Советы и их роль в государственном управлении

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава I. Возникновение и организация Советов

§ 1. Возникновение Советов

§ 2. Организация Советов

Глава II. Советская власть, как новая форма государственной организации

§ 1. Укрепление власти Советов

§ 2. Организационные формы местного аппарата впервые десятилетия Советской власти

§ 3. Формирование административно-командной системы управления

§ 4. Система управления 1930-1950 гг.

§ 5. Номенклатура - как основа кадровой политики

§ 6. «Оттепель» середины XX в.: оживление территориального общественного самоуправления

Заключение

Список источников и литературы

Введение

Российское государство прошло долгий тысячелетний путь развития и государственное управление все это время также эволюционировало и развивалось. Начиная от княгини Ольги, давшей уставы и установившей погосты, до сегодняшнего времени усовершенствование государственного и местного управления остается важной задачей государственной власти.

Целью представленной курсовой работы является выявление роли Советов в системе государственного управления СССР.

Для достижения поставленной цели необходимо решить задачу: в чем же состояла сила Советов в сравнении со старыми формами организации, рассмотреть деятельность высших органов власти после свержения Временного правительства, описать историю создания советского государственного аппарата и местных органов власти и управления, охарактеризовать завершение формирования советского государственного аппарата. Объект исследования курсовой работы - Советы, рожденные революцией, ставшие основополагающей советской власти.

Так как советский государственный аппарат возник в результате революционного слома аппарата буржуазного государства и являлся принципиально новым историческим типом государственного аппарата, актуальность темы курсовой работы обусловлена тем, что нам необходимо критически переосмыслить опыт внутреннего и отраслевого управления в СССР, научиться находить наилучшие (оптимальные) решения в условиях недостаточной стабильности и неопределенности социально-экономической жизни, характерной для сегодняшней России, для того чтобы не допускать грубых ошибок в дальнейшем.

Основы общественно-политического и экономического строя СССР, принципы и порядок формирования органов государственной власти и управления, основы права, свободы и обязанности граждан закрепляются Конституцией. Первая советская Конституция - Конституция РСФСР 1918- была разработана под непосредственным руководством В. И. Ленина. Она закрепила завоевания Октябрьской революции и определила классовую сущность Советского государства, как государства диктатуры пролетариата. Первая союзная Конституция-Конституция СССР 1924 определила принципы образования единого союзного социалистического государства.

К середине 30-х гг. в СССР в результате индустриализации страны, коллективизации сельского хозяйства, культурной революции было завершено создание основ социализма. Эксплуататорские классы были полностью ликвидированы. Советское общество сложилось как союз двух дружественных классов - рабочего класса и колхозного крестьянства и связанной с ними народной советской интеллигенции. Конституция СССР 1936 законодательно закрепила победу в СССР социалистических общественных отношений и привела в соответствие с этим систему органов власти и управления. Она значительно расширила объём демократических прав и свобод советских граждан, установила гарантии их осуществления, отменила всякие ограничения избирательных прав граждан, заменила многостепенные выборы прямыми, открытое голосование на выборах - тайным.

С построением зрелого социалистического общества, с переходом на идейно-политические позиции рабочего класса всех слоев населения, Советское государство, возникшее как диктатура пролетариата, переросло в общенародное государство.

Глава I. Возникновение и организация Советов

§1. Возникновение Советов

Обилие и острота противоречий в России, застой и безынициативность правительственной политики, усугубленное поражением в войне с Японией, привели в 1905 году к революции, которая носила буржуазно-демократический характер. Началась революция с пролетарского протеста: забастовал крупнейший Путиловский завод в Петербурге. Стачка перекинулась и на другие предприятия столицы. Рабочие требовали повышения заработной платы, 8-часового рабочего дня, отмены обязательных сверхурочных работ. 9 января 1905 года 140-тысячная толпа с иконами и портретом царя двинулась к Зимнему дворцу, где их встретили войска, открывшие после предупреждения огонь. Расстрел и конные атаки на демонстрантов происходили и в других частях города: было убито свыше 1200 человек. День 9 января 1905 года вошел в историю как «кровавое воскресенье». Расстрел в столице всколыхнул всю страну: стала нарастать волна забастовок, политических митингов, демонстраций. Революционные партии брали в свои руки стачечное движение, направляя его в политическое русло. У революционных масс появились и свои органы власти: во время стачки текстильщиков в Ивано-Вознесенске был создан Совет рабочих уполномоченных. Совет не только руководил забастовкой, но и создал рабочую милицию, боевые дружины, запрещал торговцам повышать цены. Подобные органы стали возникать и в других местах, получив широкое распространение в рабочей среде. Для народа Советы стали «своей» властью - альтернативной и самодержавно-бюрократическому аппарату, и европейской парламентской демократии.

Апогея революция достигла в октябре - декабре 1905 года, центр событий переместился в Москву, где началась политическая стачка, которая перекинулась на всю Россию. Вставали заводы, фабрики, железные дороги. На улицах собирались огромные митинги и демонстрации с требованиями политических свобод. Общественная смута, длившаяся до 1907 года, показала властям, что пришло время перемен. События 1905 - 1906 года открыли новую страницу в истории России. Было положено начало российского парламентаризма. Заметно улучшилось положение народа: крестьяне перестали платить выкупные платежи, выросла заработная плата промышленных рабочих, усовершенствовалось их социальное обеспечение, рабочий день сократился до 9-10 часов. Однако преобразования 1905-1907 года сохранили и немало пережитков, мешавших уверенному движению вперед. Этому мешал и социально-политический раскол, углубившийся за годы революции.

Все вопросы, оставшиеся после 1905-1907 гг. нерешенными - аграрный, рабочий, национальный, вопрос о власти, - в годы жестокого политического и военного кризиса вышли на поверхность привели ко второй революции в России, носившей, как и первая, буржуазно-демократический характер.

