Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Лоббизм: история и правовое положение

1.1 Суть лоббизма

1.2 Правовые основы лоббизма на примере зарубежного опыта США

2. Технологии лоббирования: взгляды экспертов

2.1 Технологии лоббирования в органах власти: кто? кого? как?

2.2 Технологические аспекты лоббирования

3. Проблемы и перспективы развития лоббизма в России

3.1 Оценка проблем современного лоббизма

3.2 Решение проблем и перспективы развития лоббизма

Заключение

Список использованных источников

Приложения

Введение

правовое лоббирование

По мере формирования российского общества в нашу политическую жизнь входят явления, объективно присущие демократическим процессам, выступающие их составной частью, атрибутом, признаком. Среди таких явлений можно выделить и лоббизм.

Тема лоббизма последние полтора-два десятилетия постоянно становится предметом исследования и обсуждения ученых, общественных организаций, привлекает внимание законодательных и исполнительных органов власти, экспертов, предпринимателей. Современная Россия переживает период системных общественно-политических и социально-экономических перемен, что с особой остротой ставит вопрос об отношениях между государством и обществом. Любой переходный период порождает новые институты, модернизирует или прекращает существование старых, происходит формализация институтов, носивших ранее неформальный характер. Одним из таких институтов в политическом процессе страны является лоббизм, актуально востребованный нынешним российским социумом с целью более полного представления своих интересов в органах государственной власти. Реальностью современной России является интенсивное воздействие на общественное мнение и государственную власть со стороны различных групп интересов, что обусловливает необходимость изучения их деятельности. Для России является актуальным изучение опыта лоббизма во внутриполитической жизни зарубежных государств, так как в мировой практике наблюдается переход к выработке все более цивилизованных норм взаимоотношений бизнеса и власти.

Существенным фактором, подтверждающим актуальность проблемы лоббизма, является то, что в России уже действуют более сотни лоббистских центров, которые оказывают целенаправленное воздействие на органы законодательной и исполнительной власти. К ним относятся юридические, консалтинговые фирмы, иностранные лоббистские фирмы.

“В настоящее время лоббизм всё больше понимается как необходимый и естественный инструмент взаимоотношений власти и общества”[25;c.18]. Лоббирование - такой же важный элемент демократического процесса в современной России, как, например, экономические преобразования в стране, реформа системы государственного управления и другие. Поэтому и теме лоббирования на современном этапе необходимо уделить больше внимания, так как она силу его недостаточной разработанности, хотя немало работ по этой теме появилось за всё время становления постсоветских общественных отношений.

Само понятие лоббизма намного шире, чем тема данной работы, что, в принципе, неудивительно в силу определенности выбранной темы. Но здесь лоббизм будет рассмотрен как влияние, осуществляемое на органы государственной власти, в частности Государственную Думу ФС РФ и Правительство РФ. То есть это и будет объектом курсовой работы. А в качестве предмета определим всё то, что сопровождает рассматриваемый процесс лоббирования: правовое положение, технологии, методы, приёмы его осуществления и другие характеристики.

Целью данной работы является аналитическое рассмотрение лоббирования, осуществляемого в органах государственной власти, как примера влияния заинтересованных сторон на органы государственной власти с целью достижения удовлетворения тех или иных интересов. На основе поставленной цели целесообразно выделить следующие задачи:

1. рассмотреть некоторые теоретические аспекты лоббирования, позволяющие понять и раскрыть суть данного явления;

2. ознакомиться с осуществлением процесса лоббирования в отечественной и зарубежной практике и тем самым выявить положительные и негативные стороны тех или иных приёмов лоббирования;

3. охарактеризовать технологии лоббирования в органах власти, подробно остановиться на их аспектах

4. определить основной круг проблем, существующих в современной российской практике лоббизма.

5. наметить способы решения существующих проблем с учётом сегодняшних реалий и выявить перспективы развития процесса.

В работе использовались теоретические и эмпирические методы исследования, как то: индукция, дедукция, сравнительный теоретический анализ, контент-анализ, исторический, словесно описательный методы, и наблюдения.

О практической значимости исследуемой темы свидетельствует сам законотворческий процесс и взаимодействие бизнеса и власти. Феномен лоббизма, несмотря на возникающие сомнения и недостаточную научно-практическую разработанность, имеет одно из важнейших значений в формировании российского права, начиная с начала девяностых годов двадцатого столетия.

1. Лоббизм: история и правовое положение

1.1 Суть лоббизма

Лоббизм как система влияния на членов законодательного органа или чиновников государственных учреждений с целью добиться одобрения или неодобрения ими того или иного законопроекта или постановления получил свое название от английского слова lobby, означающего "закрытое помещение для прогулок, коридор, вестибюль, кулуары". Свой особый политический оттенок слово лобби приобрело в США приблизительно в середине прошлого столетия в виде его производных-лоббизм, лоббирование, лоббист. Считается, что традиция лоббизма как специфического политического явления восходит ко времени президентства Улиса Симпсона Гранта (1869-1877 гг.) - прославленного генерала периода гражданской войны в Соединенных Штатах 1861-1865 гг. По вечерам этот президент со своей "командой" имел обыкновение "расслабляться" после напряженного рабочего дня в вестибюле одного из отелей. Там его министры, а также сенаторы встречались с разными людьми, выслушивали их просьбы и давали обещания (зачастую не бескорыстно) выполнить их.[12;с.215]

История развития лоббизма действительно была наполнена фактами недозволенных методов давления на законодателей и чиновников. В США, например, несмотря на то, что конституция этой страны защищает право обращения (петиции) к правительству и что там давно уже принято соответствующее законодательство, регламентирующее лоббистскую деятельность, до сих пор еще кое-кто рассматривает лоббирование как попытку манипулирования законодательными и исполнительными органами власти.

