Конституция России: природа, эволюция, современность

Еще одно важное решение коснулось исполнительных органов на местах. До этого они именовались исполнительными комитетами и являлись органами соответствующих местных Советов. Глава 18 Конституции - об исполкомах - получает название "Местная администрация". Теперь местная администрация не является органом Совета, хотя и подотчетна ему (ст. 146), и акты главы администрации Совет может отменять (ст. 149). Как формировать администрацию - должен определить закон (ст. 147). Глава администрации сам назначает руководителей структурных подразделений, а закон должен назвать тех из них, которых утверждает Совет (ст. 148). В принципе очевидно ослабление позиций местных представительных органов по данной реформе.

6) Конституция подчеркивает единство судебных органов РСФСР. Гл. 21 "Суд и арбитраж" получает название "Судебная система РСФСР". Первым в числе органов, составляющих судебную систему, назван Конституционный Суд РСФСР. Он определен в ст. 165 Конституции как высший судебный орган конституционного контроля, осуществляющий судебную власть в форме конституционного судопроизводства. Кроме Верховного Суда РСФСР в этой же статье дается характеристика Высшего Арбитражного Суда РСФСР, который является высшим экономическим судебным органом РСФСР и осуществляет надзор за судебной деятельностью арбитражных судов РСФСР.

7) Конституция предусматривает, что должен быть специальный закон, определяющий статус столицы РСФСР, структуру и компетенцию органов власти и управления г. Москвы.

На лето и осень 1991 г. приходятся важные события в истории России и СССР. 12 июня 1991 г. избирается Президент РСФСР, 10 июля 1991 г. он вступает в должность. Предпринимаются первые шаги по созданию Администрации Президента, вводятся новые и пока еще малопонятные должности Государственного секретаря РСФСР, Государственных советников РСФСР, советников Президента РСФСР, формируется Президентом новое Правительство.

Законами от 3 июля 1991 г. четыре из пяти имевшихся в РСФСР автономных областей (Адыгейская, Горно-Алтайская, Карачаево-Черкесская, Хакасская) преобразуются в республики в составе РСФСР*(143).

М.С. Горбачев и другие руководители СССР пытаются не только сохранить, но и укрепить СССР, несмотря на откровенно сепаратистские шаги ряда республик. Идет интенсивная работа над Союзным договором. Но с каждым последующим его вариантом Союз выглядит все слабее и слабее, и скорее как конфедеративное, т.е. международно-правовое, нежели федеративное, т.е. государственно-правовое, объединение. 19 августа 1991 г., в период пребывания Президента СССР на отдыхе в Крыму, группа лиц из союзного руководства, включая Вице-президента СССР, Премьер-министра, председателя КГБ, министра обороны и ряд других высших лиц, объявляет о создании Государственного комитета по чрезвычайному положению (ГКЧП) и пытается взять под контроль ситуацию, предотвратить распад СССР.

Руководство России выступает против действий ГКЧП. Попытка последнего кончается крахом. Президент СССР возвращается к исполнению функций. Однако по существу союзное руководство парализовано. Президент РСФСР и Верховный Совет РСФСР предпринимают ряд шагов по укреплению власти в Российской Федерации. При этом Президент, если считает необходимым, берет на себя управление отраслями, на данный момент находившимися в союзном ведении. Назвать это конституционным процессом было бы, конечно, большим преувеличением. Но и не стоило бы отрицать роль таких шагов в формировании новых решений конституционного значения в России.

Например, в самый разгар событий, 20 августа 1991 г. Президент издает Указ "Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР"*(144). Совету Министров РСФСР предписывается до 1 января 1992 г. обеспечить передачу и принятие в ведение органов государственного управления России и республик в составе РСФСР предприятий и учреждений союзного подчинения, за исключением тех, управление которыми передано, согласно законодательству РСФСР, соответствующим органам СССР. Указом определено, что предприятия и организации, расположенные либо осуществляющие свою деятельность на территории РСФСР (в том числе союзного подчинения), руководствуются законодательством РСФСР, а союзные акты применяют в порядке, установленном Законом РСФСР "О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР". Президент предложил Совету Министров совместно с Центральным банком РСФСР до 1 октября представить ему предложения: по определению золотого запаса, алмазного и валютного фондов РСФСР; по определению доли РСФСР, подлежащей направлению на погашение внешнего долга СССР, а также доли, подлежащей получению при разделении долгов зарубежных стран Союзу ССР.

20 августа 1991 г. Президент РСФСР принимает на себя командование Вооруженными Силами СССР на территории РСФСР - до восстановления в полном объеме деятельности конституционных органов и институтов государственной власти и управления Союза ССР*(145). С той же целью назначается Министр, обороны РСФСР*(146). Хотя данные меры считаются временными, в принципе с этого времени Президент РФ считает себя компетентным участвовать в решении любых военных вопросов.

Указом от 24 августа 1991 г. "Об обеспечении правительственной связью органов государственной власти и управления РСФСР"*(147) в ведение КГБ РСФСР передавались все виды правительственной связи (телефонной и документально шифрованной), действующей на территории РСФСР; в ведение Министерства связи РСФСР - предприятия связи союзного подчинения, находившиеся на территории РСФСР, в том числе в г. Москве. Фактически это означало передачу под контроль РСФСР всех нитей связи в стране, которые, конечно же, проходили по территории РСФСР или управлялись отсюда.

Постановлением Верховного Совета РСФСР от 15 ноября 1991 г. "Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР"*(148), как это ясно уже из названия акта, образовывалась единая система данных органов, подчиненная Генеральному прокурору РСФСР. Ему предписывалось принять в свое ведение расположенные на территории РСФСР органы прокуратуры, а также находившиеся в ведении Прокуратуры СССР предприятия, учреждения и организации. Причем речь шла не только о территориальных, но и специализированных прокуратурах, о научных и учебных заведениях, объектах социально-бытового назначения. О вхождении российской прокуратуры в систему прокуратуры Союза ССР - даже не организационном, а хотя бы символическом - не было и речи.