Практически одновременно с системой диктатуры буржуазии складываются другие, принципиально отличные от нее органы власти -- Советы рабочих, солдатских, крестьянских и иных депутатов.

§2. Организация Советов

В конце февраля 1917 г. Петроград охватила всеобщая стачка рабочих, проходившая под лозунгом «Долой самодержавие!» и переросшая в вооруженное восстание, поддержанное солдатами гарнизона. В ходе него уже 24 февраля на заводах начали избирать депутатов в Петроградский Совет. Выборы продолжались и в последующие дни, правда, первые депутаты были зарегистрированы лишь 27 февраля. Организация Советов, как и сама революция, началась стихийно, снизу, однако вскоре они были возглавлены левыми политическими партиями, прежде всего социалистическими. Днем 27 февраля в Таврический дворец -- резиденцию Государственной думы -- явились только что освобожденные из тюрьмы восставшими члены «рабочей группы» Центрального военно-промышленного комитета. Они объединились с меньшевистскими депутатами Государственной думы, а также деятелями профессионального и кооперативного движения. Это собрание образовало Временный исполнительный комитет Совета рабочих, который обратился к рабочим и солдатам Петрограда с призывом избирать депутатов в Совет, первое заседание которого назначалось на 7 часов того же вечера. Указывались уже и нормы представительства, а также место заседания - помещение Государственной думы, что было очень символично. Еще днем восставшие солдаты взяли под свою охрану Таврический дворец. Заседание Совета началось в 9 часов вечера. На нем присутствовали первоначально около 50 депутатов. Большинство депутатских мест заняли меньшевики и эсеры, поэтому и председателем исполкома Совета был избран член Государственной думы меньшевик Н.С. Чхеидзе, а его заместителями тоже депутаты Государственной думы - трудовик, вскоре ставший эсером, А.Ф. Керенский и меньшевик Н.Д. Соколов. В состав исполкома вошли всего два большевика.

Если Временное правительство стремилось обеспечить юридическую преемственность от царизма, то Советы 1917 г. возродили идею, которая возникла в массах еще в 1905 г. Петроградский Совет рабочих и солдатских депутатов стал первым органом революционной власти. Вслед за ним, и очень скоро, по всей стране стали создаваться Советы рабочих, солдатских, крестьянских и различных других депутатов. Первоначально Петроградский Совет выполнял функции руководителя советской системы, которая скоро начала упорядочиваться. Советы возникали в населенных пунктах, гарнизонах, воинских частях, в том числе на фронте, хотя носили порой разные наименования. Проявилась тенденция к их объединению, консолидации, созданию именно системы органов. Например, сельские Советы одной волости решали созвать свой волостной съезд; Советы нескольких волостей, в свою очередь, собирались на уездные съезды Советов, а уездные - на губернский. В конце концов были созваны всероссийские съезды Советов.

В отличие от Советов 1905 г. новые Советы сразу стали создаваться как объединенные: если раньше существовали отдельно Советы рабочих, Советы солдатских, Советы крестьянских депутатов, то новый Петроградский Совет сразу объединил рабочих и солдат. В июне 1917 г. Исполком Советов крестьянских депутатов принял решение о необходимости объединения с ЦИК рабоче-солдатских Советов. Практически это объединение произошло уже после Октября.

Все советские органы были выборными. Выборы проходили в порядке, который подсказывало народное творчество, т.е. первоначально без каких-то особых правил. Постепенно жизнь вырабатывала такие правила, которые потом сложились в более или менее упорядоченное избирательное право.

Первые Советы рабочих депутатов обычно избирались по предприятиям, на собраниях трудовых коллективов, в которых иногда участвовали, а иногда и не участвовали служащие, солдатские комитеты -- по воинским подразделениям и частям, крестьянские Советы -- на сельских сходах. Таким образом, складывалась избирательная система, при которой избирали и избирались все трудящиеся, но в выборах не участвовала буржуазия (кроме сельских Советов, в выборах которых участвовали все крестьяне, в том числе и зажиточные, сельская буржуазия). Мы видим, что новое избирательное право формировалось как классовое, а не общенародное. Трудящиеся в рамках своего класса обладали всеобщим избирательным правом независимо от пола, национальности, вероисповедания и всех других цензов, кроме, пожалуй, возрастного, который был достаточно зыбким.

Что касается принципа равенства избирателей, то его трудно было соблюсти в условиях, когда нормы представительства во всех Советах были достаточно пестрыми. Постепенное формирование системы Советов снизу вверх привело и к возникновению принципа многостепенности выборов -- от Сельсоветов до Всероссийского съезда Советов. Порядок голосования тоже был различным. Чаще, однако, применялось открытое голосование, обусловленное массовой неграмотностью трудящихся, а также митинговым характером первых избирательных собраний.

Советы, рожденные революцией, сразу стали органами власти. При этом возникла своеобразная ситуация, когда Временному правительству принадлежала номинальная власть, а Советам -- фактическая. Сложилось известное двоевластие. Правда, А.Ф. Керенский в своих мемуарах утверждал, что никакого двоевластия не было, просто Советы «мешали» Временному правительству. Такое утверждение содержит в себе, однако, элемент признания: если «мешали», то, значит, могли мешать, т.е. были какой-то силой.

И действительно, в первые месяцы революции Советы стали реальными хозяевами на предприятиях, транспорте, в воинских частях. Впрочем, со временем власть стала все больше переходить от Советов к органам Временного правительства, и это было сделано не без воли руководства самих Советов.