Чрезвычайно полезная роль лоббизма, которую он призван выполнять, по сути, затмевает негативные черты этого явления. Лоббизм в его современных, цивилизованных формах является широко используемой, легальной формой влияния разнообразных кругов и групп общества на аппарат государственной власти, особенно на парламент, причем влияния снизу. Основная задача демократического лоббирования - добиться того, чтобы в законодательных и нормативных актах государственной власти учитывались специфические интересы разных групп общественности, их организаций, не противоречащие интересам общества.

По своей глубинной сущности лоббирование обеспечивает гласность политического процесса, делает его предсказуемым, расширяет круг участников политической жизни и ограничивает всесилие аппарата государственной власти. Оно выступает инструментом функционирования системы плюралистической демократии, который раскрывает глаза законодателям и государственным служащим на те последствия, которые могут иметь законодательные акты и административные распоряжения, принимаемые ими.

Функция лоббизма как особого политического явления базируется на фундаментальном праве каждого гражданина демократического общества направлять индивидуальные и коллективные обращения (петиции) органам государственной власти и должностным лицам. Это право зафиксировано в конституциях всех демократических государств мира. В Конституции РФ (ст. 33) также записано, что «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления»[1;с.30]

1.2 Правовые основы лоббизма на примере зарубежного опыта США

С целью упорядочения работы лоббистов, предупреждения их противоправных действий разрабатывается четкое законодательство, регламентирующее систему лоббирования. В США, например, уже с 1946 года функционирует федеральный закон о регламентации лоббистской деятельности. Согласно ст. 308 этого закона любое лицо, которое за плату или по иным соображениям осуществляет деятельность с целью оказания влияния на одобрение или отклонение какого-либо законодательного акта в Конгрессе, прежде чем начать действовать в этом направлении, обязано зарегистрироваться в Конгрессе и в письменной форме и под присягой предоставить сведения о себе и лице, которое оно представляет и в чьих интересах работает или выступает, указать срок выполнения этих обязательств, ежеквартальные подробные расходы и источники финансирования лоббистских действий.

Своими решениями 1953 и 1954 годов Верховный суд США уточнил действие этого закона и распространил его только на тех лиц и организации, основной целью которых является влияние на законотворческий процесс путем "непосредственного общения с членами Конгресса по вопросам обсуждаемого или предусматриваемого федерального законодательства". К разряду лоббирования суд также отнес "обращения, адресованные непосредственно к Конгрессу, его членам или комитетам". В соответствии с законом сюда же были отнесены и публикации в газетах, журналах и других периодических изданиях, инициированные и оплаченные каким-либо лицом с целью поддержки законодательного акта или противодействия ему. Лоббистским по содержанию также считается прямое давление на членов Конгресса с помощью "искусственного стимулирования кампании присылки писем" в их адрес.[12;с.219]

Понятие лоббирования не распространяется на политические кампании, нацеленные на то, чтобы "возбудить мнение общественности" относительно общих проблем. Оно также не распространяется на любое лицо, которое один раз выступает на заседаниях той или иной комиссии Конгресса, поддерживая тот или иной законодательный акт или оппонируя ему; на любого государственного служащего, который действует в границах своих служебных обязанностей; на случаи, когда газета или любое другое периодическое издание в обычном порядке публикует новости, редакционные статьи и комментарии, платные объявления, которые прямо или косвенно призывают к ободрению или отклонению законодательного акта, если такая газета, периодическое издание или лицо не участвуют в дальнейшей деятельности в этом направлении. Понятие лоббизма не распространяется также на контакт с представителем исполнительной ветви власти, который затем контактирует с членом Конгресса,

Зарегистрированные лоббисты обязаны отчитываться обо всех поступивших взносах на сумму от 500 долларов и более и указывать при этом фамилию лица, сделавшего такой взнос; о расходах в размере, превышающем 10 долларов, с указанием конкретного лица, получившего эти деньги, а также цели расходов. Лоббисты обязаны сообщать, на какие законодательные акты они планируют влиять, какие новые статьи были внесены благодаря их усилиям.

Вместе с тем уточнения к закону 1946 года, внесенные Верховным судом США, освободили многих влиятельных лоббистов (особенно действующих в интересах профсоюзов) от необходимости отчитываться о своей работе на том основании, что главная их цель не является лоббистской, либо потому, что их представители не вступают в "прямые контакты" с членами Конгресса, а общаются с работниками аппарата законодательного органа власти или должностными лицами исполнительной ветви власти.

Несмотря на то, что единственным законом, регламентирующим лоббистскую деятельность, остается федеральный закон 1946 года, правовой статус лоббирования постоянно уточняется. Появление различных новых нормативных актов в большинстве случаев обусловлено усилением обеспокоенности общественности по поводу нарушений, которые имеют место в этой сфере, и требованиями более четко упорядочить институт лоббизма, что во многих случаях принимает вид дальнейшего "закручивания гаек".

В частности, случаи пополнения рядов лоббистов за счет бывших высокопоставленных государственных служащих, сенаторов или конгрессменов способствовали одобрению нескольких законодательных актов в конце 80-х годов. Так, с 1989 года министрам и официальным советникам президента, вышедшим в отставку, запрещено в течение одного года влиять с лоббистскими целями ведущих должностных лиц исполнительной ветви власти. С этого времени запрещено и конгрессменам в течение одного года после окончания их полномочий заниматься лоббистской деятельностью в законодательных органах США. В последние годы значительно усилился финансовый контроль за деятельностью лоббистов, особенно за их попытками пользоваться средствами различных фондов для финансирования кампаний выборов в Конгресс США.

