Современное состояние органов государственного управления в Казахстане

Размещено на http://www.allbest.ru/

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЕ И НАУКИ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТА

ФАКУЛЬТЕТ «ИНФОРМАЦИОННЫЕ ТЕХНОЛОГИИ И ЭКОНОМИКА»

КАФЕДРА «ЭКОНОМИКА И МЕНЕДЖМЕНТ»

Курсовая работа по теории государственного управления

На тему: «Современное состояние органов государственного управления в Казахстане»

План

Введение

Глава I. Теоретические аспекты государственного управления в целом

1.1 Понятие и сущность форм государственного управления. Организационные и правовые формы управления

1.2 Понятие и сущность методов государственного управления

1.3 Акты государственного управления

Глава II. Оценка степени децентрализации государственного управления в РК

2.1 Подходы к оценке децентрализаций

Глава III. Объективная необходимость перестройки государственного управления

3.1 Центральные органы управления и их функции

3.2 Современная система органов государственного управление

Заключение

Список использованной литературы

Введение

государственный управление децентрализация

В современную эпоху фундаментальный принцип разделения властей является одним из важнейших оснований устройства и функционирования государственного механизма огромного числа стран. При этом большинство специалистов сходятся в том, что признание значимости данного принципа отнюдь не является констатацией факта его абсолютной, буквальной реализации на практике и отрицанием единства упорядоченной власти.

В истории найдется немало примеров раскола общества в результате непримиримого противостояния ветвей власти. Доминирование одной из них создает на первых порах впечатление порядка государственной и общественной жизни. Поэтому нередко приходится слышать мнение о том, что необходима сильная рука, которая осуществляла бы твердый социальный порядок. В свое время А.И. Герцен заметил, что “как ни странно, но опыт показывает, что народам легче выносить насильственное бремя рабства, чем дар излишней свободы”.

Другое же общественное мнение состоит в том, что эта “рука” уже заводила общество в мрачнейшие тупики и единственная приемлемая альтернатива этому порядку - радикальный сдвиг “вправо”, то есть последовательное и неуклонное строительство правовой государственности.

Настоящая курсовая работа посвящена исследованию такого государственного феномена как исполнительная власть, а именно форм и методов её функционирования. На сегодняшний день в Республике Казахстан претерпела радикальные изменения концепция исполнительной власти. Совершенно по новому определено её место в системе государственных органов, изменены принципы формирования исполнительных органов и сама структура исполнительной власти, а также форм и методов государственного управления. Однако, несмотря на огромную работу, проделанную в рамках демократизации нашего общества и в частности исполнительной власти государства, всё же остается ещё немало вопросов, требующих всестороннего исследования и осмысления. В курсовой работе будут затронуты различные аспекты, связанные с формами и методами государственного управления в Республике Казахстан. Мы исследуем как теоретические вопросы, связанные с функционированием органов государственного управления, так и практические стороны.

Для наиболее полного изучения выбранной темы, мы прибегнем к помощи имеющейся научной литературы в данной области. Наибольший интерес, с нашей точки зрения, здесь представляют законодательные акты, постановления и законы республики. Кроме того, всесторонне изучая затронутую тему нами будут проанализированы действующие нормативные акты в области государственного строительства, касающиеся организации и функционирования исполнительных органов государства, их взаимодействия как внутри исполнительной системы, так и с другими ветвями государственной власти.

Глава 1. Теоретические аспекты государственного управления в целом

Государственное управление (англ. public administration) -- деятельность органов государственной власти и их должностных лиц по практическому воплощению выработанного на основе соответствующих процедур политического курса (public policy). Деятельность по государственному управлению традиционно противопоставляется, с одной стороны, политической деятельности, а с другой стороны, -- деятельности по формулированию политического курса.

В теории государственного управления существуют три основных подхода к формулированию основных принципов государственного управления:

- правовой подход;

- политический подход;

- управленческий подход.

Согласно правовому подходу, ключевыми ценностями государственного управления являются ценности верховенства права, защиты прав граждан. Государственный служащий подчинён не столько своему руководству, сколько требованиям правового государства и Конституции.

Согласно политическому подходу, основной задачей государственного управления является максимально лучшее воплощение воли народа. Государственные служащие должны быть политически ответственны (подотчётны), восприимчивы к текущим интересам граждан. Для того, чтобы воплотить это, иногда предлагается реализация концепции «представительной бюрократии», в рамках которой органы исполнительной власти должны быть социальной моделью общества в миниатюре. Предполагается, что в этой ситуации облегчится учёт ведомствами существующих в обществе интересов, будут снижены возможности для дискриминации отдельных групп.

Согласно менеджерстскому подходу, основными ценностями государственного управления должны быть эффективность, экономичность и результативность, формулируемые, по возможности, в квантифицируемой (измеримой) форме. Основная проблема, которая ставится в этом подходе, состоит в том, как обеспечить нужный результат с наименьшими затратами или, как вариант, как получить максимальный результат при заданных затратах. Характерным признаком данного подхода является использование понятия «государственный менеджмент» (public management) в качестве синонима понятию «государственное управления».

Общей для всех трёх подходов является проблема соответствия действий государственных служащих сформулированным заранее принципам:

- следования принципу верховенства права (правовой подход);

- следования воле народа (политический подход);

- следования цели получения нужного социально-экономического результата (менеджеристский подход).

Оценка того, насколько эта проблема решается, называется качеством государственного управления. Каждый подход использует в качестве основных разные показатели качества государственного управления.