Дело тут в партийном составе этого руководства. Первое время в Советах господствовали две социалистические, но очень умеренные партии -- социалисты-революционеры (эсеры) и социал-демократы (меньшевики). Они старались не ссориться с буржуазными партиями. В мае эсеры и меньшевики даже вошли во второй состав Временного правительства, создав уже отмеченную коалицию с министрами-капиталистами. Не случайно и I съезд Советов рабочих и солдатских депутатов высказался в поддержку Временного правительства. Созданному им Центральному Исполнительному Комитету поручалось лишь, находясь «в постоянном и непосредственном контакте с министрами-социалистами», контролировать их действия в области внутренней и внешней политики, содействуя их работе путем собирания материалов, подготовки законопроектов, т.е. ЦИК Советов должен был быть на побегушках у Временного правительства. В связи с этим грех жаловаться А.Ф. Керенскому, что Советы ему мешали, когда он стал премьером. К тому же, как уже отмечалось, он сам участвовал в создании Петросовета, а позже был избран в Исполком Советов крестьянских депутатов на I съезде этих Советов.

Впрочем, уже тогда Керенскому оппонировал активный участник событий, министр Временного правительства А.И. Гучков, говоривший о двоевластии в это время, которое им характеризовалось одновременно как многовластие и безвластие. Он добивался от Временного правительства насильственной ликвидации Петросовета, но оно не рискнуло пойти на такую меру.

Уже весной 1917 г. постепенно начиналась большевизация Советов. Народные массы, разочарованные Февральской революцией, которая не дала им ни мира, ни земли, ни хлеба, все больше революционизировались, что отталкивало их от партии умеренных и привлекало к более радикальным организациям. Этот процесс усилился в августе -- сентябре, показателем чего стал, например, переход Советов Москвы, Петрограда в руки большевиков. Один из наиболее видных лидеров большевистской партии Л.Д. Троцкий (Бронштейн) стал председателем Петросовета.

Появление Советов означало, что на них можно было делать ставку в политической борьбе, и большевики не преминули этим воспользоваться. Лозунг «Вся власть Советам!», от которого большевики на время отказались, вновь встал в повестку дня и был реализован в октябре 1917 г

Глава II. Формирования советской власти

§ 1. Укрепление власти Советов

После Октября 1917 г. были образованы новые органы власти -- Советы, которые снизу доверху выступали как звенья единой системы государственной власти. Впрочем, для первых месяцев Советской власти характерна пестрота организационных форм в строительстве местного советского аппарата.

Как логическое продолжение идеи земского движения и самоуправления в ноябре 1917 г. состоялся земский съезд, который пытался наметить пути преодоления кризиса. Идея земства новой властью была решительно отвергнута. И 19 декабря 1917 г. за подписью Председателя Совета Народных Комиссаров В. И. Ульянова-Ленина был опубликован декрет «Об учреждении комиссариата по местному самоуправлению», образовываемого для благой цели «объединения деятельности всех городских и земских учреждений». Вновь созданному ведомству из Комиссариата внутренних дел были переданы: Главное управление по делам местного хозяйства, касса городского и земского кредита, так и не ставшая банком, и другие относящиеся к местному самоуправлению учреждения.

24 декабря 1917 г. последовало обращение Народного комиссариата по внутренним делам ко всем Советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов «Об организации местного самоуправления», где Советы призывались смелее и решительнее брать решение местных вопросов в свои руки.

Декретом СНК от 27 декабря 1917 г. состав Земского союза был распущен, сам Союз ликвидирован и образован комитет по роспуску земств вообще. С этого времени земские учреждения, по сути дела, прекратили свое существование на всей территории, контролируемой большевиками.

Многие земские деятели оказались в рядах Белой армии. На территориях, ею занятых, еще несколько лет функционировало земство. Известно, что 30 ноября -- 8 декабря 1918 г. в Симферополе прошел Съезд земских городских самоуправлений Юга России в духе антисоветской борьбы, который пытался взять на себя «работу над объединением России и установлением демократической государственности».

Материалы о законодательной деятельности и нормативных актах земств, находившихся под контролем «белого движения» в 1918-- 1920 годах, только начинают поступать в Россию из так называемого «Пражского архива» и других зарубежных источников. Они практически не изучены и ждут своих исследователей.

В процессе подготовки первой Конституции РСФСР 1918 г., при работе над разделом 3 «Конструкция Советской власти» (ч. «Б» «Организация Советской власти на местах»), обсуждалось много проектов организации местной власти, в том числе «Учреждение Советов» левых эсеров, проекты эсеров-максималистов П. П. Ренгартена, М. А. Рейснера и др. В них хотя и признавалось «торжество Советской власти», предложения по созданию местного управления строились на системе и опыте деятельности земского и городского самоуправления, были пронизаны их идеологией. Советы виделись авторам проектов не боевым орудием пролетариата, а лишь органом - местного самоуправления, подобным земствам. К сожалению, все эти проекты были отклонены комиссией ВЦИК или просто не рассматривались ею. Конституционная комиссия добивалась отражения в Конституции идеи диктатуры пролетариата, многократно трансформируя свой собственный, «идеологически выверенный» проект.

Формально признанные Советы как органы новой власти утверждались повсеместно в процессе развития революции (совершали свое триумфальное шествие», как писал В. И. Ленин). Но реальное управление в государстве осуществлялось не через формально признанные органы Советской власти, а через пронизывающую все государство «партийную структуру». Так, уже в пору разработки первой Конституции стали создаваться органы местной власти - комбеды (комитеты бедноты), ревкомы (революционные комитеты), несущие в том числе и идеологические функции и заменившие конституционные органы.

13-18 января 1918 года на 3 Всероссийском съезде Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов было завершено слияние Советов и было принято решение учредить Российскую Советскую Республику на основе добровольного союза народов России как федерацию советских национальных республик. С 18 января РСР стала называться РСФСР.

