Первым ученым, кто дал систематизированный анализ государственной бюрократии и бюрократов, был немецкий социолог Макс Вебер (1864-1920). Его классическое исследование «Хозяйство и общество» (1921) дает отправную точку для современного изучения государственного управления. Анализ Вебера был основан на бюрократической модели Германии, но разработанные им принципы достаточно универсальны и могут быть применены повсеместно:

­ административные учреждения организованы иерархически;

­ каждое учреждение имеет свою собственную область компетенции;

­ гражданские служащие назначаются, а не выбираются на основе профессиональной квалификации, как указано в дипломах или по результатам экзаменов;

­ гражданские служащие получают заработную плату в соответствии с рангом;

­ для гражданского служащего эта работа представляет профессию или, по крайней мере, основное занятие;

­ служащий не владеет учреждением, в котором работает;

­ служащий подчиняется дисциплине и находится под контролем;

­ смещение с должности основывается на решении вышестоящих инстанций.

Властное положение бюрократии основывается также на владении техникой управления, содержание которой имеет два основных аспекта:

­ специальные знания, полученные профессиональными государственными служащими в результате подготовки в соответствующих областях государственного управления;

­ знания правил бюрократического процесса в самих ведомствах [5].

Идеальное государственное управление, построено на жестких бюрократических принципах с авторитарной властью руководителя, который принимает решения, отдает распоряжения подчиненным и контролирует их исполнение. Задача служащих государственной администрации при этом заключалась только в том, чтобы применять управленческие принципы к конкретным ситуациям, для чего и разрабатывались определенные правила государственного администрирования.

Профессиональные государственные служащие представляются, как высококвалифицированные специалисты определенного сословия, с определенными традициями, с высокой сословной честью, гарантирующей безупречность [7].

Если вышестоящее учреждение настаивает на приказе, кажущемся чиновнику ошибочным, дело чести чиновника выполнить приказ под ответственность приказывающего, выполнить добросовестно и точно. М. Вебер полагал, что без такой дисциплины развалился бы весь управленческий аппарат. Напротив, честь политического вождя есть исключительная личная ответственность за то, что он делает, ответственность, отклонить которую или сбросить с себя он не может и не имеет права [8].

Приверженцы классической школы не очень заботились о социальных аспектах государственной деятельности. Они стремились взглянуть на организацию управления с точки зрения широкой перспективы, пытались определить общие характеристики и закономерности государственной организации. При этом они достаточно удачно использовали теорию факторов или научного менеджмента, заимствованную из организации управления в бизнесе. Эта теория была разработана Ф. Тейлором, Г. Эмерсоном и Г. Фордрм, которые рассматривали управление как механизм, действующий в результате комбинации ряда факторов, с помощью которых можно добиваться определенных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах ресурсов [22].

Разработанные классической школой принципы управления затрагивают два основных аспекта. Один из них - обоснование рациональной системы управления государственными организациями, второй касается построения структуры организации. Наиболее важные постулаты классической теории можно резюмировать следующим образом:

­ наука вместо традиционных навыков;

­ гармония вместо противоречий;

­ сотрудничество вместо индивидуальной работы;

­ максимальная производительность на каждом рабочем месте.

В рамках классической школы система государственного управления предстает как регламентированная сверху донизу иерархическая организация линейно-функционального типа с четким определением функции каждой должностной категории и до сих пор находит свое применение на различных уровнях управления. Однако в тех случаях, когда на эффективность управления оказывает решающее влияние человеческий фактор, использование этого подхода явно недостаточно.

Еще одним влиятельным направлением в теории государственного управления была «школа человеческих отношений». Движение за человеческие отношения во многом появилось в ответ на неспособность классической школы осознать человеческий фактор как основной элемент эффективности организации. И поскольку оно возникло как реакция на недостатки классического подхода, школа человеческих отношений иногда называется неоклассической [7].

Дальнейшие исследования показали, что хорошие отношения между служащими не ведут автоматически к увеличению производительности труда административных организаций и что мотивация, ориентирующая сотрудников на достижение высоких результатов, имеет более важное, значение, чем простая удовлетворенность работой. В рамках движения за человеческие отношения были разработаны различные мотивационные модели, которые используются в теории государственного управления.

