Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

исполнительный акт законодательство

Актуальность темы исследования. Принудительное исполнение судебных актов и актов других органов является важным составным звеном защиты прав граждан и организаций. Существующая до сих пор нерешенность вопросов обеспечения принудительного исполнения нередко сводят на нет большую работу, проделанную судом либо иным органом по рассмотрению и разрешению конкретного дела. Практика показывает, что исполнительное производство сейчас является слабым местом в механизме защиты прав и требует значительного совершенствования.

В последние годы основные усилия в сфере правотворчества сводились к разработке материального законодательства, стимулирующего новую мотивацию поведения человека, придающего правовой характер новым социально-экономическим и политическим реалиям. При проведении судебной реформы главное внимание уделялось разработке новых законодательных актов о судоустройстве и судопроизводстве. Проблемы же конечного результата правосудия и деятельности других органов практически не затрагивались. Однако само по себе большое количество законов не является самоцелью, поскольку право, не обеспеченное возможностью принудительного исполнения, превращается в фикцию. Исполнение - важнейший участок правовой практики, отражающий эффективность всего механизма правового регулирования и способность права воздействовать на поведение человека. Право, не выраженное в действиях его субъектов (пусть и подтвержденное судебным или иным юрисдикционным актом) по сути дела не существует.

Вот почему критическая масса изменений материального права предопределила необходимость перехода к разработке механизмов его принудительного осуществления.

В этом плане особое значение приобретают проблемы исполнительного производства.

Общеизвестно фактическое и правовое состояние исполнительного производства, когда вследствие невозможности исполнения судебных актов и актов других органов практически не работает механизм принудительной реализации норм материального права, дискредитируется сама идея правосудия, ибо заинтересованное лицо не в состоянии добиться реального исполнения решения суда либо акта другого органа.

На недостатки исполнения судебных постановлений обращалось внимание в выступлении Президента Российской Федерации на конгрессе по вопросам правовой реформы (март 1995 г.) и в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (2008 г.).

При реализации уже действующих и разработке новых способов принудительного исполнения неизбежно возникают вопросы соотношения правовых норм материального и процессуального характера с положениями исполнительного производства. Это относится, например, к поиску более гибких мер принудительного исполнения при применении законодательства об акционерных обществах и рынке ценных бумаг, при организации взыскания в пользу больших групп инвесторов.

Существующая до сих пор нерешенность вопросов обеспечения принудительной реализации судебных постановлений и постановлений других органов тормозит развитие отношений собственности, не защищает интересы инвесторов, способствует криминализации в системе реализации частного права.

Актуальность исследования во многом предопределена принятием нового Федерального закона "Об исполнительном производстве", изменившего систему, условия и порядок принудительного исполнения судебных постановлений и постановлений других органов. Причем особое значение приобретают вопросы механизма обеспечения реализации названных законов, чему в работе уделено особое внимание.

Таким образом, актуальность работы объясняется:

Во-первых, вступлением исполнительного производства в новый этап своего развития в соответствии с изменившимися российскими реалиями (возникновение новых экономических отношений; многообразие форм собственности; судебная реформа, самым уязвимым местом которой является именно исполнение судебных постановлений и т.д.).

Во-вторых, созданием новой законодательной базы, изменившей место исполнительного производства в системе российского права, круг лиц, участвующих в принудительном исполнении судебных постановлений и постановлений иных органов, а также их полномочия.

В-третьих, отсутствием в современной отечественной юридической литературе системного исследования данного вопроса.

В-четвертых, возможностью через комплексное научное исследование способствовать позитивному решению ряда проблем механизма обеспечения принудительного исполнения судебных постановлений и постановлений других органов.

Указанными обстоятельствами, вызывающими необходимость дальнейшего изучения данной актуальной проблемы, и предопределен выбор темы настоящей работы.

Степень разработанности темы. Комплексный характер исследуемой проблемы предполагает; многоплановость поставленных в настоящей работе вопросов и необходимость обращения к литературе, освещающей различные аспекты темы. Прежде всего мы использовали значительный круг трудов, раскрывающих суть исполнительного процесса, исходя из общей теории юридического процесса, в целях научного обоснования сущности и места исполнительного производства в системе права таких авторов как: Ю. Андреева, В. Витрянского, И.А. Галагана, В.М. Горшенева, М. Гурвича, Р.Е. Гукасяна, И.М. Зайцева, А.П. Коренева, И.А. Кузнецова, Л.Ф. Лесницкой, В.М. Манохина, А.А. Мельникова, Н.В. Миронова, М.М. Михайлова, Р.С. Павловского, Г.И. Петрова, И.М. Погребного, С. Поповича, Н.Г. Салищевой, А.В. Самойленко, Сергун А.К., В.Д. Сорокина, М.С. Строговича, В.М. Шерстюка, Н.А. Чечиной, Д.М. Чечота, М.К. Юкова, О.М. Якуба, В.В. Яркова и других.

Однако рассмотрение в литературе отдельных сторон исследуемой проблемы не исключает необходимости новых теоретических обобщений в плане комплексного анализа вопроса исполнительного производства в соответствии с изменившимися экономическими и социальными условиями и новым федеральным законодательством с точки зрения совершенствования нормативно-правового регулирования принудительного исполнения судебных постановлений и постановлений других органов.

Объектом исследования выступает принудительное исполнение судебных постановлений и постановлений других органов.

Предметом исследования является анализ состояния, динамики, структуры, характерных черт, основных проблем исполнительного производства и резервы повышения его эффективности.

Целью работы является комплексное исследование общих вопросов исполнительного производства.

