2. Компетенция Президента Российской Федерации

Компетенция Президента представляет собой совокупность его полномочий по разрешению вопросов государственной и общественной жизни, установленных Конституцией Российской Федерации.

Компетенция Президента реализуется в рамках предметов исключительного федерального ведения (ст.71 Конституции), а также в пределах вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст.72 Конституции).

Поскольку Президент наделен обширными конституционными функциями, его полномочия весьма многочисленны. Они закреплены в основном в ст. ст.83-90 гл.4 Конституции, а также в ряде статей, относящихся к деятельности других государственных органов. Так, ч.3 ст.115 гл.6 Конституции, посвященной Правительству Российской Федерации, устанавливает право Президента отменять постановления и распоряжения Правительства.

В Конституции нет нормы, предусматривающей возможность закрепления полномочий главы государства в текущих законах, иных нормативных правовых актах. Вместе с тем практика идет по этому пути. Например, право Президента утверждать положения о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных главе государства, было закреплено его Указом от 10 июня 1994г, "Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской федерации". Вероятно, по мере укрепления правовой (законодательной) основы государственного механизма России необходимо отказаться от принципа "саморегулирования" Президентом своих полномочий.

Полномочия Президента России могут быть объединены в несколько групп, чтобы удобнее было проанализировать их.

1. Полномочия по формированию и руководству исполнительной властью. Взаимодействуя со всеми ветвями власти, Президент имеет наиболее тесные контакты с властью исполнительной. Объем его полномочий по отношению к ней, а также широко распространенная практика решения Президентом конкретных управленческих вопросов Л дают основание говорить о Президенте России не только как о главе государства, но и фактически как о главе исполнительной власти. Эта его функция выражается, прежде всего, в обширном круге полномочий, дающих Президенту возможность формировать Правительство и контролировать его работу. Именно Президент назначает Председателя Правительства. Вместе с тем, поскольку такое назначение осуществляется с согласия Государственной Думы, глава государства, назначая на этот пост, должен учитывать расстановку политических сил.

Президент имеет обширные полномочия по назначению остальных членов Правительства. По предложению Председателя Правительства он назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства, федеральных министров. При этом согласии Государственной Думы на проведение этих кадровых перестановок не требуется.

Вся деятельность Правительства неразрывно связана с финансово-кредитным обеспечением. Поэтому вполне логично участие Президента в назначении на должность Председателя Центрального банка России. Согласно л. "га ст.83 Конституции, глава государства представляет Государственной Думе кандидатуру на эту должность и ставит перед ней вопрос об освобождении от занимаемой должности Председателя ЦБ.

Поскольку Президент имеет конституционное право председательствовать на заседании Правительства, он в отдельных случаях может взять руководство им на себя, давать непосредственно поручения и указания всем членам Правительства.

Ключевым полномочием во взаимоотношениях Президента с Правительством является его право принять решение об отставке Правительства. Как уже отмечалось ранее, решение о недоверии Правительству может вынести Госдума. Но оно не является для Президента обязательным. Таким образом, именно глава государства во всех случаях решает судьбу Правительства. Конституция не устанавливает причины, по которым Президент может принять решение об отставке Правительства. Оно может быть принято в силу нерезультативности проводимой им социально экономической политики, необходимости значительных персональных перестановок в Правительстве, каких-либо политических соображений, в частности оно может быть использовано как средство корректировки экономического курса. Конституция не устанавливает каких-либо временных ограничений для использования этого полномочия Президентом.

Роль Президента как руководителя исполнительной власти проявляется не только в его взаимоотношениях с Правительством. Согласно п. "к" ст.83 Конституции, глава государства назначает и освобождает своих полномочных представителей. В Конституции не уточняется, о каких именно представителях идет речь. Однако в настоящее время такого рода представители есть во всех краях, областях, автономных округах, автономной области, городах федерального значения, а также в ряде республик в составе Российской Федерации. Полноценные контакты главы государства с палатами парламента должны обеспечивать полномочные представители Президента Российской Федерации в Федеральном Собрании. Чтобы обеспечивать интересы государства при организации и ведении военно-технического сотрудничества и в деятельности государственной компании "Росвооружение", учреждена должность представителя Президента в названной компании, рабочий аппарат которого действует на правах отдела Администрации Президента.