1.1 Понятие и сущность форм государственного управления. Организационные и правовые формы управления

Правительство формируется на основе социальной процедуры с участием парламента. Оно должно по общему правилу пользоваться поддержкой парламентского большинства и обладать собственными полномочиями.

Правительство призвано обеспечить охрану существующего публичного порядка, защиту внешних интересов государства, осуществление экономических, социальных и иных функций в сфере государственного управления. Правительство назначает на высшие военные и гражданские должности, в его ведении находится административный аппарат.

Наиболее значимые решения, порождающие юридические последствия и ответственность за их исполнение, правительство издает в форме регламентирующих актов. Помимо собственно регламентирующих власти правительство может иметь право на издание актов делегированного законодательства. Правительства большинства стран обладают правом законодательной инициативы и могут оказывать решающее воздействие на законодательный процесс.

За проводимый курс и осуществляемую управленческую деятельность правительство несет, как правило, солидарную и политическую ответственность.

Исполнительная власть на местах осуществляется посредством либо назначаемых центром местных органов исполнительной власти (местной администрации), либо выборных органов местного самоуправления. Обычно руководство местными делами поручается назначаемому представителю центральной власти - губернатору, префекту, акиму. Он возглавляет аппарат местного управления, который составляет часть аппарата государственного управления. В случае, когда управление реализуется выборными органами, они имеют определенную самостоятельность по отношению к центральным органам исполнительной власти. Система местного самоуправления, или муниципальная система, включает как выборные органы самоуправления, так и административные службы, находящиеся в их ведении. Эти службы образую коммунальную, или муниципальную администрацию, содержание которой обеспечивается за счет местного бюджета.

Исполнительная власть в Казахстане представляет собой относительно самостоятельную ветвь единой государственной власти, тесно взаимодействующую с законодательной и судебной её ветвями. Она внешне представлена системой органов государственного управления, к которым относятся: правительство РК, министерства, государственные комитеты и ведомства республики, местные исполнительные органы, администрация государственных учреждений и предприятий.

Органы исполнительной власти разрабатывают основные направления социально-экономической политики государства, его обороноспособности, безопасности, обеспечения общественного порядка и организуют их осуществление; организуют управление государственной собственностью; вырабатывают меры по проведению внешней политики и выполняют иные функции, возложенные законодательством республики.

Органы исполнительной власти осуществляют деятельность, которая по своему содержанию является исполнительной и распорядительной. В соответствии с законодательством они обладают государственно-властными полномочиями, в том числе по изданию нормативных актов и их реализации. В целом эти органы наделены широкими полномочиями самостоятельного правотворчества, правоприменения и правоохраны. Под законность деятельности органов исполнительной власти - важнейший момент в их правовом положении

Центральные органы исполнительной власти являются органами специальной компетенции и наряду с правительством включаются в структуру органов исполнительной власти. К ним мы относим отраслевые и межотраслевые (функциональные) органы. Их структура по предложению премьер-министра определяется Президентом РК.

В настоящее время в Казахстане организационно-правовыми формами центральных органов исполнительной власти являются:

- министерство РК;

- государственный комитет РК;

- комитет, главное управление, комиссия, агентство республики и иной республиканский орган государственного управления, не входящий в состав правительства;

- комитет, департамент, агентство, а также иной орган государственного управления при министерстве, государственном комитете республики. Они обобщенно называются ведомством.

Такие центральные государственные органы как Комитет государственной безопасности РК не входят в систему центральных исполнительных органов республики. Они непосредственно подчинены и подотчетны Президенту Республики Казахстан.

Все центральные органы исполнительной власти за исключением указанных выше, находятся в ведении правительства. Оно руководит деятельность министерств, государственных комитетов, иных центральных и местных исполнительных органов.

Местные исполнительные органы - местная администрация, как органы государственного управления на местах осуществляют руководство во всех сферах жизни общества.

В соответствии с Законом “О местных представительных и исполнительных органах в Республике Казахстан” от 10 декабря 1993 года с изменениями и дополнениями, внесенными Указом Президента РК, имеющим силу Закона, от 2 мая 1995 года, систему органов исполнительной власти на местах составляют: акимы, управления, отделы, комиссии и другие подразделения и службы. Как уже говорилось, местные исполнительные органы входят в единую систему исполнительных органов Республики Казахстан.

Местный исполнительный орган возглавляет аким соответствующей административно-территориальной единицы, являющийся представителем Президента и правительства Республики (п.3 ст. 87 Конституции РК). Число заместителей акима, система отделов. Управлений и других подразделений определяются в соответствии со схемой управления областью, районом, городом, утверждаемой соответствующим маслихатом по представлению акима. Аким местной администрации и его заместители. А также руководители отделов. Управлений и других служб администрации не могут быть депутатами маслихата любого уровня.

Акимы областей, городов республиканского значения назначаются на должность Президентом Республики Казахстан по представлению Премьер-министра. Акимы иных административно-территориальных единиц назначаются вышестоящими по отношению к ним акимами. (п.4 ст. 87 Конституции РК).В своей деятельности акимы подконтрольны и подотчетны вышестоящим акимам и Президенту.

Таким образом, в государственном управлении проявляется положительная, организующая и творческая деятельность органов исполнительной власти по руководству экономикой, финансами, культурой, наукой, образованием, здравоохранением, охраной общественного порядка. Государственное управление организует и сплачивает людей, осуществляя общее и отраслевое управление, воплощенное соответственно в деятельности органов исполнительной власти общей компетенции (Правительства РК, акиматов и т.д.) и деятельности органов отраслевого управления (министерств, ведомств и т.д.).