Цель исследования достигается путем решения следующих основных задач: на основе анализа монографической литературы, законодательства по указанной проблеме, правоприменительной практики сформулировать понятие исполнительного производства, обосновать его социальную ценность как правовой категории, содержание и значение для субъектов правоотношений;

- выявить и охарактеризовать особенности исполнительного производства на современном этапе;

- теоретически обосновать положение о месте исполнительного производства в системе российского права;

- проанализировать реализацию принудительного исполнения судебных актов и актов других органов и показать его влияние на повышение эффективности функционирования правоохранительных и исполнительных органов;

- разработать предложения по совершенствованию действующего законодательства, регламентирующего систему органов исполнительного производства, порядок и условия принудительного исполнения судебных актов и актов других органов.

Методология и методика исследования. Автор рассматривает проблему исполнительного производства, применяя в ее исследовании ряд общенаучных методов (переход от общего к особенному и конкретному, сочетание аналитических методов познания с синтезом его результатов, индуктивный и дедуктивный подходы к исследованию, метод социологического анализа и др.). Наряду с этим используются специфические частно-научные методы (системного, структурного, статистического, функционального анализа, сравнительного исследования, исторического и логико-юридического подходов и так далее).

Мы исходили из системы современных взглядов, принципов и приоритетов деятельности соответствующих органов в сфере исполнительного производства на основе Концепции судебно-правовой реформы в Российской Федерации.

Нормативной базой исследования явились положения Конституции Российской Федерации, гражданского, арбитражного, финансового, налогового, трудового и гражданско-процессуального законодательства, Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные акты федеральных министерств и ведомств, законодательство субъектов Российской Федерации.

Новизна исследования определяется кругом анализируемых проблем и нетрадиционным подходом к их решению.

Автор провел специальный комплексный и многоплановый анализ проблем принудительного исполнения судебных постановлений и постановлений других органов с учетом специфики современной России, а также предложил решение ряда конкретных вопросов.

Теоретическая значимость исследования определяется тем, что в работе обоснован комплексный межотраслевой подход к проблеме исполнительного производства как самостоятельного феномена.

Практическая значимость исследования заключается в разработке предложений, направленных на совершенствование реализации принудительного исполнения судебных актов и актов других органов.

Изложенные в исследовании предложения могут быть использованы:

- в законотворческой деятельности по совершенствованию законодательства, а также при разработке ведомственных нормативных актов;

- в правоприменительной деятельности органов юстиции, судов, финансовых и иных органов по принудительному исполнению судебных постановлений и постановлений других органов;

в учебном процессе при изучении правовых дисциплин, подготовки спецкурсов в юридических вузах, а также для повышения квалификации практических работников.

Структура работы определяется объектом, целями и задачами исследования и включает в себя введение, три главы, заключение и список использованной литературы.

1. Исполнительное производство в системе российского права

1.1 Исторические аспекты развития исполнительного производства

Историческое развитие института исполнительного производства непосредственно связано с правовыми нормами. По ранним литературным источникам в Древней Руси исполнением занимались мечники и детские Русской Правды, приставы и подвойские судных грамот и княжеского Судебника. Самохвалов С.В. Судебные приставы допетровской Руси. - М.: Юрист, 2002. С. 12

К XVIII в. единственным органом принудительного исполнения судебных решений стала общая полиция. Но впоследствии было принято решение о создании особого круга лиц, занимающихся исполнением, - судебных приставов. Судебные приставы состояли при кассационных департаментах Правительствующего Сената, при судебных палатах и при окружных судах для исполнения действий, возлагаемых на них уставами уголовного и гражданского судопроизводства и Учреждением судебных установлений.

К компетенции судебных приставов относились следующие полномочия: исполнение судебных решений и определений, доставка сторонам повесток и бумаг по делам, исполнение иных поручений судов, в том числе исполнение распоряжений председательствующего в судебном заседании.

Судебные приставы имели право избирать из своего состава совет в составе старшины и нескольких членов, без определения сроков их полномочий. Судебные приставы могли ходатайствовать через свои советы о разрешении образовать им товарищества с круговой порукой друг за друга. Таким образом, приставы принимали на себя ответственность за все убытки, которые могли быть причинены их действиями.

Судом, вынесшим решение, выдавался исполнительный лист, а затем передавался взыскателем председателю того окружного суда, в округе которого должно было состояться исполнение решения. Ответчик извещался повесткой об исполнении. Судебный пристав производил опись и арест имущества должника, после чего оно продавалось с публичных торгов.

При уездных судах, а также при губернских присутствиях волостных судов, в верхних крестьянских судах не было судебных приставов. Их обязанности исполнялись общей полицией или приставами окружных судов. Но судебные приставы могли быть назначены при мировых съездах мировых судей. Голубев В.М. Очерки истории судебных приставов в России. - М.: Инфра-М-Норма, 2007. С. 36

После 1917 г. функции судебного исполнения выполняли судебные исполнители, состоявшие при судах.

Порядок принудительного исполнения был конкретно определен в ГПК РСФСР 1923 г., а также в других актах. Например, в 20-е годы служба судебного исполнения работала активно в связи с оживлением гражданского оборота.

Судебные исполнители назначались на должность и увольнялись с должности по распоряжению председателя губернского или окружного суда.

Судебные исполнители исполняли решения судов и судебные приказы по гражданским делам, исполнительные надписи нотариусов, определения судов, решения арбитражных и земельных комиссий и третейских судов, другие акты.

За исполнение судебных решений и других актов исполнители взыскивали сборы по установленным таксам.