Кроме того, в настоящее время Президент до принятия Федерального закона об основах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации назначает на должность и освобождает от нее глав администраций субъектов Российской Федерации, за исключением республик, и решает вопрос о проведении выборов глав администраций. Эти главы исполнительной власти на местах подотчетны и подконтрольны Президенту по вопросам федерального ведения, а также по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, образуя тем самым единую ветвь исполнительной власти. Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации и в том случае, если эти акты противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам России, при нарушении прав и свобод человека и гражданина, до решения данного вопроса соответствующим судом (ст, 85, ч.2, Конституции).

Обеспечивает нормальное функционирование исполнительной власти в известной мере и право Президента формировать свою Администрацию, которая выполняет функции аппарата главы государства. В Администрацию входят: ее Руководитель, первый помощник и помощники Президента Российской Федерации (в том числе заведующий канцелярией Президента, руководитель протокола Президента и пресс - секретарь Президента), полномочные представители Президента. В ее составе находятся также главные управления Президента Российской Федерации, аппарат Совета Безопасности Российской Федерации, иные подразделения. В Администрацию могут входить государственные органы, руководство которыми осуществляет непосредственно Президент. Важное значение в современных условиях приобретает разграничение функций Администрации Президента и Аппарата Правительства, которые в ряде случаев дублируют друг друга в работе (например, Главное государственно-правовое управление и Министерство юстиции Российской Федерации).

2. Полномочия по взаимодействию с федеральными законодательной и судебной властями. Как уже отмечалось, осуществление единой государственной власти невозможно без тесного сотрудничества, взаимодействия главы государства с парламентом. В демократическом государстве законодательная и исполнительная ветви власти имеют рычаги взаимного влияния, которые получили название "сдержки и противовесы". Существование такой системы позволяет предупредить бесконтрольность власти, злоупотребление ею. В рамках этой системы во многом и строятся отношения между Президентом и Федеральным Собранием Российской Федерации.

Президент располагает совокупностью полномочий, позволяющих воздействовать как на формирование Государственной Думы и на прекращение ее полномочий, так и на ее законодательную деятельность.

Глава государства в соответствии с п. "а" ст.84 Конституции назначает выборы Государственной Думы.

Конституцией 1993 года Президенту предоставлено право распустить Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией. Это полномочие выступает как правовое средство разрешения конфликтных, тупиковых ситуаций, угрожающих самим устоям государственности. Конституция предусматривает три основания роспуска Государственной Думы Президентом: трехкратное отклонение представленных Президентом кандидатур Председателя Правительства (ст.111, ч.4), повторное в течение трех месяцев выражение недоверия Правительству (ст.117, ч.3), отказ в доверии Правительству, вопрос о котором был поставлен по инициативе его Председателя (ст.117, ч,

4). При этом Конституция устанавливает и условия, при которых роспуск Государственной Думы невозможен (ч.3 ст.92, чч.3, 4, 5 ст.109). Перечень оснований для роспуска Государственной Думы Президентом является исчерпывающим, он не может быть расширен каким-либо законом или указом Президента.

Весьма обширны полномочия Президента, дающие ему возможность участвовать в законодательной деятельности Федерального Собрания. Глава государства обладает правом законодательной инициативы (ст.84 Конституции), позволяющим ему ставить вопрос, как о принятии новых законов, так и о внесении изменений и дополнений в действующие (включая Конституцию). Вместе с тем в настоящее время необходима более тесная координация Президентом структур исполнительной власти, чтобы упорядочить законопроектную работу, исключить дублирование, распыление сил. В частности, в настоящее время ряд законопроектов готовится как в Главном государственно-правовом управлении Президента Российской Федерации, так и Министерстве юстиции, отсутствует четкое распределение перечня законопроектов, подготавливаемых президентскими и правительственными структурами.

Президент имеет возможность оказывать влияние и на содержание законопроектов путем использования права вето, т.е. права, не подписывая, отклонить закон, принятый Федеральным Собранием. Конституция не указывает мотивы, которыми руководствуется глава государства. Это может быть убеждение в нецелесообразности того или иного варианта решения вопроса в законе, противоречие его Конституции, вообще действующему законодательству и т.д.

Президент, согласно Конституции, не только подписывает, но и обнародует законы посредством их опубликования. Порядок опубликования и вступления в силу федеральных законов определен Федеральным законом от 25 мая 1994г. "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания".

