Конституция России: природа, эволюция, современность

В первом разделе проекта Конституции - "Основы конституционного строя" - в ст. 1 "Государственный суверенитет" Россия провозглашается суверенным, правовым, демократическим, федеративным, социальным, светским государством с республиканской формой правления. Носителем суверенитета и единственным источником государственной власти РФ назван ее многонациональный народ.

В проекте есть ст. 4 "Народовластие", в которой предусматривается осуществление власти народом непосредственно, а также через систему государственных органов и местное самоуправление. В проекте говорится, что никакая часть общества, никакое объединение и никакое отдельное лицо не могут присваивать себе власть в государстве. Узурпация государственной власти является тягчайшим преступлением. Граждане РФ имеют право оказывать сопротивление любой попытке насильственного изменения или насильственного устранения существующего конституционного строя.

Человек, его права и свободы, жизнь и здоровье, честь и достоинство, личная неприкосновенность и безопасность объявляются проектом высшей ценностью в РФ.

Наряду с характеристикой РФ как правового государства проект содержал отдельную статью "Верховенство права", причем она перемещалась по мере работы ближе к началу текста, что свидетельствовало о придании КК большого значения данному принципу. В последнем варианте это уже ст. 3, т.е. стоит даже перед статьей о народовластии. Она требует от всех подчинения праву, говорит о прямом действии Конституции, требует публикации правовых актов, провозглашает составной частью права РФ общепризнанные принципы и нормы международного права. Проект в ст. 6 фиксировал принцип разделения властей в том его виде, о котором мы уже упоминали ранее и который уже был отражен при реформе прежней Конституции, т.е. выделение, во-первых, законодательной, исполнительной и судебной властей, во-вторых, трех уровней осуществления полномочий - федеральный, субъекты РФ и местное самоуправление.

В отдельные статьи первого раздела вынесены характеристики государства как федеративного и социального.

Экономические основы системы по-разному отражались в проекте. Сначала была статья "Рыночное хозяйство", но в конце концов разработчики остановились на варианте "Многообразие экономической деятельности". Первоначально в статье говорилось, что основа экономики РФ - социальное рыночное хозяйство. Но позже было записано, что в РФ обеспечивается свобода экономической деятельности, предпринимательства и труда, разнообразие и равноправие форм собственности, добросовестная конкуренция и общественная польза, единство экономического пространства и т.д. Кроме того, вначале была запись о том, что государство "участвует в регулировании хозяйственной жизни", однако после острой критики такой формулировки, явно ослабляющей роль государства, в окончательной редакции говорилось, что оно "регулирует хозяйственную жизнь в интересах человека и общества". Довольно долго в проекте сохранялось положение о том, что экономические отношения строятся на "социальном партнерстве между человеком и государством, работником и работодателем, производителем и потребителем", однако к концу доработки проекта оно было снято.

Ст. 5 проекта вначале называлась "Политический плюрализм", на последнем этапе - "Политическое и идеологическое многообразие"; она гласила, что демократия осуществляется на основе политического и идеологического многообразия, многопартийности, свободного участия граждан в политической жизни.

Второй раздел проекта посвящался основным правам, свободам и обязанностям человека и гражданина. В нем отражались те особенности концепции в отношении статуса личности, которые постепенно побеждали в обновляемом обществе и отражались в правовых документах, в частности, в упоминавшейся ранее Декларации от 22 ноября 1991 г. Это категория "права и свободы человека и гражданина", это неотчуждаемость и принадлежность человеку от рождения основных прав и свобод, это также приоритет прав и свобод в области личной жизни и индивидуальной свободы перед остальными. В проекте было введено деление прав и свобод на такие группы, как: гражданские и политические права и свободы; экономические, социальные и культурные права и свободы.

По мысли разработчиков, все, что связано с гражданством, имеет отношение к статусу личности, поэтому они включили во второй раздел главу "Гражданство". В ней наряду с гражданством РФ говорилось о праве республик устанавливать свое гражданство, о возможности гражданина РФ иметь гражданство иностранного государства, об обеспечении прав и свобод для лиц, не являющихся гражданами РФ, а также о праве убежища. В раздел была включена и глава с наименованием (на последнем этапе) "Гарантии и защита прав и свобод", которая содержала перечень прав граждан для защиты своих законных прав и интересов. В том числе здесь же была статья о Парламентском уполномоченном РФ по правам человека. В отдельную главу были сведены обязанности граждан РФ.

Несомненным достоинством проекта КК многие считают, и это справедливо, наличие третьего раздела "Гражданское общество". В период разработки проекта было много разговоров о том, каким должно быть новое общество в России. Разработчики как раз и отвечают - нормами Конституции, - как понимать саму категорию "гражданское общество", ее составные элементы и содержание каждого. Из включенной в раздел главы VII "Собственность, труд, предпринимательство" явствует, что в данном обществе признается собственность в различных формах - частной, государственной, местной (муниципальной), все собственники пользуются равной защитой, собственность неприкосновенна. Труд в этом обществе свободен и поощряется государством и обществом. Государство гарантирует свободу предпринимательства и конкуренции.

В гл. VIII с названием на последнем этапе "Общественные и религиозные объединения" говорится, что в РФ свободно создаются и действуют политические, профессиональные, женские, молодежные, культурно-национальные и иные общественные объединения, а также религиозные объединения. Решения общественных и религиозных объединений не имеют обязательной силы для государственных органов и органов местного самоуправления, их учреждений и предприятий.

Гражданское общество должно быть нравственно и духовно здоровым. Соответствующие аспекты нашли отражение в третьем разделе в главах о воспитании, образовании, науке и культуре, семье. Разработчики исходят также из того, что в гражданском обществе важным фактором его "здоровья" является свобода массовой информации. Соответствующая глава (сначала "Средства массовой информации", затем - "Массовая информация") неизменно остается в каждом варианте проекта.

