Специфика последних политических инициатив президента в реформировании политической системы характерна тем, что наряду с реформированием органов власти (их структуры, порядка формирования, "выстраивания вертикали" и т.д.), что вполне естественно воспринимается населением как компетенция деятельности высшего должностного лица государства, эти инициативы затронули и интересы, и так скажем, "поле ответственности" гражданского общества в цело и в частности НКО-сообщества, а именно, как ему структурироваться, как влиять на власть по отстаиванию интересов общества, и вообще иметь право позиционироваться в качестве такой силы.

И вот здесь и возникают вопросы в правомерности такой инициативы. В какой степени сегодня президент имеет гражданское право (так как юридических ограничений не предусмотрено законодательством) на подобного рода инициативы? И ответ туту, провидимому, один - именно на столько, на сколько он поддерживается населением. да, рейтинг ныне действующего президента вполне позволяет выходить в общество с такими инициативами в надежде, что они будут приняты. Причем приняты не нормально, а с ожидаемой степенью участия в их реализации.

В качестве такой инициативы стало предложение, которое довольно быстро нашло законодательное воплощение в виде федерального закона "Об Общественной палате Российской Федерации", который вступил в силу с 1 июля 2005 года. Таким образом, президентская инициатива в части "совершенствования" гражданского общества была законодательно оформлена.

В соответствии с этим законом общая численность Общественной палаты РФ составит 126 человек. Общественная палата является правомочной, если в ее состав вошли более трех четвертых от установленного настоящим федеральным законом числа членов Общественной палаты. Срок полномочий членов Общественной палаты истекает через два года со дня ее первого пленарного заседания.

Теперь наступает время реальных дел. Насколько нынешняя Общественная палата будет более дееспособной, чем палата образца 1994 года. Можно предположить, что именно на столько, на сколько более зрелым стало гражданское общество насколько более профессиональным стало НКО-сообщество главное - НКО - некоммерческие организации насколько эффективным стал механизм формирования власти (всех уровней) открытой для продекларированного в законе об Общественной палате общественному контролю.

Опыт демократических преобразований за последние пятнадцать лет показал, что принятие того или иного закона не является панацеей для кардинального изменения ситуации к лучшему, а наоборот - порой способствует культивированию правового нигилизма и социальной апатии, если принятый закон не предполагает и не сопровождается формированием механизмов его реализации.

В этой связи интересно проанализировать рефлексию регионов на принятие федерального закона "Об Общественной палате РФ" и выявить характер потребностей в нем различных субъектов социально-политического взаимодействия. [4, c.148]

После принятия федерального закона "Об Общественной палате Российской Федерации" в субъектах Федерации обозначилась заметная законотворческая активность по разработке законопроектов, регламентирующих создание региональных Общественных палат.

Контент-анализ интернет-публикаций о ходе обсуждения законопроектов по созданию региональных Общественных палат выявил, что наиболее часто встречающиеся разногласия проходили по тем статьям законопроектов, которые регламентировали порядок формирования Общественной палаты субъекта и ее структуру.

И именно эти статьи законопроектов и обусловили в основном их региональную специфику, обозначив различные подходы как по принципам, так и по порядку формирования палат, сохранив концептуальное соответствие федеральному закону.

В Саратовской области на рассмотрении местного Законодательного собрания вынесено два законопроекта: один - губернатором, другой одним из депутатов Законодательного собрания. Законопроекты отличаются численным составом участник в палаты и способами их формирования. В варианте губернатора первоначальный состав формирует губернатор, а в варианте парламентария - губернатор и Законодательное собрание на паритетных Основаниях. Так же в варианте губернатора заложен механизм влияния со стороны губернатора и правительства области на Организационную деятельность Общественной палаты (сотрудники аппарата палаты и их денежное содержание утверждается правительством области).

При обсуждении этих законопроектов в Законодательном собрании Саратовской области депутатам была предложена аналитическая записка, в которой справедливо отмечалось, что законотворческая активность по разработке регионального закона об Общественной палате, свидетельствует об устойчивой потребности общественных объединений и государственных органов власти в этих общественных формированиях. Между тем во многих регионах работа над законопроектами находится лишь в начальной стадии, а по факту продолжают действовать Общественные палаты, созданные ранее либо при главе исполнительной власти, либо при законодательных органах власти.

Несмотря на то, что поводом к законотворческой активности послужил федеральный закон "Об Общественной палате РФ", не все указанные выше законопроекты повторяют его нормы, в некоторых из них прослеживается своя региональная специфика.

В ряде региональных законопроектов учтены недостатки, о которых говорилось при обсуждении федерального законопроекта, но не нашло отражения в самом законе.