Поиск новых, все более придирчивых регламентации деятельности лоббистов временами приводит к некоторым недоразумениям. Примером этого может служить определение содержания лоббизма, сделанное на 30 страницах Министерством финансов США весной 1994 года, которое вызвало удивление со стороны политической общественности. Среди прочего в этом документе говорится, что каждое лицо, нанятое "следить" за ходом событий на федеральном уровне и уровне штатов, например, просматривать газеты и журналы, еще не занимается лоббистской деятельностью. Однако, как только это лицо начнет вырезать и подшивать статьи для исследовательской работы с целью повлиять на законодательство, оно тут же, согласно мнению Министерства финансов, становится лоббистом. Это, скорее всего, является следствием до сих пор существующего определенного предубежденного отношения к лоббизму даже в странах развитой демократии.

Неуклонно возрастает количество лоббистов, профессионально занимающихся этой деятельностью. Например, в США с 1975 по 1999 год число зарегистрированных в сенате лоббистов увеличилось с 3000 до 35 000. Каждая третья из крупных кампаний с ежегодной прибылью свыше 100 млн. долларов имеет собственный штат лоббистов на столичном уровне. В США ныне зарегистрировано более 14 тыс. физических и юридических лиц, представляющих интересы 12,5 тыс. национальных и международных предпринимательских организаций, отраслевых и ассоциированных профсоюзных объединений, различного рода общественных и других формирований.

Одним из главных стимулирующих факторов роста института лоббизма является потребность негосударственных организаций устанавливать хорошие отношения с государственными учреждениями и чиновниками на федеральном уровне и уровне штатов (government relations). Государство, как известно, разнообразными путями (через экономическое законодательство, налоговую политику и различного рода контрольные функции) все настойчивее стремится проникнуть во все сферы деятельности частных организаций и жизнь отдельных граждан. Потому-то в последние годы и растет количество корпораций, частных организаций, общественных объединений и групп особого интереса, которые создают в пределах своих управленческих структур специальные подразделения по вопросам связей с органами государственной власти на национальном и местном уровнях. А поскольку в этих подразделениях, как правило, работают лоббисты, обязанные иметь дело с государственными органами и учреждениями, то понятно, что лоббирование стало частью функций паблик рилейшнз отдельной негосударственной организации.[20]

2.Технологии лоббирования: взгляды экспертов

2.1 Технологии лоббирования в органах власти: кто? кого? как?

Лоббизм является неотъемлемой частью любой политической системы, он тесно связан с такими категориями политической науки как власть, политические институты, общество и т.д. Известный французский политолог Р. Шварценберг точно подметил, что лоббизм заложен в саму сущность властвования: ведь «всякий правитель стремится добиться согласия с его решениями, а каждый из тех, кем управляют, старается выразить свои потребности и сделать так, чтобы о них узнали. Согласие между ними может возникнуть благодаря коммуникации, обмену».[23;c.58]

Различные источники связывают возникновение профессиональных лоббистов с гостиницей «Виллард» в Вашингтоне. Именно в этой гостинице останавливались приехавшие на сессию парламентарии на рубеже 18-19 веков. В ее вестибюле, лоббисты могли донести свою позицию по поводу принятия того или иного закона. Для любого профессионала в сфере продвижение интересов, гостиница «Виллард» - икона профессионального ремесла. Так, пожалуй, самый известный российский страховой лоббист, депутат Александр Коваль гордо заявил в одной из встреч, что был в ней и отдал - так сказать - дань уважения «общему делу».Другим интересным фактом, которым не упускают случая козырнуть российские лоббисты перед американскими коллегами, является наем российским правительством в 19 веке американского экс-сенатора за колоссальную по тем временам сумму в 30 тысяч долларов для лоббирования покупки Аляски правительством США. Это задание - как известно - было им безукоризненно выполнено, а случай вошел в историю как самый ранний прецедент иностранного лоббизма в США [22;с.273].

Представление о лоббизме, несмотря на достаточную разработанность темы, ещё по-прежнему имеет субъективные отрицательные оценки, спорные суждения, что, по сути, свидетельствует о важности изучения этого явления. Для того, чтобы сделать его не некой угрозой, а скорее правом, рассмотрим проявление лоббизма подробнее. Определяющими факторами в лоббистской деятельности является: кто лоббирует, на кого это лоббирование осуществляется, и какие при этом методы используются.

Кто?

Ярко выраженными лобби в России являются отраслевое лобби, общественно-политическое лобби, региональное лобби, иностранное лобби, ведомственное лобби.

Отраслевой лоббизм наиболее ярко выражен. Его субъектами являются финансово-промышленные группы (Сибнефть, Лукойл и др.), деловые союзы и ассоциации (РСПП, ВСС, Ассоциация российских банков и др.), естественные монополии (Газпром, РАО ЕЭС), религиозные организации (прежде всего РПЦ). Наиболее влиятельными из них являются нефтегазовое лобби, аграрное лобби, предприятия ВПК. Показательным примером влияния отраслевого лоббирования является деятельность компании «Юкос» в думе прошлого созыва. По мнению многих источников, «Юкос» фактически имел мини-фракцию, состоящую из депутатов, поддерживающих законопроекты, лоббируемые компанией. Так, на пленарном заседании 14 мая 2003 года, в момент, когда проходило обсуждение важного для Юкоса законопроекта о поправках к СРП, произошел следующий примечательный случай. Законопроект представлял депутат Сергей Штогрин, якобы автор поправок, направленных на снижение привлекательности СРП. Он запутался в определениях, и тогда к нему подошел совладелец Юкоса, депутат Владимир Дубов и просто передал мобильный телефон, по которому Шторгину диктовали текст. По словам председательствовавшего на заседании спикера Геннадия Селезнева, такого отраслевого лоббизма дума еще не видела.Общественно-политический лоббизм.

