Что касается перечня социальных гарантий, предоставляемых государственным служащим в связи с исполнением ими профессиональной деятельности, то он не является строго определенным и может различаться в зависимости от уровня государственной службы (федеральная государственная служба, государственная служба субъектов Федерации).

В числе основных гарантий, предоставляемых государственным служащим, следует отметить:

1) равные условия оплаты труда, а также сопоставимые показатели оценки эффективности результатов профессиональной служебной

деятельности при замещении соответствующих должностей гражданской службы, если иное не установлено настоящим Федеральным законом;

право гражданского служащего на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания;

условия прохождения гражданской службы, обеспечивающие исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом;

4) отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков;

медицинское страхование гражданского служащего и членов его семьи, в том числе после выхода гражданского служащего на пенсию за выслугу лет, в соответствии с настоящим Федеральным законом и федеральным законом о медицинском страховании государственных служащих Российской Федерации;

обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения гражданской службы либо сохранение денежного содержания при временной нетрудоспособности, а также на время прохождения медицинского обследования в специализированном учреждении здравоохранения в соответствии с федеральным законом;

7) выплаты по обязательному государственному страхованию в случаях, порядке и размерах, установленных соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

8) возмещение расходов, связанных со служебными командировками. Порядок и условия командирования гражданского служащего устанавливаются соответственно указом Президента Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации;

возмещение расходов, связанных с переездом гражданского служащего и членов его семьи в другую местность при переводе гражданского служащего в другой государственный орган. Порядок и условия возмещения расходов гражданскому служащему устанавливаются соответственно постановлением Правительства Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации;

защита гражданского служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в случаях, порядке и на условиях, установленных федеральным законом;

государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей. Аверин А.Н. социальная политика и подготовка управленческих кадров.М.: Дашков и К, 2005.С.255-264

Важнейшую роль в обеспечении эффективной работы государственного аппарата играют разнообразные и существенные гарантии, которые установлены для государственного служащего Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и рядом других нормативных правовых актов. К гарантиям относятся меры экономического, социального, организационного и правового характера, направленные на реализацию как должностных, так и общих прав и обязанностей государственного гражданского служащего. Цель этих гарантий - сделать государственную гражданскую службу привлекательной и престижной в глазах граждан. Гарантией являются, прежде всего, условия работы, обеспечивающие исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей. Имеется в виду размещение персонала государственного органа, обеспеченность мебелью, освещением, отоплением, разнообразной оргтехникой и т.д. Сюда следует отнести и служебный режим (распорядок дня), а также качественный состав служащих, морально-психологический климат в коллективе. Очень многое зависит от руководителя органа или структурного подразделения, его профессиональных, деловых и личностных качеств. Первостепенное значение имеют денежное содержание и иные выплаты, предусмотренные законами и другими многочисленными актами Российской Федерации и ее субъектов в качестве платы за исполнение функции государственного служащего. В соответствии с этими актами денежное содержание указанных лиц состоит из должностного оклада, надбавок к нему за классный чин, дипломатический ранг, особые условия государственной службы, выслугу лет, а также премий по результатам работы Гришковец А. А. Правовое регулирование денежного содержания госслужащих // Право и политика.2001,- № 3. С.7-12.

Денежное содержание может выплачиваться федеральным государственным служащим только за счет средств федерального бюджета. Такой порядок призван обеспечивать независимость государственного аппарата, политическую нейтральность и беспристрастность государственных служащих при решении вопросов, отнесенных к их компетенции. Размеры должностных окладов устанавливаются нормативными правовыми актами в основном в виде вилки - то есть с указанием верхних и нижних пределов. Это позволяет более дифференцированно подойти к каждому государственному служащему при решении вопроса об увеличении должностного оклада с учетом результатов и стажа его работы, уровня квалификации. Размеры должностных окладов федеральных государственных служащих составляют примерно 50% денежного содержания. По мере экономического подъема их размеры повышаются, что является одной из мер, способствующих снижению коррупции среди государственных служащих и привлечению на службу профессионалов.

Ежемесячная надбавка за особые условия государственной службы может устанавливаться в размере до 20% должностного оклада. Понятие «особые условия государственной службы» нормативно не определено, поэтому возможность назначения данной надбавки и установления ее конкретного размера зависит от усмотрения соответствующего руководителя. Разумеется, решение этого вопроса руководителем было бы более объективным, если хотя бы в общих чертах были установлены критерии того, что считать особыми условиями службы и какой размер надбавки может быть минимальным.

Ежемесячная надбавка за выслугу лет установлена в следующих размерах: при стаже государственной службы от 1 до 5 лет - 10%, свыше 5 лет до 10 лет - 15%, свыше 10 лет до 15 лет - 20% и свыше 15 лет -30%. Стаж, дающий право на получение надбавки за выслугу лет, рассчитывается в соответствии с Указом Президента от 19 ноября 2007 №1532. «Об исчислении стажа государственных гражданских служащих РФ для установления государственным гражданским служащим ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет на государственной гражданской службе РФ..» Указ Президента РФ от 19 ноября 2007г. № 1532 «Об исчислении стажа государственной гражданской службы РФ для установления государственным гражданским служащим РФ ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет на государственной гражданской службе РФ.» // Собрание законодательства РФ. 26.11.2007. № 48(2ч.), Ст. 5949.. Согласно Указу, в стаж государственной службы могут включаться иные периоды работы (службы), опыт и знания по которой необходимы для выполнения должностных обязанностей.

