Відповідальність державних органів за правопорушення у сфері державного управління

Размещено на http://www.allbest.ru/

Реферат на тему:

Відповідальність державних органів за правопорушення у сфері державного управління

ПЛАН

Вступ

I. Відповідальність державних органів за правопорушення у сфері державного управління

1.1 Форма і механізм відповідальності державних органів та органів місцевого самоврядування: перспективи законодавчого забезпечення

1.2 Види і процедури юридичної відповідальності в державному управлінні

II. Відповідальність державних службовців за правопорушення у сфері державного управління

2.1 Громадянська відповідальність за шкоду, заподіяну діями державних органів та їх посадових осіб

Висновок

Література

Вступ

Відповідно до ч. 2 ст. 15 Конституції РФ органи державної влади та їх посадові особи зобов'язані дотримуватися Конституції РФ і закони. Нікому не дано привілей не виконувати закон, обходити його, ставити себе над законом, ні громадянам та юридичним особам, ні державним органам та їх посадовим особам.

Неприпустимо протиставлення законності і доцільності, видання яких або правових актів і дій по їх реалізації всупереч закону під приводом їх доцільності. Сам закон є вища ступінь прояву доцільності. Дана вимога особливо важливо для державних органів і державних службовців, покликаних проводити в життя закони РФ і видані на їх основі підзаконні акти.

У зв'язку з прийняттям частини першої Цивільного кодексу РФ отримав розвиток новий для російського законодавства інститут - відповідальність державних органів, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб за шкоду, заподіяну їх незаконними (протиправними) діями.

На відміну від Росії, у багатьох зарубіжних країнах уже давно створена і успішно функціонує правова база, а також існує велика судова практика в сфері відшкодування державою шкоди, заподіяної органами публічної влади (їх посадовими особами). Так, в США головним нормативним актом, що регулює питання майнової відповідальності федеральної скарбниці за шкоду, заподіяну державними органами, є Федеральний закон про претензії з заподіяння шкоди від 2 серпня 1946 р. У Великобританії принцип відповідальності держави за шкоду, заподіяну його службовцями, встановлений законом про позовах до корони 1947 У Франції норми про відповідальність держави закріплені в Цивільному кодексі Франції, однак даний інститут більшою мірою заснований на результатах судової практики. Названі правові акти детально регламентують порядок відшкодування державою шкоди, заподіяної його органами і службовцями: вказують підстави відповідальності держави, визначають випадки, коли відповідальність державної скарбниці виключається, закріплюють право пред'явлення до винного службовця регресного позову.

Повернемося до російського праву. В ст. 16 ЦК України встановлено, що "збитки, заподіяні громадянину і юридичній особі в результаті незаконних дій (бездіяльності) державних органів, органів місцевого самоврядування або посадових осіб цих органів, в тому числі видання який відповідає закону чи іншому правовому акту акта державного органу або органу місцевого самоврядування, підлягають відшкодуванню Російською Федерацією, відповідним суб'єктом Російської Федерації чи муніципальній освітою ".

Наведена норма розвиває положення ст.53 Конституції РФ, в якій проголошено, що кожен має право на відшкодування державою шкоди, заподіяної незаконними діями (бездіяльністю) органів державної влади або їх посадових осіб. Але якщо ст.53 Конституції РФ передбачає відшкодування шкоди, заподіяної тільки громадянину, то ст.16 ГК РФ в якості потерпілих, які мають право на відшкодування шкоди, називає як громадян, так і юридичних осіб, а в якості заподіюваної шкоди - будь-які державні органи , органи місцевого самоврядування та їх посадових осіб.

Проблема правової відповідальності держави, її органів і посадових осіб є в даний час однієї з гострих і актуальних, оскільки забезпечення виконання законів та інших нормативних правових актів особливо важливо тими, кому довірено їх застосування - державним органам і посадовим особам. Велике зло в будівництві правової держави - бездіяльність і прямі порушення законів і підзаконних актів з боку органів та посадових осіб виконавчої влади. Між тим, на практиці, відомо безліч випадків правопорушень у сфері державного управління і дуже рідкісні випадки притягнення до відповідальності державних органів та їх посадових осіб.

Рішення проблеми відповідальності державних органів і посадових осіб отримало правове закріплення не тільки в Конституції РФ і ГК РФ, але і в багатьох федеральних законах регулюють діяльність окремих державних органів. Наприклад, ст. 57 ФЗ Федерального закону від 27 липня 2004 р. N 79-ФЗ "Про державну цивільну службу Російської Федерації" 1 закріплює порядок накладення дисциплінарної відповідальності на державних службовців, ФЗ від 27 травня 1996 р. N 57-ФЗ "Про державну охорону" регулює відповідальність співробітників федеральних органів державної охорони, ФЗ від 6 жовтня 1999 р. N 184-ФЗ "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації" регулює відповідальність органів державної влади суб'єктів Російської Федерації, ст. 35 Податкового кодексу РФ регулює відповідальність податкових органів та їх посадових осіб.

В цілому проблема відповідальності держави за свої дії перед особистістю є предметом різноманітних досліджень, у тому числі і предметом вивчення правової науки. Зокрема, відповідальність державних органів найбільш повно освячено в цивільному і в адміністративному праві.

Отже, метою мого дослідження є вивчення відповідальності державних органів за правопорушення у сфері державного управління.

1. Федеральний закон від 27 липня 2004 р. N 79-ФЗ "Про державну цивільну службу Російської Федерації" (зі змінами від 2 лютого 2006 р., 2 березня 2007 р.)

Об'єкт дослідження: суспільні відносини, які виникають у зв'язку із заподіянням шкоди громадянам та юридичним особам в результаті незаконних дій (бездіяльності) державних органів, органів місцевого самоврядування або посадових осіб цих органів, в тому числі видання ними акта, який не відповідає закону або іншому правовому акту .

Предмет дослідження: норми права, що регулюють відповідальність державних органів за правопорушення.

Завдання дослідження:

1. Визначити сутність поняття відповідальності державних органів за скоєні правопорушення.

2. Розглянути принципи правове регулювання відповідальності державних органів.