Основными его субъектами являются представители гражданского общества: общественные и некоммерческие организации, различные фонды, профсоюзные движения и пр. В России деятельность данного лобби не развита. В отличие, например от США. По информации Washington ProFile за период с 1989 по 1999 год крупнейшими клиентами лоббистских фирм США стали именно общественные и профсоюзные организации. Так Американская Федерация Государственных Служащих потратила на лоббирование $30.7 млн., Национальная Образовательная Ассоциация - $21.1 млн., в то время как крупнейшая табачная компания Philip Morris лишь $18.9 млн.

Региональный лоббизм. Это лоббизм по отстаиванию интересов субъектов РФ на федеральном уровне. Он осуществляется через участие региона в законотворческой работе и в бюджетном процессе. Регионы в лице своего депутата и сенатора борются за наиболее эффективное решение вопросов финансирования, выделения трансфертов и дотаций. Успех лоббизма в данном случае зависит от влиятельности представителей региона, их политического опыта и некоторых других факторов.

Иностранный лоббизм - это донесение позиции иностранного государства до политической элиты страны или лоббирование интересов зарубежных компаний (транснациональных корпораций). Первый тип является структурным элементом международной политики любого государства и осуществляется через активную деятельность посольств, служб внешней разведки, специально учреждаемых на территории иностранного государства фондов и общественно-политических центров и пр.; в странах с развитым регулированием лоббистских отношений интересы иностранного государства может представлять и местная лоббистская фирма. Второй тип связан с лоббированием коммерческих интересов зарубежных компаний. Любое государство в данном случае балансирует между защитой интересов отечественного производителя, что выражается в усилении протекционистской политики, ужесточении санкций по отношению к зарубежным производителям и теорией свободной торговли, основанной на свободном перемещении капиталов, людей и прочих ресурсов.

Кого?

Лоббизм - это всегда давление групп интересов на власть с целью получения определенных ресурсов. Выделяют лоббизм на уровне исполнительной и законодательной власти. Именно здесь концентрируется наибольшее число лоббистов.

Исполнительный уровень власти.

Говоря о лоббизме на уровне исполнительной власти, имеется в виду продвижение интересов различных групп в администрации президента, правительстве и профильных министерствах. Лоббизм здесь интересен группам давления, прежде всего, для достижения следующих целей:[4] получение бюджетных средств, получение льготных кредитов, возможность обслуживать счета государственных ведомств и предприятий, государственные заказы, получение различных финансовых преференций: льгот в налогообложении, в акцизных, таможенных и прочих платежах, возможность приобретение акций приватизируемых предприятий и иной собственности, контакты с зарубежными деловыми кругами, получение зарубежных кредитов и инвестиций. Лоббизм на этом уровне - вершина лоббистского мастерства. Многие известные сейчас компании с многомиллиардным оборотом были образованы только за счет эффективного лоббизма их будущих собственников на уровне высших кругов исполнительной власти.

Законодательный уровень власти

Лоббизм на законодательном уровне играет ключевое значение для групп давления. Именно здесь они добиваются принятие нужных им законы, поправок к ним, а также выделения финансирование объектов или отраслей через федеральный бюджет. Часто депутатов привлекают для урегулирования проблем с контролирующими органами или для обеспечения победы в государственных тендерах. Многие депутаты активно идут на такое «сотрудничество». Принимают участие в выставках, конференциях, где в неформальном кругу обозначают свой интерес. Другими переговорными площадками уже в российском парламенте являются экспертные советы при комитетах и межфракционные депутатские группы. Экспертные советы создаются с целью разработки законопроекта, идущего через комитет. В работе советов обязательно принимают участие представители заинтересованных бизнес структур, которые артикулируют свои интересы. Межфракционные депутатские объединения стали активно образовываться еще в прошлой думе. Состав депутатов в них является наглядным примером разбивки парламента по экономическому интересу. Часто непримиримые с виду политические противники становятся ближайшими союзниками в отстаивании отраслевых интересов. Так одной из теневых структур думы прошлого созыва стало депутатской объединение «Энергия России», которое фактически институализировало теневое нефтегазовое лобби. В объединение вошло более 130 депутатов. Контролируя профильные комитеты и располагая огромной «живой массой» депутатов, нефтяное лобби могло проводить почти любые выгодные для отрасли законы. Изменение произошедшие в думе в последнее время дали основания многим аналитикам говорить о том, что лоббизм на этом уровне власти перестал существовать. Это не так. Изменились лишь технологии лоббирования и объекты согласования интересов. Ключевые интересы бизнеса находятся в непосредственном законодательстве, ведь большинство принимаемых законов содержат конкретные экономические интересы.

Как?

Цивилизованный (легитимный) и теневой лоббизм. Цивилизованный лоббизм подразумевает использование законных методов воздействия с целью создать определенное впечатление у чиновника, принимающего решение. Существует множество способов такого воздействия: освещение в СМИ вопроса под нужным углом, проведение социологических опросов и рейтингов, организация PR-акций, организация забастовок, массовых звонков и писем граждан (технология grass roots lobbying) и т.д. Теневой лоббизм подразумевает продвижение интересов, используя незаконные или около законные методы: подкуп, силовое давление, шантаж, всевозможные угрозы и пр.

Прямой и косвенный лоббизм. Когда проводится целенаправленная работа непосредственно с депутатами, чиновниками и пр. с целью удовлетворения конкретного лоббистского интереса, говорят о прямом лоббизме. Косвенный лоббизм протекает по другой схеме и связан с технологиями public relations (PR). Фактически, используя различные методы воздействия, лоббист пытается создать нужное впечатление у лица, ответственного за принятие нужного решение или закона. С этой целью организуются специальные рекламные компании, заказные публикации в СМИ и пр. [31]

2.2 Технологические аспекты лоббирования

Лоббирование имеет вполне устоявшиеся принципы организации этого процесса, составляющие которого и приводятся ниже в качестве пошагового руководства к действиям лоббистов.