Размер премий определяется исходя из результатов деятельности федерального государственного служащего и минимальными размерами не ограничивается. Условия выплаты ежемесячной надбавки за особые условия государственной службы и премий устанавливаются руководителями федеральных государственных органов или их аппаратов.

Федеральным государственным служащим производятся иные выплаты, предусмотренные соответствующими федеральными законами (например, за ученую степень, знание иностранных языков, за работу со сведениями, составляющими государственную тайну), а также выплачивается материальная помощь в размере нескольких должностных окладов. Государственному служащему гарантируется ежегодный оплачиваемый отпуск. Его продолжительность не менее 30 календарных дней, а для отдельных категорий государственных служащих - и более. Сверх того государственному служащему за выслугу лет предоставляется в порядке и на условиях, определяемых федеральными законами и законами субъектов Федерации, дополнительный оплачиваемый отпуск. Ежегодный оплачиваемый отпуск и дополнительный оплачиваемый отпуск суммируются и, по желанию служащего, могут предоставляться по частям. Продолжительность одной части предоставляемого отпуска не может быть менее 14 календарных дней. Возможно также предоставление отпуска без сохранения заработной платы на срок не более одного года, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Важной гарантией, предоставляемой законодательством является гарантия медицинского обслуживания (в том числе обеспечение лекарствами) государственного служащего и членов его семьи, оно осуществляется за счет федерального бюджета или бюджета соответствующего субъекта Федерации. Государственные служащие после выхода на пенсию пользуются медицинским обслуживанием в лечебных учреждениях, в которых они состояли на учете. Эти льготы распространяются и на членов их семей.

Государственному служащему гарантируется профессиональная переподготовка (переквалификация) и повышение квалификации с сохранением денежного содержания на период обучения. Указ Президента РФ от 26 декабря 2006г. №1474 «О дополнительном образовании государственных гражданских служащих РФ» // СЗ РФ ,01.01.2007, №1(1ч.), Ст.203 Не менее, важной гарантией, предоставляемой государственному служащему является гарантия, обязывающая получение согласия государственного служащего на перевод на другую государственную должность государственной службы, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.

Одной из важнейших гарантий является пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи государственного служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей. Государственный служащий имеет право на получение пенсии за выслугу лет, назначенной в соответствии с федеральным законом. В случае смерти, связанной с исполнением государственным служащим должностных обязанностей, в том числе наступившей после увольнения его с государственной службы, члены семьи умершего имеют право на получение пенсии по случаю потери кормильца. Специальных федеральных законов о пенсионном обеспечении государственных служащих пока нет. Поэтому следует руководствоваться общим действующим пенсионным законодательством с учетом следующего.

В целях обеспечения защиты социальных прав лиц, замещающих государственные должности РФ и должности федеральных государственных служащих, до принятия соответствующих федеральных законов, Президентом РФ был принят Указ Указ Президента РФ от 16 августа 1995 г. № 854 (ред. от 25.07.2006 №763) «О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности РФ и государственные должности федеральной государственной службы» // Собрание законодательства РФ. 1995., № 34. Ст. 3442., которым установлена ежемесячная доплата к государственной пенсии, назначенной в соответствии с Законом РФ «О государственных пенсиях в Российской Федерации» Закон РФ от 20 ноября 1990 г. № 340-1 (ред. от 27.11.2001, с изм. от 05.11.2002) «О государственных пенсиях в Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РСФСР., 1990., №27. Ст. 351. (частично утратил силу) и Законом РФ «О занятости населения в Российской Федерации» Закон РФ от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 (ред. от 22.08.2004) «О занятости населения в РФ» // Собрание законодательства РФ., 1996. № 17. Ст. 1915.. Право на получение доплаты получили лица, высвобождаемые в связи с прекращением полномочий, увольнением с федеральной государственной службы в случае ликвидации или реорганизации федеральных органов исполнительной власти, сокращения численности аппаратов федеральных органов власти, а также в связи с выходом на государственную пенсию. В развитии пенсионного законодательства продолжает действовать Указ Президента РФ «О доплате к государственной пенсии лицам, замещавшим должности в органах государственной власти и управления СССР и РСФСР» Указ Президента РФ от 01 апреля 1996 г. № 467 (ред. от 15.06.1999) «О доплате к государственной пенсии лицам, замещавшим должности в органах государственной власти и управления Союза ССР и РСФСР» // Собрание законодательства РФ, 1996. - № 15. - Ст. 1579.. Названными Указами и дополняющими их постановлениями Правительства определены круг лиц, имеющих право на доплату к пенсии, периоды государственной службы, учитываемые при установлении доплаты, условия и порядок исчисления, выплаты и перерасчета размера ежемесячной доплаты к государственным пенсиям.