Средством влияния главы государства на деятельность Федерального Собрания является и предусмотренный п. "е" ст.84 Конституции институт послания Президента парламенту о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Правовая природа послания Президента парламенту четко законом не определена. С одной стороны, как уже отмечалось, Президент в соответствии с Конституцией и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики, из чего можно сделать вывод об обязательном характере общих установок и конкретных поручений, содержащихся в послании. С другой стороны, послание не является нормативным актом, не может противоречить законам, принимаемым Федеральным Собранием, и каким-либо образом ограничивать правотворческую деятельность парламента.

Статья 84 Конституции в самом общем виде определяет основное содержание послания: положение в стране, основные направления внутренней и внешней политики. Кроме того, поскольку это - послание для парламента, логичен вывод о том, что в нем должна идти речь и о взгляде Президента на законодательную деятельность, на ее основные направления и приоритеты. Точка зрения Президента по этому вопросу должна быть учтена Федеральным Собранием, во всяком случае, стать предметом обсуждения с его стороны. Применительно же к деятельности Правительства, министерств, других структур исполнительной власти положения послания подлежат безусловному выполнению.

В третьем послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию одной из центральных стала задача укрепления Российского государства, отладка механизмов управления через право, укрепление судебной власти и развитие местного самоуправления.

В системе разделения властей Президент взаимодействует не только с законодательной, но и с судебной ветвью власти. Это взаимодействие достаточно специфично, поскольку глава государства не может в какой-либо форме вмешиваться в деятельность судебных органов. Его полномочия связаны лишь с участием в формировании органов судебной власти, которые к тому же осуществляются совместно с Советом Федерации. Согласно п. "е" ст.83 Конституции, Президент представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Само же назначение этих судей осуществляется Советом Федерации. Президент в соответствии с п. "е" ст.83 Конституции имеет право назначать судей других федеральных судов, понятие и перечень которых должны быть определены федеральным конституционным законом о судебной системе Российской Федерации. Президенту принадлежит право представлять Совету Федерации кандидатуру Генерального прокурора Российской Федерации, а также вносить предложение об освобождении его от должности.

В Конституции не решен вопрос о том, вправе ли Президент предлагать для повторного рассмотрения кандидатуру на пост члена названных федеральных органов судебной власти, ранее отвергнутую Советом Федерации, Подобного рода уточнение должно быть сделано в соответствующих федеральных законах.

3. Полномочия в области безопасности и обороны. Безопасность страны представляет собой состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Соответственно к основным объектам безопасности относятся права и свободы личности, материальные и духовные ценности общества, среда обитания, конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность государства. Основным субъектом обеспечения безопасности является государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной власти.

Как глава государства Президент осуществляет ряд важных полномочий в этой сфере. Согласно п. "ж" ст.83 Конституции, он формирует и возглавляет Совет Безопасности. Статус этого органа, юридическую природу его актов еще предстоит определить федеральным законом. Очевидно, что этот конституционный орган должен рассматривать вопросы внутренней и внешней политики России, касающиеся государственной, экономической, оборонной, экологической и иных видов безопасности, вырабатывать единую концепцию национальной безопасности России, координировать деятельность иных государственных Структур, занимающихся обеспечением безопасности страны.

К компетенции Президента относится утверждение военной доктрины России, которая является частью общей концепции безопасности. Современная военная доктрина России была утверждена Указом Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993г. и содержит установку на создание относительно небольших, но достаточно мощных вооруженных сил, готовых к оперативному использованию при возникновении угроз безопасности России. По Конституции Президент назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации, присваивает высшие воинские звания. В соответствии с общей международной практикой Президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации.

В случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной ее угрозы глава государства вводит на территории России или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (ст.87, ч.2, Конституции). Режим военного положения должен быть определен федеральным конституционным законом.

Угроза безопасности России может возникнуть не только в связи с военной агрессией, но и в силу ряда внутренних причин: экологические катастрофы, природные (стихийные) бедствия, массовые беспорядки и др. В этих случаях, согласно ст.88 Конституции, Президент при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.

4. Полномочия в области внешней политики и международных отношений. Полномочия Президента в сфере внешней политики сконцентрированы главным образом в ст.86 Конституции. Самое важное из них записано в пункте "а" этой статьи, где говорится, что Президент осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации. Формы осуществления этого полномочия весьма многочисленны: подготовка послания Федеральному Собранию, в котором определяются и основные направления внешней политики, назначение на должность министра иностранных дел, назначение и отзыв после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях и др. В качестве руководителя внешней политикой России Президент ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской федерации (п. "б" ст.86 Конституции). В соответствии с нормами международного права Президенту России не требуется подтверждения соответствующих полномочий на ведение переговоров и подписание договоров перед другой стороной, они органически присущи ему как главе государства.