Процесс лоббирования в общем состоит из двух этапов. Первый - это сбор информации (официальной документации, разного рода банков данных, касающихся круга вопросов, по которым проводится лоббирование, текущая информация, расстановка сил в законодательном органе, существующие точки зрения и т.д.). Источниками являются открытые слушания, которые проводятся совместно законодательными и исполнительными ветвями государственной власти для рассмотрения законопроектов или постановлений; обмен мнениями с официальными представителями исполнительных органов власти, ответственными работниками профсоюзов и их объединений и т.д., которые владеют богатым фактическим материалом. В итоге этой работы необходимо: довести все данные и факты до ведома руководства организации-клиента; подготовить конкретные рекомендации о том, как на них реагировать. Второй этап подготовительной работы - это коалиционное строительство, суть которого состоит в объединении групп или отдельных людей (включая коллег-лоббистов), интересы которых относительно конкретного вопроса совпадают. Работая вместе, такие группы в состоянии достичь большего результата, разработать более продуманную тактику действий.

Непосредственное лоббирование - процесс прямой защиты интересов представляемой лоббистом организации, давления на законодателей. Оно предусматривает предоставление им официальных данных об организации-клиенте, ее интересах и последствиях, которые могут возникнуть в той сфере, где она действует, если будет принят либо не принят определенный закон или постановление. Среди законодателей особого внимания лоббиста заслуживает представитель избирательного округа, где расположена организация, чьи интересы защищает лоббист. На этой территории проживает и работает (в том числе и в организации) население, избравшее данного депутата. Лоббист должен лично знать этого депутата, постоянно общаться с ним, помогать ему, предоставлять дополнительную информацию о состоянии дел в его округе. Лоббист должен активно общаться с другими законодателями. Среди них могут быть довольно влиятельные особы - председатели постоянных комиссий или подкомиссий законодательного органа, которые по профилю обязаны рассматривать законопроект, интересующий лоббиста. Задачи общения - добиваться доброжелательного отношения к своей организации-клиенту, как социально важной и ответственной структуре, и к себе лично как авторитетному и полноправному ее представителю. С этой целью можно организовать разнообразные мероприятия с участием в них депутатов, которые благодаря СМИ получают желаемое для себя паблисити. Позиция организации должна иметь социальную весомость, потенциальный интерес к ней избирателей. В этом случае законодатель имеет шанс получить хорошую прессу в случае, если он встанет на сторону организации. Эти два аспекта - получить благоприятное паблисити и откликнуться на насущные потребности избирателей - более всего интересуют каждого законодателя, особенно перед выборами на очередной срок. Вслед за этим законодателям необходимо предлагать подготовленные тексты проекта закона или постановления, где учитывается точка зрения организации-клиента. Вместе с тем лоббист должен передать законодателю авторитетные заявления или свидетельства экспертов, которые обычно прилагаются к предлагаемому законопроекту и зачитываются во время слушаний в парламенте. Непосредственное лоббирование иногда имеет скрытые формы по сравнению с простым обменом информацией в официальной обстановке. К скрытым формам относится оказание гостеприимства законодателю или должностному лицу. Далее, законодатели и государственные чиновники откликаются на приглашения посетить общественно-значимые мероприятия, спонсируемые влиятельными корпорациями, общественными организациями и различного рода фондами. Такие встречи имеют хорошую прессу, создают непринужденную атмосферу, благоприятную для обсуждения общественных и деловых проблем. Опосредованное (местное) лоббирование является второй составляющей деятельности лоббистов. Это лоббирование снизу с помощью организации различных массовых кампаний, мобилизации общественности за пределами столицы в поддержку какого-либо акта органов государственной власти либо в противовес ему. Его цель - повлиять на общественное мнение и, активизировав избирателей, усилить давление на законодателей. Деятельность лоббиста на местном уровне включает:

- работу с центральными и местными средствами информации;

- личное общение и работу с местными организациями общественности;

- управление кампаниями обращения (отправка писем и другой корреспонденции) к законодателям, государственным чиновникам с целью добиться воздействия избирателей на них.