Довольно сложным был в период подготовки всех вариантов проекта вопрос о внутреннем устройстве государства. По мере того, как складывалась Федерация, которую мы имеем на сегодня, эволюционировали и соответствующие раздел, главы и статьи проекта КК. После подписания Федеративного договора 31 марта 1992 г. и внесения 21 апреля 1992 г. изменений в Конституцию в проекте обозначаются субъекты РФ, которые известны нам и сегодня.

По последнему варианту КК (июль 1993 г.) республики определяются как государства в составе РФ. О краях, областях, городах федерального значения и автономной области сказано как о государственно-территориальных образованиях в составе РФ, обладающих теми же правами и несущих те же обязанности государственной власти, что и республика, за изъятиями, установленными Конституцией РФ (ст. 75). Таким образом, статус субъектов все-таки не был равен по этому проекту. Кроме того, в их числе вообще не были названы автономные округа - и это после того, как по Федеративному договору 31 марта 1992 г. и по конституционной реформе 21 апреля 1992 г. они также были провозглашены субъектами РФ.

В проектах КК даже после подписания Федеративного договора и принятия постановления VI Съезда народных депутатов от 10 апреля 1992 г. о Федеративном договоре, объявляющего его содержание составной частью Конституции РФ, положения этого документа инкорпорировались в основной текст. Ситуация изменилась в 1993 г., когда в ориентации на поддержку субъектов РФ в оба главных проекта - и Конституционной комиссии, и Президента - включаются отдельной частью все три Федеративных договора. При этом тексты договоров отражают неравное положение различных субъектов в составе РФ.

В закреплении основ власти проект Конституционной комиссии также прошел эволюцию. Его пятый раздел именовался сначала "Система государственной власти", потом добавляются слова "и местного самоуправления", далее - "местное самоуправление". На последнем этапе раздел называется "Система государственной власти. Основы местного самоуправления".

На первом месте в разделе стоит глава 15 о федеральной законодательной власти. Здесь определяется, что единственным представительным и законодательным органом РФ является ее Верховный Совет. Между прочим, это наименование органа неизменно фигурирует во всех проектах КК. Правда, того же нельзя сказать о названиях палат и их статусе.

По первому варианту одна палата - Совет народных представителей, избираемый путем всеобщих выборов; вторая - Федеральный Совет, избираемый на основе равного представительства от республик их гражданами, а представительство от федеральных территорий устанавливается законом. Проект исходит из равенства палат и определяет единую компетенцию Верховного Совета. Законопроекты рассматриваются хотя и на раздельных заседаниях палат, но в период работы одной сессии.

По октябрьскому варианту 1991 г. ВС состоит из Государственной Думы и Федерального Совета. В ГД - 300 депутатов, избираемых по территориальным округам, в ФС - по 3 депутата от каждой республики, земли, избираемых их гражданами. Компетенция ВС остается единой. Но законодательный процесс начинается в ГД, а затем законы направляются для одобрения в ФС, т.е. это уже принцип нижней и верхней палат. По варианту, представленному в апреле 1992 г. VI Съезду народных депутатов, верхняя палата именуется Федеральным Собранием, в нее избираются по 2 депутата от каждой республики, края, области, а также по одному от каждого автономного округа. Численный состав Думы возрастает с 300 до 450 депутатов. Еще в мае 1993 г. сохраняются те же определения, хотя численность ГД вновь понижена до 300 депутатов. И наконец, в июльском варианте 1993 г. верхняя палата именуется Советом Федерации, состоит из двух депутатов, избираемых от каждого субъекта РФ, а в ГД вновь предлагается избирать 450 депутатов.

До самого последнего варианта компетенция ВС формулируется как единая и не разделяется между палатами. Однако в июльском варианте 1993 г. появляется запись о том, что ВС состоит из двух "равноправных палат" (ст. 86) - такого не говорилось на предшествующих этапах. Причем это не просто слова; изменен тот характер законодательного процесса, который как раз и позволяет говорить о нижней и верхней палатах - представление законопроекта в ГД, принятие ею закона и направление его во вторую (верхнюю) палату для одобрения. Июльский проект КК говорит другое (ст. 90): законопроекты или законодательные предложения вносятся в Государственную Думу или в Совет Федерации; законопроект, одобренный одной из палат, направляется в другую палату; законопроект, одобренный палатами в единой редакции, обретает силу закона (это похоже на положение Государственной думы и Государственного совета в царской России по реформам 1906 г.).

В круге полномочий Верховного Совета проект Конституционной комиссии отражает его ведущие позиции в стране. В частности, он вносит изменения в Конституцию РФ; принимает федеральные законы; осуществляет контрольные полномочия в пределах и формах, установленных Конституцией РФ и федеральным законом; принимает решения по основным направлениям внутренней и внешней политики РФ; назначает референдум РФ; утверждает соглашения между органами РФ и субъектов РФ о передаче последним части своих полномочий, соглашения субъектов РФ международного и внешнеэкономического характера и друг с другом; принимает федеральный бюджет; назначает выборы Президента РФ; по представлению Президента дает согласие на назначение Председателя Правительства и членов Правительства, к ведению которых отнесены общее руководство экономикой, финансы, внутренние дела, иностранные дела, оборона, безопасность; объявляет, продлевает и отменяет чрезвычайное, военное положение; объявляет общую или частичную мобилизацию; решает вопросы войны и мира.