1.2 Понятие и сущность методов государственного управления

В последние годы в Казахстане резко упал интерес к управлению в его широком значении, касается ли это государственного управления в целом или отраслей и сфер, управления производством, аппарата управления. Особенно критически воспринимается идея государственного управления как противостоящая якобы новой роли государства в условиях формирования рыночной экономики. Но происходит изменение функций управления и методов государственного регулирования и оно является, безусловно, полезным. Ни одно государство не отказывается о рычагов управления и регулирования, дело в их умелом использовании.

Для государственного управления и регулирования характерны в современных условиях следующие методы:

а) общенормативное регулирование в отличие от индивидуально-распорядительного и регулирования прошлых лет. Управление на основе и во исполнение закона приходит на смену командному и оперативному воздействию;

б) применение способов официального признания хозяйствующих и иных субъектов;

в) введение лицензирования субъектов и их деятельности;

г) определение порядка осуществления видов хозяйственной деятельности;

д) налогообложение;

е) введение стандартизации продукции, работ и услуг;

ж) поддержка и стимулирование предпринимательства;

з) осуществление надзорных функций.

В административном, финансовом законодательстве закрепляют правовые режимы осуществления этих и подобных им функций.

В качестве иллюстрации основных методов государственного управления и применения их на практике можно привести Положение о Министерстве сельского хозяйства РК, утвержденное 10 мая 1995 года. В котором, указано, что Минсельхоз является центральным органом государственного управления сельским хозяйством РК и подчиняется непосредственно Правительству. В целях проведения единой государственной аграрной политики, направленной на обеспечение населения продуктами питания, а промышленности - сырьем, увеличение экспортных возможностей аграрного сектора в условиях развивающихся рыночных отношений Министерство:

- обеспечивает разработку приоритетных государственных (национальных) программ развития отраслей сельского хозяйства и участие в их реализации;

- подготовку проектов, законодательных актов и нормативных документов по аграрным вопросам;

- содействие разгосударствлению и приватизации, а также демонополизации в агропромышленном комплексе (АПК);

- развитие разнообразных форм хозяйствования и пр.

Управление сегодня связано с работой профессионального персонала. Поэтому столь важно регулирование государственной службы и борьба с бюрократизмом и коррупцией. Управление есть целенаправленное воздействие, рассчитанное на получение результатов. Такая ориентация крайне необходима. Управлению присуще и такой элемент, как контроль. Его назначение - быть гарантией целостности и мощи государства. Сегодня наша страна переживает момент когда вырабатывается новый курс развития, но усилия и действия по его реализации далеко неэффективны. Нарастающий сепаратизм и местничество, с одной стороны, дурные традиции “командовать сверху” - с другой, усугубляют эти тенденции. А как результат - ослабевание государственности.

Среди мощных средств в преодолении этих кризисных явлений и укреплении государства, находится контроль. Однако, сразу же подчеркнем, что государственный контроль не является атрибутом какого-либо одного политического режима. Он всегда присущ любому государству, стремящемуся обеспечить реализацию политики, законов и иных актов, охрану государственных интересов.

В нашей стране контроль рассматривается как одна из функций государства. Он призван:

во-первых, выступать как постоянно осуществляемая государственная деятельность не одного а всей системы органов государства;

во-вторых, можно сформировать вполне стройную, динамичную, неутяжеленную систему государственного контроля, охватывающую все его виды;

в-третьих, необходимо придать контролю демократический гласный характер, сделать участие в нем доступным для общественности;

в-четвертых, государственный контроль должен быть не самодовлеющим институтом, а средством эффективного решения государственных, экономических, социальных и иных задач;

в-пятых, добиться высокого уровня качества контроля можно с помощью правового контроля, основанного на законодательстве, исключающего произвольные действия, жесткость и ничем не ограниченное усмотрение.

Таким образом, государственный контроль станет эффективным, если в его системе будут трудиться высококвалифицированные специалисты и он будет обладать мощной правовой основой.

Кроме того, вышеупомянутые формы и методы государственного управления будут более совершенными, если будут основаны на глубоком и систематическом изучении ситуации. В этой связи, следует указать, что сегодняшнее государственное управление нуждается не только в совершенных методах контроля, но и в улучшении деятельности по использованию полной и достоверной статистической и тематической информации .

1.3 Акты государственного управления

Государственная, в том числе и исполнительная власть не может реализовываться сама по себе, она всегда должна воплотиться в конкретных действиях, которые представляют собой различные формы государственного управления. Содержание исполнительной власти, которым являются ее права и обязанности по государственному управлению, не может не получить внешнее выражение в действиях органов исполнительной власти, должностных лиц. Однако эти действия могут быть различными по характеру. С правовой точки зрения интерес представляют только такие действия, которые влекут определенные последствия. Эти действия воплощаются в государственно-управленческих формах: правовых актах управления и административно-правовых договорах.

Под правовым актом управления теория права понимает - основанное на законе одностороннее юридически властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти по вопросам компетенции данного органа, направленное на установление правовых норм или возникновение, изменение или прекращение административных правоотношений в целях реализации задач и функций государственного управления.