3. Розглянути особливості відповідальності посадових осіб

I. Відповідальність державних органів за правопорушення у сфері державного управління

1.1 Форми і механізми відповідальності органів державної влади та місцевого самоврядування: перспективи законодавчого забезпечення

Законодавство широко використовує особливе поняття відповідальності, що виражає не стільки охоронну, скільки творчу, творчу функцію держави. Якщо звернутися до Конституції РФ, то можна зустріти десятки згадок про відповідальність. По-перше, це відповідальність депутатів, Уряду РФ, Генерального Прокурора РФ, суддів перед сформували їх органами, виборцями і т.д. Як і інші види юридичної відповідальності, конституційна має свою специфіку, зумовлену властивостями предмета конституційного права. Так, це не тільки кара за порушення правових норм. На перший план тут виходить право відновлювальна функція.

Конституційно-правова відповідальність може забезпечуватися і якими-небудь іншими видами відповідальності, використання яких пов'язане з основним характером суспільних відносин, що становлять предмет конституційного права, а також специфікою санкцій конституційно-правової відповідальності, які, як правило, не носять ні карального в прямому сенсі цього слова, ні компенсуючого характеру. Одночасно слід мати на увазі, що не всяка відповідальність за порушення норм конституційного права є конституційно-правовий: порушення конституційних положень може спричиняти і кримінальну, і дисциплінарну, і цивільно-правову відповідальність залежно від характеру правопорушення.

Актуальною також проблема розмежування конституційної і політичної відповідальності. Конституційна відповідальність іноді має яскраво виражений політичний характер і тісно стикається з політичною відповідальністю по суб'єктам, підстав настання відповідальності, несприятливих наслідків. Однак існує й інша позиція, згідно якої конституційна відповідальність розглядається як різновид юридичної відповідальності. Її прихильники вважають, що політична і юридична відповідальність - різні поняття, оскільки, на відміну від політичної, юридична відповідальність завжди пов'язана з порушенням будь-яких юридичних норм, без чого неможливе застосування відповідної міри примусу. Тому слід розрізняти ті ситуації, коли одна і та ж санкція може бути мірою, як політичної, так і конституційної відповідальності, або ж і тим, і іншим одночасно (наприклад, відставка Уряду).

Також для конституційно-правової відповідальності характерним є те, що не існує єдиної процедурної форми її застосування. Майже кожної мірою конституційно-правової відповідальності відповідає свій особливий порядок - наприклад, процедура відмови від посади Президента інша, ніж процедура скасування незаконного акта або дострокового розпуску того чи іншого органа. Слід зазначити, що характерною рисою конституційно-правової відповідальності, що відрізняє її від інших видів юридичної відповідальності, є своєрідність її санкцій.

Класифікація конституційно-правових санкцій: право відновлювальні (такі, як примус суб'єкта права до виконання своїх конституційних обов'язків, скасування незаконних правових актів, визнання нормативних правових актів неконституційними та інші); попереджувальні (наприклад, письмове попередження органів державної влади або місцевого самоврядування про необхідність виконання рішення суду про скасування незаконного нормативного правового акта); каральні санкції (відставка Уряду, розпуск Державної Думи, відкликання депутата, відмова від посади Президента); санкції припинення (введення особливих правових режимів, таких, як надзвичайний стан, призупинення дії актів органів державної влади, застосування права вето Президентом).

Звичайно, слід мати на увазі, що, як і будь-який інший, подібний варіант класифікації в якійсь мірі умовний, часто санкції застосовуються в якості доповнюють або розвивають один одного стадій. Так, правовідновлювальні санкції мають на меті відтворити порушені права. Прикладом може служити скасування незаконних актів Уряду РФ. Вона закріплена в ч.3 ст.115 Конституції РФ, згідно з якою постанови і розпорядження Уряду РФ в разі їх протиріччя Конституції РФ, федеральним законам і указам Президента РФ можуть бути скасовані Президентом РФ. А згідно ст.12 Федерального конституційного закону «Про Уряді Російської Федерації» Уряд РФ вправі в зазначених випадках скасовувати дію актів федеральних органів виконавчої влади. Подібні заходи закріплюються і в законодавчих актах суб'єктів Російської Федерації.

Наступна право відновлювальна санкція (деякі вчені-конституціоналісти вважають її різновидом вищеназваної) закріплена в ст.125 Конституції РФ, згідно з якою до повноважень Конституційного Суду РФ належить можливість визнання неконституційними федеральних законів, нормативних актів Президента РФ, Ради Федерації, Державної Думи, Уряду РФ, конституцій і статутів суб'єктів Російської Федерації, визначеної категорії законів та інших нормативних актів суб'єктів РФ, внутрішньо федеральних договорів та міжнародних договорів, що не вступили в силу. Подібні акти або їх окремі положення, визнані неконституційними, втрачають силу, а міжнародні договори не підлягають введенню в дію і застосування. У ряді суб'єктів Федерації передбачено створення статутних судів, що володіють подібними повноваженнями щодо визнання невідповідності актів суб'єкта Федерації його установчого акту.

Попереджувальні конституційні санкції - це заходи, які мають на меті застерегти суб'єкта конституційного права від відхилення його поведінки від правових норм. До них можна віднести, наприклад, передбачене Федеральним законом № 184-ФЗ «Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації» (п.2 ст.29.1) винесення у визначених Законом випадках попереджень законодавчим (представницьким) органам державної влади суб'єктів Федерації і вищим посадовим особам (керівникам вищих виконавчих органів державної влади) суб'єктів Федерації. У Федеральному законі «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування Російської Федерації» (п.3 ст.49) передбачається винесення попередження, як представницького органу місцевого самоврядування, так і главі муніципального освіти.