В проекте КК имеется глава XVI "Президент Российской Федерации. Федеральная исполнительная власть". В ней прежде всего закрепляется статус Президента РФ. В проектах до конца 1992 г. он назывался высшим должностным лицом РФ, возглавляющим исполнительную власть. Причем сначала говорилось об исполнительной власти РФ, а в последующих вариантах - об исполнительной власти в РФ. Неискушенному читателю поясним, что при первой формулировке Президент возглавляет лишь федеральный уровень исполнительной власти, при второй - исполнительную власть всех уровней в РФ.

Проекты 1993 г. уже называют Президента главой государства и высшим должностным лицом в РФ. Между прочим, в последнем варианте предусматривается лишь нижняя возрастная планка для Президента - 35 лет. Срок полномочий варьируется - сначала 5 лет, в последних вариантах - 4 года.

Полномочия Президента достаточно весомы по проекту КК. Отметим основные: подписывает федеральные законы, имеет право "вето"; назначает с согласия Верховного Совета Председателя Правительства, заместителя Председателя Правительства и членов Правительства, к ведению которых относятся ключевые вопросы (мы их назвали выше), самостоятельно назначает остальных членов Правительства; может председательствовать на заседаниях Правительства; учреждает, формирует, возглавляет Совет Безопасности РФ и иные совещательные и вспомогательные органы при Президенте; представляет ВС для назначения кандидатуры федеральных судей, председателя Центробанка РФ, Генерального прокурора РФ; принимает отставку вице-президента РФ, Правительства, Председателя, членов Правительства; освобождает этих лиц от должности; обращается с посланиями к народу и Верховному Совету; представляет Верховному Совету проект федерального бюджета; руководит осуществлением внешней политики РФ; является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ; объявляет в неотложных случаях ЧП и военное положение.

Элементы подотчетности Президента Верховному Совету можно было видеть в данном проекте в том, что не только Председателя, но и еще ряд членов Правительства он назначает с согласия парламента; представляет ему ежегодные доклады об осуществлении внутренней и внешней политики РФ, выполнении федеральных программ, а также постатейный отчет о выполнении федерального бюджета.

Проект КК сохраняет пост вице-президента РФ, осуществляющего по поручению Президента отдельные его полномочия.

Конституционная комиссия по-разному формулировала в проектах структуру исполнительной власти Федерации. Например, в октябрьском 1991 г. варианте была глава XVIII "Система федеральной исполнительной власти", в которую включались Государственный совет РФ, Совет Безопасности РФ, Совет министров РФ, территориальные службы федеральных государственных органов и ведомств. В последующем отдельной главы нет, нормы о Госсовете исключаются, СБ определяется как один из совещательных органов при Президенте. По существу федеральная исполнительная власть отождествляется с Правительством. Последний проект КК предусматривает, что Правительство регулярно представляет отчет Верховному Совету РФ (ст. 99). Хотя очевидно из проекта, что Правительство подотчетно и Президенту, прямой нормы на этот счет не содержится.

Во всех вариантах проекта КК есть глава о судебной власти. Уже в первом проекте (ноябрь 1990 г.) предусматривается Конституционный Суд РФ, хотя такого органа в реальности еще нет. В последующем его назначение и полномочия достаточно широко фиксируются. В частности, в последнем варианте отражено то, что КС есть высший орган судебной власти по защите конституционного строя РФ. В отношении компетенции КС проект воспроизводит уже действовавшие правовые нормы.

В проекте устанавливаются основы организации власти в субъектах РФ. Это весьма сжатый блок предписаний, предусматривающий наличие выборного представительного и законодательного органа, высшего должностного лица субъекта, возглавляющего исполнительную власть субъекта, входящую в систему исполнительной власти РФ, судебной системы субъекта РФ, входящей в судебную систему РФ.

Точно так же сжатым является установление основ местного самоуправления. Проект исходит из того, что местное самоуправление осуществляют самоуправляющиеся территориальные общности (их образуют граждане, проживающие на соответствующей территории). Механизмы осуществления - образуемые сообществами местные представительные органы (советы), местная администрация, иные их органы, местные референдумы, собрания и сходы граждан, другие формы непосредственной демократии. Проект запрещает должностным лицам местной администрации быть депутатами местных представительных органов. В населенных пунктах могут образовываться самоуправляющиеся ассоциации жителей, они могут обладать правами юридического лица.

Следуя традициям прежних Конституций РФ, проект КК содержит главу "Финансы и бюджет". А новым и нестандартным решением является наличие в проекте глав "Безопасность и оборона", "Чрезвычайное и военное положение".

3.3 Некоторые альтернативные проекты

Как уже было сказано, наряду с официальным проектом, подготавливаемым Конституционной комиссией и обсуждавшемся Верховным Советом и Съездом народных депутатов, появлялись и другие проекты. Особенно интенсивно это происходило в 1992 г. - начале 1993 г. Одни проекты не имели сколько-нибудь существенного значения. Другие оказывали влияние на разработчиков официального проекта, поскольку отражали позиции влиятельных политических движений и сил, а также отдельных деятелей. К этой группе мы бы отнесли: проект рабочей группы под руководством С.М.Шахрая, родившийся в 1992 г. в "недрах" Администрации Президента РФ; проект 1992 г. Российского движения демократических реформ (РДДР) - достаточно влиятельного на то время, поскольку эти проекты определенным образом отразились в содержании будущего президентского проекта Конституции (к тому же имена их главных разработчиков - С.М. Шахрая, А.А. Собчака и С.С. Алексеева - связывают с созданием данного проекта), а также проект депутатов-коммунистов (май 1993 г.). Рассмотрим эти три проекта подробнее.

