Конституция России: природа, эволюция, современность

8) Успехи хозяйственного и социально-культурного строительства, по мнению создателей Конституции, позволили существенно раздвинуть масштабы реализации многих уже имеющихся прав и свобод граждан, что давало возможность расширить их объем и гарантии. Одновременно появилась перспектива закрепить на конституционном уровне еще ряд прав и свобод, которые ранее либо вообще не существовали, либо отражались (и не всегда полно) в текущем законодательстве.

9) Еще одной причиной принятия новой Конституции было и то, что за время действия прежнего Основного Закона появилось много нового в организации и деятельности государственных органов.

10) Наконец, нельзя сбрасывать со счетов и внешнеполитические причины появления новой Конституции. Она должна была демонстрировать силу СССР, его ведущие позиции в мире, наличие социалистического содружества, соответствующие устои внешней политики советского государства.

Подводя итоги, можно констатировать, что был ряд объективных предпосылок появления новой Конституции: стремление укрепить в политическом режиме начала законности, предотвратить даже саму возможность массового произвола, унижения личности; переход от постулатов власти одной части общества (диктатуры пролетариата) к общенародному государству и участию в осуществлении функций народовластия всех слоев общества; необходимость закрепления в Конституции широкого круга прав и свобод граждан, более четких полномочий государственных органов, соотношения возможностей Союза и республик. Конечно, эта Конституция также должна была стать идеологизированным документом, отражать "нерушимое единство" общества и всех народов страны, гармоничность развития, всеобщее признание руководящей роли КПСС, "грандиозные успехи" именно социалистического пути человечества, модель "настоящего" социализма и т.п. Однако идеологическое содержание не заслоняет конструктивистской роли данного Основного Закона, хотя, пожалуй, именно в этой Конституции идеологические и политико-юридические начала переплетаются сильнее, чем в иных конституциях.

Остановимся кратко на процессе подготовки Конституции. Впервые на необходимость изменения и дополнения Конституции указал XXI съезд КПСС в 1959 году, сделавший вывод о полной и окончательной победе социализма в СССР. Как уже указывалось, постановлением от 25 апреля 1962 г. Верховный Совет СССР образовал Конституционную комиссию, а разработка Конституции растянулась на полтора десятилетия, пока не сформировалась концепция развитого социализма. К весне 1977 г. проект Основного Закона был подготовлен. Как водилось в те времена, его полагалось оценить сначала высшему руководству партии. 24 мая 1977 г. состоялся пленум ЦК КПСС. Он заслушал доклад о проекте Конституции, обсудил его и постановил: одобрить в основном проект Конституции СССР, представленный Конституционной комиссией, передать вопрос о проекте Конституции в Президиум Верховного Совета СССР и рекомендовать ему вынести проект на всенародное обсуждение*(91).

27 мая 1977 г. Президиум Верховного Совета рассмотрел вопрос о проекте Конституции СССР и принял Указ следующего содержания: в основном одобрить проект Конституции и вынести его на всенародное обсуждение; опубликовать проект 4 июня 1977 г. во всех центральных, республиканских, краевых, областных газетах; для рассмотрения проекта созвать в октябре 1977 г. внеочередную сессию Верховного Совета СССР*(92).

Всенародное обсуждение проекта Конституции началось 5 июня и продолжалось до конца сентября 1977 г. По официальным данным, в нем приняло участие свыше 140 млн. человек, т.е. более четырех пятых взрослого населения страны. Рассмотрению проекта было посвящено около 1,5 млн. собраний трудящихся по предприятиям и колхозам, воинским частям и месту жительства. Проект обсуждался на пленумах, активах и собраниях в профсоюзах, комсомоле, кооперативных объединениях, творческих организациях; состоялось более 450 тыс. открытых партийных собраний. Проект был рассмотрен всеми Советами, т.е. представительными органами власти, а это более двух миллионов депутатов. Всего поступило около 400 тыс. предложений о поправках к отдельным статьям, направленных на уточнение, улучшение и дополнение формулировок проекта*(93).

27 сентября состоялось заседание Конституционной комиссии, на котором были подведены итоги всенародного обсуждения. Комиссия одобрила проект с уточнениями, дополнениями и поправками (она предлагала изменения в 110 статьях проекта и одну новую статью - о наказах избирателей) и решила передать его в Президиум Верховного Совета СССР для последующего внесения на рассмотрение Верховного Совета СССР*(94). Заседание Президиума состоялось 30 сентября 1977 г., на нем был одобрен проект, уточненный и дополненный с учетом предложений, поступивших в ходе его всенародного обсуждения. Президиум постановил внести на рассмотрение Верховного Совета СССР: проект Декларации Верховного Совета о принятии и объявлении Конституции; проект Закона об объявлении дня принятия Конституции всенародным праздником; проект Закона СССР о порядке введения в действие Конституции (Основного Закона) СССР*(95).

Мы не находим в этом перечне самого проекта Конституции. И это не случайно. 3 октября 1977 г. состоялся пленум ЦК КПСС. Он принял постановление "О проекте Конституции (Основного Закона) Союза Советских Социалистических Республик и итогах его всенародного обсуждения". В нем не только одобряется в основном представленный Конституционной комиссией проект, но и говорится: "Внести проект Конституции на рассмотрение внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва"*(96). Это дает основание утверждать, что официально проект Конституции СССР был внесен на рассмотрение Верховного Совета СССР Центральным Комитетом КПСС.