Заходи стягнення - це найбільш істотний вид конституційних санкцій, оскільки наслідки тут найбільш несприятливі для суб'єкта конституційних правовідносин і спрямовані на настання правових наслідків для тих, хто не виконує своїх конституційних обов'язків або для тих, хто зловживає своїми конституційними повноваженнями. Їх основна мета - позбавити або обмежити суб'єкт відповідальності в його правах. Це найбільш широко застосовуються санкції. Наприклад, відставка Уряду РФ (чотири варіанти) закріплена в ст.116 і 117 Конституції РФ. Ініціатором відставки може бути Президент РФ і Державна Дума. Відставка може також стати підсумком голосування в Державній Думі з питання про довіру Уряду, поставленому за ініціативою його Голови. Нарешті, саме Уряд може подати у відставку.

Ще один захід стягнення - розпуск Державної Думи, закріплений у ряді статей Конституції РФ (ст.109, 111, 117) - після триразового відхилення представлених Президентом РФ кандидатур на пост Голови Уряду РФ і після повторного висловлення недовіри або при відмові у довірі Уряду РФ. Таким чином, розпуск Державної Думи як конституційна санкція може бути застосований Президентом РФ тільки в разі вступу Державної Думи на шлях конфлікту з виконавчою владою.

Можна віднести до самостійних санкцій та дострокове припинення повноважень депутатів Державної Думи, членів Ради Федерації (підстави якого визначені в ст.4 Федерального закону «Про статус члена Ради Федерації та статус депутата Державної Думи»), а також депутатів законодавчих (представницьких) органів суб'єктів Федерації - наприклад, відкликання депутата, який передбачений законодавством ряду суб'єктів.

Нарешті, ст. 93 Конституції РФ встановлює таку конституційну санкцію, як відмова від посади Президента РФ на підставі висунутого Державної Думою звинувачення в державній зраді або скоєння іншого тяжкого злочину, підтвердженого висновком Верховного Суду РФ про наявність в діях Президента РФ ознак злочину і висновком Конституційного Суду РФ про дотримання встановленого порядку висунення звинувачення. Федеральний закон № 184-ФЗ, а також установчі акти суб'єктів РФ передбачають процедури відмови від посади вищих посадових осіб (керівників вищих виконавчих органів державної влади) суб'єктів Федерації.

Також слід вказати на відносно нові для російського законодавства процедури, передбачені в Законі № 184-ФЗ (ст.9), де встановлена можливість розпуску законодавчого (представницького) органу державної влади суб'єкта РФ у разі прийняття ним незаконного акта, якщо його незаконність (неконституційність ) та інші передбачені законом умови встановлені відповідним судом і протягом встановленого строку не було вжито заходів до його скасування, в тому числі і після винесення письмового попередження Президентом РФ. Дострокове припинення повноважень законодавчого (представницького) органу може бути здійснено або за рішенням вищої посадової особи суб'єкта РФ (керівника вищого виконавчого органу суб'єкта РФ), або - федеральним законом.

Названий Федеральний закон передбачає також процедури тимчасового відсторонення вищої посадової особи суб'єкта РФ (керівника вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта РФ) від виконання обов'язків за вмотивованим подання Генерального прокурора РФ в зазначених законом випадках (п.4 ст.29.1) і можливість відмови вищої посадової особи суб'єкта РФ (керівника вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта РФ) з посади указом Президента РФ у випадку і з дотриманням процедури, встановленої в Законі (ст.29.1).

Далі, відповідно до ст.49 Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування Російської Федерації» представницький орган місцевого самоврядування, глава муніципального освіти, який прийняв (видав) нормативний акт, який визнаний судом суперечить Конституції РФ, федеральному конституційному закону, федеральному закону , конституції, статуту, закону суб'єкта РФ, статутом муніципального освіти зобов'язані у встановлений рішенням суду строк скасувати даний нормативний правовий акт або окремі його положення. Якщо ж це не буде зроблено і при цьому прийняття подібного акта спричинило визнані судом порушення (применшення) прав і свобод людини і громадянина або настання іншої шкоди, то представницький орган місцевого самоврядування може бути розпущений, а повноваження глави муніципального утворення можуть бути достроково припинені шляхом відмови його з посади. Якщо вищезгаданий акт не скасований, законодавчий (представницький) орган державної влади письмово попереджає представницький орган місцевого самоврядування, а вища посадова особа суб'єкта Федерації (керівник вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта РФ) - главу муніципального освіти про можливість вжиття заходів відповідно до закону. Якщо з дня винесення письмового попередження пройде місяць, а рішення суду щодо скасування незаконного акту так і не буде виконано, представницький орган місцевого самоврядування може бути розпущений (законом суб'єкта РФ або федеральним законом), а глава муніципального освіти - усунутий з посади указом або вищої посадової особи (керівника вищого виконавчого органу державної влади) суб'єкта Федерації, або указом Президента РФ.

Нарешті, запобіжні заходи застосовуються з метою запобігання настання несприятливих наслідків у конституційній сфері. Найбільш поширена форма цього виду санкцій - це закріплена в ч.2 ст.85 Конституції РФ можливість призупинення Президентом РФ дії актів органів виконавчої влади суб'єктів РФ в разі суперечності актів цих органів Конституції РФ, федеральним законам, міжнародним зобов'язанням Російської Федерації чи порушення прав і свобод людини і громадянина до вирішення цього питання відповідним судом. Далі, до подібних санкцій відносять право вето Президента, закріплене в ч.3 ст.107 Конституції РФ, оскільки його застосування направлено на припинення можливості прийняття і вступу в силу федерального закону, що порушує права і свободи людини та інші конституційні норми.

Самостійної конституційної санкцією визнається введення особливих правових режимів з метою припинення загрози агресії і порушення конституційної безпеки. Так, згідно ст.88 Конституції РФ Президент РФ за обставин і в порядку, передбачених Федеральним конституційним законом «Про надзвичайний стан», вводить на території Російської Федерації або в окремих її місцевостях надзвичайний стан з негайним повідомленням про це Раді Федерації та Державній Думі. Слід підкреслити, що мета даних санкцій - не покарання винних, а припинення тих несприятливих наслідків, які можуть настати.

Розглянуті санкції містяться в багатьох конституційно-правових актах. Проте вони, а також підстави їх прийняття не завжди чітко сформульовані. Це пов'язано з особливістю конституційно-правових норм. Наприклад, у ряді випадків вони взагалі не передбачають можливості прийняття санкцій, а лише проголошують наявність відповідальності.