К февралю 1918 г. процесс укрепления Советов был в основном закончен, что позволило в законодательном порядке оформить переход к ликвидации старых буржуазных органов управления на местах.

§2. Организационные формы местного аппарата в первые десятилетия Советской власти

10 июля 1918 года на последнем заседании V Всероссийского съезда Советов была утверждена Конституция РСФСР, которая закрепила всевластие Советов, провозгласив основной задачей установление диктатуры пролетариата и беднейшего крестьянства; ввела всеобщую трудовую повинность, выдвинув лозунг: «Не трудящийся да не ест!»; лишила избирательных прав представителей имущих классов, т.е. носила откровенно классовый характер.

Конституция 1918 года провозгласила высшим органом государственной власти Всероссийский съезд Советов, высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом между съездами - ВЦИК, который образовывал правительство - СНК. Конституция провозгласила равноправие граждан независимо от их национальной и расовой принадлежности, утвердила флаг и герб РСФСР.

Советы, придя к власти, создали принципиально новую политическую систему. Они ликвидировали все старые государственные учреждения (Государственный совет, министерства, местные органы самоуправления - городские думы и земства). Были отвергнуты прежняя система судопроизводства, принципы формирования и функционирования армии. Реализация диктатуры пролетариата (политической власти рабочих), провозглашенной большевиками, и задача укрепления их власти требовали создания новой государственной машины.

Принципы внешней политики и методы ее проведения также претерпели значительные изменения. Она была крайне идеологизирована, опиралась на идею пролетарского интернационализма и ожидание мировой революции. В первые годы своего существования Советское государство оказалось в полной международной изоляции.

Поражение антисоветских сил было обусловлено рядом причин. Их руководители отменили действие Декрета о земле и возвращали землю прежним владельцам. Это восстановило против них крестьян. Лозунг сохранения «единой и неделимой России» противоречил надеждам многих народов на независимость. Нежелание лидеров белого движения сотрудничать с либеральными и социалистическими партиями сузило его социально-политическую базу. Карательные экспедиции, погромы, массовые расстрелы пленных, повсеместное нарушение правовых норм -- все это вызвало недовольство населения, вплоть до вооруженного сопротивления. В ходе Гражданской войны противникам большевиков не удалось договориться о единой программе и едином лидере движения. Их действия были плохо согласованы.

Большевики победили в Гражданской войне потому, что им удалось мобилизовать все ресурсы страны и превратить ее в единый военный лагерь. ЦК РКП(б) и Совнарком создали политизированную Красную Армию, готовую защищать советскую власть. Различные социальные группы были привлечены громкими революционными лозунгами, обещанием социальной и национальной справедливости. Руководство большевиков сумело представить себя защитником Отечества и обвинить своих противников в предательстве национальных интересов. Большое значение имела международная солидарность, помощь пролетариата Европы и США.

Гражданская война явилась страшным бедствием для России. Она привела к дальнейшему ухудшению экономической ситуации в стране, к полной хозяйственной разрухе. Материальный ущерб составил более 50 млрд руб. золотом. Промышленное производство сократилось в 7 раз. Была полностью парализована транспортная система. Многие слои населения, насильственно втянутые в войну противоборствующими сторонами, стали ее невинными жертвами. В боях, от голода, болезней и террора погибло 8 млн человек, 2 млн человек были вынуждены эмигрировать. Среди них были многие представители интеллектуальной элиты. Невосполнимые морально-этические потери имели глубокие социокультурные последствия, долгое время сказывавшиеся в истории советской страны.

Таким образом, первоначальные заявления большевиков о стремлении к демократии «для трудящихся» остались декларациями. Напротив, их политика привела к свертыванию всякой демократии, в том числе и советской, формированию однопартийной диктатуры и бюрократической системы, гораздо более мощной, чем в царской России.

§3. Формирование административно-командной системы управления

Административно-командная система управления - понятие, которое используется для обозначения особой разновидности государственного управления, характеризующейся применением директивных командно-принудительных методов регулирования процессов, отношений, деятельности в обществе, заменой политики стимулирования, мотивации, развития инициативы и самодеятельности людей административным принуждением к труду, повиновением власти.

Возникновение административно-командной системы управления (АКСУ) относится к началу 20-х годов, хотя отдельные ее черты существовали уже в период гражданской войны. Среди причин возникновения АКСУ есть экономические, политические, социальные, исторические, личностные и др. В целом же, складывание АКСУ было обусловлено неверными решениями при выборе путей развития экономики, острейшей внутриполитической борьбой, в которой большинство приняло сторону тех, за кем была сила, а не истина, и в ходе которой власть была узурпирована сначала узким кругом партийных верхов, а затем -- одним человеком. Главная же причина коренилась в крайне низком уровне общей и политической культуры подавляющего большинства населения.

Основными чертами АКСУ, характеризующими весь период ее существования, являются следующие.

Умаление роли Советов, отстранение их от власти, подмена лозунга «Власть трудящихся». Эта черта появилась достаточно рано. Наряду с успехами по вовлечению трудящихся в управление государством выявилось и другое: низкий культурный уровень трудящихся, малочисленность пролетариата. Это привело к усилению исполнительных органов, большинство структурных частей которых не избиралось, а назначалось. Их реальные права превосходили формальные полномочия выборных органов. Уже в 1919 г. Ленин писал, что Советы -- органы управления «через трудящихся, на самом деле являются органами управления для трудящихся через передовой слой пролетариата, но не через трудящиеся массы». В этом он увидел опасность бюрократизации аппарата Советской власти, угрозу его отрыва от трудящихся. Через несколько лет, в «Завещании», он выдвинул в качестве одной из главнейших задач перестройку всего государственного аппарата. Ленин считал, что по мере роста политической грамотности трудящихся Советы действительно превратятся в органы власти «через трудящихся». Однако этого не произошло. Как высшие органы государственной власти съезды Советов из-за низкой компетентности большинства делегатов, а отчасти из-за склонности к «митинговой демократии» не могли претендовать на выработку законов и все больше склонялись к простому одобрению решений партии. Кроме того, к началу 20-х годов Советы перестали быть многопартийными, что привело к затуханию политической жизни внутри Советов и свертыванию самоуправленческих начал в их деятельности.