Внеочередная седьмая сессия Верховного Совета СССР девятого созыва открылась в Москве 4 октября 1977 г. Верховный Совет образовал Редакционную комиссию по подготовке окончательного проекта Конституции. С докладом о проекте Конституции и итогах его всенародного обсуждения выступил Л.И.Брежнев. Состоялось широкое обсуждение проекта на сессии, в котором выступили 92 депутата Верховного Совета СССР. Было решено внести поправки в 8 статей проекта, добавить одну новую статью. В целом изменения и дополнения коснулись 118 статей Конституции, по некоторым подсчетам, в проект внесено всего 323 коррективы, если считать и редакционные поправки.

7 октября 1977 г. состоялось голосование по проекту Конституции СССР. Оно было проведено в следующем порядке: голосование по преамбуле, затем по каждому разделу в отдельности и в заключение по проекту Конституции в целом. Депутаты Совета Союза и Совета Национальностей голосовали раздельно, по принципу "за", "против" или "воздержался". Конституция СССР была принята 7 октября единогласно*(97).

Кроме того, Верховный Совет СССР также раздельным голосованием по палатам единогласно принял 7 октября: Декларацию Верховного Совета СССР о принятии и объявлении Конституции (Основного Закона) СССР*(98);

Закон СССР об объявлении дня принятия Конституции (Основного Закона) СССР всенародным праздником*(99) и Закон СССР о порядке введения в действие Конституции (Основного Закона) СССР*(100).

Конституция СССР 1977 г. готовилась на началах, с одной стороны, преемственности по отношению к предшествующим основным законам, с другой стороны - новизны по сравнению с ними. Такова была официальная ее оценка, в частности, майским (1977 г.) пленумом ЦК КПСС, рассмотревшим проект Конституции и давшим решающий толчок ее обсуждению и принятию.

Возможно, официальное руководство страны и не могло иначе говорить о Конституции. Однако обращение к ее тексту говорит о том, что начала "преемственности" весьма скромны в данной Конституции, зачастую выражаются в словесной "шелухе" по поводу укрепления социализма, о его новом этапе. Новеллы Конституции дают представление все же о сравнительно ином облике строя, общества, власти, статуса личности. Наверное, и свой опыт, и события в других социалистических государствах (с их попытками объявить демократический социализм) не прошли даром.

Даже в структурном плане это был все-таки новый Основной Закон. В Конституции СССР 1977 г. - 174 статьи, в Конституции СССР 1936 г. - 146. Имеется преамбула, которой не было у Основного Закона 1936 г. и которая имеет принципиальное значение, поскольку именно в ней дается сжатая характеристика общества развитого социализма и общенародного государства. Структурно новая Конституция делится на разделы и главы, а Конституция 1936 г. - только на главы. В Конституции 1977 г. 8 новых глав, 75 абсолютно новых статей; 99 статей касаются тех же вопросов, что и Конституция 1936 г., но из них лишь 17 перешли в новую Конституцию без изменений.

Конституция СССР 1977 г. опирается на предшествовавшее ей обновление и совершенствование законодательства, учитывает принятые законодательные акты, которые, как отмечалось на майском пленуме ЦК 1977 г., "стали как бы кирпичиками, из которых складываются многие статьи новой Конституции".

Основной Закон СССР 1977 г. имеет следующую структуру: Преамбула; I. Основы общественного строя и политики СССР (гл. 1-5: Политическая система; Экономическая система; Социальное развитие и культура; Внешняя политика; Защита социалистического Отечества); II. Государство и личность (гл. 6-7: Гражданство СССР. Равноправие граждан; Основные права, свободы и обязанности граждан СССР); III. Национально-государственное устройство СССР (гл. 8-11: СССР - союзное государство; Союзная Советская Социалистическая Республика; Автономная Советская Социалистическая Республика; Автономная область и автономный округ); IV. Советы народных депутатов и порядок их избрания (гл. 12-14: Система и принципы деятельности Советов народных депутатов; Избирательная система; Народный депутат); V. Высшие органы государственной власти и управления СССР (гл. 15-16: Верховный Совет СССР; Совет Министров СССР); VI. Основы построения органов государственной власти и управления в союзных республиках (гл. 17-19: Высшие органы государственной власти и управления союзной республики; Высшие органы государственной власти и управления автономной республики; Местные органы государственной власти и управления); VII. Правосудие, арбитраж и прокурорский надзор (гл. 20-21: Суд и арбитраж; Прокуратура); VIII. Герб, флаг, гимн и столица СССР; IX. Действие Конституции СССР и порядок ее изменения.

Остановимся на важнейших особенностях новой Конституции. Как уже подчеркивалось ранее, одним из главных вопросов для принятия этой Конституции был вопрос о "портрете" общества. Поэтому не случайно примечательной чертой Основного Закона является более широкое, чем в предшествующих конституциях, регулирование основ общественного строя страны. Не надо видеть в этом попытку заурегулировать общественное развитие; наоборот, именно стремление определить его характер и перспективы побудили перенести соответствующие положения из партийных документов КПСС в Конституцию, т.е. придать им (помимо политического) еще и всеобъемлющий юридический характер. Новая Конституция не только фиксирует построение в СССР зрелого социализма. В преамбуле, как уже говорилось, дается подробная характеристика развитого социалистического общества.

Исходя из консолидации различных слоев общества, Конституция СССР ввела понятие "социальная основа СССР" - ее составлял "нерушимый союз рабочих, крестьян и интеллигенции" (ст. 19). Конституция провозгласила крупномасштабную программу социально-культурной политики, учитывающую потребности различных слоев общества (глава 3 - "Социальное развитие и культура").