Сам порядок исполнения регламентировался в ГПК РСФСР 1964 г., Инструкции Министерства юстиции СССР о порядке исполнения судебных решений от 24 апреля 1973 г., об исполнительном производстве от 15 ноября 1985 г. В этот период складывается система исполнительного производства СССР и России, которая действовала практически до середины 90-х годов XX в. Валеева Р.Х. Органы исполнения судебных решений по советскому гражданскому процессуальному праву. Автореф. дисс. к.ю.н. - Л., 1962. С. 5

Основные признаки исполнительного производства этого периода:

- исполнительное производство носило государственный характер;

- судебные исполнители относились к судебной системе и состояли под организационным началом как органов юстиции, так и председателей соответствующих судов;

- как часть судебного процесса исполнительное производство имело достаточно много присущих судебному процессу черт и признаков;

- оно преимущественно защищало государственную, общественную и кооперативную собственность, например, путем установления ряда существенных ограничений по обращению взысканий в отношении государственных предприятий, учреждений, организаций, колхозов, иных кооперативных организаций, их объединений, других общественных организаций.

Впоследствии была выявлена неэффективность существовавших организационно-правовых форм исполнения, что способствовало принятию нового исполнительного законодательства.

После принятия в 1997 г. федеральных законов "О судебных приставах" и "Об исполнительном производстве" начались реформы системы принудительного исполнения с целью придания ей современного облика, соответствующего современным социально-экономическим реалиям. Впоследствии порядок исполнения регламентировался в ГПК РСФСР 1964 г. и ряде подзаконных актов.

До вступления в действие федеральных законов "Об исполнительном производстве" и "О судебных приставах" организационные вопросы принудительного исполнения и порядок деятельности судебных исполнителей решались в основном нормами Закона о судоустройстве РСФСР от 8 июля 1981 г., разд. V ГПК РСФСР, действовавшего с 1 октября 1964 г., Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации (последнее по этому вопросу утверждено Указом Президента Российской Федерации от 2 августа 1999 г. N 954 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации") и Инструкции об исполнительном производстве Министерства юстиции СССР, введенной в действие с 1 апреля 1986 г.

Судебные исполнители состояли при районных судах (ст. 348 ГПК, ст. 77 Закона о судоустройстве РСФСР) и находились в двойном подчинении: назначались на должность руководителями органов юстиции субъектов Российской Федерации, организовывали их работу председатель районного суда (п. 5 ст. 26 Закона о судоустройстве РСФСР) и Министерство юстиции Российской Федерации (п. 6 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации от 4 декабря 1993 г. N 1187), а контроль за их работой осуществлялся судьей районного суда (ст. 349 ГПК).

Деятельность судебных исполнителей должна была иметь воспитательный, профилактический эффект. Сообщение широкому кругу граждан сведений о деятельности судебных исполнителей, обеспечивающих реализацию приговоров и решений суда в части имущественных взысканий; использование в правовой пропаганде реальных фактов, подтверждающих, что судебное исполнение обеспечивает возмещение ущерба, причиненного преступлением или гражданско-правовым нарушением, должно было быть одним из методов убеждения в неотвратимости наказания и мер гражданско-правовой ответственности. Курс советского гражданского процессуального права. М.: Юридическая литература, 1981. Т.2. С. 456.

Планы работы суда по исполнению судебных решений составлялись председателем народного суда, народным судьей при активном участии судебных исполнителей. Судебные исполнители составляли и индивидуальные планы. Судебные исполнители должны были обращать внимание не только на своевременность разрешения жалоб, но и на содержание ответов, которые должны были исключать немотивированность, формальность и ошибочные сведения.

24 октября 1991 г. Верховным Советом РСФСР была одобрена Концепция судебной реформы в России, которая в соответствии с конституционным принципом разделения властей положила начало становлению независимой судебной власти, введению в судебный процесс принципов состязательности, презумпции невиновности, осуществлению правосудия с участием присяжных заседателей, обусловила необходимость разработки новых процессуальных законов, законов о судах, судейском корпусе и др.

В 1997 году в Российской Федерации принимаются два федеральных закона. Федеральные законы "О судебных приставах" и "Об исполнительном производстве" - важнейшая часть реформы исполнительного производства. После 1917 г. государство впервые посчитало возможным и необходимым принять специальные законы, регулирующие правоотношения в сфере принудительного исполнения исполнительных документов, главным образом судебных актов. Были решены основные вопросы исполнительного производства:

1) создана самостоятельная служба принудительного исполнения исполнительных документов и, таким образом, осуществлена одна из основных идей, положенных в основу этих законов, заключающаяся в том, что принудительное исполнение судебных актов и тем более актов административных и других контролирующих органов исполнительной власти не является и не может быть частью гражданского или арбитражного судопроизводства, а поэтому не может и не должно регулироваться ГПК и АПК. Исполнительное производство - это вполне самостоятельная отрасль права, такая же, как уголовно-исполнительное производство, регулируемое в настоящее время Уголовно-исполнительным кодексом Российской Федерации, и поэтому нормы в нем должны быть сосредоточены в отдельном и специальном нормативно-правовом акте - федеральном законе (законах). В соответствии с конституционным принципом разделения властей принудительное исполнение судебных актов и актов других органов является функцией не судебной, а исполнительной власти, и поэтому служба принудительного исполнения отделена от самих судов и судопроизводства и передана Министерству юстиции Российской Федерации - федеральному органу исполнительной власти. Вместе с тем судопроизводство и исполнительное производство неразрывно связаны общностью выполняемой ими задачи - защиты нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов граждан и организаций, в том числе в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, которую исполнительное производство выполняет только одним способом - путем принудительного исполнения судебных постановлений и постановлений других органов;

2) законодательно обеспечено равенство защиты всех форм собственности в сфере исполнительного производства. Государственная форма собственности в этом вопросе не имеет никаких преимуществ по сравнению с иными формами;