Работа со СМИ включает распространение точки зрения организации-клиента, общественного мнения избирателей, демонстрацию актуальности и гражданской значимости затронутого вопроса. К таким акциям прибегают, когда законодатель, представляющий избирательный округ, противодействует позиции клиента или остается нейтральным к ней и тем самым действует не в интересах избирателей. Высшая форма лоббистской деятельности на местном уровне - это управление кампанией массовой отправки почтовой корреспонденции законодателям и учреждениям столичного уровня. В мобилизации избирателей могут принять участие не только лоббисты, но и партийные организации, инициативные группы, которые в обход бюрократической машины доводят до сведения законодателей и высших чиновников общие настроения общественности. Из двух описанных разновидностей лоббирования - непосредственного и опосредованного - наибольшую эффективность имеет деятельность на местном уровне (лоббирование снизу). Однако этот вид деятельности требует значительно больших затрат средств и времени, а так же не может использоваться постоянно - во избежание обвинений в чрезмерном давлении на законодателей. Методы лоббирования. Для успешного выполнения своей роли лоббисту нужно четко определить приоритеты, разработать стратегию деятельности. Но наиболее существенное значение имеет то, насколько хорошо лоббист знает: - обсуждаемые вопросы; - законодателей; - как с ними разговаривать; - законодательный процесс; - бюджетный процесс. Глубокое знание обсуждаемых вопросов: Лоббисту необходимо как следует изучить законодательство, нормативные акты, инструкции и вопросы финансирования и разобраться в их сути. При этом очень важно проконсультироваться со специалистами, хорошо разбирающимися в вопросах законодательства в соответствующей сфере. Кроме того, нужно выяснить, кто из депутатов является экспертом по данному законодательству. Лоббист должен следить за работой постоянного комитета или специальной комиссии, где готовится и рассматривается данный вопрос. Ни один депутат не в состоянии глубоко разобраться во всех деталях каждого законодательного акта, готовящегося к обсуждению или обсуждаемого в парламенте. Вот почему для него очень весомой становится своевременная и надежная информация. Депутат, как правило, не может обойтись без информации трех следующих видов: - деталей предложенного законопроекта; - знания того, как в случае одобрения законопроект повлияет на изменение действующего законодательства и существующее статус-кво в соответствующей сфере жизни; - знания того, как эти изменения повлияют на население его избирательного округа. Если у депутата нет такой информации, то во время голосования он может не только навредить своей репутации, но и случайно оказаться в политически взрывоопасной ситуации. Депутат может получить интересующую его информацию от специалистов или заинтересованных людей, которые заблаговременно и целенаправленно ее готовят. Чтобы заслужить репутацию надежного источника информации, лоббист должен: - устанавливать и постоянно поддерживать связи со специалистами, профессионально занимающимися определенной проблемой; - собирать информацию о тех, кто поддерживает то или иное решение обсуждаемой проблемы или выступает против; изучать все обстоятельства, связанные с данной проблемой в определенном регионе (избирательном округе); собирать в отдельное досье публикации, затрагивающие обсуждаемую проблему; - отслеживать позиции, занимаемые по данной проблеме разными законодателями; - создавать коалиции людей, организаций, работающих над данной проблемой. Личное знакомство с депутатами. В первую очередь устанавливается личный контакт со своим депутатом, основание для этого в том, что лоббист - это тоже избиратель. Ему важно иметь обстоятельную информацию о депутатах - их образовании, предшествующей деятельности, интересах, основных сторонниках, союзниках и оппонентах, а также о проблемах, волнующих население их избирательных округов. Лоббисту необходимо планировать проведение мероприятий, которые дают возможность лоббисту поближе познакомиться с депутатами и склонить их и к себе лично, к своей организации и ее руководству. Это могут быть приглашения депутатов посетить организацию и принять участие в каком-либо торжественном событии, устройство презентаций и других социальных мероприятий, способных вызвать общий интерес.

Общение с депутатами

Договариваться о встрече всегда нужно заранее. В процессе подготовки к встрече необходимо:

1. Составить краткое письмо по поводу основных вопросов, которые он должен обсудить. Предусмотреть вручение этого письма депутату во время встречи.

2. Подумать над тем, чтобы подобрать и передать депутату информационные письма, бюллетени и другие печатные материалы по обсуждаемым вопросам.

3. Уточнить и обновить список депутатов, государственных служащих, руководителей учреждений и ведомств, так или иначе причастных к рассматриваемым вопросам.

4. Последовательно записать главные пункты обсуждаемого вопроса, чтобы по ходу беседы их можно было отмечать.

5. Не забыть за несколько часов до встречи убедиться посредством телефона в том, что она состоится.

6. Если есть намерение обсудить какой-то отдельный вопрос, лоббист должен хорошо к этому подготовиться.

Как успешно провести встречу:

1. Перед началом разговора еще раз напомнить о себе, вручить депутату визитную карточку или лист бумага с собственными персональными данными (фамилия, имя, отчество, адрес, номер телефона).

2. Сразу же приступать к сути дела.

3. Не задерживаться на каком-то одном предмете разговора.

4. Не раздражаться и не пытаться угрожать. В будущем еще не раз придется встречаться с депутатом по другим вопросам.

5. Следить за планом разговора и хорошо понимать, о чем идет речь.

6. Отвечать на любые вопросы, которые может поставить депутат.

7. Не пытаться комментировать точку зрения оппонента до тех пор, пока не будет уверенности, что это на пользу делу

8. Держаться уверенно и спокойно.

Депутат, так же, как и другие чиновники, работает ради людей и дела и должен ценить высказанные ему мнения. [9]

3. Проблемы и перспективы развития лоббизма в России

3.1 Оценка проблем современного лоббизма

Стоит отметить, что в разных источниках много говорится об особенностях российского лоббизма. Пожалуй, общее во всех них следующее: во-первых, “лоббизм в России существует”[29,c.100], во-вторых, в качестве основного недостатка российского лоббизма все специалисты называют отсутствие законодательной основы, а, следовательно, его теневой характер. В результате на поверхности видны только само принимаемое решение и тот, кто его принимает. За кулисами лоббизма и в тени остаются настоящий заказчик, другие участники цепочки, материальное вознаграждение за конечный результат и другое. Отдельные авторы в своих статьях заявляют, что лоббизма в России пока нет якобы потому, что “нет закона, его регулирующего”[34]. С этим трудно согласиться: отсутствие правового регулирования не отменяет существования соответствующего явления. И, наконец, в качестве третьей особенности лоббистской деятельности в России подавляющее большинство специалистов отмечает коррупцию, которая является следствием отсутствия соответствующей законодательной базы. Отметим, что последние две особенности представляют собой проблемы российского лоббизма.

Коррупция присуща, безусловно, политическим системам всех государств. Отметим, что и в США, где существуют давние традиции лоббизма и сильное законодательство в данной сфере, “сегодня в практике работы американского конгресса имеют место случаи коррупции и подкупа лиц из властных структур”[18;c.81]. Но в России не просто “имеют место случаи коррупции”, а отмечается всеобщее проникновение коррупции в сферу лоббизма. И это является основной проблемой не только в области регулирования лоббизма в России, но и всей государственной системы. Это обусловлено тем, что посредством сетей лоббирования коррупция проникает во все “механизмы” государственной машины. Таким образом, можно сказать, что проблемы, возникающие в связи с неурегулированностью процесса лоббирования, намного серьёзнее, чем кажется на первый взгляд.