Третий этап в развитии теории государственного управления начался в 50-е годы и продолжается до сих пор. Наиболее влиятельными направлениями современного периода можно считать:

­ поведенческое;

­ системное;

­ ситуационное.

Школа поведенческих наук несколько отошла от школы человеческих отношений, которая концентрировала внимание на методах налаживания межличностных отношений. Новый подход отличается стремлением в большей степени оказать помощь государственным служащим в осознании своих собственных возможностей в государственных структурах на основе применения концепций поведенческих наук. Основной целью этой школы в самых общих чертах было повышение эффективности организации за счет повышения эффективности ее человеческих ресурсов [7].

Однако такие приемы, как изменение содержания работы государственных служащих и участие рядовых сотрудников в процессе разработки и принятия ответственных решений и программ, оказались эффективными лишь для некоторых категорий служащих и в некоторых ситуациях. Наряду с исследованиями школы человеческих отношений методы, разработанные в рамках поведенческого подхода, в конечном итоге стали использоваться преимущественно в сфере управления персоналом государственных учреждений.

Сегодня системный подход является одним из самых влиятельных направлений, как в теории государственного управления, так и в научном управлении в целом. Многие известные ученые полагают, что роль этого направления в современной науке будет возрастать [12].

Для государственного управления свойство системности приобрело принципиальное значение. Только его наличие придает ему необходимую согласованность, координацию, субординацию, определенную целеустремленность, рациональность и эффективность.

Системный подход к изучению государственного управления позволяет осмыслить его как функционирование нескольких сложных систем, среди которых:

­ система управляющая - государство как определяющий субъект управления;

­ система управляемая - общество в целом и его компоненты, подверженные государственному воздействию как объекты управления;

­ система взаимодействия - различные институты государства и общества, реализующие связи: прямые и обратные, вертикальные и горизонтальные, подчиняющие и поддерживающие и др.

В упрощенном виде модель системы государственного управления представлена на рисунке 1.

Рис. 1. Модель системы государственного управления

Государство как универсальная организация общества решает общественно значимые дела, управляя многообразными сферами жизни общества в интересах всех граждан. В этом смысле государство располагает такими возможностями и олицетворяет такие полномочия, которые могут быть использованы только во имя общего блага, в интересах всего общества. Государство является институтом, по своей сущности призванным обеспечивать соблюдение общих интересов. Платон в свое время дал следующее определение политики: «Политика - это искусство жить вместе», подчеркнув важную интегрирующую функцию государства, государственной политики, которая объединяет общество с неоднородными политическими и экономическими интересами, направляя его на реализацию общезначимых целей.

Государство для реализации своих общественных функций осуществляет легитимное право на применение насилия. Оно выражается в наложении уголовного наказания, административных, имущественных и других санкций. В экстраординарных случаях острой борьбы противоборствующих сил арбитраж государства принимает специфические формы: вводится чрезвычайное положение, запрещаются деятельность определенных партий и объединений, митинги, демонстрации, если они дестабилизируют обстановку в стране, и т.п. Легализованное насилие выражается от имени всего общества и применяется к тем лицам и организациям, которые нарушают установленные законодательством правила поведения.

Общественная роль, которую играет государство в управлении делами общества, решая основные вопросы общественного развития, реализуется через функции государства, направленные, в конечном счете, на удовлетворение разнообразных интересов, как отдельных личностей, элит, социальных групп, так и всего общества.

Функции государства - это основные направления его деятельности, выражающие сущность и назначение государственного управления общественными делами.

Функции государства устанавливаются в зависимости от основных задач, стоящих перед государством на том или ином этапе развития, и представляют собой средство реализации этих задач. Содержание же задач определяется внутренними и внешними факторами. В зависимости от того, какие задачи, стоят перед государством по управлению во внутренней жизни или на международной арене, различают внутренние и внешние функции государства.