3) созданы нормативные предпосылки улучшения кадрового состава судебных приставов-исполнителей и подъема их профессионального уровня. Старшие судебные приставы должны иметь высшее юридическое образование. Судебными приставами хотя и могут быть лица со средним (полным) общим и специальным образованием, но их должности уже отнесены к старшей должности государственных должностей федеральной государственной службы категории "В", требующей наличие высшего образования, что свидетельствует о тенденции повышения образовательного ценза для названной категории государственных служащих. Законом предусмотрена профессиональная подготовка судебных приставов. Введение исполнительского сбора, создание за счет него внебюджетного фонда развития исполнительного производства и предусмотренное законом вознаграждение судебного пристава-исполнителя наряду с гарантиями правовой и социальной защиты судебных приставов и повышением их должностных окладов приведут к улучшению материального положения, усилят привлекательность службы для юристов и обеспечат реальную возможность заполнения штатных должностей судебных приставов-исполнителей лицами, имеющими высшее юридическое образование;

4) усилена ответственность неисправных должников за невыполнение судебных актов и актов других органов, а также граждан и работников организаций за неисполнение законных требований судебного пристава-исполнителя и нарушение законодательства Российской Федерации об исполнительном производстве. Судебным приставам-исполнителям предоставлено право самим налагать штрафы на организации (за исключением банков и иных кредитных организаций), их работников и граждан. Введен принцип удвоения размера штрафа при последующих неисполнениях требований исполнительного документа неимущественного характера, предусмотрены и иные меры принуждения должника к исполнению исполнительного документа;

5) обеспечен действенный (внутриведомственный, судебный и прокурорский) контроль за действиями судебного пристава-исполнителя. Это два взаимосвязанных закона, один из которых обеспечивает создание службы судебных приставов и организационные начала их деятельности, а другой определяет порядок и условия принудительного исполнения судебных актов и актов других органов, которые согласно федеральным законам подлежат принудительному исполнению.

1.2 Понятие исполнительного производства и его место в системе российского права

В современной процессуальной науке высказаны различные точки зрения о месте исполнительного производства в системе права Российской Федерации.

Существующие мнения можно подразделить на три группы, в соответствии с которыми исполнительное производство рассматривается в качестве:

а) стадии гражданского (арбитражного) процесса;

б) части административного права или административного процессуального права;

в) самостоятельной отрасли права, название которой еще четко не определено и не устоялось.

I. Традиционным является мнение, что исполнительное производство - стадия гражданского (арбитражного) процесса Пучинский В.К. Понятие, предмет, источники советского гражданского процессуального права. - М.: Юридическая литература, 1966. - С. 53; Осипов Ю.К. Подведомственность юридических дел. - Свердловск, СЮЗИ, 1973. - С. 14, 77-78; Сергун А.К. Принудительное исполнение судебных решений в общем процессе реализации норм права//Труды ВЮЗИ. - М., 1978. Т. 61. - С. 70. В современной науке число сторонников данной точки зрения уменьшилось, но подобные идеи развиваются в трудах М.С. Шакарян Гражданское процессуальное право России/Под ред. М.С. Шакарян. - М.: Юристъ, 2002. - С. 50-52, А.К. Сергун Там же. - С. 496-497, А.Т. Боннера Боннер А.Т. Нужно ли принимать Исполнительный кодекс?//Заметки о современном гражданском и арбитражном процессуальном праве/Под ред. М.К. Треушникова. - М.: ОАО "Издательский дом "Городец"", 2004. - С. 291-304., Л.Ф. Лесницкой Лесницкая Л.Ф. Комментарий к Федеральному закону "Об исполнительном производстве". - М.: Юридический дом "Юстицинформ", 1999. - С. 3-4. Д.М. Чечота Гражданский процесс/Под ред. В.А. Мусина, Н.А. Чечиной, Д.М. Чечота. - М.: Проспект, 1997. - С. 10, С.М. Пелевина Там же. - С. 370-372, А.В. Цихоцкого Цихоцкий А.В. Теоретические проблемы эффективности правосудия по гражданским делам. - Новосибирск: Наука, 1997. - С. 202., Ю.Л. Мареева Мареев Ю.Л. О процессуальных гарантиях исполнения судебных актов//Проблемы исполнения судебных решений: Сб. статей/Редкол.: С.П. Гришин (отв. ред.), В.Е. Гущев, М.В. Мешков. - Н. Новгород: Нижегородская правовая академия, 2000. - Вып. 1. - С. 27-28., И.Б. Морозовой Морозова И.Б. Субъекты исполнительного производства: Автореф. дис. : канд. юрид. наук. - М., 1999; Морозова И.Б., Треушников А.М. Исполнительное производство. - М.: Городец, 1999. - С. 50-51, Е.Г. Натахиной Натахина Е.Г. Исполнение решений арбитражных судов об имущественных взысканиях: Автореф. дис. : канд. юрид. наук. - М., 1999. - С. 6.

и др. Причем мнение указанных авторов не изменилось с принятием Закона об исполнительном производстве 1997 г. Например, Л.Ф. Лесницкая пишет, что "...принятие самостоятельного Закона об исполнительном производстве не означает, что исполнение решений перестает быть стадией гражданского, равно как и арбитражного, судопроизводства". Лесницкая Л.Ф. Указ. соч. - С. 3-4.

Рассмотрим подробнее те аргументы, которые высказываются указанными авторами в подтверждение своего мнения.