Пенсионное обеспечение граждан, в том числе государственных служащих, является ключевым вопросом в области социальной политики государства. Поэтому Указом Президента от 27 сентября 2000 г. Указ Президента РФ от 27 сентября 2000 г. № 1709 «О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в РФ» // Собрание законодательства РФ. - 2000. - № 40. - Ст. 3936. определены меры по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации. В целях перехода к новой системе пенсионного обеспечения приняты Федеральные законы от 15 декабря 2001 г. «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ (ред. от 22.08.2004) «О государственном пенсионном обеспечении в РФ» // Собрание законодательства РФ. - 2001. - № 51. - Ст. 4831., «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ (ред. от 28.12.2004) «Об обязательном пенсионном страховании в РФ» // Собрание законодательства РФ. - 2001. - № 51. - Ст. 4832. и от 17 декабря 2001 г. «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ (ред. от 14.02.2005) «О трудовых пенсиях в РФ» // Собрание законодательства РФ. - 2001. - № 52(Ч 1). - Ст. 4920..

Для государственного служащего предусмотрено обязательное государственное страхование на случай смерти, причинения вреда здоровью, потери трудоспособности в период прохождения государственной службы или после ее прекращения, а также на случай уничтожения или повреждения имущества, которое связано с исполнением им должностных обязанностей. Страхование осуществляется на основании договоров, заключаемых соответствующими органами государственной власти (страхователями) и страховщиками, имеющими лицензию на проведение обязательного государственного страхования, выданную в установленном порядке. Размеры страховых выплат определяются, исходя из установленного на день страхового случая денежного содержания застрахованного государственного служащего.

Государственному служащему гарантируется защита его и членов его семьи от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей. Порядок и условия осуществления защиты отдельных категорий государственных служащих определены Федеральным законом от 20 апреля 1995 г. «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных органов и контролирующих органов» Федеральный закон от 20 апреля 1995 г. № 45-ФЗ (ред. Фед. закона от 22.08.2004) «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 17. Ст. 1455., а также иными нормативными правовыми актами РФ.

В связи с исполнением своих должностных обязанностей государственному служащему в соответствии с федеральными нормативными правовыми актами и нормативными правовыми актами субъектов Федерации возмещаются расходы и предоставляются компенсации в связи со служебными командировками, с приемом на государственную должность государственной службы в другой государственный орган, направлением на государственную службу в другую местность, а также связанные с этим транспортные расходы и расходы на оплату жилья.

Важной гарантией является установление специального правового положения государственного служащего при ликвидации и реорганизации государственного органа. При ликвидации государственного органа или сокращении его штата государственному служащему в случае невозможности предоставления работы в том же органе должна быть предложена другая должность государственной службы в другом государственном органе с учетом его профессии, квалификации и ранее занимаемой должности. При невозможности трудоустройства служащему, заключившему трудовой договор па неопределенный срок, гарантируется профессиональная переподготовка (переквалификация) с сохранением на период переподготовки денежного содержания по занимаемой до увольнения должности и непрерывного трудового стажа, а также предоставление возможности замещения иной должности государственной службы. При увольнении в связи с ликвидацией государственного органа или сокращением штата государственному служащему выплачивается средний заработок по ранее занимаемой должности в течение 3 месяцев (без зачета выходного пособия). В случае непредоставления государственному служащему работы в соответствии с его профессией и квалификацией он остается в Реестре государственных служащих (с указанием «в резерве») с сохранением в течение года непрерывного стажа государственной службы.

Таким образом, мы видим, что уровень социальной защиты государственных гражданских служащих довольно высок. Такой высокий уровень государственных гарантий государственным гражданским служащим связан с тем, что от деятельности государственных гражданских служащих напрямую зависит эффективность государственного управления. Важность института государственной службы подчеркивает еще и то, что согласно Конституции государственная служба является одной из форм участия граждан в управлении делами государство. Именно поэтому в п. 4 ст.32 Конституции Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. - 1993. - № 237. закреплен принцип равного доступа к государственной службе. Анализируя права государственных служащих и гарантии нельзя не рассмотреть систему ответственности государственных служащих. Она наступает за нарушение законности и служебной дисциплины, неисполнение либо ненадлежащее исполнение ими своих должностных обязанностей. Служебная дисциплина на государственной службе - обязательное для служащих соблюдение служебного распорядка государственного органа и должностного регламента, установленных в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, нормативными актами государственного органа и со служебным контрактом. Служебный распорядок государственного органа может быть определен нормативным правовым актом государственного органа, в котором устанавливается режим службы и время отдыха служащих. Служебный распорядок государственного органа утверждается представителем нанимателя с учетом мнения выборного профсоюзного органа данного государственного органа.