Певною специфікою відрізняється і коло суб'єктів конституційно-правової відповідальності. Висловлюються думки, що серед суб'єктів конституційного права нести конституційно-правову відповідальність можуть лише ті, хто володіє деліктоздатністю (здатністю нести юридичну відповідальність за свої протиправні вчинки). В конституційному праві деліктоздатність має два види суб'єктів: індивідуальні та колективні. До індивідуальних суб'єктів відносяться: громадяни, депутати представницьких органів державної влади та органів місцевого самоврядування, посадові особи. Колективні суб'єкти - це органи державної влади, органи місцевого самоврядування, об'єднання громадян. Спірним в юридичній літературі є, наприклад, питання про наявність чи відсутність деліктоздатності у держави в цілому.

У загальній формі деліктоздатність конкретних суб'єктів конституційного права закріплена в ч.2 ст.15 Конституції РФ, яка закріплює їх обов'язок дотримуватися Конституції РФ, а також визначається конкретними законами. Інший коло суб'єктів конституційного права має право залучати до конституційно-правової відповідальності (порушувати це питання). Це представницькі органи державної влади, Президент РФ, керівники суб'єктів Федерації, суди, виборчі комісії. При цьому в багатьох випадках суб'єкти, які залучаються до конституційно-правової відповідальності, є в той же час суб'єктами, що несуть цю відповідальність.

Необхідно також розглянути питання про підстави конституційно-правової відповідальності. Серед юристів немає єдності з приводу нормативних підстав конституційної відповідальності, так як одні включають туди не тільки норми конституційного законодавства, а й аморальні вчинки, норми кримінального та фінансового законодавства, інші - тільки норми Конституції та конституційного законодавства (наприклад, конституції та статути суб'єктів Федерації, федеральні конституційні закони). Проте більшість все ж сходиться на думці, що підставою конституційно-правової відповідальності служить, перш за все, вчинення суб'єктом конституційно-правової відповідальності конституційно-правового делікту, тобто діяння (дії або бездіяльності), яким заподіяно або міг бути заподіяно шкоду суспільству або державі. Протиправність при цьому виражається в порушенні або невиконанні конституційно-правових норм. При цьому, як уже говорилося вище, призначення конституційно-правової відповідальності не завжди зводиться до покарання, її мета - стимулювати позитивну діяльність.

Існує кілька варіантів неналежного поведінки суб'єкта: незастосування конституційно-правової норми, її неналежне застосування, пряме порушення норми. В деяких складах конституційно-правових правопорушень поряд з неправомірним поведінкою передбачена необхідність в доведенні факту настання шкоди і наявність його причинного зв'язку з порушенням норми. Ряд вчених вважають, що підставою конституційної відповідальності може служити порушення не тільки конституційних норм, але і принципів конституційного регулювання. Інші висувають як такої підстави неналежне виконання своїх обов'язків, яке може відбуватися і при формальному дотриманні конституційних норм. Підставою конституційної відповідальності є дія або бездіяльність, яке завдало чи могло завдати істотної шкоди народові чи державі, незалежно від того, відбувається при цьому порушення конституційних норм, чи ні.

Особливі суперечки викликає суб'єктивна сторона складу конституційно-правового правопорушення, точніше, питання провини. Якщо одні вчені вважають, що в конституційному праві зміст вини лише володіє певними особливостями, то інші вважають, що вимога обов'язкової наявності вини у вчиненні конкретного правопорушення звузило б діапазон застосування конституційно-правової відповідальності.

Ряд процедур, передбачених чинним законодавством для притягнення до відповідальності органів державної влади та місцевого самоврядування представляються невиправдано громіздкими (наприклад, як наведені вище процедури притягнення до відповідальності за видання неконституційних і незаконних актів) і потребують коригування в сторону спрощення. Слід подумати і над тим, щоб в законодавстві з'явилися гарантії проти використання заходів конституційної відповідальності як засобу політичної боротьби і зловживань тих органів, які будуть приймати рішення про притягнення суб'єктів права до конституційної відповідальності. Так, можна встановити правило про те, що попередження про притягнення до конституційної відповідальності, і, тим більше, саме застосування заходів впливу може бути винесено тільки за умови наявності висновків інших структур.

Ряд вчених відзначають, що в чинному конституційному законодавстві відсутні заходи конституційної відповідальності, які могли б застосовуватися до Верховного Суду РФ, Вищого Арбітражного Суду РФ і Конституційному Суду РФ і пропонують перерахувати обов'язки судів як суб'єктів конституційних правовідносин, сформулювати ряд конституційних правопорушень, тягнуть відповідальність судів і передбачити санкції за їх порушення, такі, як попередження про неконституційність органу та визнання неконституційність конкретного органу.

У той же час слід підкреслити, що з урахуванням специфіки конституційно-правової відповідальності необхідно критично підходити до висловлюваною пропозицій. Не завжди можливе встановлення причинно-наслідкового зв'язку між діянням органу державної влади (місцевого самоврядування) або посадової особи і наслідками. Так, можна вести мову про відповідальність Уряду РФ за реалізацію конкретних повноважень, наприклад, таких, як своєчасна розробка та подання бюджету. У той же час для того, щоб визначити наскільки успішною була реалізація загальних повноважень Уряду (наприклад, за скоєння економічних перетворень в тій чи іншій сфері), іноді потрібні значні часові проміжки або ж спеціальний аналіз причинно-наслідкового зв'язку між діяльністю Уряду і досягненням певних показників , що змушує з обережністю ставитися до застосування тих чи інших заходів конституційної відповідальності.