К тому же из проблемы коррупции вытекают ещё две сегодня остро стоящие перед российским обществом проблемы. Первая - это “проблема уклонов”[26;c.6], суть которой в том, что в решениях государственных органов власти, в частности Госдумы преобладает защита интересов отдельных слоёв общества, групп давления. Это обусловлено тем, что только определённые группы могут лоббировать свои интересы в силу хорошей материальной базы, которой они (в отличие от прочих) располагают. Таким образом, получается “уклон” в защите интересов со стороны власти. И вторая проблема - это проблема взяток. Например, Садчиков А. в статье “Люди из прихожей. Политический лоббизм в России” утверждает, что “в июле 1995 года за поддержку кандидатуры Татьяны Парамоновой на должность главы Центробанка некоторые банкиры предлагали думцам по 1,5 - 2 тысячи долларов”.[28;c.24]

Для более полного выявления характерных черт лоббизма стоит привести его плюсы и минусы.

Плюсы лоббизма

Влияя на управленческие решения, лоббизм заставляет «держаться в форме» органы государственной власти и управления, в определенном смысле конкурирует, соревнуется с ними, придает им большую динамику и гибкость. В условиях разделения властей каждая из ветвей власти может использовать то или иное лобби в своих интересах.

Лоббизм выступает инструментом самоорганизации гражданского общества, с помощью которого мобилизируется общественная поддержка или оппозиция какому-либо законопроекту, оказывается влияние на политику. Лоббизм в этой ситуации своего рода соперник бюрократии, учитывая также, что государство в условиях становления рыночных отношений все больше и больше оставляет многие из своих позиций в сфере защиты интересов различных социальных групп и слоев. Этот вакуум должен быть заполнен соответствующими структурами гражданского общества.

3. Лоббизм создает возможности для обеспечения интересов меньшинства, ибо выступает в качестве специфической формы проявления политического плюрализма. «При детальном изучении власти в американском обществе в центре внимания оказывается не большинство, а меньшинство - лобби, группы давления, группы представляющие региональные интересы, руководители корпораций и профсоюзов, главы комиссий, проводящих парламентские расследования».

4. Лоббизм воплощает собой принцип свободы социальных негосударственных структур. С помощью лоббирования они сами стараются решать свои проблемы, обладая определенным выбором путей и средств подобного решения.

5. Это средство применяется как своеобразное социально-политическое стимулирование, направленное на ускорение претворения в жизнь тех или иных целей. При таком подходе лоббизм выступает как способ активизации каких-либо процессов и явлений.

6. Он позволяет расширить информационную организационную базу принимаемых решений и гораздо убедительнее обратить внимание на определенные «кричащие» проблемы. Лоббисты обеспечивают органы власти потоком информации по тому или иному вопросу, который и выносится на парламентское слушание, «информируют законодателей о том, что происходит на самом нижнем общественном уровне и других уровнях».[21;c.20] Через лоббирование интересам различных групп и слоев придается острая злободневность, актуальность, социальная значимость. Властные структуры убеждаются в приоритетном оперативном и полном их удовлетворении. Лоббирование выступает в виде системы аргументации, механизма подготовки и принятия соответствующих актов.

7.Лоббизм можно рассматривать как инструмент взаимодействия представительной и исполнительной властей. Разделение властей не противопоставляет их друг другу, оно должно иметь рабочий характер. Поэтому «взаимопомощь министерских лоббистов и депутатских комитетов - на пользу делу, она лишена корыстного интереса и вполне укладывается в рамки нормальной политической жизни».[24;c.43]

8. Лоббизм можно оценивать и как более широкое средство достижения компромиссов, способ взаимного уравновешивания и примирения между собой разнообразных интересов. Общепризнано, что лоббистские группы, отстаивающие порой диаметрально противоположные интересы своих хозяев, как это ни странно на первый взгляд, способствуют сохранению своего рода равновесия различных сил и достижению консенсуса при принятии управленческих решений, ведь, в конце концов, стержень лоббизма - взаимовыгодное сотрудничество.

Минусы лоббизма

Он может стать инструментом приоритетного удовлетворения иностранных интересов в ущерб интересам отечественным, т.е. реализоваться подчас как «непатриотическое» средство.

Выступает иногда проводником неправильного воздействия (давления) на государственные органы, здесь уже надо говорить о его преступных видах, которые подтачивают фундамент власти.

Может служить фактором развития и защиты ведомственности, местничества, национализма и т.д., усиливать крайние формы удовлетворения специнститутов. Примерами могут служить активные лоббистские настроения т.н. «водочных» и «пивных» лобби.

Таит в себе немалую опасность «размывания» народовластных устоев общества, превращения демократических институтов в мощный инструмент отдельных властных групп.

Мероприятия выступают в определенных условиях в форме проявления социальной несправедливости. Как показывает социальная практика некоторых западных государств, результат лоббизма большого бизнеса несравнимо выше (главным образом, ввиду финансовых возможностей), чем у других групп и структур. Подобная ситуация, повторяющаяся постоянно, способна дестабилизировать обстановку, дисбалансировать интересы, способствовать повышению напряженности.

Зачастую блокируются действительно нужные управленческие решения, возникают препятствия к удовлетворению общественно ценных интересов, способствующие осуществлению интересов чиновничьих.

Иногда существенно мешает стабильной и оперативной государственной политике, ибо может быть направлен, например, на постоянное перераспределение бюджета, «перетягивание одеяла на себя», на частую смену приоритетов, на усиление позиций одной ветви власти при одновременном ослаблении другой и т.д..