Государственные служащие могут нести дисциплинарную, административную, уголовную и материальную ответственность. Основным видом ответственности государственных гражданских служащих является дисциплинарная ответственность (за совершение должностного или дисциплинарного проступка), поскольку соблюдение служебной (трудовой) дисциплины и укрепление государственной дисциплины относятся к важнейшим обязанностям служащего. За неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на государственного служащего могут налагаться органом или руководителем, имеющими право назначать государственного гражданского служащего на государственную должность государственной гражданской службы, установленные дисциплинарные взыскания. Дисциплинарная ответственность заключается в наложении на государственных служащих, совершивших должностные (дисциплинарные) проступки, дисциплинарных взысканий властью представителей администрации, руководителей, начальников. Дисциплинарными взысканиями, применяемыми к гражданским служащим, являются: замечание; выговор; предупреждение о неполном должностном соответствии; освобождение от замещаемой должности гражданской службы; увольнение с гражданской службы, по основаниям, установленным п. 2 (неоднократное неисполнение гражданским служащим без уважительных причин должностных обязанностей, если он имеет дисциплинарное взыскание), подпункт «а» - «г» п. 3 (прогул - отсутствие на служебном месте без уважительных причин более четырех часов подряд в течение служебного дня; появление на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения; разглашение сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, и служебной информации, ставших известными гражданскому служащему в связи с исполнением им должностных обязанностей; совершение по месту службы хищения (в том числе мелкого) чужого имущества, растраты, умышленного уничтожения или повреждения такого имущества, установленных вступившим в законную силу приговором суда или постановлением органа, уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях), п. 5 и 6 (принятие гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы категории «руководители», необоснованного решения, повлекшего за собой нарушение сохранности имущества, неправомерное его использование или иное нанесение ущерба имуществу государственного органа; однократное грубое нарушение гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы категории «руководители», своих должностных обязанностей, повлекшее за собой причинение вреда государственному органу и (или) нарушение законодательства РФ) ч. 1 ст. 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» Федеральный закон от 27 июля 2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации // СЗ РФ ,02.08.2004, №31.Ст.3215.. Российское законодательство предусматривает административную ответственность государственных служащих в случаях, когда они являются должностными лицами, в соответствии с законодательством об административных правонарушениях.

Уровень материального и социального обеспечения государственных служащих должен зависеть от замещаемой государственной должности, ее значения в деятельности государственного органа, степени ответственности государственного служащего и одновременно быть достаточным не только для обеспечения необходимых жизненных потребностей, но и соответствовать определенным стандартам, присущим жизни гражданского общества. Вместе с тем, следует отметить, что в настоящее время сохраняется тенденция значительного понижения статуса государственных служащих в связи с нарастающим отставанием размера их денежного содержания от уровня оплаты труда соответствующих по квалификации работников внебюджетного сектора экономики. Это вызывает отток высококвалифицированных специалистов, и как результат - ослабление деятельности госаппарата.

Для повышения престижности государственной службы и авторитета государственных служащих необходимо повысить оплату их труда с возможным усилением дифференциации в оплате в зависимости от уровня замещаемых государственных должностей, так как обеспечение выполнения функций государственных органов требует от государственных служащих различной профессиональной компетентности, ответственности и соответственно оплаты (прежде всего, должно производиться опережающее увеличение уровня оплаты труда лиц, непосредственно участвующих в подготовке, принятии и реализации политических решений). Социальная защита государственных служащих не должна ограничиваться их материальным обеспечением, но учитывать их психологию, самоуважение и признание со стороны коллег, начальства, общества в целом. И в этой связи возникает первоочередная проблема создания положительного, делового имиджа государственной службы на основе правдивой и оперативной информации.

Необходимо отметить, что одной из причин отрицательного отношения населения к государственной службе была и остается проблема льгот и привилегий. Привилегии являются объективной необходимостью любой управленческой структуры в любом обществе. Заявления о желании их ликвидировать есть или демагогия, или непонимание основ управления. В тоже время именно привилегии вызывают негативные оценки в общественном мнении о государственной службе. Опыт демократически развитых зарубежных стран показывает, что этого достаточно легко избежать Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история , теория, закон, практика: Монография. М.: РАГС,2003.С.28. Для этого необходимо подробное законодательное регулирование системы социальной защиты государственных служащих, а также ее максимальная прозрачность.

Таким образом, можно сделать общий вывод о том, что в законодательстве затрагивающего регулирование института государственной службы более подробно освещена система запретов и ограничений, чем система социального обеспечения государственных гражданских служащих. Кроме того, право социальной защиты, распространяющее свое действие и на государственных гражданских служащих, имеет обширную нормативную базу, что затрудняет поиск и использование той или иной нормы, а также определение субъектов ее действия.

ГЛАВА 2. РАЗРАБОТКА КОНЦЕПЦИИ ОРГАНИЗАЦИИ СПЕЦИАЛЬНОГО МЕДИЦИНСКОГО СТРАХОВАНИЯ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ.