Внутренние функции государства - это основные направления деятельности государства по управлению внутренней жизнью общества. Такие как:

­ экономическая - выработка и координация государством экономической политики, т.е. стратегии и тактики экономического развития страны в оптимальном режиме; регулирование отношений между гражданами и их организациями в экономической жизни общества;

­ политическая - регулирование отношений между гражданами, социальными группами, классами нациями в связи с реализацией их политических интересов, гармонизацией интересов различных групп общества;

­ социальная - выработка социальной политики государства, обеспечение нормальных условий жизни для всех членов общества, регулирование отношений между гражданами, социальными группами по поводу их места в обществе;

­ правовая - осуществление правотворчества (деятельность по подготовке, принятию и изданию правовых актов, содержащих нормы права), правоприменения (деятельность по реализации правовых норм путем принятия правоприменительных актов, повседневной работы по выполнению законов и по разрешению разнообразных вопросов управленческого характера), правоохранения (деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина, по предупреждению правонарушений и привлечению к юридической ответственности правонарушителей и т.п.);

­ экологическая - регулирование деятельности людей в области использования окружающей среды.

Внешние функции государства - это основные направления деятельности государства на международной арене:

­ оборонная - защита государства от внешних угроз и военной агрессии;

­ дипломатическая - поддержание приемлемых отношений с другими государствами, субъектами международного права, представительство страны на международной арене;

­ внешнеэкономическая - развитие взаимовыгодного экономического сотрудничества с государствами и группами государств на международной арене, участие в международном разделении труда, обмене новейшими технологиями, координации товарооборота, развитии кредитно-денежных связей и т.п.;

­ внешнеполитическая - это поддержание мирового правопорядка, функция, связанная с поддержанием общих норм международного права с целью исключения глобальных конфликтов;

­ культурно-информационная - взаимный информационный обмен и культурное сотрудничество между государствами;

­ глобальное сотрудничество - сотрудничество в решении глобальных проблем современности (экологических, энергетических, демографических и т.п.).

Многие функции государства независимы от его правовой формы, например защита от внешних угроз. Для других функций государства основой выступают его социальная сущность и целевые ориентиры.

Итак, целесообразно остановиться на основополагающем и очень сложном этапе, формирования целей государственного управления. Как известно, цели выполняют обширные побудительные, стимулирующие и регулирующие функции. Цели государственного управления возникают на основе целей лежащих в основе жизнедеятельности данного общества. Они являются производными от целей общества.

Цели государственного управления в современной России.

Обеспечение внутренней и внешней безопасности страны. Развитие и укрепление общественных институтов, обеспечивающих устойчивое и надежное демократическое развитие страны. Конституционная защита прав и свобод граждан РФ, общая правовая регуляция. Формирование государственной политики, направленной на повышение благосостояния людей. Поддержание позитивной экологической обстановки. Поддержание рыночных механизмов. Грамотное, взаимовыгодное сотрудничество регионов и центра.

Это лишь весьма общий обзор тех целей, которым призвано служить государственное управление.

Прежде всего, в проблеме принципов государственного управления можно выделить три взаимосвязанных и взаимообусловленных аспекта:

­ онтологический (этот аспект включает в себя генезис принципов, их взаимосвязи с природой, сущностью, местом и ролью тех закономерностей, отношений и взаимосвязей, которые они отражают);

­ гносеологический (анализ характера принципов, языка, логики и структуры их адекватной научной интерпретации);

­ методологический (указывает на механизмы теоретического и практического применения принципов). Очевиден тот факт, что на данный момент нельзя говорить о полном познании всех закономерностей, отношений и взаимосвязей и описании их посредством принципов.

Практическое же осуществление принципов государственного управления не зависит от них самих, а определяется отношением к ним людей. Не столь важно знать принципы, а уметь ими пользоваться в практической деятельности, в практическом управлении. Поскольку принцип государственного управления призван вначале в научной, а потом в правовой форме выражать закономерности, отношения, взаимосвязи, объективно существующие в государственном управлении и имеющие особое значение для его организации и функционировании.