Возражая против выделения исполнительного производства в качестве самостоятельной отрасли права, М.С. Шакарян отмечает, что не следует отождествлять отрасль права и отрасль законодательства. Признавая законодательство об исполнительном производстве комплексным, автор относит его к различным отраслям права, в нашем случае к гражданскому процессуальному и арбитражному процессуальному праву. Гражданское процессуальное право России/Под ред. М.С. Шакарян. - С. 52. Данный вывод основывается на следующих положениях: а) основанием возбуждения исполнительного производства являются преимущественно постановления судов; б) одним из субъектов исполнительного производства является суд, наделенный полномочиями по совершенствованию ряда важных действий на этой стадии процесса; в) суд рассматривает жалобы на действия судебного пристава-исполнителя, связанные с исполнением судебного решения. Там же. - С. 52.

Анализируя данные положения, можно отметить следующее: Необходимо оговориться, что автор придерживается прямо противоположного мнения о природе исполнительного производства, не считая его частью гражданского (арбитражного) процесса. См.: Валеев Д.Х. Лица, участвующие в исполнительном производстве. - Казань, 2000; Процессуальные гарантии прав граждан и организаций в исполнительном производстве. - Казань, 2001; Исполнительное производство/Под ред. Я.Ф. Фархтдинова. - СПб., 2002.

1. Каждой отрасли права присуща своя функция, свой режим правового регулирования. Одна и та же норма не может одновременно регулировать два различных вида общественных отношений. Поэтому одно и то же предписание не может быть одновременно включено в две различные отрасли права. Киримова Е.А. Правовой институт: понятие и виды/Под ред. И.Н. Сенякина. - Саратов, 2000. - С. 8. Отсюда следует, что исполнительное производство не может быть одновременно частью гражданского процессуального и арбитражного процессуального права. Нормы исполнительного производства не могут одновременно регулировать гражданские процессуальные и арбитражные процессуальные отношения.

2. Соглашаясь в целом с тем, что не следует отождествлять отрасль права и отрасль законодательства, утверждаем - законодательство об исполнительном производстве не является комплексным. Скорее гражданское процессуальное и арбитражное процессуальное законодательство выступает комплексным по отношению к исполнительному производству. Так, можно говорить, что ГПК РФ и АПК РФ являются комплексными нормативными актами, содержащими нормы различной отраслевой принадлежности, в том числе часть норм (весьма незначительную) исполнительного производства. Таким образом, нормы отрасли, регулирующей исполнительное производство, содержатся в различных нормативных актах, в том числе в комплексных - ГПК РФ и АПК РФ.

3. Положение о том, что основанием возбуждения исполнительного производства являются преимущественно постановления судов, хотя и верно, так как данные статистики свидетельствуют об этом, но в доктринальном смысле уязвимо.

Известно, что в исполнительном производстве могут исполняться не только судебные постановлений, но и постановлений других органов, указанных в ст. 12 Закона об исполнительном производстве. Собственно судебные постановлений, которые относятся к исполнительным документам, указаны лишь в п. 1 и 2 ч. 1 ст. 12 Закона об исполнительном производстве. Все иные исполнительные документы являются актами несудебных органов: комиссии по трудовым спорам, нотариата, при определенных обстоятельствах органов, осуществляющих контрольные функции, органов или должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, судебных приставов-исполнителей и иных органов в случаях, которые должны быть предусмотрены федеральным законодательством.

Таким образом, исполнительное производство используется для принудительного исполнения правоприменительных актов различных юрисдикционных органов и соответственно может быть возбуждено без предварительного рассмотрения судом какого-либо гражданского дела.

4. Положение о том, что одним из субъектов исполнительного производства является суд, наделенный полномочиями по совершению ряда важных действий, также еще не свидетельствует о невозможности выделения исполнительного производства в самостоятельную отрасль права.

В исполнительном производстве суд как обязательный субъект отношений, складывающихся по поводу принудительного исполнения судебных актов, а также актов других органов, отсутствует Тогда как одним из обязательных субъектов гражданских процессуальных и арбитражных процессуальных правоотношений по признанию большинства авторов является суд (арбитражный суд). См.: Гражданский процесс/Под ред. В.А. Мусина, Н.А. Чечиной, Д.М. Чечота. - М., 2000. - С. 48-49. Такого же мнения придерживается и М.С. Шакарян. См.: Гражданское процессуальное право России/Под ред. М.С. Шакарян. - С. 97., поскольку не возникает обязанности суда с возбуждением исполнительного производства привести решение или иной юрисдикционный акт в исполнение.

5. Положение о том, что суд рассматривает жалобы на действия судебного пристава-исполнителя, связанные с исполнением судебного решения, нами также не оспаривается. Подобная возможность предусмотрена действующим законодательством (ст. 128 Закона об исполнительном производстве). Однако это также не противоречит тезису о самостоятельности исполнительного производства.

Реформирование сферы исполнительного производства и обновление соответствующего законодательства привело к появлению новой концепции исполнительного производства в рамках административного права.

Последователи данной концепции исходят из того, что исполнительное производство является подотраслью административного права или как вариант - административного процессуального права, а отношения, возникающие в исполнительном производстве, являются соответственно административными или административно-процессуальными. Сарычев А.Н. Исполнительное производство как вид административного производства: Автореф. дис. : канд. юрид. наук. - М., 1998; Головин В.В. Административно-правовое регулирование реализации арестованного имущества (по материалам Службы судебных приставов): Автореф. дис. : канд. юрид. наук. - Омск, 2000; Бузникова Н.Е. Исполнительное производство по делам об административных правонарушениях: Автореф. дис. : канд. юрид. наук. - М., 2001; Попова Ю.А. Защита публично-правовых интересов граждан в судах общей юрисдикции. - Краснодар, 2001; Стрелкова И.И. Подведомственность арбитражному суду дел по экономическим спорам и иных дел: Автореф. дис. : канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2002. - С. 13; Кононов И.П. Современное состояние и вопросы кодификации административно-процессуального законодательства//Журнал российского права, 2001. - N 7. - С. 284.