Проблемы развития социальной сферы российского общества стали активно разрабатываться и практически решаться с середины 80-х годов ХХ века. Конкретным воплощением этой политики является социальная работа с населением. Как разновидность профессиональной деятельности социальная работа осуществляется на доверительной основе: люди доверяют власти исполнение многообразных управленческих функций, а власть реализует и подтверждает доверие населения в деятельности по разработке и осуществлению социальных программ.

Проблема доверия населения к власти особенно остро проявляется на завершающем уровне управления - на уровне деятельности органов местной исполнительной власти районного масштаба, где непосредственно и в конечном итоге решаются проблемы социальной работы, а также формируется социальное доверие населения.

Актуальность анализа социальной работы местных органов исполнительной власти как источника социального доверии населения обусловлена рядом причин и обстоятельств.

Во-первых, сложностью и противоречивостью решения социальных, экономических и политических проблем российского общества.

В этих сложных условиях местные (районные) органы исполнительной власти России с одной стороны - являются конечными проводниками общей политики государства по отношению к населению, а с другой - они непосредственно принимают на себя обратную реакцию населения на осуществляемую политику. Нередко недостатки "большой" политики выливаются в недоверие населения к органам местной власти и наоборот - эффективная работа органов местного управления может стать источником доверия населения к власти на всех уровнях.

Во-вторых, относительной новизной социальной работы как сферы профессиональной занятости отдельных представителей российского общества: В настоящее время социальная работа в России существенно обогатила свое содержание и получила институциональный статус в профессиональном разделении общественного труда. Она представлена на всех уровнях социальной организации общества. Клиентами социальной работы являются уже не только социально незащищенные люди, но и фактически все население страны.

В-третьих, высокой ролью и значением нравственно-гуманистического содержания социальной работы с населением. действительно, средоточием социальной сферы общественной жизни является человек, а сама социальная работа призвана удовлетворить его насущные и жизненные потребности. Это человеческое измерение социальной работы требует высокого качества и эффективности. Мерой и конечным критерием такого качества всегда выступает социальное доверие населения к органам власти и управления. И на местном уровне позиционировать себя по аналогии с президентом.

Спорность и неоднозначность такого подхода довольно очевидны. В результате в вариантах, сформулированных со стороны депутатского корпуса, этот процесс предлагается вести на паритетных началах с Законодательным собранием. За кадром остался еще и институт федеральных инспекторов, да и другие институты государственной власти также вполне имеют право сказать свое слово в этом вопросе.

Причем о самих таких инициативах, касающихся интересов представителей гражданских институтов, со стороны власти говорилось в начале статьи. "Вертикаль власти" в лице отдельных региональных руководителей слишком буквально поняла призыв президента к формированию гражданского общества в России, так как строить гражданское общество руками чиновников, думается, довольно бесперспективное занятие.

Во-вторых, все субъекты законотворческой инициативы, будь то губернатор или представители депутатского корпуса активно формируют в отношении выносимых законопроектов общественное мнение о том, что в их обсуждении принимали лица и законопроекты поддержаны лидерами общественных объединений. Популистическая сущность таких кампаний тоже достаточно очевидна: из многотысячного отряда зарегистрированных в том или ином субъекте Федерации общественных объединений всегда легко можно выбрать несколько десятков активных сторонников. Тем более если им дать обещания быть введенными в состав будущей единственной в регионе палаты и быть самыми приближенными к власти. да и круг таких приближенных к власти организаций уже сформировался за годы существования прежних палат.

В-третьих, законотворческая активность губернаторов в этом вопросе объяснима и тем, что им понятнее существование некой гражданской вертикали: наверху - президент и НКО из федеральной палаты, на местах - губернатор и НКО из региональной палаты. Наличие монопольной структуры также дает заметные политические преимущества: появляется возможность говорить от всего "гражданского общества". [4, c.167]

Проведенный анализ дает основания сделать вывод, что выстраивание вертикали гражданского общества в виде региональных Общественных палат приведет к чисто бюрократическому способу взаимодействия власти и общества, будет способствовать формированию элитного клуба общественников и росту бюрократизма и лоббирования. Через механизм финансирования деятельности палаты содержание ее аппарата и его материально-технического обеспечения власть получит в руки мощный рычаг управления этой структурой, порядком формирования ее "повестки дня".