3.3.1 Проект рабочей группы под руководством С.М.Шахрая

Этот проект появился в 1992 г. как инициативный документ авторов. Но дело в том, что на то время все они - работники Государственно-правового управления Президента РФ. И трудно представить, чтобы чиновники Администрации Президента исключительно по своей воле подготовили и опубликовали проект, который "вдруг" разошелся бы с позицией самого Президента. Скорее речь можно вести об обратном: этот проект был подготовлен с негласного ведома Президента как пробный камень в проверке реакции общества на возможное конституционное закрепление позиций "сильного" Президента РФ. А то, что отражение подобной роли Президента стало одной из главных задач данного проекта - очевидно.

Однако рассмотрим его особенности последовательно. Проект имеет следующую структуру: Раздел первый. Гражданин. Глава 1. Основные принципы. Глава 2. Личные права и свободы. Глава 3. Социально-экономические права и свободы. Глава 4. Политические права и свободы. Глава 5. Защита прав и свобод. Раздел второй. Государство. Глава 6. Основы конституционного строя. Глава 7. Государственное устройство. Глава 8. Особые формы государственного управления. Глава 9. Правовая система. Раздел третий. Власть. Глава 10. Законодательная власть. Глава 11. Исполнительная власть. Глава 12. Судебная власть. Глава 13. Иные федеральные государственные органы. Глава 14. Органы государственной власти республик. Глава 15. Органы государственной власти краев, областей, автономных областей и автономных округов. Глава 16. Местное самоуправление. Глава 17. Символы и столица государства. Раздел четвертый. Переходные положения.

В данном проекте, в отличие от проекта Конституционной комиссии, нет раздела о гражданском обществе. Да и в целом этот текст можно охарактеризовать как так называемую государственную Конституцию, т.е. документ, в большей мере обращенный к государству и власти и в меньшей мере - к организации общества.

Правда, избранная авторами структура привела к тому, что в документе, именуемом основным законом государства, в начале текста не нашлось места для статьи, дающей определение (характеристику) данного государства.

Первый раздел, посвященный правам и свободам человека и гражданина, традиционен для данного времени, он содержит положения, которые в основном уже содержались в принятой Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г. Декларации прав человека и гражданина (как уже говорилось, с некоторыми коррективами она в свою очередь включена в Конституцию РФ при реформе 21 апреля 1992 г.). Правда, на некоторые детали можно обратить внимание. Например, в главу проекта о личных правах и свободах вошло положение о том, что "каждый имеет право на свободу мысли, слова, а также беспрепятственное выражение своих мнений и убеждений" (ст. 10). Но это право многими авторами рассматривалось как общественно-политическое. Право на приобретение и прекращение гражданства включено авторами в главу о политических правах и свободах (ст. 22), что также нетрадиционно, поскольку его, наоборот, многие связывают с личными правами граждан.

Во втором разделе - в главе 6 об основах конституционного строя - фиксируется, что источником всякой власти в РФ является народ. Государственная власть осуществляется народом РФ непосредственно путем референдумов и выборов, а также через систему государственных органов. Российской Федерацией гарантируются права территориальных общностей по осуществлению местного самоуправления.

В проекте подчеркнута идея государственного единства РФ, которое обеспечивается целостностью территории, стабильностью конституционного строя и единством государственной власти. Суверенитет РФ распространяется на всю ее территорию, она целостна и неделима и не может быть изменена иначе как специальным федеральным законом (ст. 42). А территория субъектов РФ может быть изменена только с согласия населяющих их граждан, выраженного на референдуме.

Достоинством данного проекта можно назвать статью, не допускающую беспредела властей. В ст. 44 говорится, что государство в лице органов государственной власти не вмешивается в дела гражданина и общества, кроме как в рамках, определенных Конституцией. Государство и местное самоуправление не имеют преимуществ перед другими субъектами, в том числе гражданами, в отношении прав собственности, в осуществлении предпринимательской и хозяйственной деятельности, кроме случаев, прямо установленных Конституцией и конституционным законом.

Государственное устройство РФ по проекту основано на принципе федерализма. Правда, вопрос о субъектах решен нечетко. Ими названы республики, края, области, автономные области, а также автономные округа, входящие в состав краев и областей. Таким образом, здесь зафиксирован двойной статус автономных округов, который и в то время, и сегодня создает дополнительные проблемы. Кроме того, субъектами РФ не названы города федерального значения. В проекте определены вопросы ведения РФ и вопросы совместного ведения РФ и ее субъектов. Преимущественно это сделано по схеме, уже устоявшейся к тому времени, по которой к ведению РФ относятся наиболее важные вопросы - установление конституционных и законодательных основ строя, правовой и судебной системы РФ, единая экономическая и финансово-денежная система, управление стратегическими отраслями хозяйства и координация экономической и социальной деятельности субъектов РФ.

По проекту законодательную власть РФ осуществляет парламент РФ. Он состоит из Федерального Собрания и Народного Собрания. ФС - верхняя палата - формируется субъектами РФ, каждый имеет свою делегацию, состоящую не более чем из 2 человек, обладающих при голосовании одним решающим голосом. Срок полномочий делегатов ФС - 3 года. НС - нижняя палата - состоит из 400 депутатов, избираемых путем всеобщего избирательного права на 4 года, причем каждые 2 года состав палаты обновляется наполовину.

В проекте обозначены полномочия отдельно каждой палаты и полномочия, осуществляемые ими совместно. Из важнейших полномочий верхней палаты отметим: назначение федерального референдума; утверждение образования новых субъектов РФ, а также изменения их конституционно-правового статуса; вопросы войны и мира; дача заключения Президенту о кандидатурах на должность государственного секретаря и государственных министров, их отстранение от должности в установленном Конституцией порядке; дача согласия Президенту на назначение высшего командования Вооруженных Сил. Нижняя палата осуществляет законодательное регулирование по вопросам, отнесенным к федеральной компетенции; устанавливает федеральные налоги и сборы; утверждает производимые Президентом назначения Председателя Банка России, Председателя Федеральной статистической палаты; утверждает по представлению Президента назначение федеральных судей. Совместно палаты принимают федеральный бюджет; ратифицируют и денонсируют международные договоры РФ; вносят в Верховный Суд РФ представление о лишении мандата делегатов ФС и депутатов НС, об отстранении от должности Президента РФ и Вице-президента РФ; избирают Парламентского уполномоченного по правам человека.