Предлагаются следующие основные аргументы отнесения исполнительного производства к административно-правовой сфере.

1. Федеральная служба судебных приставов относится к органам государственной власти и управления, а судебный пристав-исполнитель - должностное лицо исполнительного органа власти. Бурмаков И.О принадлежности исполнительного производства к исполнительной власти//Право и жизнь, 2001. - N 36. - С. 43-53. Образование единой службы судебных приставов и вынесение исполнительного производства из судебной системы, включение его в систему исполнительной власти приводит отдельных исследователей к выводу о том, что "...исполнительное производство в России уже нельзя рассматривать как стадию гражданского и арбитражного процесса, регулируемую процессуальным правом, это скорее совокупность норм процессуального и административного права". Гладышев С.И. Исполнительное производство в английском и российском праве: Автореф. дис. : канд. юрид. наук. - М., 2001. - С. 13-14.

2. Судебный пристав-исполнитель наделен властными полномочиями по отношению ко всем другим участникам исполнительного производства. Властный характер отношений, возникающих в исполнительном производстве, наличие специфических мер и санкций - все это относит указанные отношения к категории административно-правовых. Сарычев А.Н. Исполнительное производство как вид административного производства: Автореф. дис. : канд. юрид. наук. - М., 1998. - С. 6-8; Бурмаков И.К вопросу о понятии режима исполнительного производства//Право и жизнь, 2001. - N 35. - С. 49-56. Например, И.И. Стрелковой делается вывод о том, что "правоотношение, возникающее между судебным приставом-исполнителем и должником (взыскателем), является самостоятельным, но административным". Стрелкова И.И. Подведомственность арбитражному суду дел по экономическим спорам и иных дел: Автореф. дис. : канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2002. - С. 13.

3. Круг участников исполнительного производства и соответственно участников процесса по жалобе об обжаловании действий (бездействия), решений судебного пристава-исполнителя иной, по сравнению с первоначальным процессом. там же. - С. 13. Отдельные авторы, исходя из исследования особенностей защиты публично-правовых интересов граждан в судах общей юрисдикции, именно по этому основанию относят правоотношения, возникающие в исполнительном производстве к административным. Попова Ю.А. Теоретические проблемы по делам, возникающим из публично-правовых отношений: Дис. : докт. юрид. наук. - Краснодар, 2002. - С. 75. Отмеченная "административная" концепция исполнительного производства была подвергнута критике как со стороны представителей науки теории права Лукьянова Е.Г. Теория процессуального права. - М.: НОРМА, 2003. - С. 130-131., так и со стороны процессуалистов, непосредственно исследующих исполнительное производство. Исаенкова О.В. Проблемы исполнительного права в гражданской юрисдикции/Под ред. М.А. Викут. - Саратов: Изд. Сарат. гос. акад. права, 2002. - С. 30-32.

В свою очередь, также полагаем возможным изложить некоторые возражения против внедрения "административной" концепции исполнительного производства.

1. Предметом административного права является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности исполнительной власти Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для вузов. - М.: Издательство БЕК, 1997. - С. 1.. Цель и соответственно предмет исполнительного производства не в организации исполнительной власти, а в исполнении судебных и несудебных исполнительных документов. Исполнительное производство становится неотъемлемой частью механизма защиты нарушенных прав и интересов, а не звеном или подсистемой административного права, цель и предмет правового регулирования которого заключаются совершенно в ином.

2. Не позволяет рассматривать исполнительное производство составной частью административного права и второй системообразующий элемент любой отрасли права - метод правового регулирования.

В исполнительном производстве достаточно сильны диспозитивные начала правового регулирования, что совершенно не характерно для административно-правовой сферы. Например, диспозитивность метода в исполнительном производстве предполагает возможность совершения действий (либо их несовершения) по усмотрению лиц, участвующих в исполнительном производстве. Так, взыскатель может отказаться от взыскания (п. 3 ч. 1 ст. 43 Закона об исполнительном производстве) или же должник вправе указать те виды имущества или предметы, на которые следует обратить взыскание в первую очередь (ч. 5 ст. 69 Закона об исполнительном производстве).

В свою очередь, "административное право закрепляет юридическое неравенство субъектов" Там же. - С. 6, 7. ввиду наличия отношений власти и подчинения. Поэтому метод правового регулирования в административном праве характеризуется императивными началами.

3. Указание на то, что образование единой службы судебных приставов и вынесение исполнительного производства из судебной системы, а также включение его в систему исполнительной власти привело к "администрированию" исполнительного производства, также не выдерживает критики.

Конечно, в исполнительном производстве государственно-властная деятельность отличается от реализации властных полномочий в сфере правового регулирования частного права. Поскольку императивные начала составляют часть метода правового регулирования в исполнительном производстве, однако это лишь организационная часть принудительного исполнения судебных и несудебных постановлений, функциональные связи участников исполнительного производства подчиняются диспозитивным началам.