государственный гражданский служащий правовой статус

2.1 Программное обеспечения государственных гражданских служащих медицинской помощью: современное состояние и перспективы

В Российской Федерации применяется смешанная система финансирования медицинского обслуживания - за счет бюджетных средств и в рамках обязательного медицинского страхования. При этом существует дополнительная (параллельная общей) система медицинского обслуживания федеральных государственных гражданских служащих. Вопросы реализации такой формы социального обеспечения государственного служащего, как медицинское обслуживание его и членов его семьи, в том числе и после выхода на пенсию, регулируются федеральным законодательством, подзаконными нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ. Особая система медицинского обслуживания федеральных государственных гражданских служащих не носит характера замещения общих для всех граждан РФ систем обязательного медицинского страхования и медицинского обслуживания (как это традиционно сложилось по отношению к военнослужащим и работникам правоохранительных органов). По существу, эта система дублирует общую систему обязательного медицинского страхования и медицинского обслуживания. В принципе, федеральный государственный гражданский служащий по своему усмотрению может выбрать, куда ему обратиться за медицинской помощью - в медицинское учреждение, работающее в рамках системы обязательного медицинского страхования, или в специализированное медицинское учреждение, к которому он прикреплен в качестве государственного служащего, поскольку все лица данной категории в качестве наемных работников застрахованы в рамках системы обязательного медицинского страхования.

Единой системы медицинского обслуживания федеральных государственных гражданских служащих нет. В системе некоторых федеральных органон исполнительной власти существуют ведомственные медицинские учреждения. Отдельные категории федеральных государственных служащих обслуживаются в медицинских учреждениях Управления делами Президента РФ. Романов Е. Проблемы правового регулирования отдельных вопросов социального обеспечения на федеральной государственной службе // Государственная служба.2006,№1,С.32-41

На наш взгляд, сложившаяся система медицинского обслуживания федеральных государственных гражданских служащих должна быть реформирована. Ведь очевидно, что специализированная система медицинского обслуживания призвана оказывать медицинские услуги на более качественном уровне, чем общедоступная, поскольку в ином случае ее существование теряет смысл. Поэтому предоставление государственным служащим возможности выбора между двумя этими системами представляется излишним, однако в экстремальных ситуациях, когда государственный служащий в силу объективных причин не может воспользоваться услугами специализированного медицинского учреждения, у него должно быть право получить необходимую помощь в рамках общедоступной системы медицинского обслуживания. Роик В. Д. Формирование институциональной базы социального страхования --
центральная задача государственной социальной политики. // Аналитический вестник
Аналитического управленца аппарата Совета Федерации «Актуальные вопросы развития обязательного социального страхования в Российской Федерации и его законодательное обеспеченно. 2004. № 5. С.39

Целесообразно вывести государственных гражданских служащих из системы обязательного медицинского страхования (это никак ни повлияет на возможность их включения в эту систему вновь в случае оставления государственной службы, поскольку в настоящее время на возможность получения медицинских услуг и их объем не оказывают влияния длительность уплаты единого социального налога, начисленного на выплаты в пользу застрахованных, а также объем средств, поступивших от его уплаты в фонды обязательного медицинского страхования). Одновременно следует ввести специализированное обязательное медицинское страхование государственных служащих с направлением соответствующих средств на развитие специализированной системы их медицинского обслуживания. Барабашев А.Г. Государственная служба в Российской Федерации: современное состояние, проблемы и перспективы. Аналитический обзор направлений и содержания реформирования государственной службы в РФ. СПб.:Питер,2005, Аналитическую базу для проведения настоящего исследования составили:

Концепция реформирования государственной службы в Российской Федерации, утвержденная Президентом Российской Федерации;

нормативные правовые акты Российской Федерации, в том числе Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «О системе государственной службы в Российской Федерации», Закон «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации»;

концепции и проекты нормативных правовых актов, подготовленных в целях реализации Концепции реформы государственной службы и реформы обязательного медицинского страхования;

аналитические материалы и официальные статистические данные, предоставленные Минэкономразвития России и Медицинским центром Управления делами Президента Российской Федерации;

международный опыт по организации медицинской помощи государственным служащим (на примере Германии и Швейцарии).

Исследуем и проанализируем возможные методики и практики обеспечения государственных служащих медицинской помощью.

Медицинская помощь государственным служащим может осуществляться в рамках трех основных программ.

1. Организация медицинского обслуживания путем прикрепления государственных служащих к конкретному медицинскому учреждению (которое не находится на балансе министерства (ведомства)). Реализация такой программы теоретически возможна путем заключения министерством (ведомством) договора об оказании медицинских услуг прикрепленному контингенту (государственным служащим и членам их семей). При этом возможности выбора медицинского учреждения будут ограничены только тем лечебно - профилактическим учреждением, с которым заключен договор о прикреплении. Иными словами, если данное лечебно-профилактическое учреждение не имеет лицензии или технической возможности оказать ту или иную медицинскую услугу, такая услуга может быть оказана государственному служащему только в рамках обязательного медицинского страхования.

Кроме того, такие договоры будут требовать персонификации контингента, что вызовет проблему, связанную с необходимостью начисления дополнительно единого социального налога и подоходного налога, поскольку оплата по такому договору будет означать получение государственным служащим (или членом его семьи) дополнительной материальной выгоды, которая подлежит налогообложению, что существенно удорожит такое страхование.

