Государственное управление

Размещено на http://www.allbest.ru/

АКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Всякий выбор среди возможностей есть решение. После того. как обнаружена проблема, необходимо определить цель и средства ее достижения. Решение означает выбор цели и средств ее достижения. Говоря об актах управления, мы. прежде всего, говорим о них. как о средствах исполнения закона, т.к. вся деятельность по управлению практически связана с исполнением закона. В этом ее сущность. Именно при помощи актов управления закон может быть исполнен, т.к.. чаще всего, в законе отсутствуют нормы прямого действия. При помощи актов управления осуществляется детализация, конкретизация норм закона. Закон не может учитывать все национальные, климатические. Экономические, экологические и иные условия, и здесь ему "на помощь" приходит акт управления, направленный на то, чтобы учесть местные условия и особенности. Акт управления, не меняя цели закона, в своей гипотезе, если она есть, учитывает эти УСЛОВИЯ. Особенно это относится к диспозиции, где права и обязанности участников управленческого отношения могут быть скорректированы в соответствии с местными условиями и особенностями.

С актами управления связано осуществление каждой функции государства. Именно с помощью актов управления реализуется политика, закон, отражающий власть, и нормы этого закона. В правовом государстве должен главенствовать закон. К сожалению, такого соотношения закона и актов управления мы еще не добились. Конечно, есть отношения, которые не нуждаются в регламентации при помощи закона. Речь идет о проблемах, которые нуждаются в законе, должны быть в законе, и в соответствии с законом должны находить свое практическое решение. В настоящее время акты управления превалируют, во многих случаях они заменяют закон. Вряд ли НУЖНО приветствовать, так называемое, указное право. Если это "скорая правовая помощь", сделанная в ожидании закона -это можно принять, но когда длительный срок закон заменяется указом, то вряд ли это целесообразно.

Особенно акты управления незаменимы в области правоприменения, которое непосредственно, конкретно регулирует многочисленные отношения. Здесь непосредственно практическую реализацию находят нормы земельного, финансового, трудового права, а не только административного. Нормы административного права, содержащиеся в актах, устанавливают компетенцию органов.

Акты управления - довольно сложные правовые явления. ПОТОМУ что. с одной стороны, они относятся к актам управления, т.е.. к механизму правового регулирования, а с другой - они относятся к управленческой деятельности. Здесь имеет места двуединая природа источников этих актов. Они - правовые акты, как и все другие, входящие в механизм правового регулирования, и в то же время им присуща специфика управленческой деятельности, они связаны с исполнением законов.

С понятием акта управления связано понятие волеизъявления, что соответствует волевой природе, характеру права, особенной деятельности по его созданию и применению, т.е. правотворческой, нормоустановительной деятельности. Правовой акт представляет собой форму закрепления и выражения государственной воли, государственного волеизъявления. Издание акта управления рассчитано на правовой эффект, на достижение той или иной цели, на определенный правовой результат. Общим мотивом издания акта является потребность в определенном правовом воздействии на соответствующие управленческие отношения или на создание новых управленческих отношений.

Цели издания актов. Они издаются для:

1) установления, изменения или отмены правовых норм;

2) установления, изменения или прекращения правовых отношений.

Юридически названные свойства относятся к СУЩНОСТИ актов управления. Одним из важнейших свойств актов является их государственно-правовой характер, государственно-властный характер. Это связано с отношениями власти и подчинения, отдачи необходимых команд и т.д.. но как бы они не были связаны с определенным усмотрением при их издании, они все равно должны издаваться в пределах действующего законодательства и быть всегда подзаконными.

Чем отличаются акты управления от других правовых актов, прежде всего от закона? Но цели их издания, в процессе осуществления государственного управления. Отличие акта управления от закона состоит в том, что именно закон определяет круг отношений, который регулируется при помощи издания актов управления. Именно закон определяет порядок издания, отмены, приостановления, форму актов. Закон о Правительстве РФ устанавливает, что Правительство РФ издает решения в форме постановлений и распоряжений. Это установлено законом. Закон выступает источником права для актов управления и обладает высшей юридической силой. Конечно, он не может быть отменен актом управления. Этим и определяется подзаконпость.

Чем сличаются акты управления от судебных актов? Судебные акты связаны с нарушением закона. Акты управления шире. Они имеют творческий, организующий характер, нарушения - не главное. Конечно, в административном праве имеет место кодекс об административных правонарушениях, но это не говорит о том. что вся отрасль, как. например, уголовное право, посвящено правоохранению. Кодекс регулирует отношения, но они не перекрывают действие всех других норм, а составляют лишь часть. Судебные акты издаются в установленных законом случаях, в то время как акты управления издаются в случаях, непосредственно в законе не указанных. Это вытекает из компетенции. Если проанализировать нормоустановительную деятельность Правительства, то мы увидим, что Правительство издает постановления, которые иногда не могут "поместиться" в формуле "на основании закона...", потому что такого закона просто нет. Следовательно, Правительство руководствуется Конституцией и своей -компетенции, предусмотренной законом о Правительстве. Кроме того, закон не может предусмотреть все возможные случаи, когда необходимо осуществить правовое воздействие; тем они и отличаются от судебных актов. Судьи подчиняются только закону, они независимы, и никто не вправе обязать их издать тот или иной акт. Акты управления МОГУТ издаваться по указанию вышестоящего органа управления. Суды не могут издавать акты нормативного характера, в то время как органы управления это делают постоянно. Судебные акты принимаются в установленном законом порядке, процессуальном. Акты управления установлены не только законом, но и актами управления. Акты управления и суда связаны. Некоторые акты управления обжалуются, даже законно принятые (об увольнении, наложении административного штрафа и т.д.). В таких случаях акты судебные определяют законность актов управления.