Уже III съезд Советов СССР (май 1925 г.) отметил в ряду недостатков советской системы «умаление роли Советов как органов подлинной народной власти», подмену Советов их персональными председателями, низведение Советов до роли учреждений, регистрирующих готовые решения, непрерывное увеличение числа членов исполкомов в ЦИК, нарушение общереспубликанского законодательства из соображений «местной целесообразности» и т. п.

Складывалась парадоксальная ситуация, при которой Советы как реальная сила формально (по закону) обладали всеми правами и полномочиями, а фактически были отстранены от власти. Сам принцип полновластия Советов был сначала формализован, а позднее до неузнаваемости извращен. Это особенно заметно в осуществлении самой главной функции государства и его органов власти -- законодательствовании. Законодательная деятельность даже высших органов власти -- Съездов Советов и ЦИК СССР -- была как бы вторичной: созыву каждого съезда или сессии ЦИК как правило, предшествовали, либо Пленум ЦК партии, обсуждавший вопросы повестки дня очередного съезда Советов, либо партийная конференция, или съезд партии, где обсуждались и принимались решения по кардинальным вопросам экономики, политики, культуры. Поэтому обсуждаемые на съездах Советов (высших и местных) доклады носили характер скорее информационный, отчетный, а не постановочный.

Постепенно роль съездов Советов как органов власти сужалась, на их обсуждение выносилось все меньше вопросов, сроки созыва съездов нарушались. Кроме того, это наглядно проявилось в широкой трактовке основной функции государства -- законодательной. Законы принимались и издавались съездами Советов, ЦИК СССР и его Президиумом, правительством. Нередко законами становились не только ведомственные (наркоматские) постановления, но и партийные решения (от Политбюро до райкома). О верховенстве закона при такой массе законодательных актов говорить не приходилось. Случаи вмешательства в деятельность Советов носили массовый характер. Комитет партии мог отменить выборы в Совет полностью или частично. Как массовое явление в 20-е годы распространялись подбор и выдвижение кандидатов в Советы партийными органами.

Противоречие между программной задачей, правовым положением Советов, их фактической ролью постоянно углублялось. Демократизм Советов был сведен к формальным процедурам, а исполнительный аппарат встал над Советами. И если на начальном этапе Советы были властью для трудящихся через передовой слой пролетариата, то в 40--80-е годы они стали властью для трудящихся через партийно-государственных функционеров. Это позволяло сохранять власть в руках номенклатурной партийно-государственной администрации. Что касается участия трудящихся в управлении, то оно превратилось в формальный лозунг.

Главным методом руководства при АКСУ была «чрезвычайщина» -- совокупность принципов, приемов и методов управления, основанных на массовых репрессиях, судебном и внесудебном принуждении. Объективные условия, в которых вызревала АКСУ, хотя и были сложными, но их никак нельзя рассматривать как чрезвычайные, требующие максимальной концентрации власти. Чрезвычайная система управления, если она и необходима (например, в условиях войны), допустима и оправданна лишь на короткое время. АКСУ сделала «чрезвычайность» не только основным принципом организации и деятельности всего государственного аппарата, но и «образом жизни». Стратегия ускоренного индустриального развития открыто требовала от советских людей «серьезных жертв» и призывала сознательно идти на них, а там, где энтузиазма и добровольной готовности к жертвам было недостаточно, «репрессии, -- говорил Сталин, -- являются необходимым элементом наступления».

С начала 20-х годов существующие законы начали толковаться так, чтобы ими можно было прикрыть беззакония. Например, ст. 107 УК («спекуляция») начали применять к крестьянам, отказывающимся сдавать хлеб по госцене, тогда как закон точно определял, что спекуляция -- это скупка и перепродажа с целью наживы.

Пик «чрезвычайного законодательства» приходится на 1930--1932 гг. Это, прежде всего партийные решения, связанные с проведением коллективизации и ликвидацией кулачества, а также постановления ЦИК и СНК СССР о едином сельскохозяйственном налоге от 23 июня 1930 г. и налоговом обложении кулаков от 23 декабря 1930 г. об ответственности за порчу сельскохозяйственной техники от 13 февраля 1931 г., на основании которых в республиканских УК предусматривалось наказание в виде штрафов или принудительных работ сроком от шести месяцев до трех лет. В постановлении от 21 января 1931 г. за преступления, дезорганизующие работу транспорта (нарушение правил движения, недоброкачественный ремонт подвижного состава и т. п.), предлагалось применять наказание в виде лишения свободы сроком до 10 лет, а за действия, носящие явно злостный характер, -- высшую меру с конфискацией имущества; ЦИК союзных республик предлагалось дополнить соответствующей статьей свои уголовные кодексы.

В 1932 г. ЦИК и СНК СССР приняли ряд постановлений:

а) ужесточавших меру наказания за хищение почтовых отправлений, незаконный убой и умышленное нанесение увечий лошадям, хищение государственного, колхозного и кооперативного имущества (покушавшиеся на него «должны рассматриваться как враги народа», а мера наказания -- 10 лет с конфискацией имущества или расстрел);

б) об отмене п. «е» ст. 47 КЗОТ (за неявку на работу без уважительных причин надлежало увольнять с лишением карточек); от 1 декабря 1934 г. о внесении изменения в статьи УК союзных республик о совершении террористических актов: срок следствия по таким делам не должен был превышать 10 дней, дела слушались без участия сторон, кассационное обжалование и подача ходатайств о помиловании не допускались, приговор о высшей мере наказания приводился в исполнение немедленно.