2.Компенсация государственным служащим расходов на оказание им медицинской помощи. Система компенсации расходов государственных служащих на оказание медицинской помощи является широко востребованной в международном опыте. Такие системы действуют в Нидерландах, США и Великобритании.

В соответствии с установленными правилами, которые являются составной частью трудового контракта государственного служащего, из бюджета соответствующего государственного органа ему компенсируются расходы, произведенные им в целях оплаты медицинской помощи, а также реабилитационных мероприятий. Как правило, в данном случае компенсации подлежат не все расходы работника, а лишь их часть. Не компенсируются расходы, произведенные для оплаты услуг «неавторизованных» медицинских учреждений, не производится оплата медицинских услуг, оказанных не по медицинским показаниям либо в результате необходимости медицинского вмешательства, связанных с необходимостью ликвидации последствий причинения вреда здоровью работника, наступившего по его собственной умышленной вине.

Не возмещаются расходы по реабилитации в случае причинения вреда жизни и здоровью работника, которые произошли в результате несчастного случая при исполнении им служебных обязанностей. Такие расходы покрываются страхованием ответственности работодателя, которое приобретается специально.

В рассматриваемом случае необходимо выделить ряд неоспоримых достоинств, таких как предоставление права работнику самому определять место оказания ему медицинских услуг, возможность организации качественной медицинской помощи на местах путем аккредитации наиболее эффективных медицинских учреждений.

В Российской Федерации возмещение расходов государственных служащих, связанных с необходимостью оплаты медицинской помощи, на наш взгляд, не будет являться действенным методом, преимущественно в силу порядка бюджетного финансирования текущих расходов министерств и ведомств. Во-первых, объем финансирования соответствующих расходов должен быть фиксированно установлен на каждый календарный год. Это означает, что возможны ситуации, когда еще до завершения финансового года выделенные бюджетные фонды будут выбраны и обеспечить компенсацию медицинских расходов работников в дальнейшем будет невозможно, что повлечет за собой нарушения прав работников либо потребует избыточного финансирования министерств и ведомств. Во-вторых, министерствам (ведомствам) придется дополнительно оплачивать стоимость проведения проверок и экспертиз правильности расходования бюджетных средств, применительно к каждому случаю выплаты, что является затратным мероприятием и сведет к нулю преимущества данного метода финансирования. Антропов В.В.Системы медицинского страхования в государствах - членах ЕС // Труд за рубежом.2006.№2.С.109-128

3. Специальное медицинское страхование государственных служащих Данный вариант предусмотрен Концепцией реформирования системы государственной службы и подразумевает оплату министерством (ведомством) страхового взноса по полису добровольного медицинского страхования коллектива сотрудников (прикрепленного контингента).

Данная форма организации медицинской помощи государственным служащим является достаточно распространенной в международной практике (Германия, Швейцария, ЕС). Имеются прецеденты использования такого вида страхования и в России. В частности, по программам добровольного страхования застрахованы сотрудники ГТК России и работники судебного департамента Министерства юстиции России. Таким образом, базовые параметры Комплексной программы медицинского страхования государственных гражданских служащих могут быть разработаны на основе имеющихся материалов.

При этом предполагается, что застрахованный таким образом сотрудник министерства (ведомства) по своему усмотрению может выбрать медицинское учреждение из перечня заключивших соответствующие договоры со страховой организацией -- страховщиком по такому виду страхования.

Такой подход обладает рядом следующих преимуществ:

1. Не требует дополнительного (сверх выделенного) бюджетного

финансирования;

Не создает дополнительного налогового бремени (страховой взнос не облагается налогом на добавленную стоимость и не увеличивает налоговую базу для уплаты ЕСН);

Создает возможности для перераспределения части ЕСН, зачисляемой в фонды обязательного медицинского страхования в счет оплаты страхового взноса по договору специального медицинского страхования государственных служащих;

Позволяет легко корректировать параметры качества страхового продукта в зависимости от имеющегося объема финансирования (в пределах объемов, установленных Федеральной программой ОМС);

Позволяет оптимизировать решение вопросов качества предоставления медицинской помощи с учетом необходимости решения проблемы региональной рассредоточенности потенциальных реципиентов медицинской помощи;

Полностью соответствует требованиям сметного порядка финансирования расходов министерств и ведомств.

На основе сравнительного анализа трех вышеприведенных альтернативных методик и практик организации медицинского обеспечения государственных служащих, введение специального медицинского страхования государственных служащих представляется наиболее эффективным с точки зрения распределения имеющегося ресурса. Во время прохождения преддипломной практики в Саратовской областной Думе нами было проведено социологическое исследование (анкетирование). Целью проведения исследования являлось определение мнения государственных гражданских служащих аппарата Саратовской областной Думы относительно сложившейся системы медицинского обеспечения госслужащих и членов их семей, а так же попытка выяснить их отношение к внедрению в Российской Федерации специального медицинского страхования государственных служащих.

Результаты социологического исследования позволило сделать следующие выводы:

Социальные гарантии важны для госслужащих, но при этом гарантии слабо проработаны и не всегда реализуются на практике.