Ще однією пропозицією може стати підтримка ідеї установи в Росії адміністративної юстиції, тобто створення в системі судів загальної юрисдикції самостійних адміністративних судів, що передбачено проектом федерального конституційного закону «Про федеральних адміністративних судах в Російській Федерації» та проектом федерального конституційного закону «Про внесення доповнень до Федеральний конституційний закон «Про судову систему Російської Федерації», які були внесені Верховним Судом РФ і прийняті Державної Думою в першому читанні. Згідно названим проектам основною метою діяльності адміністративної юстиції буде нормо контроль, тобто розгляд справ про оскарження нормативних правових актів Президента РФ, Уряди РФ (в Судової колегії по адміністративним судам Верховного Суду РФ), нормативних правових актів федеральних органів виконавчої влади та інших федеральних державних органів, а також нормативних правових актів законодавчих (представницьких) органів державної влади суб'єктів РФ, вищих посадових осіб суб'єктів РФ, вищих виконавчих органів державної влади РФ, що допоможе виявляти підстави для застосування до них заходів конституційної відповідальності у випадках, встановлених законодавством.

У сфері взаємовідносин федеральних органів державної влади та органів влади суб'єктів Федерації висувалися, зокрема, пропозиції щодо введення в Конституцію РФ і чинне законодавство заходів, які можуть бути віднесені до заходів конституційної відповідальності, таких, як запровадження інституту прямого президентського правління або визнання неспроможності території в тому статусі, який їй надано, і прийняття рішення про її відповідному перетворенні в разі кризи влади на даній території і неможливості органів влади суб'єктів Федерації виконувати конституційні повноваження.

Нарешті, слід звернути увагу на те, що Федеральний конституційний закон «Про Конституційний Суд Російської Федерації» передбачає, що Конституційний Суд РФ приймає послання. Видається, що подібні послання повинні бути присвячені різним аспектам стану конституційної законності в Російській Федерації, в тому числі - питань конституційної відповідальності.

Про деякі питання законодавчого регулювання відповідальності органів державної влади та місцевого самоврядування в Російській Федерації:

Як видається, в світлі заявленої теми «Форми та механізми відповідальності органів державної влади та місцевого самоврядування в Російській Федерації: перспективи законодавчого забезпечення», мова може йти, насамперед, про відповідальність зазначених органів як юридичних осіб.

Загальні положення про адміністративну відповідальність юридичних осіб встановлені ст.2.10 Кодексу РФ про адміністративні правопорушення (далі - Кодекс). Конкретні склади адміністративних правопорушень, що тягнуть відповідальність, передбачені в 219 статтях Особливої частини (глави 5 - 21) Кодексу. Проте жодна з цих статей не передбачає адміністративну відповідальність органів державної влади та місцевого самоврядування.

Відповідно до ст.1.4 Кодексу особи, які вчинили адміністративні правопорушення, рівні перед законом. Фізичні особи підлягають адміністративній відповідальності незалежно від статі, раси, національності, мови, походження, майнового і посадового становища, місця проживання, ставлення до релігії, переконань, приналежності до суспільних об'єднань, а також інших обставин. Юридичні особи підлягають адміністративній відповідальності незалежно від місця знаходження, організаційно-правових форм, підпорядкованості, а також інших обставин. Що стосується особливих умов залучення до адміністративної відповідальності та застосування заходів забезпечення провадження у справі про адміністративне правопорушення відносно посадових осіб, які виконують певні державні функції (депутатів, суддів, прокурорів та інших осіб), то, як передбачено ч.2 згаданої статті, вони встановлюються Конституцією РФ і федеральними законами.

У Кримінальному кодексі РФ відсутня відповідальність юридичних осіб. Однак санкції більш ніж 80 статей Кримінального кодексу РФ містять покарання у вигляді позбавлення права займати певні посади або займатися певною діяльністю. Зазначений вид покарання полягає в забороні обіймати посади на державній службі, в органах місцевого самоврядування чи займатися професійною або іншою діяльністю (ч.1 ст.47 Кримінального кодексу РФ). Позбавлення цього права встановлюється на строк від одного року до п'яти років у якості основного виду покарання і на строк від шести місяців до трьох років в якості додаткового виду покарання (ч.2 ст. 47). Позбавлення цього права може призначатися в якості додаткового покарання і у випадках, коли воно не передбачене санкцією відповідної статті Особливої частини Кримінального кодексу РФ. Так, воно може бути призначено, якщо суд, з урахуванням характеру і ступеня суспільної небезпеки вчиненого злочину та особі винного, визнає неможливим збереження за ним права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю (ч.3 ст.47).

Крім того, зміст таких понять як «особи, що займають державні посади Російської Федерації», і «особи, що займають державні посади суб'єктів Російської Федерації» розкривається у главі 30 «Злочини проти державної влади, інтересів державної служби та служби в органах місцевого самоврядування» Кримінального кодексу РФ (п.3 примітки до ст.285).

1.2 Види і процедури юридичної відповідальності в державному управлінні

З теоретичної та нормативної точок зору найбільш відпрацьованою і практично діючої є юридична відповідальність, тобто відповідальність за порушення конкретних норм законів, що застосовується в певних процесуальних формах уповноваженими органами державної влади та місцевого самоврядування. Не випадково основні визначення відповідальності в державному управлінні носять юридичний характер1.

Відповідальність зазвичай описується таким чином: це реалізація таких відносин, врегульованих правом, в яких суб'єкт управління, покликаний свідомо виконувати певні обов'язки, умисно, недбало або з необережності не виконує їх або виконує з нанесенням соціально значимого шкоди інтересам держави, суспільства, громадян, в результаті чого створює юридичний факт, у зв'язку з яким спеціальні органи від імені держави застосовують до порушника заходи впливу або покарання, мета яких - відновити порушений інтерес (право) потерпілого, покарати порушника, виховати його і припинити виникнення подібних порушень з боку інших суб'єктів управління і тим самим створити умови для сталого правопорядку та державної дисципліни в суспільстві і механізмах управління.

Юридична відповідальність безпосередньо пов'язана з неправомірними рішеннями, вчинками та діями людей, а в суб'єкті державного управління - з правопорушеннями з боку посадових осіб та інших державних і муніципальних службовців.

1 Див: Братусь С.Н. Юридична відповідальність і законність (нариси теорії). М.: Городець - издат, 2001; Публічно-правова відповідальність суб'єктів Російської Федерації: матеріали обговорення. М.: РАГС, 2000 та ін роботи.