Правовой акт управления обладает определенными признаками. Так, во-первых, он является подзаконным актом. Во-вторых, он опирается на властные полномочия органов государственного управления, а потому предстает в виде одностороннего юридически властного волеизъявления, а точнее - носит императивный и общеобязательный характер, определяет правила должного поведения людей. В-третьих, он издается только полномочным органом государственного управления и от имени государства, а потому носит официальный характер. В-четвертых, правовой акт управления оформляется установленным способом. Так по форме оформления они могут быть письменные, устные или могут быть выражены в форме конклюдентных действий (например, жест инспектора ГАИ).

Современная теория административного права наделила административные органы управления широким спектром правовых актов. Основанием для классификации являются юридические свойства актов, в соответствии с которыми все правовые акты можно разделить на нормативные, индивидуальные и смешанные.

Нормативные акты управления устанавливают правила поведения, рассчитанные на длительное применение, регулируют однотипные отношения и имеют общий характер. Нормативные акты могут издавать органы исполнительной власти различного уровня, применительно к конкретному органу это чаще всего регулируется Положением об этом органе.

Индивидуальные акты применения могут издавать органы исполнительной власти различного уровня. Они являются юридическими фактами направленными на возникновение, изменение и прекращение административных правоотношений, носят правоприменительный характер, издаются в отношении определенных, указанных в акте лиц и решают конкретные административные дела (например приказ о назначении на должность, постановление о наложении административного взыскания и т.д.).

Смешанные акты управления - это такие акты, в которых переплетаются нормы и индивидуальные установления.

Каждый вид органа исполнительной власти издает акт определенного вида. Правительство в рамках своей деятельности правомочно принимать постановления, распоряжения. Руководители центральных органов управления - приказы, постановления и инструкции.

Органы местного государственного управления для реализации своих полномочий издают нормативные акты, обязательные для исполнения на соответствующей территории. Так, акимы принимают, согласно ст. 88 Конституции решения и постановления. При этом на уровне административно-территориальной единицы воспроизведена ситуация, характеризующая отношения между высшими органами государственной власти: проекты финансовых решений маслихатов должны быть одобрены соответствующим акимом. Отмена не соответствующих Конституции и законодательству Республики Казахстан решений маслихатов и акимов осуществляется в судебном порядке. Кроме этого, акты акимов могут отменятся Президентом, Правительством, либо вышестоящим акимом.

В сфере государственного управления действует презумпция действительности правовых актов управления, то есть правовой акт предполагается юридически сильным до того момента пока он не будет отменен в установленном законом порядке.

Кроме того, для того, чтобы правовой акт полноправно выполнял свою функцию регулирования общественных отношений он должен удовлетворять следующим требованиям.

Он должен быть законным:

а) соответствовать Конституции РК, законам и другим актам;

б) должен быть издан в пределах компетенции органа, его издавшего;

в) не должен нарушить законодательно закрепленные права и законные интересы граждан и организаций.

Правовой акт управления должен быть принят в установленном законом порядке.

Правовой акт управления должен быть принят в установленной законом форме.

Если правовой акт не удовлетворяет перечисленным требованиям он должен быть отменен.

Итак, я рассмотрела основные формы волеизъявления государственных управленческих органов и пришла к выводу, что государственный аппарат обладает широким спектром правовых форм управления. Однако в своей деятельности исполнительные органы не всегда правомерно используют их. Так нередко акимы принимают правовые акты, выходящие за пределы их компетенции. А отменить такой акт, от которого страдает в первую очередь рядовой гражданин, к сожалению, бывает значительно труднее, чем принять. Так, например, акимом Астаны принято постановление, запрещающее бесплатный проезд в общественном транспорте работникам внутренних дел. По сути данный нормативный акт противоречит Закону “Об органах внутренних дел”. Однако, несмотря ни на что он продолжает действовать и по настоящее время.

Глава II. Оценка степени децентрализации государственного управления в РК

Неравномерность социально-экономического развития отдельных территорий Республики Казахстан, сложная производственная структура экономики, высокая зависимость результата проводимой макроэкономической политики от ее реализации на местном уровне обусловливают значение децентрализации государственного управления в республике. В ходе экономических и политических реформ 1990-х годов децентрализация в Республике Казахстан проходила стихийно, без четко определенной стратегии, теперь возможность ее дальнейшего развития усиливается в связи с достижением макроэкономической стабилизации и формированием фундамента рыночных отношений. Следует иметь в виду, что процесс децентрализации государственного управления является достаточно сложным, соответственно, длительным и непрерывным. Его осуществление предполагает наличие определенных условий и предпосылок - экономических, правовых, политических, разработку и реализацию целенаправленной и обдуманной региональной экономической политики. Для получения желаемого результата требуются тщательно рассчитанные шаги по децентрализации государственного управления на базе научного обоснования ее общей концепции.

Хотя не существует единого количественного индекса, позволяющего адекватно измерить степень децентрализации полномочий и степень самостоятельности региональных органов власти, в данном исследовании предпринята попытка оценить различные аспекты децентрализации на основе анализа бюджетной статистики и нормативно-правовых актов Республики Казахстан

В качестве методической основы мною были приняты разработки европейских и американских исследователей с применением качественных и количественных параметров, отдельные параметры и методы оценки, предложенные Ebel и Yilmaz, Roy W.Bahl, Hamid Davoodi и Heng-fu Zou.

Полученные мною количественные оценки, на первый взгляд, свидетельствуют о достаточной степени децентрализации бюджетной системы, однако более глубокий качественный анализ показывает отсутствие реальной финансовой самостоятельности региональных бюджетов.