В последнее время значительно возросло число сторонников теории самостоятельности исполнительного производства. Юков М.К. Самостоятельность норм, регулирующих исполнительное производство//Научные труды Свердловского юридического института. - Свердловск, 1975. - Вып. 40. - С. 91; Шерстюк В.М. Система советского гражданского процессуального права. - М., 1989. - С. 23-24; Ярков В.В. Концепция реформы принудительного исполнения в сфере гражданской юрисдикции//Российский юридический журнал, 1996. - N 2. - С. 36-37; Вершинин А.П. Способы защиты гражданских прав в суде. - СПб., 1997. - С. 68; Валеев Д.Х. Лица, участвующие в исполнительном производстве. - Казань, 2000. - С. 15; Викут М.А., Исаенкова О.В. Исполнительное производство. - М.: Юристъ, 2001. - С. 40-42; Исаенкова О.В. Проблемы исполнительного права как новой отрасли российского права//Российская юридическая доктрина в XXI веке: проблемы и пути их решения/Под ред. А.И. Демидова. - Саратов, 2001. - С. 106-108; Панкратова Н.А. К вопросу об исполнительном праве//Теоретические и прикладные проблемы реформы гражданской юрисдикции. - Екатеринбург, 1998. - С. 195-206 Это отдельное научное направление, объясняющее сущность исполнительного производства.

Отправной точкой современной дискуссии о самостоятельности исполнительного производства является статья М.К. Юкова "Самостоятельность норм, регулирующих исполнительное производство", опубликованная в научных трудах Свердловского юридического института в 1975 г. В указанной статье были высказаны новые, плодотворные идеи, которые ряд ученых подверг критике Сергун А.К. Принудительное исполнение судебных решений в общем процессе реализации норм права//Труды ВЮЗИ. - М., 1978. Т. 61. - С. 70-148., а другие стали развивать в своих научных исследованиях. Шерстюк В.М. Система советского гражданского процессуального права. - М., 1989. - С. 23-24; Шерстюк В.М. О месте норм исполнительного производства в системе права Российской Федерации//Вестник Московского университета. Серия "Право", 1995. - N 1. - С. 12-18.

Суть этих выводов сводилась к следующему.

1. Наряду с традиционными системообразующими элементами (предметом и методом правового регулирования), отрасли права необходимо, по мнению М.К. Юкова, выделение третьего дополнительного критерия - структурных особенностей отрасли. Данный критерий выражается в юридической целостности отрасли и способности взаимодействия с другими отраслями права. Юков М.К. Указ. соч. - С. 92-93.

2. Отсюда делается вывод о возможности выделения комплексных отраслей законодательства, которые образуются "...в результате выделения определенной группы общественных отношений из предмета ранее существующей основной отрасли". Там же. - С. 94. Структурные особенности отрасли показывают, что "...комплексная отрасль уже самостоятельно может взаимодействовать с другими отраслями права". Там же. - С. 94.

3. Анализируя существенные и структурные особенности исполнительного законодательства, М.К. Юков делает вывод, что исполнительное производство является комплексной отраслью права, в предмет правового регулирования которого "...входят качественно неоднородные общественные отношения: организационно-управленческие, контрольные, процессуальные, имущественные, финансовые, административные и надзорные, которые объединяются единым объектом - исполнением постановлений судов и иных органов". Там же. - С. 94. Позднее в своей диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук М.К. Юков сформулировал и название данной отрасли - исполнительное право. Юков М.К. Теоретические проблемы системы гражданского процессуального права. Дис. : докт. юрид. наук. - Свердловск, 1975. - С. 155-191.

Данные выводы послужили основой для дальнейшего обоснования концепции о самостоятельности исполнительного производства. Большой вклад в этот процесс внесли В.М. Шерстюк и В.В. Ярков.

В настоящее время существуют два основных подхода в вопросе о сущности исполнительного производства как самостоятельной отрасли права.

Во-первых, исполнительное производство рассматривается в качестве комплексной отрасли права. Ярков В.В. Проблемы реализации судебных актов//Проблемы совершенствования правосудия по гражданским делам. - Ярославль, 1991. - С. 80-81; Кузнецов В.Ф. Предмет правового регулирования и субъекты исполнительного производства//Система гражданской юрисдикции в канун XXI века: современное состояние и перспективы развития: Межвузовский сборник научных трудов/Под ред. В.В. Яркова (отв. ред.), М.А. Викут, Г.А. Жилина и др. - Екатеринбург, 2000. - С. 476-478; Панкратова Н.А. К вопросу об исполнительном праве//Теоретические и прикладные проблемы реформы гражданской юрисдикции: Межвузовский сборник научных трудов/Под ред. В.В. Яркова (отв. ред.), Г.А. Жилина и др. - Екатеринбург, 1998. - С. 195-206. При этом В.В. Ярков сделал вывод "...о полностью внепроцессуальном характере исполнительного производства как совокупности целой системы определенных производств по исполнению конкретных юрисдикционных актов, относящихся к сфере ведения органов исполнительной власти". Ярков В.В. Комментарий к Федеральному закону "Об исполнительном производстве" (постатейный) и к Федеральному закону "О судебных приставах". - М.: Юристъ, 1999. - С. 11. Сторонники данной концепции предлагают разные названия отрасли: гражданское исполнительное право Гражданский процесс: Учебник/Отв. ред. В.В. Ярков. - М.: Издательство БЕК, 2000. - С. 449, исполнительное право. Панкратова Н.А. Указ. соч. - С. 195-206; Кузнецов В.Ф. Указ. соч. - С. 476.