Правопорушення є відхилення від норми (правила) поведінки, встановленої в законі або іншому нормативному правовому акті. Немає норми права - немає і правопорушення, що обумовлює актуальність своєчасного і повного регулювання відповідних суспільних процесів, явищ і відносин. З позиції юридичної відповідальності діяння (дії або бездіяльність) людей поділяються на проступки і злочини.

Зазвичай ознаки правопорушення характеризують за допомогою поняття «склад правопорушення». Кожне правопорушення відбувається кимось, будь-якою особою, яка і являє собою суб'єкт правопорушення. Природно, що правопорушення виражено в певних діяннях, значущих для держави, суспільства, інших людей, бо за допомогою них порушуються якісь чи чиїсь інтереси, статуси, права і свободи. Ці ознаки створюють об'єктивну сторону правопорушень. До них відносяться три елементи: протиправність вчиненого діяння, наявність суспільного і правового шкоди, заподіяної їм; виявлення (фіксування) причинного зв'язку між діянням і відповідними негативними наслідками. Протиправне діяння характеризується внутрішнім психічним ставленням до нього самого особи, яка вчинила правопорушення, - наявністю провини. Це психічне ставлення утворює суб'єктивну сторону правопорушення. Кожне правопорушення має також певний предмет посягання, що складається з різних відносин, процесів, інтересів, прав і свобод, охоронюваних правовими нормами. Це - об'єкт правопорушення.

Правопорушення складається з усіх названих елементів, в центрі яких - причинний зв'язок і вина. Зокрема, важливе значення належить міру провини. Навмисна вина в тому, що правопорушник знав вимоги правових норм і свідомо, обдумано пішов на їх порушення. Необережна вина виникає тоді, коли правопорушник поводився легковажно, недбало, самовпевнено, хоча і знав, що подібні діяння можуть призвести до несприятливих наслідків - до правопорушень.

Юридична відповідальність має універсальне застосування в системі державного управління, оскільки здійснювати правопорушення можуть люди, що діють як в рамках суб'єкта державного управління (в органах державної влади та місцевого самоврядування), так і в керованих об'єктах. Залежно від характеру правопорушень, юридична відповідальність поділяється на види, кожен з яких відрізняється санкцією і порядком її застосування.

Так, дисциплінарний проступок викликає дисциплінарну відповідальність. Відповідні протиправні діяння пов'язані головним чином з порушенням норм (правил) праці, трудового розпорядку та виконання державних посад. Тут дисциплінарне провадження проходить ряд стадій: а) порушення провадження за фактом правопорушення; б) розгляд дисциплінарної справи - визначення та оцінка складу правопорушення; в) прийняття рішення про міру санкції - вигляді дисциплінарного стягнення і його виконання; г) оскарження (при необхідності) рішення по дисциплінарній справі.

Види та порядок застосування дисциплінарної відповідальності передбачені спеціальним дисциплінарним законодавством, конкретизованим стосовно до різних категорій працівників і службовців, в тому числі державних службовців. Відповідальність останніх настає відповідно до Федерального закону 1995 р. «Про основи державної служби Російської Федерації» (ст. 14). Але тут же передбачено видання федерального закону про порядок застосування та оскарження дисциплінарних стягнень, якого на момент написання цих рядків ще не було. Дисциплінарні стягнення накладаються, як правило, вищестоящим керівником (посадовою особою) в порядку підлеглості. Вони мають певний термін дії і можуть зніматися. Дисциплінарна відповідальність має більші можливості формування раціональних відносин між людьми, зміцнення порядку і організованості.

З адміністративним проступком пов'язана адміністративна відповідальність. Тому дуже важливо вміти відрізняти адміністративний проступок від дисциплінарного, пов'язаного з несенням трудових і службових функцій, з одного боку, і від цивільно-правового правопорушення та кримінального злочину - з іншого. Адміністративний проступок є протиправне діяння з негативними наслідками, що порушує загальнообов'язкові правила (норми) ведення певних державно та суспільно значимих справ. Існування таких загальнообов'язкових правил (норм) викликано тим, що в сучасному житті дуже багато видів людської активності, технологічних процесів, використання технічних засобів несе небезпеку, як для самих суб'єктів даних справ, так і для оточуючих, причому небезпека як чисто фізичної властивості, так і матеріального. В результаті порушення таких правил гинуть люди, і наноситься величезний матеріальний збиток, адміністративні проступки переростають в кримінальні злочини.

Адміністративна відповідальність - це заходи офіційного державного осуду і примусу у вигляді адміністративних покарань, що застосовуються за вчинення адміністративних правопорушень.

Істотні зміни в адміністративну відповідальність внесені Кодексом України про адміністративні правопорушення, який вступив в дію з 1 липня 2002 р. Відповідно до ним адміністративним правопорушенням визнається протиправна, винна дія (бездіяльність) фізичної або юридичної особи, за яку цим Кодексом або законами суб'єктів Російської Федерації про адміністративні правопорушення встановлена адміністративна відповідальність (ст. 2.1).

У новий КоАП (*) були введені наступні новації:

* суб'єктом адміністративного правопорушення визнані як

* фізичні, так і юридичні особи;

* адміністративної відповідальності підлягає особа, яка досягла

* на момент вчинення адміністративного правопорушення віз

* зростання шістнадцяти років (ст. 2.3);

* визначено особливості адміністративної відповідальності посадових осіб (ст. 2.4), військовослужбовців та інших осіб, на які поширюється дія дисциплінарних статутів (ст. 2.5), іноземних громадян, осіб без громадянства та іноземних юридичних осіб (ст. 2.6), юридичних осіб (ст. 2.10);

* замість адміністративного стягнення встановлено адміністративне покарання і вичерпно визначені його види (ст. 3.1 і 3.2);

* дано перелік суб'єктів розгляду справ про адміністративні правопорушення - судді (світові судді), комісії у справах

* неповнолітніх і захисту їх прав; уповноважені федеральні органи виконавчої влади, а також органи та установи

* органів виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації,

* адміністративні комісії, інші колегіальні органи, створювані згідно з законами суб'єктів Російської Федерації (ст. 22.1);

* ґрунтовно прописано провадження у справах про адміністративні правопорушення (ст. 24.1-30.11);

* прописаний порядок виконання постанов по справах про адміністративні правопорушення (ст. 31.1-32.11).