При определении степени децентрализации предоставления каждой конкретной государственной функции исследователями предлагается определить уровень управления, который принимает принципиальные решения в следующих сферах:

а) нормативно-правовое регулирование соответствующей функции (в том числе, определяет требования к объему, качеству и доступности общественных услуг, натуральные и финансовые нормативы, уровень и структура расходов);

б) выделение финансовых средств, необходимых для предоставления услуги или исполнения государственной функции;

в) исполнение государственной функции, предоставление населению соответствующих бюджетных услуг, обеспечение выплаты социальных пособий и т.д. за счет собственных средств или за счет трансферта, полученного от вышестоящего уровня власти.

В отношении некоторых государственных функций все эти три вида полномочий могут и должны быть закреплены за одним уровнем власти. Примерами могут служить национальная оборона, обеспечение государственной безопасности, проведение государственной международной политики (закрепление за республиканским уровнем власти).

В других случаях выработка единых стандартов и предоставление финансового обеспечения могут быть закреплены за центральным уровнем власти, а исполнение - за региональными или местными уровнями власти. Нормативно-правовое регулирование и финансовое обеспечение таких функций централизовано, а исполнение их передано на места (децентрализация исполнения при централизации нормативно-правового регулирования и финансового обеспечения).

Существуют государственные функции, нормативно-правовое регулирование которых осуществляет центральная власть, а финансовое обеспечение и исполнение возлагается на региональные (местные) органы власти. Примером из практики Казахстана может служить социальная защита работников бюджетных учреждений.

2.1 Подходы к оценке децентрализаций

Существует два основных подхода к оценке децентрализации: качественный и количественный. Измерение степени децентрализации с помощью качественной шкалы позволяет судить о том, в каком случае децентрализация слабее или сильнее, то есть позволяет упорядочить сравниваемые объекты, при этом объектами для сравнения могут выступать как разные страны, так и одна и та же страна на разных этапах своего развития. Количественный подход опирается на использование статистических показателей. На первый взгляд может показаться, что такой подход дает более точные или надежные результаты, но на самом деле применение количественных оценок неизбежно упрощает картину и может создать ошибочное представление о реальной степени децентрализации государственных функций. Таким образом, при оценке децентрализации желательно использовать оба подхода.

Комплексный анализ, включает в себя проведение таких методов оценки, как:

- количественная оценка децентрализации расходов;

-качественная оценка степени децентрализации расходных полномочий;

- количественная оценка степени децентрализации доходов;

- качественная оценка степени децентрализации доходов.

Количественная оценка децентрализации расходов. Доля конечных расходов (располагаемых ресурсов после передачи трансфертов) центрального, региональных и местных бюджетов в расходах бюджетной системы страны служит одним из показателей, по которым можно судить о степени децентрализации государственных функций. Хотя доля расходов региональных бюджетов, по мнению европейских ученых Ebel и Yilmaz, является не самым лучшим показателем степени децентрализации, этот индикатор не требует наличия детальных данных и позволяет проводить меж страновые сравнения и оценивать динамику процессов децентрализации.

При оценке степени децентрализации расходов необходимо иметь в виду, что наличие права расходовать средства не всегда предполагает наличие права распоряжаться ими. Если расходы нижестоящих уровней жестко регламентированы законами, принятыми на вышестоящих уровнях власти, то даже при сильной децентрализации конечных расходов реальная самостоятельность у нижестоящих органов власти будет отсутствовать.

Кроме того, объем расходов нижестоящих бюджетов зависит от объема целевых трансфертов, передача которых означает децентрализацию расходов, но может не означать децентрализацию полномочий, если расходование этих средств подлежит жесткому контролю. Значительная доля нецелевых средств, поступающих в нижестоящие бюджеты в виде отчислений от нормативов регулирующих налогов и в виде выравнивающих трансфертов, также оказывается не в полном распоряжении органов власти, производящих непосредственные расходы. Во-первых, зачастую вышестоящий орган власти требует, чтобы эти средства использовались на вполне определенный вид расходов; во-вторых, органы государственной власти на региональном уровне и органы местного самоуправления находятся в жестких рамках нормативно-правового регулирования практически в отношении всех видов бюджетных расходов. Региональные органы власти ограничены в выборе направления использования нецелевых средств, в то же время в бюджетной отчетности такие доходы и расходы отражаются именно как нецелевые. Таким образом, при оценке степени децентрализации важно не ограничиваться количественными показателями, а более детально рассматривать полномочия региональных органов власти.

Доля расходов региональных бюджетов часто используется в качестве оценки степени децентрализации (например, исследователями Davoodi и Zou). Однако, данный количественный показатель отражает только децентрализацию предоставления услуг, ничего не сообщая о децентрализации нормативно-правового регулирования и финансирования.

Качественная оценка степени децентрализации расходных полномочий. При четком разграничении предметов ведения (государственных функций) между уровнями власти, все три вида государственных полномочий, а именно, полномочия по нормативно-правовому регулированию, финансовому обеспечению и исполнению, оказываются закрепленными за каким-либо одним уровнем власти. В этом случае пересекающиеся сферы ответственности отсутствуют. Центральный уровень власти не вмешивается в то, как регионы проводят свою политику в сфере региональных функций, регионы не вмешиваются в исполнение местных функций.

