метою захисту прав, свобод та інтересів у публічно-владній сфері громадянина, він реалізовує право на позов [103, с. 6], є позивачем - заявником матеріально-правових вимог на предмет публічно-правового спору. У зв'язку з цим більш правильним буде казати, що він реалізовує при цьому його надане нормами КАСУ право на пред'явлення позову [56, с. 27], а його поданий в інтересах громадянина адміністративний позов є актом реалізації такого права прокурора, що має суто процесуальну природу, і обумовлюється потребами здійснення прокуратурою її конституційної функції захисту інтересів держави і громадянина в судах.

Стороною в адміністративній справі (позивачем) в розумінні положень КАСУ за позовом, поданим прокурором, виступає громадянин, позбавлений можливості самостійно захищати свої права або реалізовувати повноваження в адміністративному судочинстві, якому саме й належить право на позов, що крім матеріально-правової складової - права вимагати примусового захисту порушеного чи оспорюваного права від суду, включає й право на пред'явлення позову як процесуальну можливість домагатися відповідного захисту, звертатися в установлений спосіб до суду [55, с. 4]. Отже прокурор в адміністративному судовому процесі володіє „урізаним" правом на позов, що включає лише його процесуальну площину і передбачає суто повноваження ініціювати судовий процес.

З огляду на те, що прокурор не є стороною у судовій справі, яка випливає з адміністративних правовідносин, носієм права на позов, законодавець в КАСУ поставив можливість розгляду адміністративним судом справи, ініційованої в інтересах громадянина прокурором, в залежність від волевиявлення незахищеної особи (позивача). Зокрема в ч. З ст. 61 КАСУ встановлено, що якщо фізична особа, яка має адміністративну процесуальну дієздатність і на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов, не підтримує позовні вимоги, суд залишає позовну заяву без розгляду.

Проблема меж захисту прокурором прав громадянина є однією з найбільш дискусійних в теорії та практиці судового процесу. Вчені-юристи не є одностайними у поглядах відносно того, чи повністю залежить прокурор від волі заінтересованої особи при реалізації права на пред'явлення позову до суду з метою захисту її прав у передбачених законом випадках, що з прийняттям КАСУ стало нагальним для вирішення з позицій теорії адміністративного судового процесу.

Ще в радянський період представник науки цивільного процесуального права вказували „позивачу в процесі не може бути надана безмежна свобода.

Суд, вирішуючи питання розгляду позовної заяви, не може бути пов'язаний з волею матеріально зацікавленої особи в такому ступені, щоб з органу правосуддя перетворитися в безправного виконавця її волі" [15, с. 22]. Суд не може закрити справу, ініційовану в інтересах громадянина прокурором або органом управління, якщо особа відмовляється від захисту її прав, в тому випадку, коли це негативно може вплинути на права третіх осіб (громадян, держави) тощо.

Принцип, що суду забороняється відмовляти в розгляді справи на тій підставі, що громадянин, в інтересах якого подавався позов, не підтримує позовних вимог, закріплювався на законодавчому рівні, і пояснювався не лише тезою про неухильну турботу радянської держави про інтереси незахищеної особи, а й потребами послідовної реалізації прокуратурою властивої їй у той час функції загального нагляду за законністю, в тому числі й у сфері судочинства.

На наш погляд, не можна визнавати підставою, щоб не розглядати адміністративну справу, ініційовану прокурором, відповідну заперечну з цього приводу заяву особи, яка щойно захворіла на психічну хворобу чи знаходиться у стані тимчасового розладу душевної діяльності, тобто до визнання її недієздатною згідно існуючого порядку формальних юридичних процедур. Зазначений хворобливий стан може бути використаний посадовою особою органу управління в корисливих цілях або для звільнення себе від управлінської відповідальності, а поновлення громадянина в певних його правах чи свободах, згодом може стати неможливим.

З огляду на сказане, слід підтримати пропозицію внесення в ст. 61 КАСУ положення щодо того, що представництво прокурором інтересів громадянина, який захворів на психічну хворобу, в тому числі до визнання факту недієздатності в судовому порядку, або такого, який знаходиться в стані тимчасового розладу душевної діяльності, а також у випадку чинення на нього психологічного або фізичного тиску у зв'язку з розглядом адміністративної справи, здійснюється незалежно від його волі. Це саме має стосуватися й ситуацій представництва прокурором в адміністративному судочинстві інтересів малолітніх осіб-сиріт незалежно від відповідного бажання щодо цього їх опікунів, піклувальників, коли вони є.