В законодательном процессе проект предусмотрел механизм нижней и верхней палат. Т.е. закон сначала принимается в НС, направляется в ФС; если он там отвергнут, нижняя палата преодолевает "вето" верхней палаты двумя третями голосов. Принятый парламентом закон направляется Президенту, который также имеет право "вето". Однако по проекту это вето преодолевается только одной нижней палатой двумя третями голосов, а принятый закон подписывается председателем НС и вступает в силу в установленном порядке.

Можно сделать вывод, что в проекте рабочей группы С.М.Шахрая предусматривался не такой уж слабый парламент Российской Федерации.

По проекту исполнительную власть в РФ возглавляет Президент РФ. Он избирается путем всеобщих выборов на 6 лет, не более чем на два срока подряд, возраст - не моложе 35 и не старше 65 лет. Полномочия Президента по проекту в основном традиционные - руководит деятельностью исполнительной власти РФ, осуществлением внешней политики, обеспечением безопасности РФ, является Верховным Главнокомандующим и т.п. Из специфических полномочий Президента по проекту отметим: его право назначать с учетом заключения ФС ряд министров и руководителей федеральных служб; назначение Генерального прокурора РФ; учреждение федеральных ведомств, назначение и освобождение от должности их руководителей; назначение выборов в нижнюю палату парламента и даты начала работы ФС нового созыва; назначение референдума РФ (такое же право имела верхняя палата).

Характерная особенность данного проекта - он не предусматривал существования федерального Правительства в качестве отделенной от Президента структуры во главе с председателем. Т.е. здесь просматривается как бы американская модель правительства как штаба при Президенте.

Президент был сильнее по данному проекту, чем по проекту Конституционной комиссии. Можно сказать, что здесь авторы проекта - сотрудники Администрации Президента - как бы перебрасывали мостик к будущему президентскому проекту Конституции в части полномочий Президента.

Закрепляя судебную систему, проект в качестве высших федеральных судов называет Конституционный Суд и Верховный Суд РФ.

Действовавшая на то время Конституция и проект КК исходят из того, что КС - не просто орган конституционного правосудия, но высший орган по защите конституционного строя РФ. Данный проект такой характеристики не содержит и рассматривает КС как орган с функциями лишь конституционного правосудия (эта линия была затем отражена в действующей Конституции РФ, проект которой представлен Президентом РФ). КС решает дела о конституционности правовых актов РФ и субъектов РФ, актов политических партий и иных общественных объединений, правоприменительной практики; разрешает споры о компетенции между федеральными государственными органами, между ними и органами субъектов РФ, между органами субъектов РФ (ст. 92).

В проекте отведена важная роль Верховному Суду не только в делах правосудия и надзора за судебной деятельностью судов страны. Этому суду принадлежит исключительное право лишения депутатского или делегатского мандатов членов Парламента, отстранения от должности Президента и Вице-президента, иных высших федеральных должностных лиц системы исполнительной власти, а также федеральных судей. Верховному Суду также принадлежит исключительное право роспуска Народного Собрания - если вследствие отсутствия кворума на заседаниях в течение не менее чем половины срока сессии НС не может осуществлять свои функции либо приняло решение об изменении конституционных основ (ст. 91). Нетрудно видеть, что эти полномочия больше относятся к сфере конституционного правосудия. Таким образом, идея разделения их между несколькими судами (и таким образом ослабления КС) также отражена в проекте. Сейчас она воплощена в действующей Конституции РФ и других федеральных актах.

Проект предусматривает создание системы местного самоуправления в рамках территориальных единиц, на которые делятся субъекты РФ. Единицы местного самоуправления именуются территориальными общностями, местное самоуправление отделено от государственной власти и осуществляет свою деятельность независимо и самостоятельно.

3.3.2 Проект РДДР

Этот проект Конституции был подготовлен в 1992 г. по решению Политсовета Российского Движения демократических реформ, в руководстве которого активную роль играли мэр г. Москвы Г.Х.Попов и мэр г. Санкт-Петербурга А.А. Собчак. Последний являлся достаточно известным ученым-юристом (правда, специалистом в области хозяйственного и гражданского права), профессором и заведующим кафедрой юридического факультета Санкт-Петербургского университета. Вероятно, поэтому он и обозначен в тексте проекта как ответственный за его подготовку. Авторская разработка проекта - С.С. Алексеев (чл.-корр. РАН, бывший народный депутат СССР, Председатель Комитета конституционного надзора СССР, известный ученый-юрист) и А.А. Собчак при участии Ю.Х.Калмыкова (профессор права, бывший заведующий кафедрой гражданского права Саратовского юридического института, народный депутат СССР, впоследствии - министр юстиции РФ), С.А. Хохлова (канд. юрид. наук, бывший руководитель Секретариата Комитета конституционного надзора СССР, затем - исполнительный директор Института частного права в структуре Администрации Президента РФ).