Сложно оценить степень децентрализации расходов, анализируя только разграничение полномочий. Например, если школьное образование будет закреплено за региональным уровнем власти, а все прочие функции за центральным уровнем, но при этом на школьное образование будет расходоваться столько же средств, сколько на все остальные функции вместе взятые, то степень децентрализации государственных функций, измеряемая при помощи доли региональных расходов в расходах общегосударственного бюджета, может быть очень высокой, хотя за региональным уровнем закреплено меньше функций, чем за центральным.

С другой стороны, если нормативно-правовое регулирование и финансовое обеспечение всех без исключения государственных функций закреплены за центральным уровнем, а региональные и местные власти только исполняют то, что им предписано сверху, причем на средства, целевым образом предоставляемые из центрального бюджета, то показатель доли региональных расходов может иметь высокое значение, хотя реальная децентрализация будет отсутствовать.

Чем сильнее централизовано нормативно-правовое регулирование по сравнению с полномочиями по исполнению функций, тем в меньшей степени показатель доли региональных расходов соответствует реальной децентрализации полномочий.

Теоретически можно оценивать степень децентрализации расходов на основании анализа нормативных правовых актов, регулирующих разграничение полномочий между органами власти.

Количественная оценка степени децентрализации доходов. Одним из показателей децентрализации доходов служит доля доходов региональных и местных бюджетов (до передачи трансфертов) в доходах консолидированного бюджета страны.

Децентрализация расходных полномочий не всегда сопровождается децентрализацией полномочий по мобилизации доходов. Во многих странах расходы децентрализованы сильнее, чем доходы (это отмечают Ebel и Yilmaz в своей работе «Концепция фискальной децентрализации»), и тому есть объективные причины. Децентрализация расходов позволяет дифференцировать предоставление услуг в соответствии с предпочтениями местных жителей, что особенно важно для такой страны, как Казахстан. В то же время дифференциация налогового бремени может породить проблему трансфертных цен, налоговую конкуренцию между территориями и другие нежелательные явления. Централизация налоговых полномочий делает бессмысленным бегство от налогов путем регистрации предприятий на территориях, где налоговое бремя ниже, при сохранении прежнего местоположения фактического производства, упрощает сбор налогов и позволяет обеспечить экономию за счет централизации функции сбора налогов. Децентрализация расходных полномочий при незначительной децентрализации доходных источников характерна для стран с переходной экономикой. Однако, существенным недостатком сочетания децентрализации расходов и централизации налоговых полномочий является нарушение связи между налоговым бременем и получаемыми бюджетными услугами.

Качественная оценка степени децентрализации доходов. Оценить степень самостоятельности региональных бюджетов можно и на основании доли собственных доходов региональных органов власти в структуре доходов соответствующих бюджетов: чем выше доля собственных доходов в структуре доходов региональных бюджетов, тем выше степень децентрализации.

Еще одна проблема при оценке степени децентрализации связана с агрегированием. Значительная дифференциация доходных возможностей бюджета приводит к тому, что даже если для консолидированного бюджета степень финансовой независимости органов власти велика, при рассмотрении каждого из бюджетов в отдельности может оказаться, что относительно независимы лишь несколько регионов, в то время как для прочих доля собственных доходов незначительна.

Представленные методики достаточно полно раскрывают возможности и ограничения местных органов в распределении ресурсов, которыми они наделены. Однако, по моему мнению, при оценке степени децентрализации необходимо также учитывать участие местных органов в процессе принятия различных решений, формирование самих местных органов, и другие факторы, не обозначенные в вышеописанных способах

К сожалению, при попытке оценить количественными методами степень децентрализации в Казахстане, возникают проблемы из-за неполноты информации о размерах государственного сектора. Обычно при составлении количественных оценок рассматривается расширенный бюджет государства, который включает бюджеты всех уровней власти. В Казахстане в бюджетную отчетность не включаются доходы и расходы значительной части государственных и коммунальных предприятий. В таблице 1 представлено распределение расходов по уровням бюджетной системы для ряда стран.

Таблица 1 - Распределение расходов по уровням бюджетной системы в процентах.

Страна	Федеральный уровень (центральное правительство)	Региональный уровень	Местный уровень
Германия	62,1	20,9	17,0
Канада	40,7	41,6	17,8
США	53,5	21,6	24,8
Россия	55,0	26,5	18,5
Франция	37,4	23,1	35,5
Польша	48,1	27,5	24,4
Венгрия	38,7	34,5	24,4
Украина	61,2	26,1	12,7
Казахстан	60,7	39,3	-

Источник данных: расчеты для зарубежных стран проведены по данным "Government Finance Statistics Yearbook". Данные по Казахстану рассчитаны на основе отчетов об исполнении республиканского и местных бюджетов в РК на 01.01.2009г. (Минфин РК).

Удельный вес расходов региональных бюджетов в Казахстане составляют 39,3 % от расходов общегосударственного бюджета, что выше, чем аналогичный показатель (сумма удельных весов бюджетов регионального и местного уровней) в Германии (37,9 %), но ниже, чем в США (46,4 %), Канаде (59,4 %) и в России (45 %). Однако необходимо учитывать специфику Казахстана - региональные, то есть областные бюджеты, пока еще в значительной мере зависят от решений центрального правительства, и распределение средств нижестоящих бюджетов таким же образом зависят от решений областного руководства.