Говоря о технологии выявления и обоснования принципов государственного управления, можно предложить следующие индикаторы, требования:

­ отражать существенные закономерности, отношения и взаимосвязи;

­ закономерности, отношения и взаимосвязи должны быть устойчивыми;

­ закономерности, отношения и взаимосвязи должны быть присущи государственному управлению, как целостному социальному явлению;

­ отражать специфику государственного управления.

Принципы государственного управления:

­ общественно-политические сформулированные в результате познания социальной природы государственного управления, общих закономерностей и основных особенностей его развития;

­ функционально-структурные раскрывающие закономерности структуры государственно-управленческих воздействий;

­ организационно-структурные отражающие характер, закономерности и специфику организационной структуры государственного управления и служащие отправными моментами при ее формировании и совершенствовании, а также при организации государственно-управленческих воздействий;

­ государственно-управленческой деятельности.

Вопрос о распределении управленческих полномочий между органами государственной власти является для России на всех этапах ее развития концептуальным, центральным, так как он аккумулирует в себе несколько особенно актуальных проблем:

­ обеспечение демократизма и рациональности государственного управления в масштабах всей страны;

­ федеративное построение государственного управления;

­ целостность, рациональность, эффективность государственного управления;

­ единство законодательного регулирования и дифференциации применения правовых норм в зависимости от конкретных условий, факторов и обстоятельств;

­ прочность государственно-правовых устоев.

Важно сформулировать стратегическую и оперативную концепцию системного государственного управления, так как, к сожалению, сейчас мы наблюдаем картину, когда властные полномочия являются элементом торга и их перераспределение в масштабе государства носит конъюнктурный характер, характер, носящий политический оттенок, когда предоставление тех или иных полномочий является моментом некоего политического шантажа. Поскольку проблемы построения работоспособной по большей части системы, способной к саморегуляции и адаптации, не решаются на федеральном уровне, тем самым это проецируется на региональный, а дальше на местный уровень.

Таким образом, вопрос о целях, функциях и принципах государственного управления является важнейшим при попытке создать систему эффективного государственного управления. Прежде управление осуществлялось по схеме инстанционного нисхождения. Команда доводилась от субъекта управления до объекта через череду иерархически соподчиненных инстанций. Такая система была чревата сбоями при выходе из строя хотя бы одного из управленческих звеньев.

Новая управленческая модель заключается в программировании действий объекта через формирование контекстной среды. Такое управление создает у объекта управления, иллюзию субъектности, позволяя активизировать его личностный потенциал в реализации решаемых управленческих задач. Управляемый, с умноженной энергией решая возложенные на него задачи, рассматривает их не в качестве внешнего принуждения, а как собственный свободный выбор (см. рис. 2)

Управленческие задачи государства не замыкаются, как известно, исключительно на функциях внутренней политики. Не меньшей значимостью в целях обеспечения его жизнеспособности обладает внешнее направление государственной деятельности. Соответственно, новые управленческие технологии, будучи реализуемы в одной из сфер политики государства, не могли не быть перенесены и на другую сферу. Использование новых технологий управления как средства борьбы в геополитическом плане является естественным реальным состоянием международных отношений. Наиболее технологически продвинутые государства имеют, соответственно, и наибольшие возможности применения их во внешнеполитической практике.

Рис. 2. Модели управления

Таким образом, успех в современной практике государственного управления определяет не силовой формат, а формат, программирующий через сценарные контексты поведение субъектов.

2. Государственное управление в сфере национальной безопасности

Национальная безопасность - состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства.

Внутренние угрозы национальной безопасности.

В сфере экономики угрозы имеют комплексный характер, это, прежде всего:

­ существенное сокращение внутреннего валового продукта;

­ снижение инвестиционной, инновационной активности и научно-технического потенциала;

­ слабое развитие аграрного сектора;

­ разбалансирование банковской системы;

­ рост внешнего и внутреннего государственного долга;

­ тенденция к преобладанию в экспортных поставках топливно-сырьевой и энергетической составляющих, а в импортных поставках - продовольствия и предметов потребления, включая предметы первой необходимости.