(*) Кодекс України про адміністративні правопорушення від 30 грудня 2001 р. N 195-ФЗ (КоАП РФ) (зі зм. І доп. Від 27.05.2010 р.)

В цілому зроблений великий крок на шляху вдосконалення всіх аспектів адміністративної відповідальності.

В системі державного управління в умовах ринкової економіки та вільного громадянського суспільства активний розвиток отримують цивільно-правові відносини між громадянами (фізичними особами) та юридичними особами, в якості яких можуть виступати державні органи та органи місцевого самоврядування (див. ст. 124 - 126 Цивільного кодексу Російської Федерації). При здійсненні таких правовідносин нерідкі випадки порушення права власності, зобов'язань, договорів та інших цивільно-правових актів. Сюди ж примикають і правопорушення у сфері земельного, водного, лісового, трудового, сімейного та інших галузей права. Ці правопорушення передбачають цивільно-правову відповідальність, яка має в більшості випадків не санкційний, а відновлювальний характер. Її мета - забезпечити відновлення порушеного права, що належить громадянинові або юридичній особі.

Згідно ст. 11 Цивільного кодексу Російської Федерації, захист порушених чи оскаржених цивільних прав відповідно до підвідомчості справ, встановленої процесуальним законодавством, здійснюють суд, арбітражний суд або третейський суд. В ст. 12 Кодексу вказані способи захисту цивільних прав. Встановлено також, що «ненормативний акт державного органу або органу місцевого самоврядування, а у випадках, передбачених законом, також нормативний акт, що не відповідають закону або іншим правовим актам і порушують громадянські права та охоронювані законом інтереси громадянина або юридичної особи, можуть бути визнані судом недійсними »(ст. 13). Вступ в дію з 1 січня 1995 р. Цивільний кодекс Російської Федерації створило принципово нову ситуацію для цивільно-правових відносин в системі державного управління, яку необхідно використовувати для розвитку суспільства та покращення управління.

Доводиться відзначати, що, на превеликий жаль, в системі державного управління здійснюються злочину - особливо небезпечні діяння, що підривають конституційний лад і порушують права та свободи громадян. Це найбільш тяжкі правопорушення, що тягнуть за собою негативні наслідки для людей, суспільства і держави. Склад злочинів чітко визначено в кримінальному законодавстві, систематизованому, як правило, у формі Кримінального кодексу, який вступив в дію з 1 січня 1997 р. (новий варіант). Відповідно складу злочинів законодавчо передбачена кримінальна відповідальність у вигляді покарання. Останнє полягає не тільки в матеріально-фінансової компенсації від особи, яка вчинила злочин, а й у позбавленні його волі. Покарання має наступні цілі:

відновлення соціальної справедливості, а також виправлення засудженого і попередження вчинення нових злочинів (ст. 43).

Кримінальна відповідальність застосовується виключно судом на основі кримінального та кримінально-процесуального законодавства, а виконання покарань - спеціальними органами та державними установами відповідно до кримінально-виконавчим законодавством. Для охорони і захисту державного управління важливе значення має кримінальна відповідальність за злочини проти державної влади, перелік яких дано в Кримінальному кодексі Російської Федерації (розділ X).

Таким чином, свобода і відповідальність, самостійність і законність виступають в державному управлінні у вигляді взаємопов'язаних, парних явище, з яких кожне визначає можливості і «поле» дії іншого. І якщо вивчати ці явища в житті, намагатися використовувати їх потенціал, обґрунтовувати заходи щодо їх розвитку, то робити це необхідно при комплексному підході і конкретному аналізі того, в якому стані вони знаходяться і до чого реально підготовлені.

II. Відповідальність державних службовців за правопорушення у сфері державного управління

2.1 Громадянська відповідальність за шкоду, заподіяну діями державних органів та їх посадових осіб

відповідальність державний орган шкода

Загальні засади відповідальності державних службовців за правопорушення. Державні службовці зобов'язані неухильно дотримуватися законність і державну дисципліну та забезпечити їх дотримання громадянами і організаціями, нести відповідальність за доручену справу. Порушення службовцям законності та дисципліни, аморальну поведінку завдають істотної шкоди суспільству і державі, підривають авторитет державних структур.

1) державні службовці несуть відповідальність за правопорушення поза службою як громадяни, нарівні і на загальних підставах з усіма особами. На службовців в цьому випадку поширюються всі види юридичної відповідальності;

2) правові норми про відповідальність державних службовців за правопорушення по службі враховують особливості служби як виду трудової діяльності та особливості службових правопорушень:

а) підвищена відповідальність службовця, оскільки наслідки посадової правопорушення негативно позначаються, як правило, за межами посади;

б) ряд спеціальних заходів відповідальності за службові правопорушення (пониження в посаді, зниження кваліфікаційного класу та ін);

в) залучення службовця до відповідальності за правопорушення не виключає того, щоб це саме діяння було кваліфіковане, як інший вид правопорушення і тягло відповідну юридичну відповідальність, наприклад, адміністративну відповідальність посадової особи за порушення правил техніки безпеки, за що воно ж залучалося до відповідальності дисциплінарної.

Норми адміністративного права закріплюють і регулюють два види відповідальності державних службовців за правопорушення по службі (службові проступки): дисциплінарну та адміністративну.

Про відповідальність дисциплінарної. Закон «Про основи державної служби» підставою притягнення службовця до дисциплінарної відповідальності називає посадовий проступок, тобто невиконання або неналежне виконання службовцем покладених на нього обов'язків.

Службовець притягується до дисциплінарної відповідальності безпосереднім або вищим начальником (органом).

До основних видів дисциплінарних стягнень Закон відносить: зауваження, догана, сувора догана, попередження про неповну службову відповідність, звільнення з посади. Інші заходи дисциплінарної відповідальності можуть встановлюватися тільки законодавчим органом, вони визначені для окремих службовців в і визначена законодавством про адміністративні правопорушення (КоАП РРФСР). Державний службовець притягається до адміністративної відповідальності за такі адміністративні правопорушення, що пов'язані з дотриманням службовцям встановлених правил у сфері охорони порядку управління, державного і громадського порядку, природи, здоров'я населення, інших правил, забезпечення виконання яких входить до їх службових обов'язків, тобто дотримання державної дисципліни.