В решті випадків положення адміністративного судового законодавства щодо того, що неможливий розгляд адміністративним судом справи за позовом прокурора в інтересах незахищеного громадянина за відсутності згоди останнього на це, безумовно є правильними і відповідають принципу диспозитивності адміністративного судового процесу (ч. 2 та 3 ст. 11 КАСУ).

Таким чином, прокурор під час представництва інтересів в адміністративному суді громадянина, нездатного самостійно захистити свої права чи реалізувати повноваження, як учасник розгляду справи, з позицій розпорядження матеріальними позовними вимогами є певною мірою обмеженим законодавцем в цьому. Він є позивачем в процесуальному розумінні, не володіє всіма правами позивача. Зокрема прокурор згідно ст. 61 КАСУ не може висувати вимогу щодо розгляду судом справи за відсутності згоди особи, права, свободи чи інтереси якої в публічно-владній сфері захищаються (за винятком зазначених вище випадків, які потребують законодавчого унормування), а також закінчувати справу примиренням.

Разом з тим, обсяг процесуальних можливостей прокурора під час його участі в розгляді судом справи адміністративної юрисдикції є повним. Будучи представником інтересів громадянина чи держави, він наділений такими ж процесуальними правами, як інші особи, що беруть участь у розгляді справи (ч. 1 ст. 59 КАСУ). А саме в адміністративному судочинстві прокурор мас такі процесуальні права: - звертатися до адміністративного суду із адміністративним позовом для захисту прав, свобод та інтересів громадянина, нездатного самостійно захистити свої права; - знати про дату, час і місце судового розгляду справи, про всі рішення, які ухвалюються у справі, ініційованій ним або у якій він приймає участь; - знайомитися з матеріалами справи; - брати участь в судових засіданнях; - заявляти клопотання та відводи (судді, секретарю судового засідання, експерту, спеціалісту, перекладачу); - давати усні та письмові пояснення, доводи і заперечення; - подавати докази, брати участь в дослідженні доказів; - висловлювати свою думку з питань, які виникають під час розгляду справи, задавати питання іншим особам, які беруть участь у справі, свідкам, експертам, спеціалістам, перекладачам; - подавати заперечення проти клопотань, доводів і міркувань інших осіб; - знайомитися з технічним записом та журналом судового засідання й подавати письмові зауваження до них; - робити із матеріалів справи виписки, знімати з них копії, одержувати копії судових рішень; - оскаржувати судові рішення в частині, що стосується інтересів громадянина, права, свободи та інтереси якого представляються тощо.

Прокурор ініціює розгляд адміністративним судом публічно-правового спору, коли цього вимагає захист інтересів громадянина, нездатного самостійно це робити чи реалізовувати процесуальні повноваження, шляхом подання адміністративного позову, під яким згідно п. 6 ч. 1 ст. З КАСУ розуміється звернення до даного юрисдикційного органу про захист прав, свобод та інтересів у публічно-владних правовідносинах. Це є наслідком сприйняття законодавцем в КАСУ концепції позовного адміністративного судового провадження. До цього в ЦПК України 1963 року передбачався спеціальний вид судового провадження у справах, які випливають з адміністративних правовідносин. Формою звернення до суду при цьому виступала скарга, а сторонами судового провадження - заявник та заінтересована особа (орган влади, рішення, дії чи бездіяльність якого були предметом оскарження).

Як відзначає Голова Вищого адміністративного суду України О.М. Пасенюк, „під час доопрацювання проекту КАС термін „адміністративний позов" багатьма політиками і юристами не сприймався. Виходячи з положень частини першої ст. 55 Конституції України, які кожному гарантують „право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб", формою звернення до адміністративного суду пропонувалася скарга" [58, с. 291].

Передбачивши таку форму звернення до адміністративного суду як адміністративний позов, КАСУ таким чином запровадив позовне провадження в адміністративному суді. Практично щодо представництва прокурором в адміністративному судочинстві інтересів громадянина це означає, що прокурор звертається до адміністративного суду передусім не з тим, щоб вказати на недоліки в роботі органу управління, „звинуватити" його у вчиненні певного протиправного рішення, дії чи бездіяльності, а відновити порушений правовий стан незахищеної особи, домогтися реалізації її прав, застосування свобод, задоволення суб'єктивного інтересу в публічно-владній сфері [85, с. 28]. Тобто мета представництва ним інтересів громадянина в адміністративному суді в своїй основі є правозахисною, зумовленою потребами утвердження верховенства права в Україні.

Введення в дію позовного адміністративного судового процесу було обумовлено не стільки потребами рівноправного відстоювання в ньому правомірних державних інтересів (законних інтересів суб'єктів влади), скільки запровадження більш широкого та ефективного, порівняно з попередньо існуючим станом, арсеналу процесуальних засобів для захисту суб'єктивних прав і свобод особи в публічно-владній сфері адміністративним судом. Мова йде про допустимість згідно з положеннями теорії процесуального права застосування виключно в цьому виді судового провадження такого інституту як забезпечення позову, що дозволяє, наприклад, тимчасово призупинити дію оскаржуваного правового акту до ухвалення судового рішення за результатами розгляду публічно-правового спору по суті. У такий спосіб можна практично запобігти настанню більш значимої шкоди для індивідуальної особистої сфери правозастосування громадянина від відповідного рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень до їх скасування або визнання протиправним згідно існуючих адміністративно-судових процедур. Це не є властивим для процесуальної форми провадження в суді за скаргою.

Однак зауважимо про неможливість стверджувати відносно того, що принцип диспозитивності в чинній редакції КАСУ законодавцем реалізовано у повному обсязі. Зокрема, враховуючи правозахисну з точки зору інтересів громадянина мету даного виду судочинства, в ньому не було передбачено такого інституту, що випливає з його вимог, як зустрічний позов.

Прокурорська робота з подання адміністративного позову до суду в інтересах громадянина умовно може бути поділена на два етапи: спочатку готується позовна заява, виконуються всі вимоги процесуального законодавства щодо її змісту та форми, обґрунтовуються підстави звернення до адміністративного суду, збираються необхідні для підтвердження позовних вимог докази, а потім настає стадія безпосереднього подання позовної заяви до суду згідно з існуючими правилами територіальної й предметної підсудності. При цьому прокурор слідкує за тим, як подані матеріали розглядаються адміністративним судом, чи не залишаються ним без руху, а також чи в установлений законом термін порушується провадження у справі, призначається день та час проведення попереднього засідання в ній [20, с. 151).

Перш ніж перейти до складання позовної заяви в інтересах громадянина до адміністративного суду прокурор з'ясовує таке коло питань: - визначає орган управління, який виступатиме відповідачем в адміністративній справі, а також осіб, які можуть бути заінтересовані в результатах її вирішення, на чиї права чи інтереси може вплинути судове рішення в ній; - яка підвідомчість (цивільна, господарська чи адміністративна юрисдикція) і підсудність справи (якому адміністративному суду вона належить до розгляду); - встановлює коло доказів, які підтверджують позовні вимоги; - визначається стосовно того, в чому з об'єктивної сторони полягало порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод чи інтересів громадянина, який самостійно не може звернутися за захистом до адміністративного суду чи реалізувати процесуальні повноваження (вчинення дії або бездіяльності, прийняття правового акту нормативного чи індивідуального характеру); - у який спосіб можуть бути відновлені порушені (обмежені) права, свободи чи інтереси громадянина, для захисту яких подаватиметься позов (скасування відповідного акту, присудження до вчинення певних дій, стягнення матеріальної, моральної шкоди тощо); - чи потребують інтереси ефективного забезпечення прав й свобод громадянина попереднього судового захисту - застосування заходів забезпечення позову тощо.

Відповіді на всі ці питання згодом отримають відображення в тексті позовної заяви, яка подається прокурором до місцевого або окружного адміністративного суду в цілях захисту прав, свобод чи інтересів у публічно-владній сфері громадянина.

Дбаючи про авторитет органів прокуратури як професійного й кваліфікованого захисника інтересів незахищеного громадянина, прокурор під час підготовки позовної заяви до адміністративного суду має зосереджуватися не лише на чіткому, логічному та обґрунтованому формулюванні в ній змісту позовних вимог до органу (посадової особи) публічного управління й віднайти найбільш ефективний спосіб судового захисту порушених прав і свобод особи, інтереси якої представляються, а й грамотно оформити сам цей документ, дотриматися передбачених ст. 106 КАСУ вимог до форми позовної заяви.

Недотримання формальних показників процесуального акту звернення до адміністративного суду для вирішення публічно-правового спору між громадянином та суб'єктом владних повноважень є також перешкодою для його розгляду адміністративним судом (ч. 1 ст. 108 КАСУ). І хоча залишення позовної заяви без руху чи її повернення через зазначені обставини не є перешкодою для нового звернення до адміністративного суду з цього ж приводу і підстав, тим самим може бути втрачено час і не буде забезпечено оперативного поновлення порушених прав неповнолітнього, похилої чи хворої людини, і що є особливо негативним - внаслідок дії протиправного акту може бути знищено чи втрачено майно або можливість реалізації певного права громадянина (наприклад, шляхом реалізації рішення органу місцевого самоврядування про знесення будинку; через перепродаж квартири, з якої незаконно в адміністративному порядку виселена особа, права власності па неї переходять добропорядному набувачу тощо).