Для исполнительной власти:

возможность формировать "повестку дня" работы Общественной палаты, через полностью подконтрольный аппарат палаты;

- разделять НКО-сообщество на "статусные" организации, приближенные к власти, и все остальные, что дает дополнительные возможности для политических манипуляций;

формировать проадминистративный политический ресурс для лоббирования собственных инициатив и формирования позитивного общественного мнения;

направлять бюджетные средства в виде грантов и т.д. на поддержку лояльных администрации организаций.

Для отдельных организаций НКО-сообщества:

Говоря о взаимодействии органов государственного управления с общественными организациями было бы целесообразно разделить региональные и муниципальные органы власти. Кроме того, в характере взаимодействия этих структур существует довольно заметная региональная специфика, которую мы также постараемся отразить в данном разделе.

В целом стоит начать с того, что сотрудничество на региональном уровне носит более формальный характер и реальной необходимости в таком сотрудничестве не ощущают на данный момент ни структуры власти, ни общественные организации. Характерно, что этот формат сотрудничества и с той и с другой стороны оценивается как вполне удовлетворительный, во всяком случае, не проблемный и не слишком интересный.

На уровне регионов сложился определенный круг общественных организаций, в основном социальной направленности, с которыми сотрудничество осуществляется по традиционным схемам, сохранившимся еще с советских времен. Как правило, это организации инвалидов, ветеранов, воинов-интернационалистов, благотворительные организации отделения Всероссийских обществ и модные в последнее время фонды содействия зарубежным соотечественникам.

Спецификой республиканских администраций КБР и РА является тесное сотрудничество и финансовая поддержка национальных организаций, особенно представляющих титульные этносы.

Финансирование этих организаций осуществляется либо просто "строкой в бюджете", либо при помощи целевых программ, что по сути дела тоже является вариантом бюджетного финансирования. В качестве примера приведем фрагмент Постановления Законодательного Собрания Краснодарского края от 31 января 2006 г. № 2009-П "Об утверждении краевой целевой программы государственной поддержки некоммерческих организаций на 2006 год" (с изменениями от 19 апреля 2006 г.).

Мероприятия краевой целевой программы государственной поддержки некоммерческих организаций на 2006 год

Как видно из таблицы, общий объем финансирования только этого направления составил 3 млн.140 тыс. рублей. [7,c 127]

Очень красноречивы цифры финансирования целевой программы поддержки соотечественников за рубежом. Общий бюджет этой программы составил 51 млн.400 тыс. руб., причем в программе записано только одно мероприятие - "Содействие укреплению мира, дружбы и согласия между народами Республики Абхазия и народами, проживающими на территории Краснодарского края".

Практика распределения бюджетных средств на уровне региональной власти среди "своих", " проверенных" общественных организаций, по мнению наших экспертов не является однозначно отрицательной. С одной стороны эти организации берут на себя реализацию важной государственной функции - оказание социальной помощи, с другой - отсутствие реальной конкуренции в этом секторе социальных услуг приводит к появлению своего рода "квази-административных" структур.

Мы попросили наших экспертов оценить уровень коррупции при распределении между общественными организациями бюджетных средств. В целом/ по их оценкам, уровень коррупции в этом процессе не слишком велик, скорее для финансирования организации из средств регионального бюджета важны такие факторы как долгосрочные партнерские отношения, уверенность в правильном оформлении отчетности, личные связи, лояльность организации в избирательных компаниях, степень поддержки общественной организации на федеральном уровне (для Всероссийских организаций).

Элементы коррупции, по мнению экспертов, в данной ситуации трудноуловимы, но все же "вычислить" их можно. Как правило, признаками наличия этих элементов являются: появление новых, не имеющих конкретных задач общественных организаций внутри сложившейся структуры, появление расплывчатых формулировок в графе "мероприятия", с трудно определяемым критерием исполнения.

Состав пула организаций, работающих в тесном взаимодействии с органами региональной власти примерно одинаков:

Это организации ветеранов и инвалидов, филиалы всероссийских обществ, например, ВООПИк, общество "Знание", отдельные профсоюзные организации, региональные молодежные и детские организации, общества "афганцев" и воинов-интернационалистов.

Однако, "помощь" организациям не исчерпывается только финансированием из бюджета или при помощи целевой программы. Не стоит забывать и про уже упомянутую "добровольно-принудительную" " спонсорскую помощь", с которой по, предположениям наших экспертов уже и следуют "откаты", сотрудникам госаппарата. По экспертной оценке размер "отката" составляет порядка 25-30% от суммы перечисленной " спонсором", но это не общее правило и "откаты" берутся только в случае обеспечения крупного взноса.

Рассматривая взаимодействие органов власти и общественных организаций можно говорить о существовании неких " унитарных предприятий" по оказанию социальных услуг населению, в которые превратились общественные организации, входящие в число активно сотрудничающих с региональными властями.