Во-вторых, исполнительное производство рассматривается как самостоятельная процессуальная отрасль права. Валеев Д.Х. Процессуальное положение лиц, участвующих в исполнительном производстве: Автореф. дис. : канд. юрид. наук. - Казань, 1999. - С. 9; Исполнительное производство в системе права Российской Федерации//Правоведение. - 2001. - N 5. - С. 169-178; Исаенкова О.В. К вопросу о принципах исполнительного права//Система гражданской юрисдикции в канун XXI века: современное состояние и перспективы развития: Межвузовский сборник научных трудов/Под ред. В.В. Яркова (отв. ред.), М.А. Викут, Г.А. Жилина и др. - Екатеринбург, 2000. - С. 488. Так, аналогичные мысли о природе исполнительного производства высказывает О.В. Исаенкова, когда отмечает, что "исполнительное право - процессуальная отрасль права и, как любая процессуальная отрасль права, характеризуется тем, что регулирует правоотношения в их динамике". Викут М.А., Исаенкова О.В. Указ. соч. - С. 33 Другой процессуалист Е.Н. Сердитова, исследуя конкурсное производство как форму реализации решения арбитражного суда, приходит к выводу, что исполнительное производство и конкурсное производство - это "...самостоятельные способы принудительной реализации решений суда, осуществляемые в определенном процедурно-процессуальном порядке". Сердитова Е.Н. Конкурсное производство как форма реализации решения арбитражного суда: Автореф. дис. : канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2002. - С. 15.

Полагаем, что обоснованием положения о процессуальном характере отношений, возникающих в исполнительном производстве, являются следующие обстоятельства.

1. Правовые нормы могут быть поделены на две большие группы: материальные и процессуальные, так как в предмете правового регулирования следует различать два вида отношений - организуемые и организационные. Организуемые отношения составляют предмет регулирования норм материального права, а одна из разновидностей организационных - организационно-процессуальные отношения составляют предмет регулирования процессуального права. Горшенев В.М. О природе процессуального права//Правоведение, 1974. - N 2. - С. 48

2. В законодательстве понятия "процессуальная норма", "процессуальное отношение" и т.п. используются применительно к нормам и отношениям, которые регулируют определенный порядок применения норм права или возникают по поводу процедуры применения этих норм судом. Поэтому некоторые ученые пришли к выводу, что процессуальными нормами права могут быть лишь те, которые определяют порядок деятельности суда и связанных с ним органов Советский уголовно-процессуальный закон и нормы его эффективности/Отв. ред. В.М. Савицкий. - М., 1979. - С. 43; Скобелкин В.Н. Обеспечение трудовых прав рабочих и служащих. - М., 1982. - С. 14.. Однако в науке было высказано справедливое мнение, что "под процессуальной формой следует понимать совокупность однородных процедурных требований, предъявляемых к действиям участников процесса и направленных на достижение определенного материально-правового результата" Юридическая процессуальная форма: теория и практика. - М.: Юрид. лит., 1976. - С. 13., а также что "процессуально-правового регулирования требуют прежде всего такие случаи правоприменения, которые состоят из множества действий и отношений". Шагиева Р.В. Процессуально-правовые нормы и их реализация в социалистическом обществе. - Казань, 1986. - С. 16.

Эти положения позволяют использовать термин "процессуальная форма" для характеристики деятельности не только органов правосудия, но и для характеристики процессуальной деятельности всех органов государства Юридическая процессуальная форма: теория и практика. - С. 13., их должностных лиц, в том числе и судебного пристава-исполнителя.

3. Деятельность судебного пристава-исполнителя облекается в особую процессуальную форму и только в этом случае может быть признана правомерной. Подтверждением этому служит наличие: стадий исполнительного производства; сроков; порядка осуществления исполнительных действий (арест имущества должника осуществляется в присутствии понятых и т.п.); форма исполнительных документов и постановлений судебного пристава-исполнителя; другие примеры.

Таким образом, по нашему мнению, исполнительное производство - процессуальная отрасль права, предмет правового регулирования которой составляют процессуальные отношения, складывающиеся по поводу принудительно-исполнительной деятельности судебного пристава-исполнителя, облеченные в особую процессуальную форму.

Изложенные обстоятельства позволяют выдвинуть и новое название отрасли - исполнительное процессуальное право.

1.3 Правовые основы исполнительного производства в Российской Федерации

До недавнего времени исполнительное производство рассматривалось в теории гражданского процесса как завершающая стадия гражданского судопроизводства. Если решение суда, обязывающее должника к совершению определенных действий или к воздержанию от них, добровольно не исполняется, возникает необходимость в его принудительном исполнении. Делается это, по мнению Р.Е. Гукасян, в заключительной стадии гражданского судопроизводства - стадии исполнения судебных постановлений. Курс советского гражданского процессуального права. - М., 1981. Т. 2. - С. 320

Основанием для подобных выводов служит то, что нормы, регулирующие исполнительное производство, размещались в ГПК РСФСР в качестве составной его части. Кроме того, судебные исполнители были прикреплены к районным (городским) судам и осуществляли свою деятельность под контролем судей, были подчинены им.

Следовательно, исполнительное производство регулировалось гражданским процессуальным правом и являлось частью гражданского судопроизводства.

Нормативная основа исполнительного производства изменилась в связи с принятием двух федеральных законов от 21 июля 1997 г. - "О судебных приставах" Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 118-ФЗ "О судебных приставах"//СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3590. и "Об исполнительном производстве" Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве"//СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3591. Утратил силу. - и еще более укрепилась с принятием нового федерального закона "Об исполнительном производстве" от 2 октября 2007 г. Федеральный закон от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве"//СЗ РФ. 2007. № 41. Ст. 4849.

Под системой законодательства об исполнительном производстве следует понимать совокупность нормативно-правовых актов, содержащих нормы об исполнительном производстве.

В соответствии со ст. 3 Закона об исполнительном производстве законодательство Российской Федерации об исполнительном производстве основано на Конституции РФ и состоит из названного Закона, Закона о судебных приставах и иных федеральных законов, регулирующих условия и порядок принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц.

Нормы федеральных законов, регулирующие условия и порядок принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц, должны соответствовать Закону об исполнительном производстве.

На основании и во исполнение Закона об исполнительном производстве Президент РФ и Правительство РФ принимают нормативные правовые акты по вопросам обеспечения исполнительного производства.