Действующая Конституция прямо не дает ответа на вопрос о том, какая из палат Федерального Собрания и в каком порядке ратифицирует международные договоры и соглашения, подписываемые Президентом. Вместе с тем положение п. "в" ст.860 том, что Президент "подписывает ратификационные грамоты", косвенным образом свидетельствует о признании самой процедуры ратификации парламентом международных договоров и соглашений России. В связи с этим необходимо принятие отдельного федерального закона о международных договорах и соглашениях Российской Федерации, в котором среди прочих проблем целесообразно было бы урегулировать и вопросы ратификации.

Согласно Конституции, Президент принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей. Верительная грамота свидетельствует о том, что данное лицо назначено полномочным представителем соответствующего иностранного государства. Отзывная грамота удостоверяет факт прекращения полномочий представителя иностранного государства в связи с окончанием его миссии и вручается перед его отбытием из России.

5. Иные полномочия Президента. Наряду с перечисленными группами полномочий Конституция относит к компетенции главы государства и ряд других полномочий.

Важнейшее из них - решение о назначении референдума (п. "в" ст.84 Конституции). Как уже отмечалось, референдум представляет собой всенародное голосование по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни. Референдум может быть способом законотворчества, средством принятия прямым народным голосованием законопроектов. И в этом смысле он может рассматриваться как форма участия Президента в законодательной деятельности. Но поскольку назначение референдума не исчерпывается одобрением законопроектов, соответствующее полномочие Президента имеет более широкое значение.

Возможность Президента обратиться к народу для решения наиболее важных государственных дел наряду с его выборами свидетельствует о производное™ от народного суверенитета не только законодательной, но и исполнительной власти. Референдум может быть использован и как средство разрешения противоречий, разногласий между законодательной и исполнительной властями. Случаи, условия и порядок назначения Президентом всенародного голосования регулируются федеральным конституционным законом о референдуме.

К компетенции Президента относится решение вопросов гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища. В Конституции не конкретизируется, какие конкретно вопросы гражданства решаются Президентом России. Это сделано Законом Российской Федерации от 28 ноября 1991г. "О гражданстве Российской Федерации". К компетенции главы государства отнесены вопросы приема, выхода и восстановления в гражданстве Российской Федерации, прописана процедура рассмотрения соответствующих обращений. При этом, безусловно, глава государства должен руководствоваться и нормами Конституции Российской Федерации, посвященными гражданству.

Что же касается основания и порядка предоставления Президентом России политического убежища, то они урегулированы Конституцией более детально. Статья 63 устанавливает, что Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права. Не допускается выдача другим государствам лиц, преследуемых за политические убеждения, а также за действия (или бездействие), не признаваемые в Российской Федерации преступлением. Право убежища не распространяется на лиц, обвиняемых в совершении преступления, а также осужденных за совершение преступления. Их выдача осуществляется на основе федерального закона или международного договора (ч.2 ст.63 Конституции).

На основании п. "б" ст.89 Конституции Президент награждает государственными наградами Российской Федерации, присваивает почетные звания Российской Федерации. В настоящее время перечень государственных наград России определен Указом Президента Российской Федерации от 2 марта 1994г. "О государственных наградах Российской Федерации". Единый перечень почетных званий Российской федерации законом не установлен, действуют самостоятельные положения о каждом из них. Высшие специальные звания, например классные чины для работников судебной системы, прокуратуры, органов юстиции, устанавливаются соответствующими законами и подзаконными актами.

Президент Российской Федерации осуществляет помилование (п. "в" ст.89 Конституции). В законодательстве России отсутствует специальный нормативный правовой акт, регламентирующий порядок реализации соответствующей нормы, однако сложилась весьма устойчивая практика применения помилования. Актом помилования является решение главы государства о смягчении наказания или полном освобождении от наказания лиц, обратившихся к нему с соответствующим ходатайством. Решения о помиловании принимаются только по тем лицам, в отношении которых вынесенный судом обвинительный приговор вступил в законную силу. Как правило, помилование связано с заменой смертной казни на наказание в виде лишения свободы. Однако объектом помилования могут быть, в принципе, любые виды наказания.

Акты помилования всегда конкретны, персонифицированы. Этим помилования отличаются от амнистии, правом применения которой наделена Государственная Дума.

3. Акты Президента Российской Федерации