Анализ действующего разграничения полномочий между уровнями бюджетной системы в Республике Казахстан показывает, что предметы ведения между уровнями власти разграничены нечетко, а также что фактическое исполнение функций не соответствует закрепленному в Конституции Республики Казахстан и в действующем законодательстве. Обилие законов, регламентирующих исполнение функций, закрепленных за региональными органами государственной власти и органами местного управления, может служить признаком централизации. Однако если этих законов принято слишком много, и средств на их выполнение не хватает, то региональные и местные органы власти начинают сами выбирать, какие законы им исполнять, а какие нет, и чрезмерная регламентация превращается в свою противоположность.

В Казахстане значительная часть расходов региональных бюджетов регламентируется республиканским законодательством. Сюда относится и установление обязательного уровня заработной платы работников бюджетной сферы, и правила, обязывающие предоставлять льготы определенным категориям населения. По приблизительным оценкам, около 30% расходов региональных бюджетов составляют расходы на исполнение законов и других нормативно-правовых актов, увеличивающих расходы нижестоящих бюджетов. Несмотря на значительную долю централизованно определенных направлений расходования в региональных бюджетах, можно утверждать, что в Казахстане решения о расходах бюджетных средств принимаются децентрализовано. Косвенным свидетельством этого могут служить различия в структуре расходов общегосударственного и региональных бюджетов.

Таблица 2 Распределение доходов по уровням бюджетной системы в процентах.

Доходы бюджетной части
Страна	центральное правительство	Региональный уровень	Местный уровень
Германия	66,1	21,3	12,6
Канада	45,1	43,5	11,4
США	58,4	25,9	15,7
Россия	63,7	24,0	12,3
Франция	41,3	23,1	35,6
Польша	54,2	26,3	19,5
Венгрия	57,6	24,5	17,9
Украина	67,3	28,9	3,8
Казахстан	62,6	37,4	-

Источник данных: расчеты для зарубежных стран проведены по данным "Government Finance Statistics Yearbook". Данные по Казахстану рассчитаны на основе отчетов об исполнении республиканского и местных бюджетов в РК на 01.01.2009г. (Минфин РК).

Доля доходов бюджетов регионального уровня в Казахстане составляет 37,4 %, что выше, чем соответствующий показатель, рассчитанный для Германии (33,9 %), России (36,3 %), и стран Европы, но ниже аналогичных показателей для США (41,6 %) и Канады (54,9 %).

Если посмотреть на динамику доли доходов региональных бюджетов в общегосударственном бюджете Республики Казахстан, видно, что она снижается на протяжении последних лет, что свидетельствует о политике централизации доходов (таблица 2)

Доля доходов, поступающих в региональные бюджеты, не учитывает реальной степени самостоятельности областей и городов республиканского значения. Суммарная величина налоговых поступлений не позволяет определить, на какую долю поступлений региональные органы власти могут влиять, например, изменяя ставки налогообложения, а какую долю составляют отчисления от республиканских налогов. Таблица 3 содержит информацию по основным налогам РК. Как видно из этой таблицы, объемы поступлений от большинства налогов регулируются центром. Даже если местные органы власти имеют возможность регулировать ставку, она обычно четко ограничивается пределами, устанавливаемыми центром. Такое распределение налоговых полномочий свидетельствует о высокой степени централизации налоговой системы.

Таблица 3 содержит информацию по основным налогам РК

Какой уровень власти

Корпоративный подоходный налог (КПН)

Индивидуальный подоходный налог (ИПН)

НДС

Акцизы

Рентный налог на экспортируемую сырую нефть, газовый конденсат

Налоги и специальные платежи

Социальные налоги

Земельный налог

Налоги на транспортные средства

Налог на имущество

Таможенные пошлины

Прочие платежи, сборы и пошлины

Вводит налоги

Ц

Ц

Ц

Ц

Ц

Ц

Ц

Ц

Ц

Ц

Ц

Ц

Определяет базу

Ц

Ц

Ц

Ц

Ц

Ц

Ц

Ц

Ц

Ц

Ц

Ц

Определяет ставку

Ц

Ц

Ц

Ц

Ц

Ц

Ц

Ц+М

Ц

Ц

Ц

Ц+М

Поручает доходы

Ц

О+М

Ц

Ц+М

Ц

Ц

О+М

М

М

М

Ц

Ц+М

Условные обозначение: Ц- центральный уровень, О- областной , М- местный.

Примечание. Таблица составлена автором

Что касается налоговой части, то здесь не следует забывать об эффекте Лаффера (сокращение объема взимаемых налогов при превышении определенного уровня ставок налогообложения). Местным органам управления не следует злоупотреблять инструментами взимания налогов, причем стоить помнить о существовании прямого воздействия на количество действующих предприятий и величину объема производимой ими продукции.

В настоящее время в Казахстане происходит активная работа в сфере перераспределения государственных функций между различными уровнями управления, инвентаризация расходных обязательств и доходных полномочий различных уровней власти. Хочется надеяться, что в результате реформ Казахстан станет действительно демократическим государством, в котором органы местного управления и самоуправления будут обладать существенными возможностями по предоставлению услуг своим жителям и собственными доходами, достаточными для предоставления этих услуг.

Глава III. Объективная необходимость перестройки государственного управления

Глубокие и качественные изменения, происходящие в объектах непосредственного управления, неизбежно приводят к перестройке орга­низационных структур и органов управления. Совершенствование организационных структур управления не терпит косности. Нельзя приспо­сабливать динамичный, развивающийся объект управления (хозяйство) к устоявшимся, привычным формам. Наоборот, формы должны приводиться в соответствие с изменяющимися экономическими задачами. Кроме того, следует иметь в виду, что в условиях перехода к рынку регион как субъект управления развивается с одной стороны, под воздействием общих социально-экономических процессов, происходящих в данной стране, с другой, - под воздействием некоторой территориальной общности людей, имеющих совместный локальный интерес.