Конституция вместо понятия "экономическая основа СССР" говорит об "основе экономической системы СССР" - ее составляет социалистическая собственность на средства производства в форме государственной (общенародной) и колхозно-кооперативной собственности. Вместе с тем формой социалистической собственности названо имущество профсоюзных и иных общественных организаций, необходимое им для осуществления уставных задач (ст. 10). Конституция исходит из приоритета общественно-полезного труда. Он и его результаты определяют положение человека в обществе (ст. 14). Конституция говорит о том, что руководство экономикой осуществляется на основе принципа государственного планирования, вместе с тем предполагает сочетание централизованного управления с хозяйственной самостоятельностью и инициативой предприятий, использование хозяйственного расчета, прибыли, себестоимости, других экономических рычагов и стимулов (ст. 16). Возможно, чисто формально, но тем не менее допускается индивидуальная трудовая деятельность в сфере кустарно-ремесленных промыслов, сельского хозяйства, бытового обслуживания населения и др., основанная исключительно на личном труде граждан и членов их семей (ст. 17).

Особенностью Конституции 1977 г. надо считать и отражение в ней категории полновластия народа. Продолжая в этом плане традицию советского варианта конституционного регулирования - громко говорить об участии народа в управлении страной, независимо от реальности - все-таки Конституция содержит очень важные политические постулаты. Предшествующие основные законы говорили о принадлежности власти "всему рабочему населению страны" (ст. 10 Конституции РСФСР 1918 г.), "трудящимся города и деревни" (ст. 3 Конституции СССР 1936 г.). Конституция 1977 г. впервые записала в ст. 2, что "вся власть в СССР принадлежит народу". Кроме того, Конституция фиксировала как государственные, так и общественные формы народовластия. Она говорила не только об осуществлении народом принадлежащей ему государственной власти через Советы (ст. 2), но также предусмотрела участие в управлении государственными и общественными делами общественных организаций и трудовых коллективов (ст. 7-8). Конституция сказала (ст. 5) о возможности вынесения наиболее важных вопросов государственной жизни на всенародное обсуждение, а также постановки их на всенародное голосование (референдум). За гражданами закреплялось право участвовать в управлении государственными и общественными делами, обсуждении и принятии законов и решений общегосударственного и местного значения (ст. 48).

Конституция СССР закрепила всю политическую систему советского общества как совокупность государственных и негосударственных организаций (государство, КПСС, общественные организации, трудовые коллективы), через которые реализуется полновластие народа. Глава "Политическая система" вводилась в Конституцию впервые.

Причем в отношении трудовых коллективов вопрос решался непросто. Сначала в проекте Конституции статья о них находилась в главе второй - "Экономическая система". Т.е. трудовым коллективам тем самым как бы отводилась роль лишь первичной производственной ячейки. Однако в конце концов данная статья была перемещена в главу первую. Этим подчеркивалась возможность трудовых коллективов более действенно участвовать в политической жизни страны. Однако, конечно, предполагалось участие трудового коллектива как единого целого в делах города, области, республики, Союза ССР. Вряд ли предполагалось превращение самих трудовых коллективов в арену внутренних политических страстей. И хотя включением статьи о трудовых коллективах в главу о политической системе такое объективно не исключалось, но на момент принятия Конституции об этом не думали даже отвлеченно. Ведь в каждом коллективе если и была ячейка политического характера, то лишь единственной правящей партии (да примыкающего к ней комсомола). Это позже, когда стали возникать различные партии, создание их первичных ячеек в трудовых коллективах неизбежно заставило думать о возможном превращении цехов, ферм и лабораторий в место политических баталий, и президентским указом трудовым коллективам было предложено заниматься основным делом, а политическая жизнь перемещалась за пределы заводских проходных.

Новая Конституция СССР закрепила положение КПСС как руководящей и направляющей силы советского общества, ядра его политической системы. Впервые ст. 6 Конституции отразила основные направления осуществления руководящей роли Коммунистической партии.

Как и предыдущие конституции. Основной Закон 1977 г. содержит характеристику государства, его сущности и задач. Нововведения состояли в том, что в ст. 1 отражена природа СССР как общенародного государства, выражающего волю и интересы рабочих, крестьян и интеллигенции, трудящихся всех наций и народностей страны. В преамбуле Конституции перечислены главные задачи общенародного государства, а в главах 2-5 - его хозяйственно-организаторские, социально-культурные, внешнеполитические и оборонные функции.

Конституция СССР 1977 г. содержит много норм, которые (по крайней мере, в словесном выражении направлены на дальнейшее расширение и углубление демократии. Впервые в ст. 9 специально зафиксировано, что основным направлением развития политической системы советского общества является дальнейшее развертывание социалистической демократии" и указаны пути ее развития. Конституция предусмотрела широкое переплетение государственных и общественных начал в демократии, активное участие граждан в решении задач общества и государства как лично, так и через общественные организации, трудовые коллективы, органы общественной самодеятельности населения (ст. 7, 8, 48, 51).

Довольно обстоятельно в новой Конституции отражена возрастающая роль представительных органов государственной власти. Отражая факт изменения (упрочения) социальной базы государства, Конституция дает им теперь новое наименование - Советы народных депутатов. Кроме того, ст. 2 формулируется так, что из нее сразу видна роль Советов как главной формы осуществления власти народа; в ней зафиксировано также, что все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам.

Особая роль Советов обусловила включение и Конституцию специального четвертого раздела - "Советы народных депутатов и порядок их избрания", не имеющего аналога в предшествующих конституциях. В нем закреплена вся система Советов, увеличен с четырех до пяти лет срок полномочий Верховных и с 2 до 2,5 лет - местных Советов, предусмотрено руководство Советов непосредственно и через создаваемые ими органы всеми отраслями государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства, принятие ими решений, обеспечение их исполнения, осуществление контроля за проведением решений в жизнь, закреплены принципы деятельности Советов.

Конституция 1977 г. закрепляет уже известные принципы всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Но она содержит и ряд новых моментов: снижение возраста пассивного избирательного права во все Советы до 18 лет (ранее для Верховных Советов республик - 21 год), в Верховный Совет СССР - до 21 года (до этого - 23 года); право граждан и общественных организаций активно участвовать в подготовке и проведении выборов; возможность избрания гражданина, как правило, не более чем в два Совета; отнесение расходов по выборам на счет государства; включение в Конституцию по итогам всенародного обсуждения статьи о наказах избирателей.

Новшеством явилось включение в Конституцию специальной главы о народном депутате; основой для ее создания явился Закон СССР 1972 года о статусе народных депутатов в СССР.

Еще одна особенность содержания Конституции 1977 г. - более широкое, чем раньше, регулирование статуса личности. Наглядно даже простое сравнение объема: гл. Х Конституции СССР 1936 г. ("Основные права и обязанности граждан") состояла из 16 статей - раздел II "Государство и личность" Конституции 1977 г. имеет 37 статей, кроме того, гражданину, личности посвящен ряд положений преамбулы, гл. 2 (Экономическая система), гл. 3 (Социальное развитие и культура) и других глав Основного Закона.

Не менее существенны концептуальные решения. В частности, понятием "личность" Конституция подчеркивала высокий приоритет интересов индивида, свое стремление всеобъемлющего учета различных проявлений человека в обществе и государстве. Применением связки понятий "Государство и личность" отнюдь не хотели показать зависимое положение человека, приоритет по отношению к нему государства (кое-кто сегодня склонен именно к такой трактовке). Думается, речь шла о другом - об обеспечении достойного положения личности в государстве, заботе государства о личности, праве личности требовать от государства определенного отношения к себе, но вместе с тем и о праве государства требовать от гражданина учета своих интересов и правомерного поведения.

Не менее важно и то, что раздел "Государство и личность" был поставлен вторым в Конституции 1977 г. (в Конституции 1936 г. глава о правах и обязанностях располагалась ближе к концу текста). Новый Основной Закон тем самым подчеркивал, что статус личности обусловлен общественным строем, вытекает из политической и экономической систем, обусловлен функциями государства, его политикой в области социального развития и культуры; а сам статус, в свою очередь, подлежит учету при решении вопросов национально-государственного строительства и в деятельности государственных органов.

Конституция закрепила широкий круг прав, свобод и обязанностей граждан СССР. Многие из них и ранее были в Конституции, но теперь содержание этих прав и их гарантии настолько расширялись, что можно говорить об определенном качественном изменении. Вместе с тем на конституционном уровне провозглашались и новые права граждан: на охрану здоровья, жилище, пользование достижениями культуры, свобода научного, технического и художественного творчества, право вносить в государственные органы и общественные организации предложения об улучшении их деятельности, критиковать недостатки в работе и т.д. Конституция одновременно расширила содержание ряда обязанностей граждан СССР, ввела также категорию "долг граждан".

Многие нормы Конституции 1977 г. были направлены на обеспечение законности в стране. Впервые принцип законности зафиксирован (ст. 4) как один из принципов политической системы общества. Появилась ст. 57, говорящая о том, что "уважение личности, охрана прав и свобод граждан - обязанность всех государственных органов, общественных организаций и должностных лиц".

Конституция СССР 1977 г. исходила из принципа преемственности в регулировании вопросов национально-государственного устройства СССР. В этом плане упомянутый майский пленум ЦК КПСС 1977 г. дал такой ориентир: "Опыт показал, что основные черты федеративного устройства СССР полностью оправдали себя. Поэтому нет нужды вносить какие-либо принципиальные изменения в формы советской социалистической федерации"*(101).

Однако, хотя формы и остались прежними, в союзном конституционном регулировании было уделено гораздо большее внимание их отражению. Достаточно сказать, что, если в Конституции 1936 г. была одна краткая глава "Государственное устройство", в Конституции 1977 г. раздел III "Национально-государственное устройство" более широк, состоит из 4 глав: одна посвящена Союзу ССР, другие - соответственно союзной республике, автономной республике, автономным областям и автономным округам (это понятие пришло в данной Конституции на смену понятию "национальные округа", тем самым поставив точку в споре, являются ли округа административно-территориальными единицами или автономными образованиями, в пользу последнего положения).

Учтены многие новые моменты в национально-государственном развитии. В частности, к существующим гарантиям прав союзных республик добавлялись: право участвовать в решении союзными органами вопросов, отнесенных к ведению СССР; право координировать и контролировать экономическое и социальное развитие своих территорий; право законодательной инициативы в Верховном Совете СССР. Вместе с тем разработчики Конституции нашли, что имеет место прогрессирующее сближение наций и народностей СССР, а отсюда необходимо усилить союзные начала государства. Это отразилось прежде всего в самом определении Союза ССР (ст. 70) как единого союзного многонационального государства, образованного на основе принципа социалистического федерализма. Укрепление союзных начал отражено в ряде статей Конституции: ст. 16 (экономика СССР составляет единый народнохозяйственный комплекс), ст. 73 (к компетенции СССР отнесено обеспечение единства законодательного регулирования на всей территории СССР, проведение единой социально-экономической политики, руководство единой денежной и кредитной системой и т.д.), ст. 89 (Советы - единая система органов государственной власти) и др.

Конституция СССР уделила много внимания государственным органам, содержит немало новых норм об их полномочиях, порядке деятельности (например, о законодательном процессе в Верховном Совете СССР, круге субъектов права законодательной инициативы и др.), хотя в целом система органов не претерпела существенных изменений.

Наконец, отметим и такую особенность этой Конституции как наличие специальной главы (гл. 4) об основах внешней политики государства. Следует подчеркнуть, что закрепляя принципы отношений с другими государствами, Конституция учитывает не только внутренние традиции, но и международные документы. Она почти текстуально воспроизводит многие положения Заключительного акта состоявшегося перед этим Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (Хельсинки, 1975 г.).

Таковые главные черты и особенности Конституции СССР 1977 г. Как уже было сказано ранее, в 1978 г. были приняты новые Конституции всех союзных и автономных республик. РСФСР не составила исключения. Ее Конституция была принята 12 апреля 1978 г. на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета РСФСР девятого созыва. Достаточно подробный анализ Конституции СССР освобождает от рассмотрения причин появления и основных особенностей Конституции РСФСР - ведь все было аналогичным.

Безусловно, с одной стороны сработало воздействие руководства Коммунистической партии и Союза ССР. Копирование союзных актов, тем более Конституции, "шаблонное" регулирование были признаком того времени. С другой стороны, не следует забывать и о том, что речь шла все-таки о государствах (СССР и республики) одного типа. Суверенитет союзных республик официально не только признавался союзной властью, но и находил закрепление в Конституции СССР (ст. 76). Однако суверенитет виделся отнюдь не в том, чтобы принять конституции, коренным образом отличающиеся от Конституции СССР. Общность этих видов конституций была объективно обусловлена. Следует к тому же иметь в виду, что Конституция СССР являлась плодом коллективных усилий, в Конституционную комиссию входили представители всех слоев общества, государств и национально-государственных образований. Участвуя в обсуждении положений союзной Конституции, народы республик, депутаты их Верховных Советов, представители республик в Верховном Совете СССР, конечно, не забывали об учете интересов субъектов Федерации, в значительной мере предопределяли содержание будущих своих конституций.

Итак, конституции республик, в том числе и Конституция РСФСР 1978 г., по своей структуре и содержанию соответствовали Конституции СССР. Имело место принципиальное единство в закреплении основ общественного строя и политики, статуса личности, национально-государственного устройства, системы, принципов организации и деятельности государственных органов, символов республик.

Конституции республик, в том числе и Конституция РСФСР, содержали и ряд особенностей при сопоставлении с Конституцией СССР. Рассмотрим их на примере Конституции РСФСР.

Так, в ней не воспроизведена полностью преамбула союзной Конституции; более сжато говорится о пути, пройденном за годы советской власти, но отмечена роль РСФСР в развитии ее народов и всего Союза; не даются положения, характеризующие высшую цель и главные задачи общенародного государства, сущность развитого социалистического общества. Но это и понятно: соответствующие положения, единые для всех республик, содержались в Конституции СССР. Преамбула отражала неразрывную связь республики с другими республиками и Союзом ССР. В заключительной части преамбулы подчеркивалось, что народ РСФСР принимает и провозглашает Конституцию, сознавая себя неотъемлемой частью всего советского народа и в соответствии с Конституцией (Основным Законом) Союза ССР.

Разделы первый и второй Конституции РСФСР в целом соответствуют тем же разделам Конституции СССР, однако ряд норм сформулирован с учетом специфики республики и ее места в СССР. Например, в ст. 4 Конституции РСФСР на государственные и общественные организации, должностных лиц в рамках республики возлагается обязанность соблюдать не только Конституцию СССР, но и Конституцию республики, а также "советские законы" (т.е. как союзные, так и республиканские). В ст. 16 вводилось понятие "экономика РСФСР" как составной части единого народнохозяйственного комплекса, охватывающего все звенья общественного производства, распределения и обмена на территории СССР.

Вместо двух глав "Внешняя политика" и "Защита социалистического Отечества" в Конституции РСФСР одна глава "Внешнеполитическая деятельность и защита социалистического Отечества". Объем этой деятельности у союзной республики был меньше, чем у Союза ССР, соответственно и глава Конституции короче. И не случайно говорилось о "внешнеполитической деятельности", а не о "внешней политике": у республики не было какой-то обособленной внешней политики, она участвовала в осуществлении внешней политики СССР. Поэтому большинство положений ст. 28-30 Конституции СССР о сущности, направлениях и принципах внешней политики Союза ССР не воспроизводится в республиканских конституциях.

Немало своеобразия в третьем разделе республиканской Конституции, который назван "Национально-государственное и административно-территориальное устройство РСФСР", Здесь подробно определена компетенция республики, ее суверенные права. Поскольку в состав РСФСР входили 16 автономных республик, 5 автономных областей и 10 автономных округов, в Конституцию были включены, помимо главы о самой РСФСР, две главы о статусе соответственно АССР и автономных областей, автономных округов.

В регламентации деятельности государственных органов Конституция РСФСР во многом следовала союзной Конституции, однако и здесь имелись свои особенности. Например, был установлен твердый численный состав Верховного Совета РСФСР - 975 депутатов. Довольно полно определена компетенция Верховного Совета, Президиума Верховного Совета и Совета Министров республики. В Конституции СССР - одна глава о местных органах государственной власти и управления, в республиканской Конституции - две главы: "Местные Советы народных депутатов" и "Исполнительные комитеты местных Советов народных депутатов".

Конституция РСФСР включала раздел о государственном плане и государственном бюджете, состоявший из двух глав. Подобного раздела в Конституции СССР нет (в Конституции РСФСР 1937 г. была глава IX о бюджете РСФСР).

Конституция РСФСР стала основой совершенствования республиканского законодательства. В соответствии с нею были разработаны и приняты в 1978 г. также конституции автономных республик, входивших в РСФСР.

2.6 Конституционные реформы 1988-1992 гг.

2.6.1 Немного о предпосылках

Конституция СССР 1977 г., конституции союзных и автономных республик сыграли свою роль - во многом положительную и конструктивную - в социально-экономическом и политическом движении страны. Однако не следует предаваться иллюзиям: даже отражая благие намерения, наши конституции отнюдь не становились главным определяющим фактором развития общества и государства. К тому же объективные неувязки в создании концепций переплетались с субъективными моментами в методах руководства.

В итоге страна вместо всеобщего благоденствия - на основе новых конституций - пришла к кризису. Данная книга - не место, где удастся подробно рассмотреть все его проявления. Но хотелось бы обратить внимание читателя на ряд моментов.

В частности, вряд ли была удачной концепция развитого социалистического общества. Характеристика социализма как "зрелого" не нашла понимания ни у населения, ни в гуманитарных науках, поскольку не отражала ни новых качественных характеристик строя, ни принципиальных отличий от предшествующих этапов, ведь формы собственности, методы хозяйствования и политического руководства оставались прежними. Безусловно, изменилась политическая обстановка, режим стал гораздо мягче, но все же основывался на однолинейном директивном правлении.

Государственная плановая экономика, помогая развивать тяжелую промышленность и крепить военную мощь страны, не обеспечивала удовлетворения житейских запросов населения ни по объему, ни по качеству товаров. А поскольку поездки в другие страны стали уже довольно массовыми, граждане СССР могли видеть успехи рыночной экономики, особенно ее ориентацию на спрос населения.

Приобретал остроту вопрос о развитии демократии, обеспечении политических прав граждан, в том числе в плане критических оценок существующей в стране системы. Попытки властей искоренять инакомыслие посредством высылки из страны диссидентов, их уголовного или административного наказания за так называемую антисоветскую деятельность, а то и помещения в психиатрические лечебницы не нашли понимания у населения (впрочем, преимущественно молчавшего, как это уж повелось в нашей стране), а за рубежом вызвали резкое осуждение.

Казалось бы, действительно имевшее место единство в развитии национально-государственного строительства стало явственнее обнаруживать свою оборотную сторону - централизацию решения любых, иногда даже мелких вопросов на союзном уровне, ограничение свободы и самостоятельности союзных республик, автономных и административно-территориальных единиц.

К сожалению, на то же время приходятся крупные просчеты и непопулярные действия СССР внешнеполитического свойства. Мировое сообщество не могло забыть ввода войск в Чехословакию в 1968 г. Казалось бы, сделав выводы, подписав Заключительный акт Совещания в Хельсинки в 1975 г., СССР отказался от силовых методов сохранения социалистического лагеря и укрепления своего авторитета и господствующего положения. Но в 1980 г. вводятся советские войска в Афганистан, что обернулось для страны и строя крупной трагедией.

Немаловажным фактором, без учета которого трудно понять ряд последующих событий, явился и кризис самой Коммунистической партии. Члены Политбюро ЦК КПСС, многие другие ответственные функционеры достигли преклонного возраста и то ли не хотели, то ли уже не могли принимать радикальные решения, изменить стиль руководства. К тому же внутри КПСС сформировалась партийная элита, которая оторвалась от рядовых членов, малоэффективно руководила делами, но зато не забывала о собственном материальном благополучии.

Именно на фоне всего сказанного к руководству партией и страной пришли относительно молодые и энергичные руководители во главе с М.С. Горбачевым. Они хотели изменить страну, отказаться от командно-административной системы, как была ими охарактеризована предшествующая организация руководства государством и обществом, повернуть страну к демократии, провести крупные политические, социальные и экономические реформы. Начался тот этап развития страны, который получил во всем мире название "перестройка", причем в русском звучании слова, без перевода на другие языки.

Характерно, что реформаторы не отказались от социалистической идеи и на первых шагах перестройки речь шла о строительстве в СССР настоящего, демократического социализма, так сказать, "социализма с человеческим лицом". Однако, во-первых, сами руководители не имели четкой концепции, каким должен быть истинный социализм, и скорее лучше представляли лишь негативные моменты прошлых этапов, от которых надо избавляться; во-вторых, довольно скоро руководство стало терять нити управления процессами, и в этой ситуации у существовавших и быстро возникавших новых сил - и политических, и региональных - начали возникать диссонирующие с официальными оценки предшествовавших этапов, иные идеи и предложения о путях развития страны. Причем смелость оценок приходила по мере развертывания перестройки: начиная с совершенствования социализма, многие затем пришли к его отрицанию и предпочтению других социально-политических формаций.

Эту эволюцию взглядов можно выразить в следующих позициях:

- сначала говорилось, что мы строили не тот социализм, что настоящий социализм Сталин подменил удобной для себя моделью; потом - вначале робко, но постепенно и более смело стали высказываться утверждения, что у нас вообще никакого социализма и в помине не было, а 70 лет развития стали трагической исторической ошибкой;

- появились высказывания - сначала в прессе, а затем и официозные - что все это время наши общество и государство являлись тоталитарными, а истинной демократии мы никогда и не знали;

- в части статуса личности от критики отдельных моментов довольно быстро пришли к утверждению, что в стране до сих пор не было свободы личности, настоящих политических свобод и прежде всего свободы печати и слова; отсюда начался, образно говоря, полный "разгул свободы" СМИ, а сами они стали претендовать на то, чтобы считаться "четвертой властью" в обществе и государстве;

- сначала появились осторожные высказывания о том, что нет необходимости партийного проникновения в любой производственный коллектив, общественное объединение; но постепенно стал явственнее звучать рефрен о том, что Коммунистическая партия узурпировала всю власть, превратилась в государственную (или надгосударственную) организацию, командовавшую всем в стране, опираясь на ст. 6 Конституции, в отношении которой все явственнее становились призывы к ее исключению из Основного Закона;

- появился тезис о том, что развитие плановой государственной экономики привело страну к хозяйственному краху, выход и спасение - в рыночной экономике;

- как в столице, так и особенно в республиках стали звучать высказывания: наше государство, именуясь союзным и федеративным, на самом деле являлось гиперцентрализованным, не уважающим права наций; выход отсюда - в новой национальной политике и новой федерации (подспудно люди в некоторых республиках думали, вероятно, и об отделении, но в высказываниях на этот счет были весьма осторожными до определенного момента);

- наконец, появился такой тезис: страна не имела настоящих парламентаризма и представительных органов власти народа, Советы были придатком КПСС, создававшим лишь видимость власти и парламентской демократии; задачей становится, следовательно, преобразование Советов в подлинно представительные учреждения.

Все эти оценки, конечно, не сложились в одночасье. Поэтому как изменения в обществе, так и конституционные реформы отражают ту гамму воззрений, которая имела место на момент принятия соответствующих решений.

Переходя непосредственно к конституционным реформам, подчеркнем, что порой исследователи склоняются к тому, чтобы говорить только о происходившем в России. Методологически это абсолютно неверно. Нельзя писать о периоде 1989-91 гг., т.е. условиях существования СССР, таким образом, как будто РСФСР была сама по себе, не упоминая о реформах Конституции СССР. Это невольно дает превратное представление о конституционных реформах в России, ведь в то время они были либо под влиянием союзных шагов, либо в пику им. Поэтому мы, останавливаясь в большей мере на российском материале, не будем обходить изменений и дополнений Конституции СССР.

2.6.2 Реформы 1988-1989 гг.

Первая союзная конституционная реформа приходится на 1 декабря 1988 г., она выразилась в принятии Закона об изменениях и дополнениях Конституции СССР и Закона о выборах народных депутатов СССР*(102). Если говорить обобщенно, основные новые решения - как мы увидим позже, они оказали прямое влияние и на первую российскую конституционную реформу - состояли в следующем.

1) В качестве высших органов государственной власти СССР вместо одного Верховного Совета СССР учреждалась "связка" двух органов - Съезд народных депутатов СССР и Верховный Совет СССР. Съезд являлся по Конституции высшим органом государственной власти и был правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Союза ССР (ст. 108). Верховный Совет СССР определялся как постоянно действующий законодательный и контрольный орган государственной власти СССР, избираемый Съездом из числа народных депутатов СССР и ему подотчетный (ст. 111).

Обращение к съездовской системе было не столько взглядом в прошлое (аналогичная система - съезд Советов СССР и ЦИК СССР - существовала в 20-30-е годы), сколько стратегическим решением для нового времени. Следующие факторы были при этом определяющими.

Во-первых, в ходе перестройки и демократизации общества возникла потребность в энергичных людях, готовых решать новые задачи. К тому же политические и организаторские таланты многих как раз в это время и раскрылись. Довольно большой по численности Съезд, формировавшийся по нескольким каналам, как раз и позволял привлечь большую когорту новых деятелей к осуществлению актуальных функций власти.

Во-вторых, остро встала необходимость иметь постоянно действующий представительный орган государственной власти в более узком составе, т.е. заложить начала советского парламентаризма. Этой цели и должен был служить создаваемый Съездом из своей среды Верховный Совет СССР.

В-третьих, не следовало сбрасывать со счетов и то, что, умело пропустив депутатов через "сито" отбора и сформировав из наиболее "достойных" Верховный Совет как постоянно функционирующий орган, в меньшей мере ориентируясь на Съезд, заседающий, по Конституции, один раз в год, руководство правящей партии смогло бы решить двуединую задачу - показать свое расположение к демократическим реформам и иметь "управляемый" парламент.

Съезд народных депутатов СССР состоял из 2250 депутатов (ст. 109); 750 избиралось от территориальных избирательных округов; 750 - от национально-территориальных избирательных округов (от каждых: союзной республики - 32, АССР - 11, автономной области - 5, автономного округа - 1); 750 - от общесоюзных общественных организаций (избирались их высшими руководящими органами).

Верховный Совет СССР состоял из двух палат - Совета Союза и Совета Национальностей, равных по численному составу и по правам (ст. 111). Совет Национальностей избирался из числа депутатов от национально-территориальных округов и от общественных организаций по нормам: 11 - от каждой союзной республики, 4 - от АССР, 2 - от автономной области и 1 - от автономного округа. Получалось, таким образом, что в эту палату входил 271 депутат, столько же, следовательно, и в Совет Союза (т.е. всего 542). Кроме того, избирались Председатель Верховного Совета СССР и Первый заместитель Председателя. Итак, Верховный Совет СССР состоял из 544 депутатов (прежний Верховный Совет СССР имел 1500 депутатов).

2) Создание регулярно работающего Верховного Совета СССР позволяло реализовать посредством конституционной реформы еще одну весьма существенную цель - произвести перераспределение в его пользу полномочий на высшем государственном уровне. Верховному Совету были переданы многие вопросы, которые до этого находились в ведении Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР. Таким образом, делался важный шаг в сторону повышения роли депутатского корпуса в управлении государством.

Причем и организационно они уже могли это делать. Согласно Конституции, Верховный Совет СССР ежегодно созывался на очередные - весеннюю и осеннюю - сессии продолжительностью, как правило, три-четыре месяца каждая (ст. 112). Для сравнения: ранее сессии Верховного Совета созывались два раза в год и фактически длились не более 3-4 дней, и даже если к этому приплюсовать проходившие накануне заседания постоянных комиссий - все занимало максимум 3-4 недели.