Акты управления отличаются от актов органов прокуратуры. Органы прокуратуры нормативных актов не издают, они издают правовосстановительные акты.

К актам управления предъявляются определенные требования. 4 требования законности:

1) акты управления издаются в соответствии с законом, в акте не может меняться цель закона, содержание и т.д.:

2) акты управления издаются в соответствии с компетенцией данного издающего акт органа.

3) акты управления издаются в соответствии с установленным законом порядком; это означает, что если законом о Правительства РФ установлено, что решение, принимаемое в коллегиальном порядке, издается в форме постановлений, то этот коллегиальный порядок должен быть обеспечен;

распоряжение Правительства не может принято в коллегиальном порядке, каждый акт по своей форме и содержанию имеет право быть изданным в определенном законом порядке;

4) акт управления должен издаваться в установленной законом форме; если министр издаст приказы и инструкции (инструкции всегда нормативны, они определят порядок исполнения какого-то закона, указа), то министр никак не может издать постановление или распоряжение (хотя в отдельных случаях такие акты имели место).

Кроме этих требований к изданию акта, для того, чтобы обеспечить его качество и т.д.. предъявляются и другие требования. Акт должен быть научно-обоснованным, должен содержать последние научно-технические достижения, он должен быть обеспечен применением последних методов получения и обработки информации, он должен быть построен на итогах, результатах прогнозирования, экспертной оценки, если необходимо, социологических исследованиях и т.д. Дело в том, что издавая акты, орган исполнительной власти, государственного управления не просто имеет право, полномочен издать акт, решать вопрос, он обязан это делать. Акт должен издаваться не только на основе права, но и обязанности издаваться, вовремя. Акт должен быть согласован со всеми предшествующими ранее изданными актами по данной проблеме, согласованным "внутри". Т.е.. все предписания, акты должны иметь логически последовательность, правовое обоснование и т.д. Он должен быть конкретным, четким, ясным, лаконичным, определенным. Он должен содержать ясные требована для исполнителя: что следует, что необходимо делать. Решение, акт -это программа действий. Он должен быть написан на государственном языке. Должна отсутствовать возможность двойного толкования акта. Акты МОГУТ быть определенным образом классифицированы:

- по объекту управления: различаются в зависимости от того, для кого они предназначены:

- обществу в целом, отрасли, сфере, единичному объекту; это определяет сложность и многообразие актов;

- по органам, их издающим: постановления и распоряжения издает Правительство, министр -приказы и инструкции, государственный комитет - постановления, его руководитель - приказы и инструкции, глава администрации -постановления и распоряжения и т.д.;

- по времени действия: акты управления могут быть изданы на длительный срок (на целое десятилетие), могут быть краткосрочными, бессрочными (до отмены); характер цели издания определяет временные рамки его действия;

- по степени обязательности; в последнее время акты все чаще имеют рекомендательный характер, но с заложенными в них требованиями;

- по юридическим свойствам (главная классификация): нормативные и индивидуальные.

Нормативный акт имеет такое свойство, как не персонифицированность адресата, неконкретность адресата, неопределенность случаев применения. Нормативные акты унифицируют повторяющееся поведение, они устанавливают масштаб, в соответствии с которым поведение признается правомерным или неправомерным. Именно нормативные акты управления, в том .числе, вводят норму в правовую систему, в систему законодательства. Их издание связано с установлением, изменением или отменой правовых норм. Акты управления нормативного характера призваны учитывать местные УСЛОВИЯ и особенности. Они содержат нормы различных отраслей: трудового, земельного, гражданского права, но, прежде всего, административного.

Индивидуальные акты отражают сложный характер управления. Исключительно многообразны. Издаются всеми органами государственного управления. По цели и характеру разделяются на оперативно-исполнительные (связаны с применением права, реализацией диспозиции, прежде всего;

например, прием в ВУЗ. на работу и т.д.) и правоохранительные (реализация дисциплинарных и административных санкций, отмена актов нижестоящих органов, административный надзор и т.д.). Индивидуальные акты - это юридические факты, т.к. их издание связано с установлением, изменением или прекращением правовых отношений. Посредством индивидуального акта правовое воздействие, предусмотренное нормой права, находит свое практическое осуществление. Отличительной чертой индивидуального акта, его особенностью является его индивидуальный характер (свойство, давшее название ВИДУ). Данный вид характеризует: конкретность предписаний, их адресование персонально определенным субъектам, в отличие от нормативного, регулирование конкретного отношения. Каждый индивидуальный акт решает индивидуальный вопрос, при этом, связанность вынесенными актами распространяется не только на их адресат, но и на тех. кто их издал. Для примера: если есть приказ о назначении на работу, то он действует независимо от сменяемости руководителей; если назначена пенсия - она выплачивается независимо от того, кто ее определил. Именно индивидуальные акты предоставляют определенные блага, направленные на удовлетворение той или иной потребности, отражающего ее интереса (предоставление земельного участка в аренду, выдача прав на вождение транспортного средства и т.д.). Посредством именно индивидуальных актов формируется управленческий аппарат органов, обеспечивается оперативное устранение недостатков в их работе, осуществляется воздействие на нарушителей технологической, трудовой, договорной дисциплины и т.д. Индивидуальный акт может быть обращен и к нижестоящим органам, а нс только к конкретному и гражданину или должностном) лицу. Кроме нормативных и индивидуальных актов управления существуют смешанные акты. которые, естественно включают и нормы права и индивидуальные предписания. Практики говорят: "зачем нам издавать несколько актов"? Мы один издадим, и он будет действовать. На первый взгляд, с ними можно согласиться, но: индивидуальные предписания, заложенные в данный акт сразу же реализуются и оставшийся "правовой мусор" (термин преподавателя) очень затрудняет отыскание оставшихся действующих норм права.