Все эти законы были не только беспредельно жестоки, но имели также необыкновенно неопределенные границы применения: их можно было подвести под любой проступок и осудить по ним на любой срок. Ужесточение уголовного законодательства за счет огромного количества «чрезвычайных» законов, направленных в первую очередь на охрану социалистической собственности, и было основой АКСУ.

Как известно, АКСУ создала и органы внесудебных репрессий -- «особые совещания» при наркомах внутренних дел СССР, союзных и автономных республик, при местных правоохранительных органах.

Чрезвычайные меры, вводимые законодательно с середины 20-х годов, неизбежно вели к гипертрофии функций карательных органов, которые все больше стали выходить из-под контроля государства, будучи лишь под контролем вождя.

«Чрезвычайщина» сохранялась и в последующие годы, так как оставалась одной из характерных черт АКСУ, средством поддержания политической стабильности и «порядка». В 30--80-е годы периодически издавались новые чрезвычайные законы, сфера применения которых, то расширялась до предела, то сужалась. К ним относятся Закон 1938 г. о трудовой дисциплине, Законы 1939 г. о приравнивании к вредительству выпуска некомплектной или недоброкачественной продукции, об установлении обязательного минимума трудодней для колхозников, невыполнение которого грозило крестьянину исключением из колхоза, т. е. утратой всех средств к существованию. В 1940 г. были приняты законы о запрещении самовольного ухода с предприятий, о прогулах, об ужесточении ответственности за мелкие кражи на производстве и др. В 1941--1944 гг. последовали беспрецедентные указы о депортации многих народов. В 1947 г. был издан Указ о принудительном труде в колхозах, на основании которого за уклонение от труда или невыработку нормы (176 трудодней за год) постановлением сельского Совета (а не суда!) нарушитель мог быть выслан с семьей на пять лет. Указом от 4 июня 1947 г. усиливалась уголовная ответственность за хищение государственного и общественного имущества (от 2 до 25 лет).

Чрезвычайное законотворчество продолжалось вплоть до конца 80-х годов, когда в ряде районов страны было введено чрезвычайное положение и приняты чрезвычайные законы.

§4. Система управления 1930-1950 гг.

На протяжении 30--50-х годов в качестве универсального средства решения всех проблем АКСУ использовала репрессии.

Первая волна репрессий пришлась на 1929--1933 гг., когда на селе была проведена так называемая «революция сверху», преследовавшая цель ликвидировать кулачество, вторая -- на 1937--1938 гг., когда было предпринято уничтожение всех потенциальных соперников Сталина в борьбе за власть. Третья волна (40--50-е годы) имела целью навечно законсервировать административно-командную систему. Репрессии, в ходе которых когорта революционеров постепенно сменялась армией чиновников, способствовали созданию тотальной бюрократии.

Реорганизация госаппарата и подчинение его партийному аппарату, выдвижение на первый план государственного аппарата, его увеличение и сращивание с партийным аппаратом. АКСУ потребовала реорганизации всего государственного аппарата, сложившегося в начале нэпа. Однако Сталин, к этому времени уже оценивший возможности и силу аппарата, не провел какой-либо единовременной и сокрушающей реформы. Он медленно и постепенно реформировал госаппарат. В чем это выражалось?

Во-первых, в конце 20 -- начале 30-х годов происходил стремительный рост всего управленческого аппарата, что постепенно обескровливало Советы как органы власти. Шло дробление, разукрупнение почти всех наркоматов -- и промышленных, и непромышленных. Это касалось прежде всего госаппарата общефедерального, общесоюзного, но те же самые процессы (лишь в меньшем объеме) протекали в союзных и автономных республиках, на местах. В первую очередь они затронули управление народным хозяйством. Например, в 1932 г. был ликвидирован единый промышленный наркомат -- ВСНХ СССР, и вместо него образованы три отраслевых наркомата, в 1934 г. их стало уже четыре, а в 1939 г. -- 21, причем большинство из них -- общесоюзные.

В органах управления социально-культурным строительством шел тот же процесс, но с более явным стремлением к централизации. Если в начале 20-х годов в этой отрасли в союзно-республиканском подчинении находился лишь один наркомат (труда), а тремя остальными (просвещения, здравоохранения, социального обеспечения) республики управляли самостоятельно, то к 1939 г. положение стало совершенно иным. Союзно-республиканский наркомат труда был упразднен (его функции поручены ВЦСПС); появились общесоюзные органы управления научными учреждениями (1926), физкультурой и спортом (1929), высшей школой (1932), кинематографией (1932), радиовещанием (1932), здравоохранением (1936), по делам искусств (1936) и т. п. И только две области - просвещение и соцобеспечение -- остались в ведении самих республик.

Разукрупнение наркоматов преследовало цель превратить крупные отраслевые центры, своеобразные штабы отраслей, какими были эти наркоматы, в подотраслевые, узкоспециализированные ведомства, деятельность которых легче было контролировать. Одновременно с этим происходило «перетряхивание» госаппарата: в 1929 г. в результате «чистки» госаппарата 10% служащих были из него удалены. Все это привело к тому, что на рубеже 20--30-х годов в госаппарате сложилась кризисная ситуация, а в качестве выхода из нее предлагалось все тоже администрирование, т. е. очередная реорганизация.