Государственные служащие высоко оценили важность медицинского обеспечения (65% опрошенных), но при этом качество предоставляемых медицинских услуг оценивается ими как неудовлетворительное (около 91%).

3. В основном госслужащих не устраивает отсутствие высококвалифицированного персонала в подведомственных медицинских учреждениях, а так же сбор большого объема различного рода документации, необходимой для реализации своего права на медицинское обслуживание.

4. Большинство служащих согласны с тем, что необходимо реформирование сложившейся системы медицинского обслуживания.

5. Большинство служащих не знакомы с тем, как данная гарантия реализуется за рубежом и не знают, можно ли данный опыт использовать в России (89,4%).

6. Из предложенных моделей реформирования медицинского обеспечения служащие выбрали вариант с компенсацией затрат на медобслуживание из средств бюджета соответствующего госоргана (63,4 %).

Для осуществления перехода от системы медицинского обеспечения государственных служащих к их медицинскому страхованию необходимо решить следующие функциональные задачи:

1) Реформирование сети ведомственных медицинских учреждений,

обслуживающих государственных гражданских служащих, и постепенный отказ от их прямого бюджетного финансирования;

Определение экономических показателей достаточности бюджетного финансирования для осуществления специального страхования государственных гражданских служащих;

Законодательное закрепление программы специального медицинского страхования государственных служащих, объемов и условий предоставления государственным служащим медицинской помощи, а также порядка определения нормативов выделяемого из средств соответствующих бюджетов финансирования, правил и условий осуществления специального медицинского страхования государственных гражданских служащих.

Как уже было упомянуто выше, в настоящее время государственные служащие могут получать медицинское обслуживание в медицинских учреждениях, подведомственных тому или иному министерству или ведомству. При этом содержание ведомственных медицинских учреждений является, с одной стороны, непрофильным видом деятельности для министерств и ведомств, требующим отвлечения финансовых и людских ресурсов, а с другой -- порождает для медицинских учреждений обязанность обслуживания прикрепленного контингента, при этом объемы оказываемой помощи и объемы финансирования никак не связаны. Кроме того, получение государственными служащими медицинской помощи в определенных ведомственных медицинских учреждениях возможно фактически лишь при нахождении в месте расположения таких учреждений, что делает невозможным получение медицинской помощи государственными служащими, находящимися в командировках, а также работниками территориальных подразделений министерств и ведомств.

Переход от системы медицинского обеспечения государственных гражданских служащих к системе их медицинского страхования решает эту проблему путем предоставления страховой организацией застрахованным возможности выбора медицинского учреждения непосредственно в месте проживания либо работы, а также возможность получения медицинской помощи по программе страхования при нахождении в командировке.

В этой связи содержание медицинских учреждений на балансе министерств и ведомств становится неоправданным с финансовой точки зрения. Большинство ведомственных медицинских учреждений обладают современной материально-технической базой и квалифицированным медицинским персоналом, что делает их конкурентоспособными по отношению к иным участникам рынка медицинских услуг. Об этом говорит и то, что значительная часть ведомственных медицинских учреждений успешно осуществляют оказание услуг по программам добровольного медицинского страхования.

Однако просто прекратить финансирование лечебно-профилактических учреждений балансодержателем не представляется возможным в силу их организационно-правового статуса и сметного порядка финансирования.

Возможными путями выхода из этого положения может быть передача ведомственных медицинских учреждений с баланса отдельных министерств и ведомств на баланс специализированного органа, который будет осуществлять комплексное управление этой сетью. При этом ее финансирование может осуществляться путем аккумуляции на счете балансодержателя средств обязательного медицинского страхования, бюджетов различного уровня, доходов от предоставления платных медицинских услуг, иных внебюджетных источников, включая добровольное медицинское страхование. Социальная корпоративная политика: проблемы, опыт, перспективы / под общ. Ред. Волгина Н.А., Егорова В.К. М.: Дашков и К,2004

Преимуществом данного варианта является сохранение сети ведомственных медицинских учреждений, при этом единый балансодержатель будет иметь возможность оценить эффективность и соответствие предъявляемым требованиям каждого из учреждений.

Альтернативой данного варианта могло бы быть изменение организационно-правовой формы учреждений и смена собственника, однако такое изменение потребует формирования специальной нормативно-правовой базы и нуждается в дополнительном изучении. Следует также иметь в виду, что в системе обязательного медицинского страхования существует проблема, связанная с финансированием медицинских учреждений, входящих в систему обязательного медицинского страхования, за счет федерального бюджета, помимо финансирования за счет средств внебюджетных фондов. Реформирование системы обязательного медицинского страхования (ОМС) предусматривает в том числе и реформирование системы медицинских учреждений.

Правовой статус ведомственных лечебных учреждений, как и лечебных учреждений системы ОМС, в настоящее время определяется Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «О некоммерческих организациях» и Федеральным законом «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации». В настоящее время происходит реформирование системы обязательного медицинского страхования, и, в частности, проектом федерального закона «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» предусмотрена возможность осуществления медицинской деятельности медицинскими организациями независимо от организационно-правовой формы. Таким образом, законодательные тенденции свидетельствуют о возможности в дальнейшем изменить правовой статус ведомственных медицинских учреждений. В этой связи, по нашему мнению, реформирование системы ведомственных учреждений следует осуществлять во взаимосвязи с реформированием системы медицинских учреждений в целом.