Лоббизм может использоваться как инструмент для обогащения отдельных слоёв, элит, «лоббизм как таковой - существование мощных групп людей у власти, принимающих все возможные меры для перераспределения материальных ресурсов и благ в свою пользу».[14;c.5]

Лоббизм, как и всякое иное социальное средство, может быть употреблено либо на благо всего общества, либо в узкогрупповых интересах, все зависит от социально-экономической политики и политико-культурных настроений общества, от обстоятельств, которые могут «наделить» лоббизм, как плюсами так и минусами.

Таким образом, лоббизм создает широкий «набор» возможных последствий, он нуждается в неком юридическом оформлении. Общество и государство должны совместно участвовать в налаживании механизмов трансформации негативного лоббирования в позитивное, сводить к минимуму его вредные результаты и последствия.

3.2 Решение проблем и перспективы развития лоббизма

Очевидно, что в результате нерешённости выявленных проблем лоббирование в российском парламенте уже приобретает некоторые оригинальные, неестественные формы. Например, сегодня на передний план в Государственной Думе выступает не депутат, а чиновник, который “рулит” фракциями. «В результате все голосования можно вычислить математически»[24]. Пожалуй, единственным положительным моментом здесь является только повышение производительности законодателей. Но нельзя забывать и об оборотной стороне дела, которая заключается в смещении зависимости парламентариев от воли избирателей к воле верховной власти. Таким образом, цивилизованный и обоснованный выход из сложившейся ситуации выстраивать нужно уже сегодня.

Большинство авторов видит решение в правовом регулировании лоббизма, что имеет под собой основания. Зачастую предлагается принятие соответствующего закона о регулировании лоббистской деятельности в органах государственной власти. И действительно предложение выглядит логичным и закономерным: на сегодняшний день такое явление, как лоббирование в органах государственной власти, не регулируется. Отсюда и возникают различные недосказанности, проблемы и вопросы. Стоит отметить, что такое регулирование “должно решать несколько основных задач”[25]: содействие реализации конституционного права граждан Российской Федерации на участие “как непосредственно, так и через своих представителей”[1;c.19] в управлении делами государства (ст. 32 Конституции РФ); правовое регулирование взаимодействия профессиональных лоббистов, политических партий, общественных объединений, иных негосударственных организаций, предприятий, граждан с органами законодательной и исполнительной власти и др. В качестве целей законодательства, регулирующего вопросы лоббизма, выделяется выведение лоббизма из тени с целью снижения коррумпированности власти, а также обеспечение позитивности и конкурентного характера взаимодействия общества и власти.

Но можно и поставить под сомнение уверенность в том, что Россия в сегодняшних условиях развития демократических начал нуждается в законе, который непосредственно регулировал бы лоббистскую деятельность в отношении государственной власти? Если посмотреть на зарубежный опыт правового регулирования лоббизма, то можно увидеть, что далеко не во всех развитых странах существует законодательное регулирование лоббизма “в чистом виде”. Например, во Франции и Италии лоббизм вообще не признан официально, но лоббистские тенденции отражены в смежных правовых актах (например, об Общественной палате. Сегодня существуют и те, кто довольно уверенно ставит под сомнение целесообразность принятия лоббистского законодательства. В качестве возможных последствий принятия сегодня такого закона высказываются мнения, например, о том, что в лоббисты запишутся в основном “большое количество людей, которые сейчас ходят по комитетам с удостоверениями помощников депутатов”[29;c.16], но серьёзные лоббисты вряд ли захотят появляться на их фоне. В результате “серьёзного” института лоббирования не получится. Баранов отмечает также, что и в Думе и в структурах исполнительной власти доминируют так называемые “встроенные лоббисты”, которые не упустят возможность заработать. Они также будут игнорировать институт официального лоббизма. Также имеются высказывания и о том, что нерешенность многих социальных проблем может привести к тому, что лоббисты будут осуществлять свою деятельность в интересах узких слоёв населения.

Таким образом, видно, что принятие закона о регулировании лоббистской деятельности в России сегодня, несмотря на вполне обоснованную необходимость, несколько преждевременно. Речь идет о необходимости создать предпосылки для принятия такого закона, провести глубокий анализ ситуации. Сегодня главное - борьба с коррупцией, которая отвечает интересам представителей отдельных групп и негативно влияет на работу политической системы государства. С учётом вышесказанного целесообразно, видимо, для начала на современном этапе осуществить следующие два направления на пути выхода из сложившейся ситуации. Первое - подготовить и принять законодательные акты, направленные на увеличение ответственности представителей государственной власти, особенно депутатов Госдумы за мздоимство и иные формы незаконной деятельности, связанной с осуществлением своих должностных обязанностей и влияющих на принятие решений государственной важности. Например, в США подобного рода нарушение закона “приводит к лишению свободы сроком до 20 лет”.[18;c.58] Параллельно с увеличением ответственности необходимо разработать и применить на практике механизм неотвратимости наказания должностного лица в независимости от его статуса. Также отметим, что ещё одним направлением решения проблем российского лоббизма должна быть работа в социальной сфере. Здесь необходимо создать равные возможности различным группам отстаивать свои интересы в органах государственной власти. Для этого, к примеру в законодательной власти, сначала следует несколько “доработать” механизм отзыва депутата: облегчить процедуру. Это должно повысить социальную ответственность депутата и несколько сместить его приоритеты от чисто материальных собственных интересов (или интересов фракции) в сторону отстаивания интересов представителей общественности (граждан). Дополнительно необходимо ввести определённые нормы в работе государственного служащего. В частности необходимо определить моменты (нормы, пределы), когда он не может игнорировать волю обратившихся групп влияния. Например, норма была бы действенна, если к депутату обратилось определённое число граждан с каким-то предложением (прошением) по одному вопросу.