Во-вторых, с середины 20-х годов особенно быстро разрастался исполнительный аппарат, и именно та его часть, которая связана с административными мерами принуждения: органы НКВД, узкоспециализированные органы контроля (финансового, санитарного, планового и т. п.), всевозможные «инспекции» и «уполномоченные». Все они были централизованы, действовали в масштабах Союза ССР, независимо от Советов. Всеобщий административный надзор осуществлял вновь созданный в 1934 г. Наркомат внутренних дел СССР.

Истинные причины роста управленческого аппарата и бюрократизации государственной жизни заключались в излишнем огосударствлении, концентрации политической власти в руках общефедеральных (общесоюзных) государственных и партийных органов, в централизации управления.

Рост управленческого аппарата продолжался и в 40--80-е годы, иногда замедляясь под влиянием обстоятельств (например, во время Великой Отечественной войны) или регулирующего вмешательства сверху, иногда убыстряясь, особенно в период «застоя». Увеличение численности государственного аппарата происходило главным образом в общефедеральном, общесоюзном звене, вызывая сходные процессы в госаппарате союзных республик. Причем сохранялась тенденция преимущественного роста. численности исполнительного аппарата, особенно контрольных и карательных органов. Эти органы, как правило, жестко централизованные, выводились из-под контроля Советов и вообще из-под надзора трудящихся.

Централизация управления, передача решения всех вопросов в центр (и при этом даже не в общефедеральные органы, а в партийные), деформировала всю систему федерации, все принципы построения и деятельности государственного аппарата.

В-третьих, в 20-е годы возникает и развивается (хотя в еще не угрожающих размерах) такой феномен, как ведомственность. Возникавшие в начале 30-х годов после упразднения ВСНХ отраслевые наркоматы быстро превращались в замкнутые центры административно-хозяйственных систем, что отвечало уровню огосударствления производства и потребностям индустриализации страны. Отраслевой наркомат являлся одновременно и центральным органом государственного управления, и органом хозяйствования: он был вынужден чуть ли не на голом месте создавать предприятия. Постепенно каждая отраслевая система во главе со своим наркоматом-ведомством становилась замкнутой, а с увеличением числа предприятий, объемов производства и ресурсов, которые наркомат сосредоточивал в своих руках, все большее значение для такого центра приобретали его собственные интересы по выполнению планов. В сфере государственного управления ведомственность проявлялась как столкновение интересов: ведомственного (наркоматского) и общегосударственного (народ- нехозяйственного).

Таким образом, ведомственность -- это способ управления государственной собственностью, исторически сложившийся на определенном уровне обобществления производства.

В-четвертых, АКСУ породила такое явление, как сращивание партийного и советского аппаратов. В первые годы после революции функции партийных и советских органов не были четко разграничены. Однако в то время партийный аппарат и государственный еще уравновешивали друг друга. Но уже к середине 20-х годов Советы (наряду с профсоюзами, комсомолом и т. п.) были превращены в «приводной ремень» от партии к трудящимся. Партия встала над обществом, а ее руководство, в свою очередь, встало над партией и оказалось вне контроля. Партийные руководители на местах приобрели власть, которая в силу своей неподконтрольности оказывалась выше закона.

В чем выражалось это сращивание партийного и государственного аппаратов?

На ранних этапах это были отдельные, как их тогда называли, «неправильности»: пленумы губкомов рассматривали резолюции съездов Советов и сессий губисполкомов, партийные органы назначали руководителей предприятий, рассматривали и решали вопросы советского и хозяйственного строительства и т. п. Эта «опека» партийных органов над непартийными приучала последних обращаться в партийные органы по любым, даже хозяйственным, вопросам. Особенно сильна она была в Российской Федерации, не имевшей своего ЦК партии.

В специальных циркулярах регламентировались не только содержание деятельности работников на местах, но и ее форма, и ритуал, и церемониал. Возведенное в принцип подобное вмешательство позднее не только не вызывало возражений, но уже воспринималось как нечто само собой разумеющееся. Все экономические вопросы, включая разработку и утверждение планов, решались на съездах партии, а не в Советах. Все основные постановления по этим вопросам принимало Политбюро. Все «чрезвычайные законы» хотя и издавались от имени ЦИК и СНК СССР, но разрабатывались и принимались в Политбюро, в аппарате ЦК. Сама партия из организации, коллективно вырабатывающей решения, все более превращалась в организацию, проводящую решения, в своего рода наркомат. Коллективное руководство на всех уровнях -- от высшего до низового подменялось единоличным, хотя формально демократические процедуры соблюдались.

Ни конституции, ни правовая теория не предусматривали вмешательства партийных органов в непосредственное управление государственной жизнью. Но на практике оно с каждым годом усиливалось.

§5. Номенклатура - как основа кадровой политики

Появление номенклатуры как основы кадровой политики в госаппарате. АКСУ держалась в значительной мере на номенклатурном принципе управления всем обществом. Назначение и перемещение руководящих кадров всего государственного аппарата по воле «партийных верхов» -- вот стержень АКСУ. Именно он обеспечивал личную зависимость назначаемых от тех, кто был на верху управленческой пирамиды.

Номенклатура -- это перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате (а позднее -- и в общественных организациях), кандидатуры на которые предварительно рассматриваются, рекомендуются, утверждаются и отзываются партийным комитетом -- от райкома (горкома) до ЦК партии. Номенклатура -- явление, присущее однопартийной системе, при которой в стране действует политическая партия, претендующая на роль руководителя всего государства.

С существованием номенклатуры тесно связан непрофессионализм, неквалифицированность управления. В течение десятилетий падал авторитет квалифицированного труда и в сельском хозяйстве, и в промышленности, и в управлении. Особый урон это нанесло сфере управления.