Классификация актов, разделение их на виды предусматривает деление актов на группу дефектных, которые, в свою очередь, делятся на оспоримые и ничтожные акты. Под оспоримыми актами понимаются такие акты управления, которые содержат какую-то фактическую неточность (машинистка или компьютер что-нибудь напутали). Это может быть исправлено, поэтому оспоримый акт обладает юридической силой и подлежит исполнению. Наблюдается наличие оспоримых дефектных актов и просто оспоримых актов. Просто оспоримые акты признаются в качестве необоснованных лицами, на которых возложена ответственность в виде штрафов, увольнения и др. санкций. Здесь никаких дефектов нет, в административном либо судебном порядке данный акт оспаривается гражданином или должностным лицом. В отличие от оспоримых имеют место ничтожные акты. В литературе нет единого мнения по вопросу о понятии ничтожного акта. Речь идет о том. что ничтожный акт - это акт, изданный за пределами компетенции органа или должностного лица. Этот акт, при его исполнении может вылиться в правонарушение, в том числе, УГОЛОВНО наказуемое. Акты управления могут быть признаны ничтожными в исключительных случаях, когда их полная юридическая несостоятельность настолько очевидна, что они не подлежат никакому исправлению. Ничтожными называют дефектные акты, не порождающие правовые последствия, на возникновение которых они направлены, т.е. недействительные с момента их издания. В законодательстве каких-либо определений ничтожных актов пока нет.

ПОРЯДОК ПОДГОТОВКИ И ИЗДАНИЯ АКТОВ УПРАВЛЕНИЕ

Процесс издания акта управления рассмотрим на примере издания акта. носящего нормативный характер. Речь пойдет о том. как. каким образом, в каком порядке, в соответствии с какой процедурой подготавливается и осуществляется непосредственно упорядочивающее воздействие субъекта на объект. Это сложный интеллектуальный процесс, который со всеми основаниями можно признать технологическим процессом, т к он осуществляется на основе установленной технологии. Это процесс, результатом которого является продукт духовного, интеллектуального творчества, определяющий поведение миллионов.

Почему мы можем употреблять понятие технологии? Все относятся с пониманием к технологии металлургической, машиностроительной и т.д. Даже не специалисты прекрасно понимают, что если мы хотим ПОЛУЧИТЬ, например, сталь определенной марки, то это связано с определенным режимом температуры в этом процесс, определенном временном режиме, закладкой определенных компонентов и т.д. Но когда речь заходит о подготовке и издании акта, то даже те юристы, которые только что второй раз подготовили правила полготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и регистрации этих актов, не хотят этого понимать. Несколько лет назад такие правила были изданы, были подвергнуты в печати критике.

Что понимается под технологией подготовки и издания акта? Конечно, это не техническая терминология в полном смысле этого слова. Технология понимается, как совокупность определенных форм и методов, как государственно-правовая технология, определяющая процесс подготовки и издания актов. Если мы будем рассматривать конкретно этот процесс, то, как любой другой, он состоит из стадии. Под стадией следует понимать совокупность правотворческих отношений и действий, опосредующих задачи данной стадии. Стадии правотворческого, нормоустановитсльного процесса:

1) стадия установления необходимости издания нормативного акта;

2) стадия разработки, подготовки проекта нормативного акта;

3) стадия внесения проекта нормативного акта в правотворческий орган (вышестоящий);

4) стадия обсуждения проекта нормативного акта;

5) стадия принятия решения по проекту нормативного акта;

6) стадия опубликования н вступления в законную силу.

Все названные стадии взаимообусловлены. Их осуществление реализуется во взаимодействии.

Первая стадия. Связана с поиском, а управление носит поисковый характер, проблемной управленческой ситуации. Именно эта стадия связана с проявлением нормоустановительной, правотворческой инициативы, именно на этой стадии воспринимаются, подаются, реализуются инициативы различных органов. Если осуществляется инициатива, то она может быть по форме в виде проекта, готового, разработанного, на чаще всего, в виде предложения с определенными обоснованиями. Если это происходит, подается проект или предложение, то на первой стадии происходит оценка этого проекта с точки зрения целесообразности его последующей разработки и рассмотрения. То же относится и к предложению. Происходит оценка тех отношении, которые подлежат по этой инициативе правовому опосредованию, правовому регулированию. Практика издания актов показывает, что первая стадия имеет место, но в большинстве случаев проблемы настолько явно себя проявляют, что они уже входят в план разработки соответствующих проектов, а это уже относится ко второй стадии. Первая стадия заканчивается принятием решения по внесенной инициативе, предложению. (Допустим, главы администрации регионов могут входить с инициативой в органы, в т.ч. в Правительство, об издании того или иного постановления.)

Вторая стадия. Состоит из трех этапов. Первый этап посвящается сбору и обработке информации по той проблеме, по которой будет разрабатываться проект нормативного акта. Второй этап - этап непосредственно составление текста проекта нормативного акта. Третий этап составляют действий и отношения, связанные с согласованием текста проекта со всеми заинтересованными органами и организациями.

Первый этап: Составляется группа, комиссия, приглашаются ученые из научно-исследовательских институтов, в зависимости от сложности подготовки предстоящего проекта. Это могут быть несколько федеральных министерств, несколько внутренних подразделений того или иного министерства, государственного комитета, федеральной службы и т.д. Проект может разрабатываться аппаратом Правительства с подключением специалистов различных министерств в зависимости от тематики проекта. Оценивается стоимость предстоящих затрат на осуществление данного правового регулирования. Оцениваются результаты предыдущего, имевшего ранее место, правового регулирования данных отношений, или ОТСУТСТВИЯ этого регулирования, необходимость создания отношений в правовой форме. В процессе переработки информации МОГУТ использоваться и другие методы. Если предстоит разрабатывать сложный проект нормативного акта, то здесь могут быть использованы результаты социологических исследований, если необходимо, анкетирование, интервьюирование, берутся репрезентативные (представительные) выборки. Могут осуществляться экспертные оценки с ранжированием результатов, когда приглашаются из тех же служащих того же органа несколько экспертов, перед ними ставится проблема, задача, они рассматривают се каждый отдельно; затем имеет место ранжирование ответов: когда они объявляют свои выводы, то отбрасывается все то. что не сходится, оставляется то. что совпадает по заключению различных экспертов. Довольно дорогим является метод правового социального эксперимента, но это единственный метод, который дает правдивую, объективную информацию. О тех экспериментах, о которых упоминают средства массовой информации, как о научно обоснованных опытах, дающих объективную информацию, можно говорить лишь в отдаленном смысле. Любой социальный эксперимент связан с правовым регулированием отношений, поэтому, с одной стороны, он социальный, а другой, он требует изменения правового регулирования подлежащих эксперименту правовых отношений. Во-первых, наряду с теми объектами, которые подлежат эксперименту, берутся контрольные объекты. Контрольные объекты действуют по тому нормативному материалу, в соответствии с теми актами, которые действовали до этого. Для экспериментальных объектов разрабатывается специальный экспериментальный проект акта. Очень сложно определить чистоту результата эксперимента, потому что кроме права, его воздействия, имеют место и другие воздействия (привычки, наклонности, другой информационный пресс, не связанный с правом и т.д.). Для того, чтобы осуществить социальный правовой эксперимент также проводится научно-исследовательская стадия, этап, где разрабатывается программа эксперимента. По истечении срока эксперимента, т.е. действия экспериментального опытного акта (который, соответственно, утверждается после разработки его проекта) имеет место или выявления каких-то отрицательных моментов, последствий, результатов, допустим эксперимент "провалился", или, наоборот, он показал положительные результаты, не дал никаких побочных, негативных результатов. В этом случае речь идет об экстраполяции, т.е. о расширении действия экспериментального акта на всю область тех отношений, которые этот акт может регламентировать, т.е., опытный акт имеет свое распространение на область всех отношений, попадающих под его действие по содержанию. Когда информация соответствующим образом подготовлена, начинается ' второй этап стадии по составлению текста проекта нормативного акта. Если это, допустим. Постановление Правительства, имеющее сложный характер, то могут быть сперва разработаны тезисы, если это несложный акт. то начинается разработка самого проекта. Существуют правила так называемой законодательной (правотворческой) техники, в соответствии с которыми работают специалисты. Сложность заключается в том, что потенциальному правовому регулированию подлежат отношения не только уже существующие и ранее уже подвергавшиеся такому воздействию, но и отношения, которые должны ВОЗНИКНУТЬ в правовой форме, т.е. их никогда не было. В этом случае приходится конструировать несуществующее правовое потенциальное отношение, и на базе этой конструкции разрабатывать саму норму, т.е. определять акты поведения будущих участников, субъектов этого управленческого отношения. Нужно определить их потенциальные интересы: органа, гражданина, организации, структуры, в зависимости от того. кто будут '"'-частниками этих отношений. В каждую норму нужно вложить психологический механизм, с его мотивацией, такую "порцию" государственной воли, которая бы стала содержанием воли этих участников и т.д. Общественное отношение, правовое отношение - это взаимодействие, это результат правового регулирования, это средство правового регулирования. НУЖНО создать это средство, нужно обеспечить результативность тех отношения, которых нет. они не существуют. При создании нормы, нужно определить гипотезу, если это необходимо, заложить в нее юридический факт, на основании всей этой конструкции разработать диспозицию, "подключиться" к какой-то санкции, которая была бы вторым регулятором, которая бы содержала те последствия негативного характера, которые наступают при невыполнении диспозиции. Это достаточно сложно. Что здесь создается? Государственная воля? Нет. Здесь проектируется в тексте потенциальная государственная воля в понимании составителей проекта. Она потом получит свое определенное содержание и форму. Сейчас - это только их представление о том, как те или иные отношения должны быть урегулированы. Если это отношения, которые подлежат правовому регулированию, ранее регулировались, но были определенные недостатки, нужно установить новое правовое регулирование - это, конечно, проще; здесь корректируется ранее имевшее место правовое регулирование, выводятся новые элементы, устраняются какие-то моменты и т.д. Когда текст проекта готов, то начинается третий этап. Он достаточно прост в том отношении, что в проекте могли быть проявлены новые тенденции в регулировании отношений и какие-то интересы, интересы органа (например, федеральной службы, федерального надзора) были подвергнуты изменению. В этом случае имеет место определенная защита этих интересов, изыскание каких-то компромиссов, чтобы удовлетворить эти интересы. Если же проблема решается совершенно по-новому, то изменяется соотношение этих интересов Согласование имеет ВВИДУ соответствующие подписи руководителей этих органов, с датой, т.е. визирование. Итак. закончена втирая стадия.

Третья стадия - внесение проекта в правотворческий орган - может иметь место тогда, когда, допустим, разрабатывается проект постановления двумя-тремя министерствами, иными государственными комитетами и т.д. и этот проект вносится в Правительство. Это будет стадия, когда проект должен быть принят аппаратом Правительства. Правительство рассматривает обычно проекты. Если же сам орган готовит и сам же издает его. то этой стадии просто нет.

Следующая стадия - стадия обсуждения проекта нормативного акта. Включает два этапа: основной и подготовительный. На 'подготовительном этапе раздаются все нормативные материалы, включая проект, всем полномочным участникам потенциального обсуждения: членам Правительства, членам коллегии министерства и т.д. и специалистам, приглашенным на предстоящее обсуждение. Именно на этом подготовительном этапе каждый полномочный член, ДОПУСТИМ, Правительства, федеральный министр, обязан не просто ознакомиться с проектом, а должен сформулировать оценочное суждение, которое представляет ни что иное. как его волеизъявление. Оценив проект, он приходит к тому или ИНОМУ ВЫВОДУ о том. что он требует переработки и не может СЛУЖИТЬ основой для обсуждения Правительством, что он может выступать основой, но требует соответствующих поправок, исключения того или иного положения и т.д. Это делается на основании той информации, которой он обладает по образованию, как профессионал, не говоря уже о жизненном опыте, и т.д. Здесь следует учитывать лоббирование его возможностей, столкновение интересов и т.д. Т.е., этот этап заканчивается формированием волеизъявления, формированием позиции; он будет голосовать за этот проект, против или воздержится. После этого начинается второй, основной этап.Прежде всего, проект принимается за основу. Затем имеет место дискуссия, в процессе которой имеет место две формы участия: активное и пассивное. Активное понимается как внесение предложения, участие в полемике, в ДИСКУССИИ, оппонирование и т.д.. пассивное - когда каждая поправка голосуется. Что самое главное в этом периоде? То, что из проекта что-то исключается, что-то вносится, что-то изменяется, изменяется в общем-то качество, изменяется благодаря участию членов Правительства. Именно здесь они реализуют ранее сформировавшиеся, на первом этапе, волеизъявления. Здесь имеет место процесс равнодействующих воль, волеизъявлений. Вот где рождается государственная воля. Именно в этот момент она проходит свое формирование, зарождается. Полностью она будет оформлена она будет на следующем этапе, стадии, когда имеет место голосование.

Следующая стадия - принятие решения про проекту. Не самого проекта, а только решения по проекту, потому что в -последний момент могут быть обнаружены обстоятельства, которые исключают утверждение самого проекта, требуют доработки и т.д. Внешне голосование ничего из себя не представляет. Это в общем-то техническое средство принятия решения. Но здесь масса отношений, причем невидимых: по лоббизму, конформизму, т.е. внушение другу каких-то интересов, может иметь место просто борьба интересов. И если на предыдущей стадии - стадии обсуждения -зарождалась эта воля, то на стадии принятия решения - воля суммируется, суммируются волеизъявления. Председатель никогда не должен голосовать первым, должен выслушать Правительство.

Последняя стадия - опубликования и вступления в законную силу. Она необходима, т.к. без тиражирования текста принятого решения, оно не может быть исполнено. Акт должен иметь все те атрибуты, которые говорят, что это государственный акт, акт Правительства и т.д.

Принятие нормативного акта в единоначальном порядке. В литературе говорится, что это сокращенный процесс. Но с этим согласиться нельзя. Говорят, что здесь нет стадии обсуждения, есть - подписание проекта акта. Но, если разработанный проект руководителю органа представляют на подписание, то решение все равно принимает он, а не те, кто его готовит. Текст - это словесное выражение составителя, это не государственная воля. Государственную волю способен формировать подписывающий. Значит ему нужно ее подготовить, создать. С помощью референтов, заместителей и т.д. также проводится обсуждение. Когда это решение сформировано, он подписывается.

ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА

Ранее существовала ЕНДС - Единая номенклатура должностей служащих. Три группы проходило по этой номенклатуре: руководители, специалисты, вспомогательный, технический персонал. Все было просто. В 1995 г. быллринят закон об основах государственной службы.

Принятый Гос. Думой закон практически касается служащих гос. аппарата. Нет ответа на вопрос: где остальные гос. служащие - предприятий, учреждений, организаций, администраций, корпораций, концернов, объединений, Закон об этом молчит. В нем есть "обещание", что в 1996 г. будет принят закон о государственной службе. Но его нет. Стали принимать законы в регионах, республиках, копируя федеральный закон. Определенной ясности пока нет. Этот закон имеет аналогии с подобным германским, но там преподаватели и врачи находятся на положении чиновников.

Одним из важнейших видов целенаправленной деятельности гражданина, общества и государства является служба. В литературе это понятие рассматривается различно: как вид деятельности, как социально-правовой институт и т.д. Государственная служба выражает по существу практическую деятельность всей государственной организации. Государственная служба является неотъемлемой частью государственной организации. Она представляет собой категорию, которая органически связана с государством, его ролью и местом в жизни общества. В СИЛУ этого понятие гос. службы можно выяснить лишь на основе раскрытия взаимосвязи и взаимозависимости гос. службы с государством, с его задачами и функциями. Необходимость создания гос. службы и ее правового регулирования обусловлено самим существованием государства с его задачами н функциями, а также потребностью в организации кадрового потенциала государственных .органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Именно служащие действуют как персонал в многочисленных структурах государственных органов. Гос. служба может быть рассмотрена в следующих аспектах, В политическом, как деятельность по реализации государственной политики. по достижению государственно-политических целей и задач в обществе и государстве. Гос. служба -важнейший фактор стабильности в обществе. т.к. от ее функционирования и эффективности зависит стабильность и устойчивость общественных отношений. Социологический аспект гос.службы - в практической реализации функции государства, в компетенции гос.органов, С социологической точки зрения важно выявление степени эффективности гос.службы, практики н проблем ее функционироеанш!. В правовом смысле гос.служба представляет собой сложный правовой институт. Гос.служба - это публичная служба, т.е. служба в органах публичной власти. Под гос.службой традиционно понимается служба в гос.органах. Служащих частных организаций, банков, предприятии, прочих учреждений можно классифицировать, но без каких-либо правовых оснований. Аналогичный подход можно наблюдать и в отношении депутатов представительных органов гос. власти, их деятельность все более приближается к профессиональной. Однако, депутаты не относятся к гос. служащим, выполняя государственные функции- Лица, занимающие высшие государственные должности РФ: Президент, руководители палат Федерального собрания РФ, руководители органов представительной или исполнительной власти субъектов РФ. министры и др. также не состоят на гос. службе. Они имеют публично-правовой должностной статус, но выполняют свои полномочия в течение определенного периода времени,

Гос. должность - базовая структурная единица гос, органов, включающая часть их компетенции.

В соответствии с законодательством не все лица, занимающие гос. Должности, осуществляют деятельность, которую можно отнести к гос. службе, т.е. не асе гос. должности являются гос. должностям и гос. службы. Имеются ввиду гос. должности гос. службы, и в то же время в соотвествни со ст. 1 закона есть гос. должности не гос. службы. (Частный нотариус выполняет гос. функции, но он не является гос. служащим).

Понятие гос. службы в юридической литературе выглядит различным образом. Так. Б.М. Лазарев определял гос. службу как служение государству, т.е. выполнение по его поручению и за плату от него деятельности по реализации задач н (функций государства в гос. органах. Старилов Ю.Н.: тос. служба РФ - это профессиональная деятельность, состоящая в выполнении гос. служащим и федеральных органов гос. власти РФ и субъектов РФ компетенции этих органов, установленной в законодательных и иных нормативных актах. В этих случаях делается акцент на то. что гос. служба является деятельностью, направленной на осуществление задач и функций государства в соответствии с должностью гос. служащего.'

Гос. служба "начинается" от должности. Что такое должность'.' Это комплекс прав и обязанностей.

В то же время в законе об основах гос. службы, ст. 2, устанавливается, что под гос. службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий гос-органов. В этом определении можно выделить следующие аспекты. Гос. служба представляет профессиональную деятельность -1-й аспект - т.е. деятельность, являющуюся для гос. служащего профессией, и как правило, она связана с выполнением в качестве основного вида деятельности специальных должностных полномочий, 2-й; в рамках осуществляемой деятельности происходит реализация компетенции гос. органов, 3-й: эта деятельность, направлена на обеспечение функционирования этих органов, 4-й: такая деятельность представляет собой исполнение должностных обязанностей. Закон относит к гос. службе исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими гос. должности категории Б и В (в соответствии с законом, служащие делятся на три категории: А. Б. В). Гос. служба может пониматься в функциональном смысле, т.е как конкретный вид гос. деятельности персонала, служебного аппарата гос. органов и т.д. Деятельность гос. служащих проявляется различным образом. В частности, они: 1-е - реализуют полномочия распорядительного, регулирующего характера, 2-е - осуществляют юридические властные предписания - издают приказы, распоряжения и т.д.. 3-е - осуществляют юрисдикционные действия, т.е. применяют меры принуждения, 4-е -совершают организационные действия - проводят совещания, инструктирование, материально-технические операции. Деятельность служащих связана с практическим осуществлением государственной власти, имеет важные правовые последствия в виде установления, изменения и прекращения правовых отношений. Имеет место еще один аспект гос. службы: он состоит в том. что гос. служба связана с деятельностью государства по организации и правовому регулированию служебных отношений, по формированию кадрового потенциала, т.е. речь идет о предварительной деятельности по организации самой гос. службы. Это вопросы установления должностей, штатного расписания, порядка замещения должностей, определения должностных окладов, подбор работников, регулирование служебной деятельности и т.д. Т.о.. общими признаками гос. службы являются: 1-е - замещение служащим гос. должности гос. службы, предусмотренной штатным расписанием гос. органа 2-е - исполнение полномочий гос. органа. специфических должностных обязанностей.

Виды гос. Службы. Гос. Служба в соответствии с законодательством, основанном на принципе федерализма, выделяет следующие виды: федеральная, республиканская, в службах субъектов РФ.

К законодательству, определяющему гос. Службу, относятся: закон о прокуратуре, о статусе СУДЕЙ, о статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Гос. Думы и др.

СУДЬИ не являются гос. служащими, как и министры, они занимают такие должности, которые не входят в гос. службу. Это категория А,

К гос. службе относят военную службу, службу в МВД. в налоговой полиции, в таможенных органах, в налоговых органах.

Гос. СЛУЖБУ можно рассматривать как орган или как СОВОКУПНОСТЬ органов, систему, имеющую своих служащих для выполнения гос. задач и функций. Это федеральные службы.

В самом общем виде можно констатировать, что функциями гос. службы являются функции самого государства, т.к. гос. служба есть осуществление целей и функций государства, практическое исполнение служащими своих должностных обязанностей и компетенции гос. органов.

Государственная должность является "кирпичиком" гос. организации, т.е. гос. службы. Это понятие означает часть гос. власти, переданной тому лицу. которое занимает эту должность. Лицо, занимающее гос. должность обязано руководствоваться в своей деятельности особыми публичными и профессиональными интересами, должно служить всему обществу, Гос. служащим является лицо, замещающее должность в установленном порядке, оно включается в штат служащих, получает соответствующий квалификационный разряд, ранг, классный чин. звание и занимает свое место в иерархии гос. органов. Закон об основах гос. службы устанавливает, что гос. служащим является гражданин, исполняющий обязанности по гос. должности гос. службы за денежное вознаграждение. Т.о.. статус гос. служащего определяется двумя условиями: замещение гос. Должности, которая учреждена государством, и получение квалификационного разряда. Что понимается под гос. Должностью? Понятие должность трактуется по-разному, как в юридической литературе, так и в нормативных актах. В литературе должность рассматривается как простейший элемент гос. организации, как первичная и основная "клеточка" ее организационной структуры. Гос. служебная должность - это часть организационной структуры гос. органа, обособленная и закрепленная в официальных документах: штатах, схемах и др.. с соответствующей частью компетенции гос. органа, представленной лицу -гос. служащему. Гос. должность - это учрежденная в установленном порядке гос. органом первичная структурная единица, которая отражает содержание и объем полномочий занимающего ее лица. Должность является центральным понятием гос. службы.

Ст. 1 - закон об основах гос. службы: "Государственная должность - должность в федеральных органах гос. власти и органах гос. власти субъектов РФ. а также в других гос. органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного гос. органа, денежным содержанием, ответственностью в связи с исполнением этих обязанностей", Там же говорится, что гос. должности подразделяются на должности, устанавливаемые Конституцией РФ. федеральными законами (гос. до лжи ости РФ), КОНСТИТУЦИЯМИ. Уставами субъектов РФ (гос. должности субъектов) для непосредственного исполнения полномочий гос. органов (Президент РФ.. Председатель Правительства РФ. Председатели палат Федерального собрания, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ. депутаты, министры, судьи и другие гос. должности категории А), Назначение гос. органом должностным лицом служащего на должность. соответствующую) его квалификационному разряду, рангу, классному чину. званию происходит в рамках, установленных законом правил: разделение квалификационных разрядов, классных чинов, рангов, с одной стороны, и должностей, с другой. Это правило призвано придать определенную гибкость гос. организации, обеспечивая ей возможность проводить изменения, реорганизацию служб, перемещать с должности на должность. Квалификационные разряды гос. служащих в РФ ставят в соответствие уровень профессиональной подготовки служащих квалификационным требованиям, предъявляемым к гос. должностям.

Закон об основах гос. службы определяет квалификацию гос. должностей гос. службы: гос. должности гос. службы (Б и В) подразделяются на следующие группы: высшие гос. должности гос. службы (5 группа), главные гос. должности гос. службы (4 группа), ведущие гос. должности гос. службы (3 группа), старшие гос. должности гос. службы (2 группа), младшие гос. должности гос. службы (1 группа). Квалификационные требования к служащим, замещающим гос. должности гос. Службы, включают требования к уровню профессионального образования, с учетом группы и специализации, стажа и опыта работы по специальности, уровень знания законодательства. Гражданам, претендующим на гос. Должности гос. Службы необходимо иметь: для высших и главных должностей - высшее профессиональное образование по специализации гос. должностей, или образование, считающееся равноценным: для ведущих и старших - высшее профессиональное образование и т.д.

Квалификационные разряды. По результатам государственного квалификационного экзамена или аттестации гос. служащим присваиваются квалификационные разряды. Они указывают на соответствие уровня профессиональной подготовки гос. служащих квалификационным требованиям, предъявляемым в соответствии с той или иной должностью. Определяется порядок экзаменов. Гос. служащим могут быть присвоены следующие квалификационные разряды:

- действительный государственный советник РФ (1-го. 2-го и 3-го класса) - связан с гос. служащим, замещающим высшие гос. должности гос. службы (категории Б);

- государственный советник РФ (1. 2 и 3 класса) - гос. служащим, занимающим главные гос. должности гос. службы;

- советник РФ (1. 2, 3 класса) - служащим, замещающим ведущие гос. должности гос. службы;

- советник гос. службы (1. 2. 3 класса) - служащим, замещающим старшие гос. должности гос. службы;

- референт гос. службы (1. 2. 3 класса) - служащим, замещающим младшие гос. должности.

Присвоение квалификационных разрядов действительных гос. советников, гос. советников производится Президентом РФ. Для отдельных видов гос. службы в соответствии с федеральным законом вводятся другие виды квалификационных разрядов, воинские звания, дипломатические ранги и т.д.

Существует указ Президента о гос. должностях РФ от 11 января 1995 года (№ 32). Сводный перечень гос. должностей РФ включает: Президента. Председателя Правительства, федерального министра, председателя Совета Федераций, заместителя председателя Совета Федераций, комитетов, членов комитетов, председателя Гос. Думы, заместителя председателя Гос. Думы. председателей, заместителей председателя комиссий и комитетов Гос. Думы и т.д.. т.е. имеет место сводный перечень гос. должностей вне гос. службы, связанный с категорией А.

Кроме этого, существует реестр гос. должностей. В него включаются гос. должности категории Б и В. классифицированные по группам. (Только гос. должности категории Б и В являются гос. должностям и гос. службы)

В целях технического обеспечена деятельности гос. органов в их штатное расписание могут включаться должности, не относящиеся к гос. должностям. Одним из важнейших актов является акт, утверждающий реестр гос. должностей федеральных гос. служащих (Б и В). Значение реестра состоит в том. что он распределяет гос. должности по группам: высшие, главные, ведущие, старшие и младшие. Такое деление означает, что между гос. служащими установлена иерархия. Что касается федеральных гос. служащих, которые обеспечивают деятельность других органов или должностных лиц. то имеется ввиду, что политик или государственный деятель, получивший определенные полномочия, имеет право на заранее обозначенные реестром должности назначать специалистов своей команды, которые обеспечивали бы его эффективную деятельность, т.е.. другими словами, тот служащий, который относится к группе А может формировать свою команду и замещать соответствующие должности группы Б. Они исполняют .свои обязанности в течение срока полномочий своего шефа. Если министр уходит в отставку, то вместе с ним УХОДЯТ и. его помощники, т.к. новый министр вправе выбрать себе нового помощника,

В "Российской газете" 25 января 1995 года опубликован реестр гос. должностей федеральных служащих. Понятие гос. служащего: гос. служащие представляют собой социального группу, состоящую из индивидуальных субъектов права, осуществляющих на возмездных началах определенные социально необходимые функции и выполняющих задачи гос. органов. Для нормального функционирования каждой организации, органа необходим собственный персонал, состоящий из специально подготовленных служащих. От других категорий лиц. занятых определенной работой в различных организациях, учреждениях, предприятиях общества, служащие отличаются следующими особенностями: Они занимают должности в различных организациях, это первое. Второе, характер их деятельности, как правило, умственный, связанный с выполнением специфических задач, т.е. организационное, технологическое обеспечение различных процессов производства, исследовательская и другая деятельность. Третье, они осуществляют властную деятельность, организационную, распорядительную, руководящую, контрольную и следовательно, обладают организационно - распорядительными полномочиями, могут применять меры государственного принуждения. Четвертое, реализует свои функции на возмездных началах.

Гос. Служащий, в широком понимании.- это индивидуальный субъект права, осуществляющий гос. функции не только в гос. органах, но и в других гос. организациях, учреждениях и предприятиях (имеются ввиду служащие медицинских, образовательных учреждений). В законе об основах гос. службы служащий - это лицо. профессионально осуществляющее деятельность по обеспечению исполнения полномочий гос. органов. Между гос. служащим и органом на определенном этапе возникают государственно-служебные отношения, характеризующиеся наличием взаимных прав, обязанностей, ответственности и других атрибутов правового статуса гос. служащего. В узком понимании гос. служащий - это лицо, занимающее гос. должность гос. службы, т.е. должность в системе структурных подразделений гос. органа и выполняющее на возмездных началах функции этого органа. Все функции осуществляются от имени государства. Гос. служащий занимает гос. должность только в гос. органе. Федеральный закон об основах гос. службы не считает деятельность служащих гос. предприятий и учреждений гос. службой. Возникает вопрос: кем они являются? Не является гос. службой, по мнению законодателя, деятельность Президента, министров, губернаторов, судей и иных лиц. замещающих политические государственные должности категории А.

Что из себя представляет закон? Глава, третья обращает на себя внимание тем. что содержит основы правового положения гос. служащего. Здесь идет перечисление в ст. 9 прав гос. служащего (имеет право на ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой гос. должности, критерии оценки качества работы и условия продвижения по службе и т.д.) Закон содержит возможность для гос. служащего самому следить за своим продвижением (предлагать свою кандидатуру на ту или иную должность, постепенно продвигаться по служебной лестнице и т.д.). Служащему должно быть сообщено о предстоящей записи в Личное дело. Определяются основные обязанности гос. служащего, ограничена. Например, гос. служащий не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельностью, быть депутатом, заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц. не имеет права принимать участие в забастовках. Гос. служащий должен представлять в налоговой службе свои доходы, т.е. декларацию.

Закон предусматривает ответственность. Под ответственностью в дисциплинарном порядке понимаются следующие дисциплинарные взыскания: замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение. Все это связано с совершением должностного проступка.

Указ Президента "О мерах по укреплении дисциплины в системе гос. службы" от 6 июня 1996 г. (Собрание законодательства. № 24). За неисполнение, не надлежащее исполнение законов, указов и т.д. должностным лицом, работник, служащий может быть направлен на внеочередную переаттестацию, понижен в должности, классном чине, звании, лишен квалификационного разряда. (В законе об этом не говорится, закон не должен корректироваться указом).

Закон в ст. 15 содержит гарантии для гос. служащего. Здесь говорится о предоставлении жилой площади, служебного транспорта, денежной компенсации транспортных расходов и т.д.

Прохождение гос. службы. В законодательстве остается 4 способа замещения должностей:

назначение на вакантную должность, контракт, конкурс, выборы. Все то. что связано с подбором служащих, в соответствии с их профессиональной подготовкой, имеющимся квалификационным разрядом, все это учитывается. Присвоение звания, квалификационного разряда происходит после аттестации. Аттестации в законодательстве устанавливаются в зависимости от отрасли, сферы и т.д. в разные периоды: где 5 лет. где 3 года. Служащий может подать в отставку.

Закон об основах муниципальной службы в РФ ("Российская газета". 16 января 1998 года).

МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИЯ

Каждый практически орган исполнительной власти в процессе своей деятельности вырабатывает различного рода методы, использует методы, которые наиболее адекватно подходят к реализации осуществляемых ими функций.

Выделяют три вида методов. По очереди, прежде всего, идут методы, с помощью которых готовится акт. Это методы, связанные с обработкой, получением и использованием информации (см. выше). Второе - это методы правового регулированы (о них говорилось в лекции о предмете административного права). Третий вид - методы государственного управления.

Метод гос. управления - это способ целенаправленного воздействия на управляемую систему для достижения поставленных перед ним целей, это инструмент, при помощи которого осуществляется непосредственно воздействие. Способы воздействия реализуются в каждом органе управления в специфических для него правовых формах. Если это Правительство, то это постановления и распоряжения и т.д.