Настанову щодо належної організації роботи прокурорів з подання адміністративних позовів до суду для захисту прав, свобод та інтересів в публічно-владній сфері громадянина в передбачених законом випадках, встановлено в п. 4.2. наказу Генерального прокуратура України від 19.09.2005 року „Про організацію роботи по представництву в суді, захисту інтересів громадян та держави при виконанні судових рішень" [71]. Генеральний прокурор України зобов'язав прокурорів під час підготовки адміністративних позовів забезпечувати їх повноту та вмотивованість, дотримуватися вимог закону як до змісту, так і до форми позовної заяви та підсудності спорів. Зроблено наголос також на тому, що при цьому має робитися посилання на норми матеріального та процесуального права, конкретні докази. Останні мають долучатися до позовів.

Відповідно положень ст. 106 КАСУ адміністративний позов прокурора до суду з метою захисту прав, свобод та інтересів громадянина, нездатного самостійно захистити свої права у публічно-владній сфері чи реалізувати процесуальні повноваження, має відповідати наступним вимогам. У ньому має зазначатися: 1) найменування адміністративного суду, до якого подається позовна заява; 2) відомості про прокурора та громадянина, в інтересах якого він звертається до адміністративного суду (посада прокурора, прізвище, ім'я та по батькові громадянина, їх поштові та електронні адреси, номери засобів зв'язку); 3) ім'я (найменування) відповідача, посада і місце служби посадової чи службової особи, поштова адреса, номер засобу зв'язку, якщо такі відомі; 4) зміст позовних вимог й виклад обставин, якими вони обґрунтовуються; 5) посилання на правовий акт та його норму, що звільняє прокурора від сплати судового збору за подання позовної заяви; 6) в разі необхідності - клопотання про забезпечення позову, а також доказів (призначення судової експертизи, витребування документів, виклик свідків тощо); 7) перелік матеріалів, які додаються до позову та підтверджують обґрунтованість позовних вимог.

Позовна заява до адміністративного суду в інтересах громадянина підписується прокурором району, міста, області чи їх заступниками, с В особливих випадках це може робити Генеральний прокурор України, його заступники. На позовній заяві має бути зазначена дата її підписання. Закон не вимагає поставлення на позовній заяві вихідного реєстраційного номеру прокуратури при її подачі до суду. Але враховуючи правила документообігу, які існують в органах прокуратури, як органах державної влади, вважаємо, що це має робитися. Повноваження прокурора щодо підписання позовної заяви мають бути підтверджені печаткою прокуратури. До позовної заяви прокурором мають бути додані її копії та копії всіх документів, які приєднуються до неї, відповідно кількості відповідачів у справі.

Особливістю позовних заяв, які подаються прокурором до адміністративного суду в інтересах захисту прав громадянина, є те, що в них, на відміну від звернень інших повноважних ініціаторів судового процесу (мається на увазі позивачів в матеріальному розумінні) має міститися також обгрунтування обставин - чому відповідний громадянин сам не може звернутися до адміністративного суду. Неспроможність самостійного захисту таким громадянином своїх прав чи реалізації повноважень може бути підтверджена прокурором шляхом приєднання до позовної заяви відповідних письмових доказів (медичного висновку про стан здоров'я заінтересованої особи, що виключає її можливість звернення до суду; копії свідоцтва про народження, пенсійного посвідчення, рішення суду про визнання особи недієздатною чи обмеженою у дієздатності тощо) [47, с. 7].

Підготовка адміністративного позову для подання до суду є найбільш відповідальним етапом захисту прокурором інтересів громадянина в адміністративному судочинстві. Від того як якісно, грамотно і обґрунтовано буде складено позов та забезпечено його доказами багато в чому залежать перспективи швидкого й оперативного розгляду судом відповідної адміністративної справи й врешті-решт судового поновлення порушених прав і свобод особи в публічно-владній сфері. На цьому етапі проявляються не тільки професійні організаторські якості прокурора, а й його здібності як високо підготовленого фахівця-правознавця, який повинен системно вміти мислити із застосуванням категорійного апарату матеріального та процесуального законодавства, досконало орієнтуватися в законодавчих приписах [82, с. 54]. Дана ділянка прокурорської роботи не може не передбачати наявності у прокурорського працівника, який нею займається й творчих завдатків.