Ослабление научно-технического и технологического потенциала страны, сокращение исследований на стратегически важных направлениях научно-технического развития, отток за рубеж специалистов и интеллектуальной собственности угрожают России утратой передовых позиций в мире, деградацией наукоемких производств, усилением внешней технологической зависимости и подрывом обороноспособности России.

Единое правовое пространство страны размывается вследствие несоблюдения принципа приоритета норм Конституции Российской Федерации, над иными правовыми нормами, федеральных правовых норм над нормами субъектов Российской Федерации.

Серьезные просчеты, допущенные на начальном этапе проведения реформ в экономической, военной, правоохранительной и иных областях государственной деятельности, привели к ослаблению:

­ системы государственного регулирования и контроля;

­ несовершенству правовой базы;

­ отсутствию сильной государственной политики в социальной сфере;

­ снижению духовно-нравственного потенциала общества.

Все это является основными факторами, способствующими росту преступности, особенно ее организованных форм, а также коррупции. Отсутствие эффективной системы социальной профилактики правонарушений, недостаточная правовая и материально-техническая обеспеченность деятельности по предупреждению терроризма и организованной преступности, правовой нигилизм, отток из органов обеспечения правопорядка квалифицированных кадров увеличивают степень воздействия этой угрозы на личность, общество и государство [3].

Угрозу национальной безопасности России в социальной сфере создают глубокое расслоение общества на узкий круг богатых и преобладающую массу малообеспеченных граждан, увеличение удельного веса населения, живущего за чертой бедности, рост безработицы.

Угрозой физическому здоровью нации являются кризис систем здравоохранения и социальной защиты населения, рост потребления алкоголя и наркотических веществ. Последствиями глубокого социального кризиса являются резкое сокращение рождаемости и средней продолжительности жизни в стране, деформация демографического и социального состава общества, подрыв трудовых ресурсов как основы развития производства, ослабление фундаментальной ячейки общества - семьи, снижение духовного, нравственного и творческого потенциала населения. Углубление кризиса во внутриполитической, социальной и духовной сферах может привести к утрате демократических завоеваний.

Интересы государства состоят в незыблемости конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности России, в политической, экономической и социальной стабильности, в безусловном обеспечении законности и поддержании правопорядка, в развитии равноправного и взаимовыгодного международного сотрудничества. Реализация национальных интересов России возможна только на основе устойчивого развития экономики. Поэтому национальные интересы России в этой сфере являются ключевыми.

Внешние угрозы национальной безопасности [2].

Явные источники безопасности государства проявляются, как правило, в области военно-политических отношений. Их признаки обнаруживаются в конкретных военно-дипломатических и военно-экономических акциях сторон, в действиях войск, активизации информационно-психологического противоборства и диверсионно-разведывательной деятельности государств. Такими признаками являются:

­ резкое обострение противоречий и вступление их в завершающую стадию подготовки к использованию силы (исчерпаны последние политические средства для разрешения конфликта);

­ создание противостоящей стороной необходимых группировок Вооруженных сил и других военных формирований и средств, способных к выполнению задач;

­ решимость политического руководства противостоящей стороны использовать военную силу;

­ организация широкой поддержки массами избранного руководством курса на силовое разрешение конфликта;

­ резкая активизация психологической и информационной борьбы;
дипломатические демарши, ужесточение военно-экономической блокады;
проведение мобилизации (полной или частичной) в стране;

­ наличие благоприятной военно-политической обстановки для развязывания военного конфликта;

­ усиление активности Вооруженных сил вблизи границ другого государства и т.д.

Современная система национальных интересов страны достаточно емко, отражена в Концепции национальной безопасности [3].

И предполагает сбалансированность интересов личности, общества и государства в сферах:

­ экономической;

­ внутренней политике;

­ социальной;

­ международной;

­ информационной;

­ военной;

­ пограничной;

­ экологической.

Интересы эти носят долгосрочный характер и определяют основные цели, стратегические и текущие задачи внутренней и внешней политики государства. Наши национальные интересы в военной сфере заключаются в защите независимости России, ее суверенитета, государственной и территориальной целостности, в предотвращении военной агрессии против России, ее союзников, в обеспечении условий для мирного, демократического развития государства.