Ранее сложившиеся структуры государственной власти и управления имели ряд негативных сторон. Они сводились к следующему:

- не обеспечили выход общества из кризисного состояния, эффективное использование имеющегося производственного, экономического и интеллектуального потенциала;

- не способствовали созданию условий для внедрения и развития рыночных отношений, введению нового механизма мотивации высоко­производительного труда, стимулированию предпринимательства и конкуренции;

- формы и методы органов управления консервативны. Имели место слияние принципов государственного управления и непосредственного хозяйствования;

- в работе отраслевых органов управления (министерства, ведомства) преобладали распределительные функции, регламентация и вмеша­тельство. в деятельность предприятий, ущемление их экономической самостоятельности;

- серьезным недостатком является отсутствие ответственности за принимаемые управленческие решения;

- имеет место несогласованность, дублирование и параллелизм в деятельности исполнительных органов.

Проблема обеспечения стабилизации экономики и реализация целенаправленных мер постановлению рынка объективно обусловливают необходимость проведения реорганизации структуры органов государственной власти и управления народным хозяйством.

В республике, был принят Закон "О совершенствовании структуры государственной власти и управления в Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Казахской ССР" (20 ноября 1990 года). В соответствии с этим законом осуществ­лялась перестройка организационной структуры управления экономикой на макроуровне.

Реорганизация структуры управления в условиях перехода к рынку базируется на следующих основных принципах:

- разделение законодательной, исполнительной и судебной власти;

- суверенность республики в формировании структуры органов государственного и хозяйственного управления;

- четкое разграничение функций и полномочий управления между республиканскими и местными органами, максимальная передача полномочий местным властям для укрепления их экономической основы;

- разделение функций государственного (менеджмента) управления экономикой и непосредственного хозяйствования;

децентрализация хозяйственной деятельности, свобода предпринимательства и расширение экономической самостоятельности.

В соответствии с этим Законом Совет Министров преобразован в Кабинет Министров, изменен его состав и учрежден пост Премьер-министра.

Кабинет Министров:

- обеспечивает развитие рыночных отношений в экономике республики;

- разрабатывает и осуществляет меры по росту благосостояния и культуры народа, развитию науки "и техники, укреплению денежной и кредитной системы и др.;

- обеспечивает комплексное экономическое, социальное и культурное развитие республики и ее регионов;

- осуществляет меры по обеспечению прав и свобод граждан, защите интересов республики, охране собственности;

- осуществляет меры в сфере отношений Республики с иностранными государствами и международными организациями.

Выработка и осуществление политики перехода к рыночным отношениям должны стать специальной функцией государственного управления, координируемой Президентом Республики Казахстан.

3.1 Центральные органы управления и их функции

Главная цель радикальных преобразований заключается в предоставлении каждому товаропроизводителю независимо от форм собственности гарантированной Законом свободы хозяйственной деятельности. В этих условиях требуется гибкая, принципиально новая система макроэкономических органов управления, свойственных рыночным отношениям.

Исходя из этих требований были приняты Указы Президента "О реорганизации органов государственного управления в Казахской ССР" (20 декабря 1990г.) и "О совершенствовании организации и деятельности органов государственного управления Республики Казахстан в ус­ловиях экономической реформы" (7 февраля 1992 года).

В соответствии с этими указами были упразднены шестнадцать министерств и государственных комитетов. Образованы новые Министерства и комитеты: Министерства промышленности, экономики, науки и новых технологий, экологии и биоресурсов, транспортного строительства, внешнеэкономических связей. Госкомитеты - по антимонопольной политике, по управлению государственным имуществом и др.

Каждый из этих государственных органов в пределах своей компетенции осуществлял управление соответствующими отраслями народного хозяйства.

По задачам и функциям государственным органом, осуществляющим координацию работ по реализации экономической реформы, являлось Министерство экономики Республики Казахстан.

В соответствии с Указом Президента (11 января 1993 года) Министерство экономики является центральным экономическим межотраслевым органом государственного управления народным хозяйством и непосредственное руководство им осуществлял Кабинет Министров Республики Казахстан.

Основные задачи этого Министерства:

- выработка макроэкономической и структурной политики, механизмов ее реализации;

- индикативное планирование экономического и социального развития;

- разработка государственных инвестиционных программ;

- формирование региональной экономической политики;

- осуществление мер по комплексному решению межотраслевых, межрегиональных и межгосударственных экономических проблем, обеспечивающих сбалансированность народного хозяйства,

- выработка внешнеэкономической политики, включая стратегию развития внешнеэкономических связей, квотирование экспорта и импорта продукции (работ, услуг), формирование экспортных программ;

- анализ и прогноз платежного баланса;

- разработка политики в области привлечения иностранных инвестиций;

- выработка механизма микроэкономической политики;

- координация и контроль деятельности министерств, ведомств, местных администраций, государственных концернов, холдингов, корпораций, ассоциаций и предприятий по реализации экономической реформы;

-координация внешней помощи;

- координация подготовки кадров для рыночной экономики.

При Министерстве экономики функционировало Национальное агентство по иностранным инвестициям. Кроме того, в Министерстве экономики были образованы департаменты по внешнеэкономической политике и по развитию предпринимательства (малого бизнеса) с пере­дачей им соответствующих функций Министерства внешнеэкономических связей.