На муниципальном уровне складывается принципиально иная ситуация.

Согласно ФЗ-131 о местном самоуправлении, муниципальные органы власти обязаны сотрудничать с общественными организациями по ряду направлений, такими как организация и проведение общественных слушаний, предоставление любой информации, не имеющей статуса секретной общественным организациям, общественная экспертиза законодательных инициатив на уровне муниципального образования (в т. ч. и на коррупционную составляющую), выполнение грантовых проектов. Т.е. по сути дела речь идет о прямом допуске общественных организаций к управлению муниципальным образованием.

На практике эта идея сталкивается с рядом проблем и практически не реализуется.

Основную проблему такого взаимодействия можно охарактеризовать вошедшими в поговорку ленинскими словами: "Низы не хотят, а верхи не могут". Это означает, что государственные чиновники прикладывают массу усилий, для того, что бы создать некий симулякр "гражданского общества". Для этого используются ряд технологий:

"Покупка" общественной организации.

Общественные организации, как правило, имеют весьма ограниченный бюджет, которого не хватает не только на реализацию уставной деятельности, но подчас и элементарно на содержание самой структуры: аренда офиса, коммунальные платежи, связь, оргтехника и т.п. Все это предоставляется, но в обмен на полную лояльность в вопросах "взаимодействия". Лидеры общественных организаций в этом случае прикармливаются туманными перспективами перехода на государственную службу. Такая технология работает в основном в регионах, где общественная жизнь вообще не развита, а "вертикаль власти", напротив выстроена достаточно жестко, подавляя все намеки на оппозицию. С этим явлением, мы в ходе исследования столкнулись, например, в Кабардино-Балкарии (муниципальное образование г. Нальчик) и в Адыгее (муниципальное образование г. Майкоп). Похожая ситуация существует и в г. Новочеркасске Ростовской области, но здесь картина более неоднозначная, и общественные организации и структуры городской власти скорее пока "присматриваются" друг к другу.

Такого рода сделки камуфлируются с обеих сторон словами о необходимости взаимного сотрудничества, развития гражданского общества, поддержки общественностью органов власти и т.п.

Вторая и наиболее распространенная технология - создание общественных организаций изначально под крылом администрации муниципальных образований. В первую очередь, это молодежные организации, которые находятся "вне конкурса" при распределении грантов, поскольку финансируются через специально создаваемые "целевые программы", при этом сотрудники властных структур подчас даже не понимают, что фактически нарушают закон об общественных организациях, простодушно рассказывая о "аппаратном" способе отбора финансируемых организаций, хотя и ссылаются на "экспертные советы", которые, формально являясь независимыми, все же "прикармливаются" в той или иной форме местной администрацией.

Таким образом, на первый план выходит главная и основная проблема взаимодействия общественных организаций и органов государственного управления: власти не нужно реальное участие граждан в процессе управления, власти нужна видимость такого участия, "поддержка" ее мероприятий общественными организациями, с возможность переложить на них некоторые из своих функций по предоставлению населению социальных услуг.

Нужно также с сожалением отметить, что большинство руководителей общественных организаций, хотя бы как-то пытающихся сотрудничать с властью, с такой постановкой вопроса в принципе согласны. Среди всех опрошенных нами экспертов - руководителей общественных организаций, о такой важной функции как контроль за действиями власти, в нескольких случаях упомянули только представители организаций, не входящих в "административный пул", либо бывшие руководители общественных организаций, разочаровавшиеся в общественной деятельности.

Можно много говорить о причинах такого " согласия", но вероятно главной из них является отсутствие сформулированного общественного запроса на деятельность общественных организаций, что в свою очередь является следствием глубокого недоверия жителей к любой формализованной структуре, будь то органы государственного управления или сами общественные организации.

В этой плоскости можно выделить следующие основные проблемы:

Непонимание или очень смутное понимание задач общественных организаций в построении гражданского общества, как со стороны органов управления, так и со стороны общественных организаций. Последние, создавались для решения проблем сравнительно небольших групп населения, проблем, как правило специфических, и руководителям таких организаций, как правило психологически трудно осознавать себя еще и некой политической силой, способной реально влиять на государственные структуры. Да в большинстве своем они к этому и не готовы, поскольку тесное и полноправное сотрудничество с госорганами требует не только желания, но и дополнительного времени, большей компетенции и сопряжено с определенными финансовыми затратами. В некотором смысле позиция " социальных попрошаек" даже более удобна, поскольку здесь многое зависит от умения "налаживать контакты" и проявлять лояльность.