Президиум Верховного Совета РСФСР постановлением от 18 ноября 1991 г. "О совершенствовании деятельности органов государственной статистики на территории РСФСР"*(149) поручает Государственному комитету РСФСР по статистике принять в ведение всю материально-техническую базу Государственного комитета СССР по статистике. Всю работу российского Госкомитета следовало перестроить с учетом переориентации потоков информации с союзного на республиканский уровень.

Мы привели лишь отдельные примеры. Однако в целом ситуация очевидна - все больше и больше вопросов переходит в ведение РСФСР. А внутри системы российских органов происходит существенное усиление роли Президента РСФСР, причем как на общегосударственном уровне, так и в управлении территориями. В частности, постановлением Верховного Совета РСФСР от 21 августа 1991 г. "О дополнительных полномочиях Президента РСФСР по обеспечению деятельности Советов народных депутатов в условиях ликвидации последствий государственного переворота в СССР"*(150) в краях, областях, автономных областях, автономных округах вводилась должность главы администрации, который стал правопреемником исполнительного комитета. Право назначать и освобождать этих должностных лиц было предоставлено Президенту РСФСР.

Нельзя не вспомнить и ряд решений того периода, важных для развития политических отношений и статуса личности. Несмотря на конституционную отмену руководящей роли Коммунистической партии, она остается влиятельной силой в стране. Немаловажное значение имеет то, что партия по-прежнему имеет первичные организации в государственных органах, на предприятиях и в учреждениях; они продолжают быть ощутимым фактором влияния на их работу, тем более что руководители в большинстве еще остаются членами КПСС. Поэтому Президент РСФСР издает Указ от 20 июля 1991 г. "О прекращении деятельности организационных структур политических партий и массовых общественных движений в государственных органах, учреждениях и организациях РСФСР"*(151). Акт по существу привел к организационному развалу КПСС, абсолютно не приспособленной к тому, чтобы действовать через территориальные первичные структуры.

Августовские события 1991 г. дали повод Президенту считать, что создание ГКЧП есть попытка вернуть прежнюю власть не только государственным руководителям СССР, но и руководству КПСС. Президентом издаются Указы "О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР" от 23 августа 1991 г.*(152), "Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР" от 25 августа 1991 г.*(153), "О деятельности КПСС и КП РСФСР" от 6 ноября 1991 г.*(154).

Что касается личности, отметим два важных документа. 22 ноября 1991 г. Верховным Советом РСФСР принимается "Декларация прав и свобод человека и гражданина"*(155). Она отражает новое видение конституционного статуса личности, не совпадающее с официально продолжавшими действовать нормами Конституции РСФСР - в апреле 1992 г. положения "Декларации" включаются в Основной Закон. Другой акт - Закон о гражданстве, практически регулирующий все вопросы так, как это должно быть в независимом государстве. Хотя официальная дата его принятия - 28 ноября 1991 г., фактически он дорабатывался с учетом факта ликвидации СССР в декабре 1991 г. и опубликован лишь в феврале 1992 г.*(156).

Очередные изменения в Конституцию РСФСР вносятся 1 ноября 1991 г. V Съездом народных депутатов РСФСР. Они незначительны и лишь частично напоминают о происходящих в России процессах. В связи с "эпидемией" повсеместного учреждения в республиках в составе РСФСР поста президента в Конституцию включается глава 15-1 "Глава исполнительной власти (Президент) республики в составе РСФСР", в которой говорится, что он является высшим должностным лицом и главой исполнительной власти республики, входит в единую систему исполнительной власти РСФСР. Ст. 121-8 ч. 2 дополнена положением: Президент РСФСР вправе приостанавливать действие актов этого должностного лица.

Сокращается число категорий лиц, не участвующих в выборах. По прежней редакции ст. 92 Конституции это право не имели лица, содержащиеся по решению суда либо с санкции прокурора в местах лишения свободы. Иначе говоря, это касалось не только отбывающих наказание, но и подследственных. Теперь в ст. 92 оставлена лишь первая группа - не участвуют в выборах лица, отбывающие наказание в местах лишения свободы по приговору суда. Была ранее и такая категория не участвовавших в выборах как лица, "находящиеся по решению суда в местах принудительного лечения". Ее исключили из Конституции - лечение, даже принудительное, нельзя считать мерой наказания, к тому же лечебно-трудовые профилактории для страдающих хроническим алкоголизмом с этого времени начинают ликвидировать.

Несколько важных идей в области судопроизводства отражаются в Конституции: институт присяжных заседателей; возможность коллегиального рассмотрения дел тремя судьями по первой инстанции; допустимость рассмотрения дела одним судьей. Ст. 166 гласила: рассмотрение гражданских и уголовных дел в суде первой инстанции осуществляется с участием присяжных заседателей, народных заседателей, либо коллегией из трех профессиональных судей или единолично судьей.

Наконец, именно при этой реформе на смену красному цвету Государственного флага РСФСР пришел нынешний трехцветный - бело-лазорево-алый (ст. 181). А в ст. 182 было записано, что Государственный гимн РСФСР утверждается Верховным Советом РСФСР (а не его Президиумом, как предусматривалось ранее).