Правда, скрытые надежды руководства - иметь управляемый депутатский корпус и обеспечить запланированную модель взаимоотношений Съезда и Верховного Совета - отнюдь не разделяли многие депутаты. Поэтому реальность вносила свои коррективы. В частности, уже на первом Съезде народных депутатов СССР и на его первом заседании академик А.Д.Сахаров изложил мнение ряда московских депутатов, что Съезду не может быть уготована роль выборщика (т.е. формирование Верховного Совета), он "не может отдать законодательную власть одной пятой своего состава"*(103). Добиться того, чтобы Съезд взял на себя всю полноту власти, депутаты не смогли. Да это было бы и невозможно - что за постоянно действующий парламент при 2250 депутатах. Но все-таки каждый Съезд становился событием в жизни страны, да и проводились они чаще, чем один раз в год, как это было запрограммировано Конституцией (позже, 14 марта 1990 г., в ст. 110 было указано, что его очередные заседания проводятся не один раз в год, а "не реже одного раза в год").

3) Были предприняты важные шаги по реформе избирательной системы. Впервые выборы становились состязательными, с выдвижением нескольких кандидатов в депутаты на один мандат. Ранее, при допускавшейся законодательством такой возможности, фактически выдвигался один кандидат в депутаты по округу. Теперь же в ст. 100 Конституции специально было сказано, что число кандидатов в депутаты не ограничивается, в избирательные бюллетени может быть включено любое число кандидатов. При разработке Закона о выборах народных депутатов СССР были даже предложения об обязательности выдвижения нескольких кандидатов, а также о том, что, если по округу выдвинут один кандидат, в бюллетене обязательно должны стоять слова "за" и "против" - чтобы избирателя все равно заставить сделать выбор. Но к такому радикализму представители руководства страны еще не были готовы. Правда, на состоявшихся весной 1989 г. союзных выборах состязательность все-таки получилась - на 1500 мест по территориальным и национально-территориальным избирательным округам был выдвинут 7531 кандидат, т.е. в среднем 5 на один мандат. И хотя в 384 округах было по одному кандидату, общей тенденции это не изменило.

Вводилось правило о несовместимости депутатского мандата и должности: лица, входившие в состав исполнительных органов (кроме их председателей), руководители отраслевых органов управления, судьи и государственные арбитры не могли избираться депутатами Совета, которым они назначались или избирались на должность (ст. 96 Конституции). Таким путем предполагалось освободить представительные органы власти от опеки государственной бюрократии и усилить контроль Советов в отношении аппарата.

Конституционные новеллы и союзное законодательство предусмотрели в качестве общего правила избрание части депутатов общественными организациями. По выборам в избирательных округах, как и ранее, правом выдвижения кандидатов в депутаты прежде всего пользовались трудовые коллективы, правда, теперь - не менее определенной численности, установленной законом. Но активнее стали использовать право на выдвижение общественные объединения (а это как раз было время их интенсивного создания). И специально предусматривалось выдвижение кандидатов на собраниях избирателей по месту их жительства, что ранее юридически допускалось лишь при избрании депутатов сельских Советов и почти совсем не практиковалось.

Закон прямо предусмотрел обязательность обеспечения тайны голосования заходом избирателей в кабины. В совокупности все новеллы позволили сделать выборы демократическими, а победу одержали многие по-новому мыслящие политики.

4) Еще одним важным моментом того времени стало провозглашение приверженности идеям и принципам правового государства, их определенное отражение в шагах первой союзной конституционной реформы. Особенно важны следующие меры: учреждение Комитета конституционного надзора СССР; увеличение срока полномочий судей с пяти до десяти лет, возложение на вышестоящие по уровню Советы полномочий по их избранию на должность, тем самым освобождение судопроизводства от местных влияния и зависимости от так называемого "телефонного права".

Несмотря на то, что многие моменты первой союзной конституционной реформы были прямо сориентированы на ее продолжение в союзных республиках, тем не менее шаги последних были не очень скорыми. В марте 1989 г. проводились выборы народных депутатов СССР, избирательная кампания требовала времени и больших усилий, а после этого, конечно, следовало посмотреть, как поведут себя новые союзные органы власти.

Надо прямо сказать и о том, что не все нововведения союзной конституционной реформы однозначно воспринимались в союзных республиках. Например, союзная Конституция предусматривала съездовскую систему на уровне как СССР, так и союзных и автономных республик. Но они негативно отнеслись к учреждению Съезда, и (кроме РСФСР, а из АССР - кроме Дагестана) везде был оставлен лишь один Верховный Совет в качестве высшего органа государственной власти. Большинство не поддержало избрание части депутатов от общественных организаций, полагая, что это ведет к неравенству избирательных прав - часть граждан получает не один голос на выборах, а два, три и т.д., в зависимости от того, в скольких руководящих органах общественных организаций состоит. И только две республики - Казахстан и Белоруссия - в ограниченном объеме ввели у себя выборы от общественных организаций.

Первая конституционная реформа РСФСР состоялась 27 октября 1989 г. (приняты Законы об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР*(104), о выборах народных депутатов РСФСР*(105)). В значительной степени российские новшества стали отражением аналогичных союзных.

Как уже сказано, Россия оказалась единственной союзной республикой, которая учредила Съезд народных депутатов. Правда, критика в адрес выборов от общественных организаций здесь была принята во внимание, и Конституция их не предусматривает.

Съезд состоял из 1068 депутатов, из которых 900 избирались от территориальных избирательных округов, а 168 - от национально-территориальных. Причем 84 из них образовывались в автономных образованиях (в автономной республике - 4, автономной области - 2, автономном округе - 1), а другие 84 приходились на края, области, города Москву и Ленинград. Съезд являлся высшим органом государственной власти РСФСР, мог принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению РСФСР.

Важным новшеством российской конституционной реформы стало придание второму органу - Верховному Совету РСФСР - черт, характерных для парламента федеративного государства. Напомним, что все предшествующее время высший орган государственной власти РСФСР был однопалатным. И только при реформе 27 октября 1989 г. было предусмотрено, что Верховный Совет будет состоять из двух палат - Совета Республики и Совета Национальностей. Согласно Конституции, палаты были равны по численности своего состава и равноправны.