На практике ведомственные медицинские учреждения получают финансирование, по меньшей мере, из двух источников -- из средств бюджета соответствующего уровня и за счет оказания платной медицинской

помощи. При этом бюджетные средства должны быть истрачены строго по их целевому назначению и в течение финансового года без права самостоятельного их перераспределения по статьям расходов. В то же время реальная потребность по отдельным статьям затрат может быть существенно выше, чем их бюджетная обеспеченность, и образовавшийся дефицит покрывается за счет иных источников финансирования.

Таким образом, при определении достаточности бюджетных средств для построения программы специального медицинского страхования государственных служащих следует исходить из среднерыночной стоимости страховых полисов добровольного медицинского страхования и имеющегося объема финансирования на цели медицинского обслуживания государственных служащих.

Исследование, доказывающее возможность внедрения специального медицинского страхования на государственную службу, относительно финансовой обеспеченности государственной службы было проведено АНО «Институт развития социального страхования» с привлечением ряда независимых экспертов в области медицинского страхования. Для его реализации при поддержке Минэкономразвития России была создана экспертная рабочая группа, в состав которой вошли представители Минэкономразвития России, Министерства здравоохранения России, Медицинского центра Управления делами Президента Российской Федерации и страхового сообщества.

В результате данного исследования, на примере Министерства экономического развития были проанализированы материальные возможности государственных органов для перехода на специальное медицинское страхование.

На основе половозрастных и количественных показателей, предоставленных Минэкономразвития России, был вычислен размер страхового взноса, необходимого для оплаты договора страхования, объем страхового покрытия, по которому не будет меньшим, чем по Федеральной программе обязательного медицинского страхования, а качество предоставляемой медицинской помощи будет таким же или выше.

При этом предполагалось, что данное страхование не распространяется на министра и членов его семьи, медицинская помощь которым оказывается по специальному прикреплению, финансируемому за счет средств соответствующего бюджета. Предлагаемое страхование распространяется на следующие категории лиц:

Заместителей министра, руководителей и заместителей руководителей департаментов и управлений, проживающих совместно с ними супругов и несовершеннолетних детей, без учета стажа работы в соответствующей должности;

Начальников отделов в составе департаментов и управлений, проживающих совместно с ними супругов, без учета стажа работы в соответствующей должности;

Заместителей начальников отделов в составе департаментов и управлений, их заместителей, главных и ведущих специалистов, имеющих непрерывный стаж работы в государственной должности не менее года (в зачет стажа учитывается перевод из другого министерства / ведомства}, а также проживающих совместно с ними супругов при условии, что стаж соответствующего государственного служащего в государственной должности составляет не менее двух лет;

4) Специалистов 1-й и 2-й категорий, имеющих непрерывный стаж работы в государственной должности не менее года.

На наемных служащих министерств и ведомств, не являющихся государственными служащими, данная система не распространяется.

За базу для расчета была взята Комплексная стандартная программа добровольного медицинского страхования. Программа предусматривает предоставление застрахованным медицинскими учреждениями в течение срока действия договора страхования различных видов медицинской помощи из числа предусмотренных договором страхования по утвержденным технологиям при остром заболевании, обострении хронического заболевания, травме, отравлении (перечень заболеваний и состояний (проблем), при которых застрахованным может быть оказана медицинская и иная помощь в рамках программы страхования, определяется МКБ-10 - Международной классификацией болезней и проблем, связанных со здоровьем, 10-го пересмотра, принятой 43-й Всемирной ассамблеей здравоохранения) Буравлев Ю.М. Проблемы реформирования и управления системой государственной службы в России // Государство и право.2003.№7.С.10-18.

Был определен перечень страхуемых рисков:

Амбулаторная помощь (включая вызов врача на дом и стоматологию без протезирования);

Скорая медицинская помощь;

Стационарная помощь (экстренная и плановая госпитализация).

В результате расчетов экспертной рабочей группы было установлено, что имеющегося финансирования с избытком хватает на приобретение для сотрудников Минэкономразвития России полиса страхования государственных служащих, объем покрытия по которому будет не меньшим, чем объем медицинской помощи, предусмотренный Федеральной программой обязательного медицинского страхования (ОМС).

2.2 Предложения по институциональному закреплению специального медицинского страхования государственных гражданских служащих

Все вышесказанное свидетельствует о необходимости формирования нормативно-правовой базы специального медицинского страхования государственных служащих. При формировании новой правовой базы государственной службы в соответствии с Концепцией реформирования системы государственной службы необходимо закрепить основные государственные гарантии предоставления медицинской помощи государственным служащим и установить порядок определения подушевого норматива финансирования на цели специального медицинского страхования с учетом ограничений в зависимости от выслуги лет и занимаемой государственным служащим должности.