Управление -- особый вид труда, его задача -- организация и координация всех остальных видов труда. При АКСУ происходил своеобразный «отрицательный отбор», когда, повинуясь аппаратным законам, своеобразной этике бюрократов, в аппарат подбирались кадры послушных исполнителей. АКСУ требовала приспособленчества, компетентный человек был для ее опасен. Сама АКСУ тиражировала непрофессионалов, т. е. людей, не знающих дела, но усвоивших лозунги текущего момента и «генеральную линию». Это были псевдоспециалисты, которых часто ставили на вершины руководства и управления.

Номенклатурная система должностей, неподотчетная трудящимся, дилетантизм и непрофессионализм руководства, режим секретности, цензура (и самоцензура) не оставляли места для инициативы, творческого поиска, одухотворенного труда. Концентрируя власть, ответственность и даже инициативу только в верхних эшелонах партийно-государственного управления, АКСУ превращала коллективность руководства в фикцию, да и сам «центр» в стремлении максимально расширить сферу руководства быстро сползал к административной текучке.

§6. «Оттепель» середины XX в.: оживление территориального общественного самоуправления

советская власть самоуправление государственный

В период 50--60-х годов, названный историками «оттепелью», отмечается оживление народнотворческой инициативы. В стране провозглашался курс на развитие демократии, повышение роли местных Советов, обеспечение условий для активности граждан, совершенствование форм их участия в управлении общественными делами. В этих условиях развивается территориальное общественное самоуправление.

В 1957 г. Совет Министров СССР разрешил организацию жилищно-строительных кооперативов (ЖСК) на основе выдачи банковских ссуд. Тогда же были восстановлены домовые комитеты. Исследователи отмечают возрождение активности граждан по месту жительства в этот период.

Активизировались местные Советы и в сельских населенных пунктах. Здесь они традиционно были представлены такими формами территориального общественного самоуправления, как собрания и сходы жителей. Эти формы прямого народовластия осуществляли достаточно обширные полномочия: заслушивали отчет -- информацию местных советов и их органов, обсуждали проекты решений местных Советов по важным вопросам, обсуждали вопросы благоустройства населенных пунктов, самообеспечения поселков (сел), выдвигали кандидатов в депутаты поселковых, сельских Советов.

Теория общественного территориального самоуправления вновь стала востребованной. В трудах 70-х годов по научному управлению обществом (В. Г. Афанасьев), соотношению управления и самоуправления (А. К. Белых, Ю. А. Тихомиров и др.) общественное самоуправление рассматривалось как часть государственного управления, а местные Советы -- как органы «двойственной» природы, т. е. органы государственной власти на местах, входящие в единую систему (вертикаль) Советов, и органы общественного самоуправления, представляющие интересы населения своих территорий.

В 80-е годы появились и стали активно развиваться новые формы общественной самоорганизации граждан, в частности на производстве появились трудовые коллективы. Оформленные организационно, они целенаправленно внедряли самоуправленческие начала - выборность руководителей, хозрасчет, самофинансирование, «встречное планирование».

Одновременно и по месту жительства возникают новые формы общественной самодеятельности -- советы и комитеты самоуправления жителей микрорайонов, жилищных комплексов, поселков. Главным направлением деятельности органов общественного самоуправления населения являлась организационная и воспитательная работа среди живущих в районе, содействие претворению в жизнь решений Советов народных депутатов, их исполнительных комитетов, общественным организациям в проведении массово-политических, хозяйственных и иных мероприятий.

Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 сентября 1985 г. было утверждено Положение об общественных сельских, уличных, квартальных комитетах в населенных пунктах РСФСР. Этим Положением комитеты определялись как органы общественной самодеятельности населения, образуемые по территориальному принципу, в целях активного содействия Советам народных депутатов в широком привлечении граждан к участию в решении вопросов местного и общегосударственного значения.

К основным полномочиям комитетов относилось:

- привлечение населения к работе по благоустройству, озеленению и улучшению санитарного состояния населенных пунктов, строительству и ремонту дорог, тротуаров, мостов, коммунальных сетей, общественных колодцев, спортивных и детских игровых площадок и других объектов, охране памятников истории и культуры, поддержанию в надлежащем состоянии кладбищ, братских могил и иных мест захоронения;

- участие в осуществлении мероприятий, направленных на бережное, экономное расходование топлива, тепловой и электроэнергии, газа и воды;

- оказание помощи учреждениям культуры, спортивным организациям в проведении воспитательной, культурно-массовой работы среди населения, развития народного творчества, художественной самодеятельности, физкультуры и спорта, внедрение в быт новых гражданских отрядов;

- оказание помощи учреждениям здравоохранения в улучшении медицинского обслуживания населения, проведении профилактических и противоэпидемических мероприятий, санитарно-просветительной работы;

- оказание помощи органам пожарного надзора в осуществлении мероприятий по обеспечению противопожарного состояния жилых домов и других объектов;

- участие в работе по воспитанию граждан в духе высокой сознательности, строгого соблюдения советских законов, содействие управлению общественного порядка;

- проявление заботы об инвалидах, одиноких престарелых гражданах, семьях военнослужащих, погибших воинов и партизан, участниках Великой Отечественной войны, многодетных семьях, детях, оставшихся без родителей.

По сути, Положение закрепляло системный подход к организации территориального общественного самоуправления. В соответствии со ст. 17 решения общих собраний, сходов граждан, принимавшиеся открытым голосованием, были обязательны для всех жителей соответствующих населенных пунктов: микрорайонов, кварталов, улиц, жилых домов. Обязанность по их реализации (ст. 18) возлагалась на исполкомы местных Советов. И все же реальной власти данные формы прямого народовластия не имели. В Положении не оговаривалась экономическая основа деятельности и финансовые средства органов общественной самодеятельности граждан, их подотчетность не только избравшим их общим собраниям, сходам граждан, но и соответствующему Совету народных депутатов, его исполнительному комитету, т. е. властным структурам на местах.