Проект имеет следующую структуру: Преамбула; Глава первая. Граждане России. Раздел первый. Основные права и свободы. Раздел второй. Права и обязанности гражданина Российской Федерации. Раздел третий. Обеспечение прав и свобод гражданина. Глава вторая. Российское государство. Раздел первый. Федерация. Раздел второй. Устройство государства. Глава третья. Президент Российской Федерации. Глава четвертая. Федеральное законодательное собрание. Глава пятая. Правительство Российской Федерации. Глава шестая. Правосудие. Раздел первый. Принципы. Раздел второй. Верховный суд Федерации. Глава седьмая. Муниципальное самоуправление. Глава восьмая Конституционные поправки и пересмотр конституции. Из проекта переходных положений Конституции.

Как видим, и этот проект состоит из глав, ряд их делится на разделы. Начинается проект с главы о гражданах России, состоящей из трех разделов, и отказывается от отдельной структурной части о гражданском обществе.

Правда, понимая, что Конституцию логично начинать со статьи, посвященной природе государства, авторы поставили ее первой. Их не смутило, что раздел первый главы первой посвящен основным правам и свободам граждан, они попросту соединили характеристику государства со статусом личности: "Россия утверждает себя как правовое демократическое светское государство, высшими ценностями которого являются человек, его достоинство, неотъемлемые права и свободы" (ст. 1).

В своей конструкции статуса граждан авторы проекта отделили "основные права и свободы" от "прав и обязанностей гражданина Российской Федерации", разместив их в первом и втором разделах первой главы. Решение, прямо скажем, не совсем удачное, поскольку одно от другого неотделимо. По существу в первой главе проекта в целом идет речь о тех правах, свободах и обязанностях гражданина, а также о задачах и обязанностях государства в связи с их обеспечением, которые к данному времени нашли признание и конституционно-правовое закрепление. Естественно, авторы часто используют свои формулировки и в ряде случаев предлагают собственные решения. Например, они предусматривают высший публичный пост по охране и защите основных прав человека - Народного защитника, назначаемого Федеральным законодательным собранием (ст. 19), т.е. парламентом. Для защиты своих прав граждане могут обращаться в Палату прав человека Верховного суда Федерации (ст. 20). "Все граждане имеют право оказывать сопротивление всякому, кто неконституционными действиями попытается устранить свободный демократический конституционный строй, поскольку иные средства, предусмотренные законом, не могут быть в данном случае использованы" (там же) и т.д.

По форме устройства Россия - федеративное государство, в состав которого, по мнению разработчиков, входят республики, губернии и автономные национальные сообщества.

Республики - это государственные образования. Распределение государственных полномочий между республиками и РФ устанавливается Конституцией и Федеративными договорами, заключаемыми Федерацией и всеми республиками, несколькими республиками, равно как и между Федерацией и каждой республикой. Каждая республика имеет свою Конституцию. Положения федеральной Конституции (кроме положений раздела первого главы первой) действуют на территории республики после заключения ею Федеративного договора. Таким образом, авторы предлагают своеобразную ратификацию Конституции (или скажем так - большей ее части) каждой республикой.

Что же касается губерний, они провозглашены в проекте территориальными государственно-административными образованиями. Губерния самостоятельно осуществляет государственное регулирование экономических отношений и другие государственные полномочия, если они не закреплены за РФ. Однако из проекта следует более зависимое от центра положение губерний. Так, администрация губернии входит в систему исполнительной власти РФ (по республикам этого не предусмотрено). Статус, права и полномочия губернии, компетенция губернских органов власти и управления определяются органическим законом. Также органическим законом конституируется состав губерний, входящие в них области и края. Губерния имеет свой устав.

Автономные национальные сообщества - автономные округа, национальные районы - образуются в составе республик и губерний на началах территориальной или этнической (национально-культурной) автономии. Их статус и права определяются органическим законом, а в отношении входящих в республики - также еще и Федеративным договором.

Авторы этого проекта Конституции отказались от выделения компетенции Российской Федерации и вопросов совместного ведения РФ и ее субъектов. Они называют вопросы ведения РФ (в основном такие же, как и в других проектах и действовавших конституционных нормах). После этого говорится, что к ведению республики относятся государственные функции, не отнесенные Конституцией и Федеративным договором к ведению РФ. Вместе с тем Федеративному договору может быть установлено совместное ведение республики и Российской Федерации по любому кругу государственных дел, относящихся к республике" (ст. 23). Губернии также осуществляют государственные функции, не отнесенные к ведению РФ, и функции, "вверенные органам власти и управления губерний органами государственной власти и управления Российской Федерации". О вопросах совместного ведения здесь речи нет.

Неравенство статуса республик и губерний видно и в следующем: федеральные органы не вправе издавать законы и другие нормативные юридические акты по вопросам, относящимся к ведению республик. При возникновении спора между ними создается согласительная комиссия, а при недостижении в ней положительного результата спор передается на рассмотрение Верховного Суда РФ. По губерниям аналогичное регулирование отсутствует.

По замыслу авторов проекта, Российская Федерация, республики, губернии, автономные национальные сообщества, муниципальные образования обладают на праве публичной собственности бюджетными средствами и другим имуществом.

В нормах, посвященных организации государственной власти, авторы данного проекта поставили на первое место главу о Президенте РФ. В соответствии со ст. 40 проекта он является главой государства (а не главой исполнительной власти), его высшим должностным лицом, представляющим РФ внутри страны и в международных отношениях. Президент обеспечивает единство государственности, незыблемость конституционного строя, выступает в качестве гаранта Конституции и законов, прав и свобод граждан РФ. Он принимает меры по охране суверенитета РФ, независимости и территориальной целостности государства, обеспечивает нормальное, согласованное функционирование и взаимодействие государственных органов (формулировку, весьма напоминающую эти положения, мы находим в Конституции 1993 г.).

Президент избирается всем населением страны, срок полномочий - 5 лет, возраст - не моложе 35 и не старше 65 лет. Только в данном проекте предусмотрено, что результаты выборов должны быть подтверждены Верховным Судом РФ, председатель которого принимает присягу Президента на заседании Федерального законодательного собрания (ФЗС).

По проекту Президент РФ обладает традиционными полномочиями - вносит проекты законов в парламент, обладает правом "вето", ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ, является Главнокомандующим Вооруженными Силами страны, руководит Советом Безопасности, награждает государственными наградами РФ и т.д.

Более того, в ряде отношений возможности у Президента довольно умеренные. Например, он лишь представляет ФЗС кандидатуру для назначения Председателем Совета Министров РФ; ставит перед ФЗС вопрос об отставке либо о принятии отставки Совета Министров РФ; представляет ФЗС для назначения кандидатуры судей Верховного Суда РФ, председателей Палат при Верховном Суде.

Отстранение Президента от должности может быть осуществлено только ФЗС по обвинению в государственной измене или в умышленном посягательстве на Конституцию.

Высшим представительным органом РФ, осуществляющим законодательные, а также контрольные функции, является по проекту парламент - Федеральное законодательное собрание. ФЗС состоит из двух палат - Государственной Думы и Сената. Проект предусматривает избрание депутатов обеих палат прямыми выборами на 5 лет. В состав ГД входят 200 депутатов, избранных по территориальным округам. Сенаторы избираются по округам, образованным в республиках и губерниях, - от каждого субъекта по 2 сенатора. От республик и губерний, в состав которых входят автономные национальные сообщества, дополнительно избирается один сенатор. Бывший Президент РФ пожизненно является сенатором, если сам не откажется от этого.

ФЗС - постоянно действующий орган, который рассматривает входящие в его круг вопросы на раздельных заседаниях ГД и Сената, а в случаях, предусмотренных Конституцией и регламентом, - на совместных заседаниях.

Для законодательного процесса данный проект фактически закрепляет принцип нижней и верхней палат, причем усложненный. Законопроект в первом чтении рассматривают Государственная Дума и после одобрения ею - Сенат. После одобрения Сенатом законопроект вновь передается в ГД для подготовки ко второму чтению. После одобрения ГД во втором чтении законопроект поступает в Сенат. По одобрении Сенатом закон считается принятым (ст. 54). Принятый закон в двухнедельный срок подписывает и обнародует Президент РФ. В течение этого срока он вправе возвратить закон в ФЗС для повторного рассмотрения. Если и тогда закон получает две трети голосов от общего числа депутатов, Президент обязан подписать и обнародовать закон (ст. 44).

На совместных заседаниях палат ФЗС принимает федеральный бюджет, ратифицирует и денонсирует международные договоры, решает вопросы войны и мира, устанавливает ЧП или утверждает акт Президента по этому вопросу, вводит военное положение или выносит постановление в связи с его введением Президентом, решает вопрос о возможности использования Вооруженных Сил за пределами территории РФ, учреждает государственные награды и почетные звания, издает акты об амнистии.

Государственная Дума выдвигает обвинения против Президента РФ (других ее самостоятельных полномочий проект не предусматривает). Сенат назначает по представлению Президента РФ Председателя Совета Министров РФ (премьер-министра), по его представлению утверждает структуру Правительства и назначает министров; рассматривает вопрос об отставке и принимает отставку Правительства; назначает по представлению Президента судей Верховного Суда РФ, председателей палат Верховного Суда, Прокурора при Верховном Суде; по представлению состава Верховного Суда - его Председателя; назначает народных защитников по правам человека; решает вопрос об отстранении Президента РФ от должности (ст. 55). Можно сделать вывод о более сильных полномочиях у Сената по сравнению с ГД.

Проект РДДР предусматривает создание Правительства РФ, которое осуществляет исполнительную власть в РФ. В проекте особо выделены такие направления деятельности Совета Министров, как разработка федерального бюджета и обеспечение его исполнения; проведение единой денежно-финансовой политики; управление федеральным имуществом; обеспечение обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики; принятие согласованных с субъектами РФ мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.

Правительство относительно самостоятельно в своей работе. Президент и каждая из палат могут поставить вопрос о доверии Председателю Совета Министров, федеральным министрам, Правительству в целом. Решение по этому вопросу принимается Сенатом. В случае выражения недоверия Правительству Президент в недельный срок представляет в Сенат предложение о кандидатуре Председателя Совета Министров РФ.

Согласно проекту Совет Министров РФ образует Государственный Совет, который является консультативным юридическим административным органом, выполняющим также функции административной юстиции. Проекты всех постановлений и распоряжений Совета Министров, распоряжения Председателя Правительства и приказы федеральных министров должны защищаться в Государственном Совете, на основании заключения которого они подписываются уполномоченными должностными лицами и приобретают юридическую силу.

В области правосудия данный проект предложил несколько своеобразных решений:

- создание Магистратуры - независимого от законодательной и исполнительной властей учреждения, в которое избираются судьи, должностные лица юстиции, профессора правоведения, члены Государственного Совета РФ, представители палат, комитетов и комиссий парламента (важнейшая задача учреждения - представлять кандидатуры для назначения судьями);

- предоставление субъектам РФ права устанавливать свою судебную систему и назначать судей республиканских и губернских судов;

- отказ от Конституционного Суда, возложение его функций на Верховный Суд РФ;

- образование прокуратуры при Верховном Суде РФ, ее концентрация на надзоре за законностью при возбуждении и расследовании уголовных и административных дел, а также опротестовывании в суде законов и иных нормативных актов любого уровня, противоречащих Конституции и федеральным законам.

Муниципальное самоуправление по этому проекту осуществляется в границах территориальных единиц. По решению населения или органов муниципального самоуправления могут образовываться краевые, областные, районные земства, казачьи округа и другие объединения муниципальных общностей с установлением для них единой системы самоуправления.

Муниципальное самоуправление осуществляют избранные населением городские головы, мэры, казачьи атаманы, старшины, старосты сел и деревень, другие главы муниципальной власти и создаваемые при них исполнительные органы. Уставами и положениями муниципальных общностей может предусматриваться избрание населением городских, земских собраний, других представительных муниципальных органов.

3.3.3 Проект депутатов-коммунистов

Вообще-то надо говорить о "проектах", поскольку за 1990-93 гг. депутаты-коммунисты предложили три проекта новой Конституции. Первый проект появился в газете "Советская Россия" от 24 ноября 1990 г. - через два дня после публикации проекта Конституционной комиссии - и обозначен как подготовленный инициативной группой народных депутатов РСФСР "Коммунисты России". Второй проект имел хождение внутри Верховного Совета РСФСР, он был внесен в апреле 1992 г. народным депутатом Ю.М. Слободкиным и считается проектом РКРП. По рабочим сведениям автора, проект не нашел поддержки у депутатов - членов КПРФ (хотя и нет данных об официальном отклонении ими данного проекта), поскольку предлагает неудачную конструкцию власти, прямолинейно направлен на реставрацию прежнего строя и не учитывает новые реальности России. Третий проект опубликован в газете "Правда" за 5 июня 1993 г. как подготовленный депутатской фракцией "Коммунисты России" Верховного Совета РФ и в уточненном варианте в "Российской газете" за 24 июня 1993 г., где обозначен как внесенный группой народных депутатов РФ, но замечания и предложения авторский коллектив просил присылать на адрес фракции "Коммунисты России". Этот последний вариант проекта считается вариантом КПРФ.

На содержании проектов отразилась эволюция не только нашего общества и государства, но и самих коммунистов. Если сначала проекты исходили из непризнания намечавшихся в России перемен, то последний вариант учитывает многие реформы, хотя и остается проектом Конституции советского социалистического государства. За неимением места рассмотрим особенности только последнего текста.

Проект имеет следующую структуру: Преамбула. Раздел I. Основы конституционного строя. Глава 1. Политическая система Российской Федерации (РФ). Глава 2. Экономическая система. Глава 3. Социальная политика. Глава 4. Внешняя политика, обеспечение безопасности и обороноспособности. Раздел II. Права, свободы и обязанности человека и гражданина. Глава 5. Основы правового положения граждан. Глава 6. Гражданские (личные) права, свободы и обязанности. Глава 7. Экономические, социальные и культурные права граждан. Глава 8. Политические права, свободы и обязанности граждан. Глава 9. Коллективные права граждан. Раздел III. Федеративное устройство. Глава 10. Российская Федерация - многонациональное федеративное государство. Раздел IV. Организация государственной власти в РФ. Глава 11. Народный депутат. Глава 12. Верховный Совет Российской Федерации. Глава 13. Совет Министров РФ. Глава 14. Организация системы органов государственной власти в краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах. Глава 15. Местные Советы народных депутатов и местное самоуправление. Раздел V. Судебная власть, защита законности и правопорядка. Глава 16. Судебная власть. Глава 17. Статус судов общей компетенции. Глава 18. Защита законности и правопорядка. Раздел VI. Заключительные положения. Переходные положения.

В названии Конституции авторы учли новое название государства. Предыдущие проекты называются "Конституция РСФСР", этот - "Конституция Российской Федерации". Характеристика государства как советского социалистического включена в ст. 1 проекта. Другими характеристиками политической системы РФ названы: уважение и охрана прав человека государством, приоритет прав человека при осуществлении социальной и национальной политики государства; суверенитет народа; прямое народовластие; единство и разделение властей; Советы - представительные органы народовластия; служение государства, его органов и должностных лиц всему обществу, деятельность государства в условиях демократического многообразия политических институтов и мнений; правовое государство; участие общественных объединений, политических партий и массовых движений в политической жизни общества, выработке политики государства, управлении государственными и общественными делами; активная роль трудовых коллективов; создание средств массовой информации государством, общественными объединениями, трудовыми коллективами и гражданами.

Проект Конституции исходит из того, что экономическая жизнь в РФ строится на многообразии и равноправии форм собственности, исключающих эксплуатацию человека человеком. В системе хозяйствования сочетаются государственное плановое управление и рыночное саморегулирование экономических процессов. Вместе с тем провозглашается, что основу экономической системы РФ составляет общественная собственность. Она выступает в форме народной (федеральной и субъектов РФ), коммунальной и коллективной. Ведущей формой собственности в РФ названа народная собственность. По проекту гарантируются также личная собственность граждан, частнотрудовая собственность (индивидуальная, семейная), предназначенная для ведения хозяйственной деятельности. Таким образом, переплетаются идеи социалистической системы хозяйства и рыночной организации экономики в названных положениях проекта.

Довольно обстоятельной является в проекте глава о социальной политике, в основном закрепляющая задачи государства по обеспечению реализации гражданином его творческих сил, способностей и дарований, социальные функции государства, основы национальной политики.

В разделе о правах, свободах и обязанностях отражено в основном то же, что и в других проектах, хотя и в авторских классификации и видении отдельных позиций. В частности, гораздо больше, чем в других проектах, обозначены механизмы осуществления многих прав и свобод, их гарантии. Более четко говорится о праве на труд и обязанности государства по его обеспечению. Воинская обязанность включена в главу о политических правах, свободах и обязанностях граждан. Появилась глава о коллективных правах граждан (право петиций, право народной законодательной инициативы, права трудовых коллективов в сфере управления производством, свобода деятельности профсоюзов, право на забастовку, права потребителей).