Существует ряд факторов, угрожающих национальной безопасности Российской Федерации. Прежде всего, это:

­ переход НАТО к практике силовых (военных) действий вне зоны ответственности блока и без санкции Совета Безопасности ООН (см. рис. 3). Возведенный в ранг стратегической доктрины, он чреват угрозой дестабилизации всей стратегической обстановки в мире;

Рис. 3. Зависимость увеличения военного контингента к потерям личного состава США в Афганистане

­ увеличивающийся технологический отрыв ряда ведущих держав и наращивание их возможностей по созданию вооружений и военной техники нового поколения. Такая ситуация может подтолкнуть их к качественно новому этапу гонки вооружений;

­ активизация деятельности на территории Российской Федерации иностранных специальных служб и используемых ими организаций;

­ непродуманный процесс реформирования военной организации и оборонного промышленного комплекса (ВПК) Российской Федерации, несовершенство нормативной правовой базы. Как результат - критически низкий уровень оперативной и боевой подготовки Вооруженных сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, недопустимое снижение обеспеченности войск современным вооружением, военной и специальной техникой, крайняя острота социальных проблем. Это в свою очередь ведет к ослаблению военной безопасности Российской Федерации в целом.

Для анализа того, как будет складываться военно-политическая обстановка, в которой России придется существовать в качестве субъекта мировой политики, следует учитывать, в том числе ее геополитическое положение. А оно уникально. Россия находится в центральной части Евразии, уже в силу этого может активно влиять на глобальные политические процессы и жизнь планеты в целом.

По своему положению в мире Россия была, есть и будет объектом глобальных, региональных и локальных угроз и вызовов различного характера. На глобальном уровне - Россия, даже в сегодняшнем непростом экономическом состоянии - слишком значимый и важный субъект мировой политики, держава, несущая огромную ответственность за судьбы мира, а на региональном уровне она - естественный центр силы для стран в постсоветском пространстве, влиятельный арбитр в международных делах.

2.2 Система обеспечения военной и государственной безопасности, и условия ее формирования

Экономический компонент военной безопасности включает:

Опыт проводимых учений, чеченских войн выявил низкую оперативность управления войсками, что, в свою очередь, снижает эффективность их применения. В целях повышения оперативности управления войсками (силами) необходимо изменение структуры органов управления и дальнейшее совершенствование порядка их работы. Это изменение становится особенно актуальным в настоящее время, когда создаются новые воинские формирования и реформируется структура самих Вооруженных сил.

В соответствии с отечественным опытом руководства обороной страны, представляется целесообразным создание в России Совета Обороны - коллегиального органа, действующего на постоянной основе, деятельность которого будет направлена на проведение военной реформы и укрепление обороны страны. Решения в этих вопросах будут обязательными для всех структур исполнительной власти. Этот орган ни в коей мере не должен подменять собой Совет Безопасности и не дублировать его функции, а заниматься чисто военными проблемами, в том числе и проблемами коллективной военной безопасности не только в рамках СНГ, но и в союзе с другими странами и организациями.

Важнейшей проблемой современного военного искусства стала необходимость дальнейшего совершенствования управления войсками в стратегическом, оперативном и тактическом масштабах. Это связано с появлением на вооружении войск новых, более мощных средств борьбы, увеличением динамизма военных действий и возникновением новых театров, изменением организационной структуры войск, их оперативного построения.

В этих условиях необходимо создание типовых органов управления по блочной системе. Сущность этой системы заключается в том, что органы управления в каждом виде и роде войск должны состоять из ряда обособленных (автономных), но взаимосвязанных функционально между собой и взаимодействующими органами, блоков управления, позволяющих осуществлять единое командование. Такими блоками органов управления в каждом виде Вооруженных сил и роде войск могут быть: блок общего руководства, блок взаимодействия, блоки боевого, технического и тылового обеспечения, блок мобилизационного обеспечения, блок информационного обеспечения. При этом каждый орган управления в каждом виде и роде войск должен быть оснащен однотипными средствами связи (телекс, факс, РВС) и иметь единую систему кодов и сигналов.