Для политического, да и конституционно-правового развития, пожалуй, большее значение имело принятое в тот же день V Съездом постановление "О правовом обеспечении экономической реформы"*(157). Президент попросил у Съезда особых полномочий на период проведения экономической реформы с целью стабилизации и улучшения положения в стране. И он получил эти возможности. Постановление давало право Президенту РСФСР регулировать своими указами практически все вопросы хозяйственной деятельности (валютно-финансовой, налогообложения, собственности и т.д.). Проекты таких указов Президент должен был представлять Верховному Совету; если в течение семи дней Верховный Совет, а между сессиями - его Президиум не отклоняли проект, указ вступал в силу. А в случае отклонения полагалось считать проект указа законопроектом и рассмотреть его Верховному Совету в 10-дневный срок. Тем же постановлением предусматривалось, что законодательные акты Союза ССР, "препятствующие проведению экономической реформы", могут быть приостановлены Верховным Советом РСФСР или Президентом РСФСР (нельзя не обратить внимание на то, что приведенная формулировка позволяла органам РСФСР абсолютно не считаться с союзным законодательством).

На практике Президент стал широко пользоваться правовым регулированием экономических отношений и далеко не всегда представлял проекты указов Верховному Совету, что довольно быстро стало одним из поводов к обострению отношений между ними. Усиливая свои позиции, Президент Указом от 6 ноября 1991 г. формирует Правительство РСФСР "под непосредственным руководством Президента РСФСР"*(158).

2.6.5 Реформы 1992 г.

В декабре 1991 г. соглашением Президентов РСФСР, Украины и Председателя Верховного Совета Белоруссии, ратифицированным Верховными Советами всех трех республик, СССР ликвидируется. Создается Содружество Независимых Государств (СНГ). С этого времени РСФСР уже официально самостоятельное суверенное государство, субъект международного права, да еще и правопреемник СССР. Под юрисдикцию России полностью переходят многие сферы экономики, оборона и безопасность, внешние дела и др.

Конечно, сразу встают вопросы о том, как развиваться новому государству и в международном аспекте, и в рамках СНГ, и внутри. Принимаются документы, предпринимаются шаги, имеющие конституционное значение, прежде чем проводится очередная конституционная реформа.

Законом от 25 декабря 1991 г. Верховный Совет объявляет новое наименование РСФСР: Российская Федерация - Россия*(159).

Очень остро стоит вопрос о внутреннем устройстве страны. Не ясно, что есть Россия как федеративное государство, кто ее субъекты, каковы их права и соотношение друг с другом. В итоге в стране, где всегда отдавалось предпочтение национальному признаку в строительстве федерации, рождается идея строить ее на сочетании национального и территориального начал. 31 марта 1992 г. подписываются три Федеративных договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти соответственно республик в составе РФ, автономной области и автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Причем по настоянию республик в касающемся их Федеративном договоре они названы суверенными республиками.

Интенсивно идет разработка новой Конституции РФ. В апреле 1992 г. созывается VI Съезд народных депутатов. Постановлением от 10 апреля 1992 г. "О Федеративном договоре" он одобряет этот договор и постановляет: "Включить содержание Федеративного договора как составную часть в Конституцию Российской Федерации"*(160). К принятию новой Конституции не готовы ни страна в целом, ни депутаты. Они одобряют в основном проект, подготовленный Конституционной комиссией, и считают необходимым продолжить работу по подготовке Конституции*(161).

Одновременно 21 апреля 1992 г. в действующую Конституцию РФ вносятся крупные изменения, связанные с фактом распада СССР и существования РФ как самостоятельного государства, с новым типом федерации в России*(162). Остановимся на них подробнее.

1) Конституция отражает новое наименование государства, ряд новшеств в характеристике конституционного строя и власти.

По всему тексту Конституции вместо РСФСР введено новое название государства "Российская Федерация - Россия". Причем в ст. 1 Конституции подчеркнуто, что "наименования государства Российская Федерация и Россия равнозначны". Таким образом, характеристика страны как советской и социалистической, и до этого чисто символически остававшаяся в названии государства, теперь исключена полностью. Хотя кое-где в тексте Конституции эти слова еще встречаются (например, "Советское государство" - ст. 4, "социалистическая демократия" - ст. 9), но уже скорее как анахронизмы, которые исчезнут вместе с принятием новой Конституции.

В ч. 1 ст. 1 добавлено, что РФ есть суверенное "федеративное" государство. В ст. 1 включена ч. 2: "Незыблемыми основами конституционного строя России являются народовластие, федерализм, республиканская форма правления, разделение властей".

Ст. 3 ранее посвящалась демократическому централизму как принципу организации и деятельности государства. Теперь ст. 3 закрепила, во-первых, принцип разделения властей, причем в двух аспектах - между органами законодательной, исполнительной и судебной властей и между уровнями - РФ, ее субъекты, местное самоуправление; во-вторых, принцип подотчетности государственных органов и должностных лиц народу.

2) Раздел II "Государство и личность" сохранил лишь свое название, содержание же его было полностью заменено. Глава 5 с названием "Права и свободы человека и гражданина" имеет в своей основе упоминавшуюся ранее "Декларацию" от 22 ноября 1991 г. Глава 6 стала называться "Обязанности граждан Российской Федерации".

3) Конечно, ряд изменений относился к государственному устройству РФ. Из Конституции исключены нормы, касавшиеся нахождения РФ в составе СССР. Глава 7, называвшаяся "РСФСР - союзная республика в составе СССР", теперь получила наименование "Российская Федерация - суверенное государство". Соответствующая статья Конституции (68) гласила, что РФ суверенна. Она самостоятельно осуществляет всю полноту власти на своей территории. Носителем суверенитета и источником власти в РФ является ее многонациональный народ. "Глухим" откликом на существование СНГ можно считать ч. 3 ст. 68 - РФ вправе вступать в союз с другими государствами и передавать органам союза осуществление части своих полномочий.

В Конституции отражается субъектный состав РФ на момент внесения изменений, в том числе и новые названия ряда субъектов. При этом провозглашается, что изменение конституционно-правового статуса субъектов, а также их разделение и объединение могут быть осуществлены только на основе волеизъявления большинства избирателей в них с утверждением Съездом народных депутатов РФ.

В связи с подписанием Федеративного договора в Конституции была более полно сформулирована статья о предметах ведения органов государственной власти РФ и включены в нее специальные статьи о вопросах совместного ведения РФ и соответственно республики, автономной области и автономного округа, края, области, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Одновременно появилась формулировка "приложить к Конституции (Основному Закону) Российской Федерации - России" и далее назывались все три Федеративных договора, о которых мы упоминали ранее.

Существенно расширялись имевшиеся главы о республике, об автономной области и автономном округе. И с учетом того, что субъектами РФ объявлены территориальные образования, в Конституцию включена отдельная глава о них (9-1 "Край, область в составе Российской Федерации"; в декабре 1992 г. появилось добавление "город федерального значения"). Соответственно к имевшемуся в Конституции разделу VI о высших органах государственной власти и управления республики в составе РФ добавился раздел VI.1 об органах государственной власти и управления других субъектов, состоявший из двух глав, - о Советах народных депутатов края, области, автономной области, автономного округа и об администрации этих субъектов (16.1 и 16.2).

При этой реформе права субъектов были существенно расширены. В частности, предусматривалось, что они являются самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей. В сфере совместного ведения на уровне РФ предусматривалось издание Основ законодательства, законов и кодексов, но далее в соответствии с ними субъекты могли осуществлять собственное правовое регулирование; федеральные законопроекты по вопросам совместного ведения подлежали направлению субъектам РФ. Территорию субъекта нельзя было изменить без его согласия, причем для этих целей надо было выявлять волю населения путем проведения местного референдума. Вместе с тем права различных субъектов по отношению друг к другу были не совсем равными, республики имели ряд преимуществ - например, право иметь конституцию, принимать законы (другие субъекты получили право осуществлять регулирование ряда общественных отношений, но не могли именовать акты законами) и др. Российскую Федерацию из-за неравенства статуса субъектов ученые называли в то время "асимметричной федерацией".

Одновременно в Конституцию включен ряд норм, усиливающих вертикальные связи в рамках Федерации. В частности, объявляя края, области, автономную область, автономные округа субъектами РФ, Конституция одновременно давала право Верховному Совету РФ, на основании заключения Конституционного Суда РФ, досрочно прекратить полномочия их Советов в случае неоднократного нарушения ими законодательства РФ (ст. 86.1). То же мог сделать каждый вышестоящий Совет в отношении нижестоящего.

4) Ряд конституционных новелл коснулся органов законодательной и исполнительной власти, а также органов местного самоуправления. Причем регулирование достаточно противоречиво и отражает борьбу взглядов на тот момент относительно позиций различных органов.

В частности, в Конституцию включен ряд норм, подчеркивающих приоритет представительных органов. Например, в ст. 87 вносятся дополнения, подчеркивающие, что "важнейшие вопросы" уровня РФ, ее субъектов, местного значения решаются на заседаниях соответствующих Советов. Они же могут вынести решение важнейших вопросов на референдум. К ведению Съезда народных депутатов РФ отнесены ратификация и денонсация международных договоров, влекущих изменения и дополнения Конституции РФ, утверждение республиканских программ военного строительства РФ.

Однако одновременно усиливаются и позиции Президента РФ. Так, при учреждении поста Президента РФ, согласно ст. 121.8 (в редакции от 24 мая 1991 г.), он издавал указы и распоряжения "на основе и во исполнение" Конституции и законов РФ, решений Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. Теперь появляется формулировка - издает свои акты "по вопросам, отнесенным к его ведению". Это позволяло Президенту расширительно толковать свои возможности, в том числе не дожидаться закона, на основе и во исполнение которого мог появиться его указ, распоряжение, а то и восполнять своим актом отсутствие закона. Как известно, Президент стал широко применять данный метод правового регулирования общественных отношений. Правда, в Конституции сохранилось положение о том, что "указы" (распоряжения почему-то выпали с самого начала) не могут противоречить Конституции и законам РФ. И к этому при реформе 21 апреля 1992 г. еще добавлено: в случае противоречия "акта" (т.е., значит, и распоряжения) Президента Конституции, закону РФ "действует норма" последних.

Продолжается "отсечение" от государственной власти местного самоуправления. В Конституции еще остается общая норма о том, что представительные органы РФ и субъектов РФ составляют систему представительных органов государственной власти в РФ (ст. 85). Но раньше в общем перечне были в этой статье названы также районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские Советы. Теперь - в развитие предшествующей реформы (от 24 мая 1991 г.) - из системы представительных органов как органов государственной власти указанные Советы исключаются. Называя их по-прежнему местными Советами народных депутатов, Конституция в ч. 2 ст. 85 определяет, что они "входят в систему местного самоуправления".

Противоречивость регулирования проявилась в том, что в новой редакции ст. 138, специально посвященной местному самоуправлению, названные местные Советы определяются как "представительные органы власти", однако из статьи исключено указание на Советы как на "главное звено системы местного самоуправления". Одновременно в перечень элементов структуры местного самоуправления включены "соответствующие органы управления - местная администрация". Таким образом, здесь скорее можно увидеть тенденцию к ослаблению, нежели к усилению местных представительных органов.

5) Крупные изменения при реформе 21 апреля 1992 г. коснулись Конституционного Суда РФ. Они направлены на возвышение его роли в государстве. В ч. 1 ст. 165 уточняется характеристика этого органа. Ранее говорилось, что он является высшим судебным органом конституционного контроля в РФ, осуществляющим судебную власть в форме конституционного судопроизводства. Теперь читаем: КС РФ - высший орган судебной власти по защите конституционного строя. Конечно, здесь обозначена более сильная роль КС. В Конституцию включена дополнительная ст. 165-1, перечисляющая полномочия КС, которые при этом расширяются. В частности, КС имел право решать дела о конституционности актов не только федерального уровня, но и всех видов субъектов РФ; не только международных, но и внутригосударственных договоров; он мог разрешать споры о компетенции между органами федерального уровня, ими и органами субъектов РФ, между органами отдельных субъектов РФ (влияние новой федеративной структуры государства). КС, согласно ст. 165.1, мог рассматривать дела о конституционности политических партий и иных общественных объединений, правоприменительной практики. Он давал заключения в связи с возможным прекращением полномочий высших должностных лиц в силу их стойкой нетрудоспособности либо отрешением от должности.

6) Нельзя не обратить внимания еще на одно новшество при реформе 21 апреля 1992 г. - оно касается действия Конституции РФ. Согласно ст. 185 в новой редакции, изменение и "дополнение" (ранее не было этого слова) Конституции производит Съезд народных депутатов РФ "законом" (до этого - "решением" Съезда), принятым большинством не менее двух третей от общего числа "избранных" народных депутатов РФ. Было также предусмотрено "временное приостановление действия отдельных статей Конституции" - в таком же порядке. Квалифицированное большинство требовалось Съезду при делегировании своих полномочий Верховному Совету РФ. И что также важно: новая федеративная структура РФ выразилась во включении в ст. 185 части 2, указывающей, что изменения и дополнения Конституции РФ, касающиеся федеративного устройства РФ, не могут быть осуществлены в одностороннем порядке и производятся по согласованию с субъектами РФ в лице их Советов народных депутатов.

Как известно, 1992 г. был первым годом экономических реформ в стране, особенно выразившихся в либерализации цен. Отпущенные "на свободу", они взметнулись вверх, быстро обозначив довольно нищенское состояние большей части населения, у которой была низкой заработная плата и к тому же пропали все сбережения в Сбербанке. Между Съездом народных депутатов и Верховным Советом, с одной стороны, и Президентом и руководимым им Правительством, с другой, начались серьезные разногласия, и от месяца к месяцу противостояние между ними обострялось. Собравшийся в декабре 1992 г. VII Съезд народных депутатов отказал Президенту в продлении его особых полномочий на период экономической реформы, данных год назад V Съездом, т.е. прежде всего права регулировать общественные отношения в отклонение от имеющихся законов.

Возможность принятия новой Конституции РФ вновь становится иллюзорной. И VII Съезд принимает Закон от 9 декабря 1992 г. - "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Федерации - России"*(163). Хотя они отражают многие экономические и политические события, одним из важнейших моментов данной конституционной реформы стало усиление позиций Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ по отношению к Президенту и Правительству. Однако рассмотрим последовательно все основные новеллы.

1) Из преамбулы Конституции было исключено всякое упоминание об СССР.

2) В ст. 7, где говорилось о том, что общественные объединения действуют в рамках Конституции и законов РФ, республик в составе РФ, было добавлено указание и на акты иных субъектов РФ, с которыми теперь они тоже должны считаться. Но более существенно дополнение части 2 ст. 7: не допускалось создание общественных объединений (т.е. партий, общественных организаций, движений), имевших целью не только насильственное свержение конституционного строя, но и "создание не предусмотренных Конституцией и законами Российской Федерации структур власти, незаконных вооруженных формирований"

3) Изменения были внесены в статьи, посвященные собственности в РФ. Именно при этой реформе в Конституции РФ впервые закрепляется наличие частной собственности, хотя впервые она нашла отражение в Законе о собственности от 24 декабря 1990 г. Согласно ст. 10, в РФ признаются и защищаются следующие формы собственности: частная (юридических лиц и граждан), коллективная (общая совместная, общая долевая), государственная, муниципальная и собственность общественных объединений.

Решен и очень острый вопрос о природных ресурсах: теперь допускается их нахождение в государственной, муниципальной, частной и коллективной формах собственности. Что касается земли, то на конституционном уровне сделан очередной шаг в отношении болезненной проблемы купли-продажи земельных участков: сняты многие прежние ограничения на нее (ст. 12).

4) Восполнены упущения предшествующих реформ и везде, где речь идет о субъектах РФ, названы города Москва и Санкт-Петербург; при этом в Конституцию введено понятие "города федерального значения"

5) Как уже было сказано ранее, многие важные изменения коснулись соотношения прав законодательной и исполнительной властей в РФ. Народные депутаты сочли, что возможности Президента слишком широки и это не позволяет осуществлять должный контроль за его деятельностью, тоже и в отношении Правительства. Отсюда и ряд новелл.

Многие депутаты хотели бы, чтобы как можно большее число членов Правительства (а не только его Председатель) назначалось Президентом с согласия Верховного Совета. В конце концов сошлись (и Президент заявил о своем согласии) на том, что свое "добро" Верховный Совет дает еще на четырех министров - иностранных дел, обороны, безопасности, внутренних дел (п. 3 ст. 109). В Конституции также было определено, что председателя Центрального банка РФ назначает Верховный Совет РФ.

Для усиления своего влияния на исполнительную власть депутаты включили в ст. 121-5 пункт 6-1, согласно которому Президент представляет Верховному Совету РФ предложения об организации, реорганизации и упразднении министерств, государственных комитетов и ведомств РФ. Это должно было означать, что не Президент, а именно Верховный Совет определяет всю структуру исполнительной власти (чего, кстати говоря, депутаты так и не смогли добиться).

При учреждении поста Президента в Конституции 24 мая 1991 г. было записано, что Правительство - это орган исполнительной власти, подотчетный Президенту. Теперь же в ст. 122 сказано: подотчетный Съезду народных депутатов, Верховному Совету и Президенту РФ.

На момент проведения VII Съезда многие депутаты - и федеральные, и региональные - переходили на работу в исполнительный аппарат. Но при этом они сохраняли свои депутатские мандаты, поскольку занимаемые ими должности не предполагали депутатской несовместимости. Однако при решении вопросов в представительных органах такие депутаты уже были внушительным по численности лобби исполнительной власти, которое при принятии важных решений, особенно требовавших квалифицированного большинства, трудно было преодолеть. Поэтому при реформе 9 декабря 1992 г. в Конституции (ст. 92) были названы в числе лиц, которые не могут быть депутатами на соответствующем уровне, не только руководители исполнительных органов (министры, начальники управлений местной администрации и т.п.), но и "их заместители".

Ранее Верховный Совет имел право отменять указы Президента на основании заключения Конституционного Суда РФ (ст. 109 п. 19). Теперь данное положение было расширено - "указы и распоряжения". Но было также добавлено, что Верховный Совет вправе приостанавливать действие указов и распоряжений Президента до разрешения дел об их конституционности в случае соответствующего обращения Верховного Совета в КС РФ.

И еще одно существенное положение: при включении в Конституцию 24 мая 1991 г. главы о Президенте в ст. 121-6 было записано, что полномочия Президента не могут быть использованы для изменения национально-государственного устройства РФ, роспуска либо приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти. VII Съезд добавил сюда несколько слов - "в противном случае они прекращаются немедленно". Эта формулировка, конечно, юридически не является четкой (например, неясно, имеет место автоматически или по решению какого-то органа). Но она оказалась пророческой и как будто бы предугадывала события, которые произойдут в следующем 1993 году.

Одновременно в Конституции были усилены позиции Верховного Совета РФ как постоянно действующего федерального органа. В частности, в Конституции было обозначено, что он принимает Основы законодательства и федеральные законы по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов; устанавливает порядок организации и деятельности федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти; устанавливает общие принципы организации системы органов представительной и исполнительной власти на территории РФ. Конституция усилила позиции Верховного Совета как центра системы представительных органов в республике: согласно п. 11 ст. 109, он направляет деятельность Советов народных депутатов (т.е. всех, поскольку прежнее указание - "местных" - из Конституции исключено).

Последней новеллой в реформировании норм Конституции стал Закон от 10 декабря 1992 г. "О внесении изменений в статью 71 Конституции (Основного Закона) Российской Федерации - России"*(164). Принятым Верховным Советом РФ Законом от 4 июля 1992 г. была образована Ингушская Республика в составе РФ*(165). Законом от 10 декабря Съезд преобразовал Чечено-Ингушскую Республику в Ингушскую и Чеченскую Республики и отразил их наименования в Конституции РФ.

2.6.6 Некоторые выводы и обобщения

Таковы основные шаги конституционных реформ в РФ в годы, предшествовавшие принятию новой ее Конституции. И прежде чем перейти к вопросам, связанным с ее созданием и принятием, попытаемся сделать основные выводы о характере конституционных реформ в РФ в названное время.

Как можно было видеть из изложенного выше, по существу посредством внесения изменений и дополнений в Конституцию 1978 г. в России был оформлен совершенно новый общественный строй. Благодаря обновленной конституционной основе он стал уже и новым конституционным строем страны. Это выражается в следующих главных моментах.

1) Из Конституции последовательно были исключены характеристики общества, государства как советского и социалистического. Т.е. ярко выраженная идеологическая "начинка" была заменена определениями, которые, конечно, тоже несли идеологическую нагрузку, но не имели окраски, свидетельствующей о приверженности одному общественно-политическому учению, и более ориентировались на распространенные в мире идеологически нейтральные и "вечные" положения о власти народа.

Поднятый на конституционный уровень принцип однопартийности уступил место также возведенному в конституционное положение принципу многопартийности и политического плюрализма.

Наконец, система власти, построенная на верховенстве одной группы органов - Советов - и подотчетности им всех остальных органов государства, была заменена принципом разделения властей, при котором все три ветви власти - законодательная, исполнительная и судебная - юридически равноправны и обладают средствами взаимного влияния друг на друга.

2) Кардинально изменились экономические и социальные параметры системы, закрепленные в конституционных новеллах. Прежде всего, это разрушение примата государственной собственности, выдвижение на первый план собственности индивида, предоставление ему права владеть средствами производства, наконец, закрепление в Конституции частной собственности.

Это на конституционном уровне отказ от принципа плановой экономики, поворот к рынку и провозглашение свободы экономической деятельности и добросовестной конкуренции.

Была изменена система общественно-социальных приоритетов. Если по прежним конституционным положениям труд на благо общества был критерием положения человека в обществе и едва ли не святой обязанностью, теперь в Конституции провозглашалось, что гражданин сам и по своему усмотрению распоряжается своими способностями к труду.

В связи с этим был взят курс на отказ от так называемой патерналистской роли государства, т.е. от возложения на государство завышенного объема социальных задач, чуть ли не развращающих простого человека, превращающих его в потребителя, о котором обязано заботиться государство, - вместо того, чтобы самому широко использовать себе на благо возможности эффективного труда, создаваемые новой системой.

3) С учетом сказанного на конституционном уровне закрепляются новые основы статуса личности. Они строятся исходя из международно признанной и распространенной категории "прав и свобод человека и гражданина". При этом на первый план выдвигаются нормы, обеспечивающие индивидуальную свободу человека.

4) Еще одна часть конституционных новелл фиксирует прекращение существования СССР, превращение России в самостоятельное государство - суверенный субъект международного права.

Конституционно оформляется новое федеративное устройство РФ, при котором ее субъектами провозглашаются как республики в составе РФ (т.е. государства), так и национально-государственные (национально-территориальные) образования - автономные области, автономные округа, а также территориальные образования - края, области, города федерального значения.

5) Учреждается принципиально новая по кругу, принципам формирования и организации функционирования система федеральных государственных органов, что в основных чертах повторяется и на региональном уровне.

Сначала предпринимаются шаги по созданию основ российского парламентаризма в виде постоянно функционирующего Верховного Совета РФ, отказу от императивного мандата депутата в пользу свободного мандата. Одновременно вводятся свободные выборы, принцип состязательности, выдвижения нескольких кандидатов на депутатское место и выборную должность.

Далее в России учреждается институт Президента как главы исполнительной власти и высшего должностного лица государства. Вместе с тем на смену принципу верховенства Советов приходит принцип разделения властей. Правительство становится органом, подотчетным Президенту, который им руководит. Парламентский контроль в отношении Президента и Правительства сохраняется, но в строго очерченных пределах. Еще при существовании СССР министерства и ведомства РСФСР полностью переходят под российскую юрисдикцию, ликвидируется их подчинение союзным органам.

Несколько ранее учреждается, но чуть позже реально создается система конституционного контроля. На федеральном уровне она представлена Конституционным Судом РФ (в некоторых республиках в составе РФ тоже создаются конституционные суды).

6) В интересах развития активности населения и его управления делами местных территорий, в рамках которых оно проживает, вводится институт местного самоуправления, который получает и конституционную основу.

7) На конституционном уровне делаются важные шаги по реформе судебной системы, обеспечению защиты личности. В частности, отменяется подотчетность судов Советам; сначала продлеваются до десяти лет, затем делаются бессрочными полномочия судей; вводится суд присяжных; в круге прав личности обозначается отдельная группа - права по защите других прав, осуществляемые прежде всего в сфере судопроизводства и деятельности административных органов государства.

Глава 3. Разработка и принятие Конституции Российской Федерации 1993 года

3.1 Вводные пояснения

Почти все время, в течение которого происходили конституционные реформы, шла разработка новой Конституции РФ. Как уже указывалось ранее, I Съезд народных депутатов РСФСР постановлением от 16 июня 1990 г. образовал Конституционную комиссию (будем именовать ее сокращенно - КК). Первоначально предполагалось - по традиции предшествующих времен - включить в КК представителей общественности, видных ученых. Однако на Съезде было решено, что КК будет состоять только из народных депутатов РСФСР. 102 депутата были включены в КК. Председателем КК стал Председатель Верховного Совета РСФСР на тот момент Б.Н. Ельцин, заместителем Председателя КК - Р.И.Хасбулатов, первый заместитель Председателя Верховного Совета. КК возложила обязанности ответственного секретаря КК на О.Г.Румянцева. Он взял на себя всю практическую работу по подготовке проекта Конституции. Была подобрана группа экспертов (в основном ученых-юристов), которые и занялись созданием текста. Одновременно КК участвовала в подготовке законов об изменениях и дополнениях Конституции. Собственно говоря, этим путем многие свои идеи она воплотила в конституционных новеллах в ходе реформ.

Положение о КК было утверждено постановлением Верховного Совета РФ от 22 января 1992 г.*(166). В нем говорилось, что КК является постоянно действующим органом. Она не только образована Съездом, решение о прекращении деятельности КК также принимается Съездом. Задачи КК были обозначены широко: подготовка проекта новой Конституции РФ и проведение конституционной реформы в РФ; подготовка самостоятельно либо с заинтересованными комиссиями палат и комитетами Верховного Совета проектов изменений и дополнений действующей Конституции, а также Конституции РФ после ее принятия; предварительное рассмотрение и дача заключений Съезду и Верховному Совету на другие законодательные инициативы, связанные с изменением и дополнением Конституции.

Различные общественные движения, отдельные группы специалистов разработали и опубликовали свои проекты новой Конституции России. Причем общественно-политическое развитие России было настолько стремительным, что политические партии и движения, начав с одних концепций, затем вносили в них существенные коррективы. Например, осенью 1990 г. депутаты-коммунисты издали свой вариант проекта Конституции РСФСР. В 1992 г. появился проект, представленный в Верховный Совет РФ народным депутатом РФ Ю.М.Слободкиным - тоже как бы от коммунистов. Но это уже был проект РКРП, к которому депутаты из КПРФ отнеслись весьма прохладно. В мае 1993 г. был опубликован новый проект КПРФ, который так существенно отличался от документа 1990 г., что трудно его даже назвать новым вариантом.

Как это было показано в предшествующей части нашей работы, текущие конституционные реформы все более и более выбивали почву у сторонников социалистической модели общественного устройства. Поэтому в 1991-93 годах речь шла не столько о противостоянии с этих позиций, сколько об облике новой социальной системы и особенно о моделях организации власти, их отражении в проекте Конституции РФ. Именно для отражения своего видения ряд деятелей и специалистов публикует свои проекты.

Рассмотрим особенности различных проектов Конституции. Ограниченные рамки работы не позволяют показать всех особенностей документов на различных стадиях, хотя общий обзор такой динамики читатель найдет на наших страницах. Однако сразу обратим внимание читателя на то, что одни проекты после первой публикации прошли эволюцию, другие тексты остались в том виде, как были напечатаны, хотя в последующем повлияли на содержание проекта КК, а позже на выработку проекта, представленного Президентом РФ.

3.2 Проект Конституционной комиссии

Работу над проектом КК начала довольно интенсивно. Непосредственно этим занимались ряд членов КК, включая ответственного секретаря, и эксперты КК. Уже осенью 1990 г. был готов первоначальный вариант. В дальнейшем он прошел очень интенсивную эволюцию, т.е. подвергался изменениям и дополнениям.

Проект КК имел вначале следующую структуру: Преамбула. Раздел первый. Основы конституционного строя Российской Федерации; Раздел второй. Основные права, свободы и обязанности человека и гражданина, включавший главы: I. Общие положения. II. Гражданство. III. Гражданские права. IV. Политические права и свободы. V. Социальные, экономические и культурные права и свободы. Глава VI. Гарантии прав и свобод человека. VII. Основные обязанности. Раздел третий. Гражданское общество, включавший главы: VIII. Собственность, труд, предпринимательство. IX. Политические партии и иные общественные объединения. X. Религия и религиозные объединения. XI. Наука, образование, воспитание и культура. XII. Семья. XIII. Средства массовой информации. Раздел четвертый. Федеративное устройство, включавший главы: XIV. Состав и территория Российской Федерации. XV. Компетенция Российской Федерации, республик и федеральных территорий. XVI. Языки. Раздел пятый. Система государственной власти, включавший главы: XVII. Задачи государства. Высшие органы государственной власти. XVIII. Президент Российской Федерации. XIX. Парламент (Верховный Совет) Российской Федерации. XX. Правительство (Совет Министров) Российской Федерации. XXI. Судебная власть. XXII. Прокуратура и следственный комитет. XXIII. Местная власть и местное самоуправление. XXIV. Финансы и бюджет. XXV. Защита государства. XXVI. Чрезвычайное положение. Раздел шестой. Заключительные положения, включавший главы: XXVII. Порядок изменения Конституции. XXVIII. Вступление Конституции в силу. XXIX. Столица и государственные символы Федерации. Раздел седьмой. Переходные положения, включавший главы: 1. О правах, свободах и обязанностях человека и гражданина. 2. О социально-экономических статьях. 3. О федеративном устройстве. 4. О системе государственной власти. 5. О судебной власти. 6. О законодательстве Российской Федерации.

Как уже говорилось, проект КК постоянно совершенствовался, и в результате в него часто вносились изменения, в том числе и структурные. Например, в варианте на октябрь 1991 г. главы III и IV объединены в одну - "Гражданские и политические права и свободы"; в следующей, ставшей IV главе на первое место в названии поставлены экономические и далее социальные и культурные права и свободы. По новой нумерации глава VI стала называться "Обязанности", т.е. без слова "основные". В третьем разделе по новой нумерации глава VIII теперь называлась "Общественные объединения", т.е. было исключено упоминание о политических партиях. В разделе четвертом глава XIV называлась "Полномочия Российской Федерации, республик и земель", таким образом, понятие "государственные территории" уступило место понятию "земли". Раздел пятый стал именоваться "Система государственной власти и местного самоуправления" и претерпел серьезные внутренние изменения: была исключена отдельная глава (XVII) о задачах государства, высших органах государственной власти; на второе место в разделе переместилась глава о Верховном Совете, опередив главу о Президенте РФ; вместо главы только о Правительстве РФ появилась расширенная глава "Система федеральной исполнительной власти"; исключается отдельная глава о прокуратуре и следственном комитете; ранее одна глава о местной власти (т.е. субъектов РФ) и местном самоуправлении разделяется на две главы - "Основы организации власти республик и земель" и "Основы местного самоуправления"; название главы "Защита государства" уступает новому - "Оборона и безопасность"; появляется новая небольшая глава "Государственная служба". В шестом разделе глава о государственных символах и столице ставится на первое место, а две другие главы объединяются в одну - "Вступление в силу и порядок изменения Конституции Российской Федерации". Небольшие структурные изменения коснулись и последнего, седьмого раздела, который к тому же перестал именоваться разделом.

Совершенствование текста проекта КК продолжалось, хотя признаки его стабилизации были уже налицо. Например, в подготовленном к VI Съезду (апрель 1992 г.) тексте первые три раздела не имеют новшеств в наименовании. Как мог уже увидеть внимательный читатель, не было ясности в характеристике России как федерации и ее субъектном составе. Поэтому по первоначальному варианту предполагалось говорить о республиках и о "федеральных территориях", подразумевая под ними территориальные единицы - края, области, города республиканского подчинения. Далее появилась идея именовать их "землями", и это понятие мы находим в октябрьском (1991 г.) варианте. Потом и оно отвергается, к тому же на данный момент были подписаны Федеративные договоры, по которым территориальные единицы официально признавались субъектами РФ. И в проекте на апрель 1992 г. мы видим перечисление в названиях и содержании соответствующих глав наряду с республиками также краев, областей, автономных областей, автономных округов.

На структуру и содержание проекта, их изменение влияли, конечно, развитие концепции новой Конституции, а также противостояние различных политических групп как в обществе, так и на уровне руководства страной, регионами. Достаточно сказать, что на заседании КК в октябре 1990 г., когда первый вариант проекта был принят за основу, он получил 37 голосов "за" и 32 "против"*(167).

Но постепенно новые постулаты общественного строя после ожесточенных дискуссий все же внедряются в жизнь, находят отражение в законодательных актах. Соответственно и положения проекта Конституции меньше принимаются в штыки, более того - постепенно обретают поддержку. Так, в марте 1992 г. он был одобрен уже почти всеми членами КК. VI Съезд народных депутатов РФ 18 апреля 1992 г. постановлением, принятым более чем 2/3 голосов, одобрил общую концепцию конституционных реформ в РФ, положенную в основу проекта новой Конституции РФ, а также основные положения проекта*(168).

Остановимся на важнейших особенностях содержания данного проекта Конституции РФ, в основном ориентируясь на последний его вариант (май-июль 1993 г.), в меру возможностей напомним и об эволюции концепций и найденных решений.

В небольшой преамбуле говорилось, что Конституцию принимает многонациональный народ РФ, соединенный общей судьбою на нашей земле, чтя память предков, передавших нам любовь к Отечеству, светлую веру в добро и справедливость; утверждая свободу, права человека и достойную жизнь, гражданский мир и согласие; сохраняя исторически сложившееся государственное единство; возрождая Россию и делая незыблемой ее демократическую государственность; исходя из ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями, сознавая себя частью мирового сообщества.