Закон «Про основи державної служби» закріплює адміністративну відповідальність службовців за дії або бездіяльності, що ведуть до порушення прав і законних інтересів громадян (ст. 14 п. 5).

Відповідальність держави за порушення прав всіх, хто знаходиться під її юрисдикцією осіб є необхідною гарантією демократичного конституційного ладу. Довгий час вимога про відшкодування шкоди, заподіяної державною владою, навіть при наявності відповідних положень закону було фактично неможливим. Непрямим доказом такого твердження є прийняття в 1991 р. Закону РРФСР від 18.10.1991 р. № 1761-1 "Про реабілітацію жертв політичних репресій".

Ст. 53 Конституції Російської Федерації від 12 грудня 1993 р. гарантує право "на відшкодування державою шкоди, заподіяної незаконними діями (або бездіяльністю) органів державної влади або їх посадових осіб".

Норма, що міститься в ст. 53, як відзначають коментатори Конституції РФ (*), спрямована на захист громадян, які постраждали від незаконних дій органів державної влади та їх посадових осіб. Одночасно ця норма має превентивне значення: вона покликана сприяти зміцненню законності в діяльності органів державної влади.

У статті закріплено загальний принцип майнової відповідальності за шкоду, заподіяну громадянам внаслідок незаконних дій органів державної влади та їх посадових осіб.

Загальні положення про деліктної відповідальності державних органів. Право на відшкодування шкоди, заподіяної дією (або бездіяльністю) органів влади, конкретизовано в ст. ст. 16, 1069, 1070 Цивільного кодексу РФ. ГК РФ визначає три складу цивільного правопорушення держави: загальний (ст. 1069) і два спеціальних (п. 1 та п. 2 ст. 1070)

(*) Коментар до Конституції Російської Федерації / Під ред. Л.А. Окунькова. - М., 1996.

Шкода, заподіяна громадянину або юридичній особі в результаті незаконних дій (бездіяльності) державних органів, органів місцевого самоврядування або посадових осіб цих органів, у тому числі в результаті видання акта державного органу або органу місцевого самоврядування, не відповідає закону чи іншому правовому акту, підлягає відшкодуванню . Шкода відшкодовується за рахунок відповідно скарбниці РФ, скарбниці суб'єкта РФ чи скарбниці муніципального освіти (ст. 16 і 1069 ГК РФ). Таким чином, у законі встановлено загальне правило про відповідальність держави за шкоду, заподіяну її органами або посадовими особами, яка настає незалежно від того, чи є орган держави юридичною особою і чи може самостійно нести відповідальність. Принцип повного відшкодування шкоди (ст. 1064 ЦК України) не може бути звужений або обмежений у спеціальних законах, які регулюють діяльність різних державних органів.

У зв'язку з визначеними в ст. 16 і 1069 ГК РФ положеннями про цивільно-правової відповідальності держави основне питання, що підлягає вирішенню, - чи визначено в зазначених нормах загальний або спеціальний склад цивільного правопорушення. Від цього, зокрема, залежить вирішення питання, чи завжди відповідальність держави за ст. 1069 ЦК настає при наявності вини.

Склад цивільного правопорушення державних органів.

Для визначення істоти регульованих ст. 1069 ЦК відносин звернемося до розгляду складу цивільного правопорушення держави. У теорії права виділяються чотири елементи складу правопорушення - суб'єкт, суб'єктивна сторона, об'єкт, об'єктивна сторона, причому у відношенні як мінімум трьох з них (крім об'єкта, взагалі не вивчається в доктрині) існують різні підходи в доктрині і в законодавстві.

Суб'єкт правопорушення і відповідач за позовом про відшкодування шкоди щодо положень ст. 1069-1071 ГК РФ не збігаються. Суб'єктом правопорушення є державні органи та їх посадові особи. По не очевидним для нас причин, юристи при визначенні поняття посадова особа прямо або побічно посилаються на примітку до ст. 285 Кримінального кодексу РФ, що визначає поняття "посадової особи" для цілей гол. 30 КК РФ.

Між тим, не Кримінальний кодекс визначає, що таке державний орган, і не йому визначати (поза сферою дії кримінального права) поняття посадової особи. Російське законодавство не містить визначення поняття "державний орган", воно не завжди визначається і в доктрині. Державні органи Російської Федерації здійснюють законодавчу, виконавчу і судову владу, здійснюючи суверенітет РФ. При цьому положення ст. 1069 ЦК відносяться, перш за все, до органів виконавчої влади (саме їх діяльність носить завжди підзаконний характер) і Президентові Російської Федерації (видючому підзаконні укази і розпорядження). Система федеральних органів виконавчої влади визначена Указом Президента РФ від 14.08.1996 р. № 1176 "Про систему федеральних органів виконавчої влади", структура - Указом Президента РФ від 17.05.2000 р. № 867 "Про структуру федеральних органів виконавчої влади". Саме ці акти і повинні використовуватися, на наш погляд, для визначення поняття "державний орган" в ст. 1069 ЦК. Тому сферою дії ст. 1069 ЦК РФ охоплюються (крім Президента РФ, діяльність якого підзаконна, але який не є органом виконавчої влади) Уряд РФ, федеральні міністерства, державні комітети, федеральні комісії, федеральні служби, російські агентства, федеральні нагляди, а також інші федеральні органи виконавчої влади ( їх три: Головне управління спеціальних програм Президента РФ, Державна технічна комісія при Президенті РФ, Управління справами Президента РФ). При визначенні поняття "посадова особа" ми повинні звернутися до Федерального закону від 31.07.1995 р. № 119-ФЗ "Про основи державної служби Російської Федерації". П. 1 ст. 1 цього закону визначає термін "державна посада". Стосовно до федеральним державним посадам це визначення можна сформулювати так: