Сравнительный анализ существующей системы местного самоуправления и ее новой модели

Размещено на http://www.allbest.ru/

ВВЕДЕНИЕ

Система местного самоуправления в Российской Федерации стала складываться практически заново с начала 90-х годов, когда был провозглашен отказ от прежней системы жестко централизованного управления и взят курс на развитие самостоятельности территорий.

На сегодняшний день местное самоуправление прочно вошло в жизнь общества в качестве реально функционирующего института российской государственности. В течение десятилетия в нашей стране идет его становление, развитие и совершенствование, активный поиск и апробация юридических норм, обеспечивающих осуществление и защиту конституционных прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения. Однако, в силу ряда очевидных причин проблема становления в России подлинного местного самоуправления и сегодня остается во многом нерешенной, что обуславливает особый интерес исследователей к вопросу реформирования местного самоуправления в России.

Изучать новую реформу местного самоуправления, этого динамичного этапа, очень трудно, но необходимо, чтобы вовремя заметить то, что требует поддержки, и наоборот, правильно оценить негативные явления, мешающие продвижению вперед.

Актуальность данной темы обусловлена, в первую очередь, тем, что в системе общественных отношений, местное самоуправление наиболее приближено к населению, именно органы местной власти решают наиболее важные вопросы удовлетворения основных жизненных потребностей населения. Местные власти могут осуществлять данные полномочия только тогда, когда для этого есть определенные условия: правовые, экономические, профессиональные и др. Институт местного самоуправления так же приобретает особую значимость в качестве наиболее важного звена при развитии и укоренении демократических начал и укрепления российской государственности в целом.

Объектом изучения дипломной работы является местное самоуправление Азовского района Ростовской области, как одной из основ конституционного строя России.

Предметом исследования является современное состояние системы местного самоуправления.

Целью данной работы является выявление возможных правовых, организационных и экономических последствий новой реформы местного самоуправления в России.

В соответствии с поставленной целью основными задачами работы являются:

изучить нормативно-правовую базу системы местного самоуправления, проанализировать современное состояние системы местного самоуправления в России;

выявить основные причины реформы местного самоуправления в России;

показать в сравнении существующую систему местного самоуправления и её новую модель;

высказать некоторые рекомендации по минимизации издержек реформы местного самоуправления.

Гипотеза дипломной работы: реформа местного самоуправления заключается в кардинальном изменении сущности и состава существующих на сегодняшний день структур муниципального управления.

В работе будут исследованы юридические, правовые стороны существующей законодательной базы местного самоуправления и нового закона с целью выяснения основных тенденций развития как самого института местного самоуправления в России, так и его соотношения с другими уровнями власти - государственным и региональным.

Составляющая любых трансформационных процессов включает в себя, в первую очередь, вопрос рациональности и эффективности. Поэтому в данной работе значительное внимание в ходе анализа будет уделено вопросу эффективности и полноценности будущей системы местного самоуправления в России.

Работа носит междисциплинарный характер, что повлияло на ее методологическую базу. К изучению сущности местного самоуправления необходим комплексный системный подход, исходящий из его многогранности, сложности, противоречивости и одновременно целостности и зависимости от других общественных и государственно-правовых явлений и процессов. Это определяющий методологический принцип, который не подлежит нарушению ни при каких обстоятельствах.

С одной стороны, методологию исследования составляет формально-легальный подход, на основании которого строятся юридические компоненты работы, с другой стороны - неоинституциональный подход, на основе которого исследуются различные эффекты институциональных моделей местного самоуправления.

В качестве методов в работе использовались структурно-функциональный метод, диалектико-материалистический метод, а так же сравнительный анализ нормативно-правовой базы. Данный метод использовался с целью выявления изменений формальных рамок моделей местного самоуправления.

С целью достижения основных задач были использованы следующие источники:

- нормативно-правовая база. В качестве одних из основных источников в рамках формально-легального подхода явились федеральные законы и законы Ростовской области, а так же нормативно-правовые акты органов местного самоуправления. Анализ данного вида источников способствовал выявлению нормативных рамок для моделей местного самоуправления;

- документы и материалы органов государственной власти, местного самоуправления. Среди наиболее значимых источников можно выделить Стенограммы заседаний Государственной Думы Российской Федерации, Стенограммы заседаний Государственной Думы Российской Федерации // www.mfit.stenogramma.ru материалы Управления внутренней политики и взаимодействия с территориями администрации Ростовской области; Материалы Управления внутренней политики и взаимодействия с территориями администрации Ростовской области // Архив администрации Ростовской области.

- в рамках неоинституционного подхода в работе использовались такие источники, как основные печатные издания, а так же аудиовизуальные источники, представляющие оценочный взгляд на проблемы реформирования и развития местного самоуправления.

Среди исследователей; работающих по проблемам местного самоуправления в России, процесса его становления, реформирования и укоренения в российском обществе как нового социально-политического института можно выделить работы Антипьева А., Антипьев А.Г., Захаров Н Н., Шишигин А.В. Местное самоуправление - социально-политический институт гражданского общества. Ростов-на-Дону, 2003. Литягина Н., Литягин Н.Н. Местное самоуправление: понятие, организационно-экономические основы и гарантии его осуществления. М, 2001. Подовжняя Г., Подовжняя Г.Г. Почему так необходимо местное самоуправление? // Полис. 2005. №4. Авакьяна С., Авакьян С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона // Вестник Государственного Университета. 2004. №2. Рыженкова С. Рыженков С. Закономерности реформы местного самоуправления в России и перспективы ее изучения. Реформа местного самоуправления в региональном измерении. М., 2001. В рамках данного направления главное внимание исследователей уделено анализу сущности местного самоуправления, его роли в общественном развитии России как социально-политического явления.

Одним из наиболее существенных исследовательских направлений по вопросам местного самоуправления на протяжении 90-х годов так же является анализ нормативно-правового регулирования института местного самоуправления. Данной проблематике уделяют внимание такие исследователи, как Замотаев А., Замотаев А. Нормативно-правовая база местного самоуправления. Реформа местного самоуправления в региональном измерении. М., 2005 Овчинников И., Овчинников И.И. «Местное самоуправление: конституционно-правовая основа формирования - Конституционный строй России» М., 2002. Васильев В., Васильев В.И. Местное самоуправление: Учебное и научно-практическое пособие. М.,1999. Уваров А., Уваров А.А. Система местного самоуправления. Конституционное и муниципальное право. 2002. №2. Кутафин Д., Фадеев В., Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право. М., 2002. Тихомиров Ю., Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Руководитель авторского коллектива д.ю.н., профессор Ю.А.Тихомиров. М., 2000. Выдрин И., Кокотов А. Выдрин И.В., Кокотов А.И. Муниципальное право. М., 2001.

Особое внимание на современном этапе исследований по местному самоуправлению уделяется анализу регионального аспекта реформы местного самоуправления в России. Организации региональных моделей местного самоуправления, их специфики и соответствия федеральному законодательству посвящены работы таких исследователей, как Пашенцева В., Пашенцев В. Организация местного самоуправления в Российских регионах: типы и цифры. Реформа местного самоуправления в региональном измерении. М., 1999. Нечаева В., Нечаев В.Д. «Территориальная организация местного самоуправления в регионах России». Полис. 2004. №2. Иванова А., Иванов А. Модель Татарстана. Реформа местного самоуправления в региональном измерении. М., 1999. Лапшевой Е. Лапшева Е. Самарская область: от согласия к конфликту? Реформа местного самоуправления в региональном измерении. М., 1999. В рамках данного направления одним из основных исследовательских вопросов является выявление и анализ наиболее оптимальной модели организации местного самоуправления, позволяющей эффективно осуществлять муниципалитетам свои функции и полномочия.

Богачева О., Богачева О. Российская модель бюджетного федерализма в свете мирового опыта. Международная экономика и международные отношения, 1995 .№ 9. Сабуров Е., Сабуров Е, Типенко Н., Чернявский А., Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения. Вопросы экономики. 2000 .№ 1. Федоткин В., Федоткин В. Федерализм и местное самоуправление: проблемы экономического взаимодействия. Вопросы экономики. 2000. № 1. Лексин В., Швецов В. Лексин В., Швецов А. Муниципальная Россия: социально-экономическая ситуация, право, статистика. М., 2001. являются представителями следующего направления, в рамках исследований по местному самоуправлению, изучающего финансово-экономические аспекты местного самоуправления в России. Работы данных исследователей преимущественно посвящены анализу экономической базы местного самоуправления, межбюджетным отношениям.

Новая реформа местного самоуправления и как следствие анализ новой модели местного самоуправления в научной литературе практически не изучены. Наиболее существенной на сегодняшний день можно выделить работы Либоракиной М. Либоракина М. «Проблемы и перспективы местного самоуправления. Независимая экспертиза реформы». М., 2003. В работе предпринята попытка систематизировать весь процесс разработки и принятия нового закона о местном самоуправлении, а так же представить весь спектр позиций различных политических сил в отношении реформы местного самоуправления в России.

Для наиболее полного раскрытия цели работа имеет следующую структуру:

Глава 1 «Система местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе» рассматривает концептуальные моменты местного самоуправления. В первой части главы освещается сущность местного самоуправления в мировой практике и конкретно в России. Во второй части главы проведен анализ состояния системы местного самоуправления в России, выявлены основные причины начала реформирования института местного самоуправления.

Глава 2. «Динамика изменений в становлении Российского федерализма» показывает основные причины реформирования местного самоуправления в Российской Федерации и связывает становление внутренней структуры Федеративного устройства через повышение компетенции органов местного самоуправления.

Глава 3. «Сравнительный анализ существующей в России системы местного самоуправления и ее новой модели» посвящена комплексному анализу действующей системы местной власти и ее новой формы на примере муниципального образования «Азовский район». Сравнительный анализ проводится по четырем основным направлениям:

организационно-территориальная структура местного самоуправления;

внутренняя структура и компетенция органов местного самоуправления;

финансово-экономическая основа местного самоуправления;

- формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления.

В результате проведения анализа по данным направлениям появляется возможность анализа будущей системы местного самоуправления и его основных тенденций развития в системе властных отношений в России.

Структурно дипломная работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы.

ГЛАВА I. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

1.1 Понятие, сущность и правовые основы местного самоуправления в России

В настоящее время Российская Федерация идет по пути становления новой государственности, функционирующей на принципах демократии. Реальная демократия - это власть народа, осуществляемая посредством народа и в интересах народа. Процесс реформирования государственного устройства, начавшийся в России в 90-х годах позволил за относительно короткий период времени перейти от административно-командного принципа организации власти к демократическому, заложить основы правового государства.

Неизбежным следствием отказа от планово-распределительной экономики и перехода к принципам рыночной экономики стал пересмотр принципов организации властных институтов в государстве. За годы реформ создана основа принципиально новой системы публичной власти, опирающейся на местное самоуправление как фундамент российской государственности.

Являясь первичным звеном демократии, местное самоуправление создает необходимые условия для приближения власти к населению, формирует гибкую систему управления, хорошо приспособленную к местным условиям и особенностям, способствует развитию инициативы и самостоятельности граждан.

Сегодня и федерализацию, и укрепление местного самоуправления целесообразно рассматривать как явление одного порядка в общем контексте развития демократических начал российской государственности. Оба они нужны как способ поддержки общественной самодеятельности граждан во всех уголках страны.

Еще французский историк, социолог и политический деятель Алексис де Токвиль подчеркивал значительную роль местного самоуправления для становления демократии: «Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться ее мирным характером. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретает». Проблемы федерализма, местного самоуправления и территориального развития в России. Научные исследования, прикладные проекты, М., 2000. с.58.

Развитие местного самоуправления в демократической России является таким же императивом, как и развитие федерализма. «В федеративном государстве степень развития местного самоуправления находиться в непосредственной зависимости от степени зрелости самого федерализма. Чем выше традиции авторитарности и централизации в государстве, тем более опасным представляется ограничение местного самоуправления». Абрамов В.Ф. Теория местного самоуправления на отечественной почве // Полис. 1998.№4. с.11.

Природа института местного самоуправления (как она трактуется в Конституции России) - это самоорганизация населения, что позволяет отнести местное самоуправление к явлениям общественной жизни. Это институт, который играет не менее важную роль, чем свобода совести и другие конституционные основы демократической системы. Он задумывался в российской Конституции как стратегический, долговременный инструмент, как среда формирования гражданской инициативы.

Отвечая на две общественные потребности - в эффективном управлении и в развитии демократии, можно сказать, что «местное самоуправление создается не только в целях лучшей управляемости или приближения общественных услуг к населению, но и для гарантии свободы личности, развития гражданской самостоятельности, ответственности. Оно способствует развитию саморегулирования, которое является основой устойчивости общества и государства». Проблемы федерализма, местного самоуправления и территориального развития в России. Научные исследования, прикладные проекты. М., 2000. с.72. В работе мы будем рассматривать местное самоуправление как «основу конституционного строя, право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения и как форму народовластия». Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник.- М. -Юристь, 1997 с.83

Местное самоуправление согласно Европейской Хартии о местном самоуправлении, принятой в 1985 году большинством Европейских государств и ратифицированной Российской Федерацией в 1998 году, составляет одну из основ любого демократического строя и трактуется как «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, участвуя в рамках закона под свою ответственность и в интересах местного населения.

Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия» граждан, там, где это допускается по закону». Европейская Хартия местного самоуправления. Местное самоуправление в Российской Федерации. Сборник нормативно-правовых документов. М., 1998 г., с 23.

Статья 130 Конституции Российской Федерации определяет местное самоуправление как самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Конституция Российской Федерации: М., 2003 г., с.41.

Данные определения позволяют сформировать четкое представление о субъекте и объекте управления на муниципальном уровне.

В качестве субъекта управления территориальной единицы выступает само население или избранные им органы, в качестве объекта - вопросы местного значения (т.е. вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения), муниципальная собственность. Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление (Изд. 2-е., доп. и перераб.). - Ростов на Дону: «Феникс» 2003. - с. 10.

Хотя некоторые современные авторы самоуправление определяют как управление, субъекты и объекты которого совпадают, а это значит, что управляют и выступают в качестве управляемых одни и те же лица. Это важнейший признак самоуправления, определяющий его социальную природу.

Несмотря на очевидную значимость института местного самоуправления, прямого определения местного самоуправления в Конституции Российской Федерации не содержится. Впервые законодательное определение местного самоуправления появилось лишь в Федеральном законе от 18 августа 1995 года, который определил местное самоуправление как «признаваемую и гарантируемую Конституцией Российской Федерации самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения его исторических и иных местных традиций. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ//Консультант- Плюс

Федеральный закон от 6 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» еще более расширил дефиницию местного самоуправления: «местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций». Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ // Консультант - Плюс.

К нововведениям законодательства относится непосредственное указание на то, что местное самоуправление является формой народовластия, а также указание на пределы осуществления местным самоуправлением своей деятельности - в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами - законами субъектов Российской Федерации. Голосова С.А. Местное самоуправление и государственная власть. Теоретические аспекты их соотношения. // Государственная власть и местное самоуправление. 2004 № 5 с. 3.

Считаем данное положение принципиальным, поскольку новая формулировка позволит прекратить споры относительно властной природы органов местного самоуправления. Теперь это подтверждено законодательно. Таким образом, в законе получили закрепления позиции, выраженные в решениях Конституционного суда Российской Федерации, суть которых сводится к тому, что «публичная власть может быть и муниципальной». Незнамова Е.А. К вопросу о некоторых новых положениях законодательства о местном самоуправлении. // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. № 5 с.7.

Не случайно и в комментарии к постановлениям Конституционного суда Российской Федерации подчеркивалось, что «местное самоуправление есть необходимая форма организации публичной власти». В Российской Федерации оно так же конституционно обязательно, как, например, осуществление государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Кряжков В.А. Комментарии к постановлениям Конституционного суда Российской Федерации // Отв. ред. Б.С.Эбзеев: в 2 т. - М.:Юристь, 2000. Т.1 // Государственная власть и местное самоуправление, с.525.

Трактовка понятия «местное самоуправление» имеет, по мнению А.Г. Антипьева, Н.Н. Захарова, А.В. Шишигина, как минимум 3 аспекта: функциональный, социальный и институциональный. Антипьев А.Г., Захаров Н.Н., Шишигин А.В. Местное самоуправление - социально политический институт гражданского общества. Ростов-на-Дону, 2003. с.11. В функциональном аспекте местное самоуправление рассматривается как один из видов регулятивной деятельности, что отражено в Федеральном законе от 28 августа 1995г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Социальный аспект выдвигает на первый план вопрос о субъекте местного самоуправления. Федеральное законодательство понимает под субъектом местного самоуправления - население, способное решать местные вопросы самостоятельно или с помощью своих представителей.

Институциональный аспект состоит в том, что местное самоуправление сочетает в себе черты социального и политического институтов и не ограничивается рамками того или другого. В самом деле, наличие местных органов власти заставляет говорить о местном самоуправлении как о политическом институте. Более того, местные органы власти могут наделяться отдельными государственными полномочиями.

С другой стороны, большинство вопросов местного значения, хотя их решение и зависит во многом от социально-экономической политики государства, не носит политический характер. Наконец, деятельность отдельных подсистем этого института, например, органов территориального общественного самоуправления, носит исключительно общественный характер. Все это позволяет видеть в местном самоуправлении, прежде всего, общественный характер.

Местное самоуправление - это социально-политический институт, в рамках которого население непосредственно или через избираемые органы власти, участвуют в решении повседневных и местных проблем.

На сегодняшний день сформировалась разнообразная практика местного самоуправления, в основу каждой из них положено разное понимание эффективности местного самоуправления. В XIX веке преимущественно сформировались следующие основные теории местного самоуправления: теория свободной общины; общественно-хозяйственная теория управления; государственная теория местного самоуправления.

В основе теории свободной общины - представление «о естественном и неотчуждаемом праве общины заведовать своими делами, заимствованное из бельгийского права. Эта теория подчеркивает, что исторически первична именно община, а не государство». Тихонов Д.А. Об эволюции политико-правового статуса местного самоуправления в постсоветской России. // Вестник Московского Государственного Университета. 2001. № 4. с.8. Из данной теории следуют следующие принципы организации местного самоуправления: органы местного самоуправления - это органы общин (местных сообществ), а не государства; избираемость органов местного самоуправления членами общин.

Подчеркивается, что «собственные дела общин отличны по своей природе от дел государственных, что государственные органы не вправе вмешиваться в них, они должны лишь следить за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции. По аналогии с правами человека роль государства состоит не в том, чтобы «наделять» общину правами, а в том, чтобы эти права охранять и гарантировать». Абрамов В.Ф. Теория местного самоуправления на отечественной почве. Полис. 1998. № 4. с.12. Изложенная теория обладает тем недостатком, что на практике самоуправления не тождественно общинному управлению, и в большинстве государств местное самоуправление не только признано, но и регулируется государством. Полного невмешательства суверенного государства в дела местного самоуправления не существует нигде.

Обосновывая основной признак местного самоуправления, общественно-хозяйственная теория управления на первый план выдвигала не естественные права общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления. Самоуправление согласно этой теории - это заведование местным хозяйством. Вместе с тем этап теории, как отмечали критики, смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы со всякого рода частноправовыми объединениями (промышленными компаниями, благотворительными обществами и т.п.).

Согласно государственной теории самоуправления, выдвинутой немецкими правоведами, местное самоуправление представляет собой форму организации государственного управления на низовом уровне. «Полномочия в области местного самоуправления даны государством и имеют источником государственную власть. Однако в отличие от центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в результате местного самоуправления. Передача некоторых задач государственного управления в ведение местных сообществ с точки зрения государственной теории призвана обеспечить более эффективное решение данных вопросов на низовом уровне». Тихонов Д.А. Об эволюции политико-правового статуса местного самоуправления в постсоветской России // Вестник Московского Государственного Университета. 2001. № 4. с.8. Так, французский ученый Р. Драго указывал, что «местные органы зачастую формируются, прежде всего, для удобства управления государством. Государственная теория рассматривает местные органы управления в первую очередь в качестве агентов центральных государственных органов и учреждений по оказанию услуг населению в соответствии с общенациональными стандартами и под общенациональным руководством». Либоракина М. «Проблемы и перспективы местного самоуправления. Независимая экспертиза реформы». М., 2003. с. 48.

Концепция дуализма муниципального управления трактует муниципальную деятельность как «самостоятельность в чисто местных делах и подчиненность при исполнении определенных государственных функций. Она выдвигает тезис о двойственном характере местного самоуправления. Когда органы местного самоуправления, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов, они должны действовать как инструмент государственной администрации». Либоракина М. «Проблемы и перспективы местного самоуправления. Независимая экспертиза реформы». М., 2003. с. 48.

Воплощение той или иной теории местного самоуправления на практике является результатом исторического и национального развития страны и напрямую зависит от демократической или автократической направленности политической системы. Различие теорий - не умозрительное, а действенное, управленческое, так как проведение любой реформы местного самоуправления требует выбора одной из теорий в качестве концептуальной основы.

На сегодняшний день три основные теории местного самоуправления сохранили свою актуальность и для России. Для развития местного самоуправления в 90-х годах XX века характерна смена концепции, послужившая основой политических преобразований.

Возрождение местного самоуправления в нашей стране связано с общими демократическими преобразованиями, инициированными перестройкой. Причем непосредственным стимулом послужили не политические, а экономические мотивы. Постановление «О проведении в 1990 году экспериментальной отработки механизма хозяйствования на основе самоуправления и самофинансирования» Совета Министров СССР и Совета Министров РСФСР от 12 января 1990г. Постановление Совета Министров СССр и Совета Министров РСФСР 12.01.1990 г. «О проведении в 1990 году экспериментальной отработки хозяйствования на основе самоуправления и самофинансирования» // Консультант Плюс. представляли собой попытку децентрализации управления на основе хозрасчета - модели, которая, как тогда считалось, способна пробудить инициативу не только в трудовых коллективах, но и в органах власти. В том же году Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» Местное самоуправление в России. Сборник нормативно-правовых актов. М., 1998. выдвинул концепцию местного самоуправления как самоорганизации граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения и впервые определил права, полномочия и финансовые основы этого института. Его организационной основой должны были стать Советы народных депутатов. Тем не менее «государственные интересы» продолжали доминировать в их деятельности, что, по мнению независимых исследователей, делало принцип самоорганизации, заимствованный российским законом из международной демократической практики, фикцией.

Таким образом, на смену хозяйственной теории быстро пришла концепция дуализма, а фактически - государственная теория управления. Местные советы стали элементами государственной системы (1991-1993 гг.).

РСФСР оказалась республикой, в которой процесс формирования законодательной базы местного самоуправления шел наиболее интенсивно и противоречиво. Принятый 10 октября 1990г. закон РСФСР «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям» Закон РСФСР «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям» от 10.10.1990 г. // Консультант Плюс. несколько расширил круг полномочий местных органов власти, но фактически восстановил их вертикальную подчиненность, как по линии исполнительных органов (исполкомов) так и по линии самих Советов. Закон «О местном самоуправлении в РСФСР» Закон «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6.07.1991 г. № 1550-1// Консультант Плюс. от 6 июля 1991 года № 1550-1 оказался менее демократичным, чем союзный закон. Его реализация была осложнена еще и тем, что параллельно действовали законодательные акты в области административно-территориального устройства, бюджетного процесса, нарушающие права местного самоуправления. Вместе с тем эти законы сыграли важную роль в развитии местного самоуправления. На волне перестройки в местные Советы пришло много представителей интеллигенции, во многих регионах началась активная работа на муниципальном уровне. Однако деятельность этих Советов была прервана из-за политического кризиса 1993 года.

Новый этап развития местного самоуправления начался с принятием 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации. Конституция 1993 г. была создана в рамках общественной теории местного самоуправления. Она вывела значение местного самоуправления за рамки узко-прагматического его понимания как системы местной власти, обеспечивающей эффективность управления городами и селами. Институт местного самоуправления играет в ней не менее важную роль, чем свобода слова, совести и другие основы демократической системы. Свидетельство тому - конституционные гарантии, предоставленные местному самоуправлению, и, прежде всего, гарантии независимости местного самоуправления от системы государственной власти. Эта основа, на которой формируется гражданская инициатива и достигается общественный договор. Однако на практике система местного самоуправления в нашей стране на протяжении 90-х годов в большей степени вписывалась в государственную теорию с некоторыми элементами хозяйственной теории. На сегодняшний день, у государственного подхода осталось много сторонников, которые считают его более органичным для России: «Организационная самостоятельность органов местного самоуправления не соответствует российским традициям управленческих решений, строившихся в различные эпохи на принципах субординации».

Конституция Российской Федерации в статье 3 закрепляет, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Статья 12 Конституции признает и гарантирует в Российской Федерации местное самоуправление. Кроме этого, устанавливается, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Стоит так же отметить, что Конституция среди неотчуждаемых прав человека закрепляет право на самоуправление. Как отмечает судья Конституционного суда Российской Федерации А.Я. Слива: «Это означает, что право на местное самоуправление как коллективное право сообщества граждан неотчуждаемо, его никто не может отнять» Либоракина М. Проблемы и перспективы местного самоуправления. Независимая экспертиза реформы. М, 2003. с.45., как никто не может отнять у человека другие его права.

Согласно Конституции органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Тем не менее, она допускает использование административной инфраструктуры местного самоуправления в целях осуществления государственной политики: «Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств». Конституция Российской Федерации. М., 2003. с.42 Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (ст. 132 Конституции Российской Федерации).

Конституционные принципы легли в основу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 08 1995 № 154-ФЗ // Консультант - Плюс. и Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г., Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» от 25.09.1997г // Консультант Плюс. которые конкретизировали права граждан на осуществление местного самоуправления, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и другие положения.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, детализирует государственные гарантии его осуществления (ст.1 Закона). Тем самым вслед за Конституцией он трактует местное самоуправление как самостоятельный демократический институт.

В этом законе впервые установлены критерии наделения поселений и других населенных территорий статусом муниципального образования. К муниципальным образованиям могут относиться городские и сельские поселения, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения и иные населенные территории при условии, что в их пределах осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления (ст. 1 Закона). Таким образом, собственность, бюджет и избираемые населением органы местного самоуправления, а также устав (ст. 8 Закона) являются неотъемлемыми характеристиками муниципального образования.

Статья 6 Закона закрепляет перечень из 30 вопросов местного значения, которые находятся в ведении муниципальных образований. К ним относятся общие вопросы (владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета и т.п.), вопросы предоставления услуг населению (организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования, социальная поддержка и содействие занятости населения и т.п.) и вопросы, касающиеся «облика» поселений, (регулирование планировки и застройки территории муниципальных образований, муниципальное дорожное строительство, содержание дорог местного значения и т.п.). Закон дает муниципальным образованиям право рассматривать также иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а, кроме того, вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов без дополнительных финансовых и других ограничений.

Таким образом, к середине 90-х годов на государственном уровне, как федеральном, так и региональном, была создана минимальная нормативная база, закрепляющая институт местного самоуправления и гарантирующая права на его существование.

Новый этап реформирования местного самоуправления в России с начала XXI века, не изменил основные базовые принципы, которые были положены в основу существующей системы местного самоуправления. Новая модель местного самоуправления разрабатывалась в рамках действующей Конституции Российской Федерации. Прямым следствием этого является то, что будущая модель самоуправления должна соответствовать основным конституционным принципам. Признание и гарантия в Основном законе страны местного самоуправления как необходимого элемента демократического развития России, особого, не входящего в систему органов государственной власти, наиболее приближенного к населению уровня власти остается неизменным.

1.2 Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления

Институт местного самоуправления является своего рода школой демократии, и если мы исключим оттуда демократическую составляющую, мы на многие годы вперед предопределим развитие демократических институтов в России. Данная тенденция является для России еще более опасной, поскольку мы являемся страной с тоталитарным прошлым. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 12.05.1995 г. основные элементы осуществления народовластия были прописаны достаточно не четко, а ряд положений совсем отсутствовал.

Так, например, в соответствии со статьей 22 местный референдум может проводиться по вопросам местного значения. Как видно, полностью отсутствует конкретизация того, в каком именно случае необходимо проводить референдум и в каком случае проведение референдума является обязательным. Кроме этого, решение о проведении местного референдума принимается представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе, которую представительный орган совсем не часто применяет или по инициативе граждан. Однако, опять нет четкой дефиниции о том, может ли инициировать референдум один человек или для этого нужна определенная группа.

Механизмы муниципальных выборов, народной правотворческой инициативы, обращения граждан в органы местного самоуправления в действующем законе прописаны декларативно, ссылаясь на муниципальное законодательство.

В новом, одноименном, законе от 06.10.2003 г. четко прослеживается стремление федеральных властей ввести механизмы прямой демократии на низшем уровне управления - уровне местного самоуправления. На наш взгляд, это действенный шаг по формированию демократического сознания и демократических принципов на местном уровне, а как результат в дальнейшем мы должны получить целое «демократическое» государство.

В законе наиболее объемная глава V «Формы осуществления населением местного самоуправления и участия населения в его осуществлении» посвящена именно внедрению демократических норм в жизнь граждан Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003г. № 131-ФЗ // Консультант - Плюс.. Заметно больше места в законе по сравнению с Федеральным законом 1995 года занимают статьи и нормы, посвященные развитию демократических (другими словами - самоуправленческих) начал местного самоуправления. Так, статья о местном референдуме содержит 10 пунктов против 6 в «старом» законе; статья о собрании и сходе граждан содержит в общей сложности 15 пунктов против 2; статья о правотворческой инициативе граждан - 3 пункта против нескольких строк; статья о территориальном общественном самоуправлении - 11 пунктов со множеством подпунктов против 2 пунктов Бабичев И. Местное самоуправление в современной России. // Муниципальная власть. 2004.№ 1. с 79.

Надо сказать, что территориальное общественное самоуправление новая редакции закона регулирует достаточно подробно.

В соответствии с законом основными способами осуществления власти в муниципалитетах являются следующие:

Местный референдум. Статья 22 закона устанавливает, что в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения может проводиться местный референдум. Местный референдум может проводиться на всей или на части территории муниципального образования. Решение о проведении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования по инициативе населения, избирательных объединений, по собственной инициативе, по инициативе главы муниципального образования, по инициативе органов государственной власти Российской Федерации или федеральных органов государственной власти. Условием назначения референдума по инициативе населения является поддержка данной инициативы жителями муниципального образования, обладающими избирательным правом, численностью не менее 5% от общего числа граждан муниципального образования. И представительный орган муниципального образования обязан назначить референдум в течение 30 дней, в случае если референдум не назначен представительным органом муниципального образования, назначение референдума производится судом на основании обращения граждан, главы муниципального образования, органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Наиболее значимым моментом здесь является то, что решение, принятое на референдуме, является общеобязательным для исполнения на всей территории муниципалитета Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003г. № 131-ФЗ // Консультант - Плюс..

Таким образом, относительно института местного референдума можно сделать следующие выводы: во-первых, статус референдума достаточно высок, его результаты не носят какого-то рекомендательного характера, они общеобязательны для исполнения всеми гражданами муниципалитета. На этом основании, возможно, люди будут внимательно относиться к тому, какой вопрос будет поставлен на повестку дня и какое решение будет ими принято, так как оно полностью зависит от них и касается только их. Во-вторых, закон немного осложняет процесс выдвижения инициативы населением о проведении референдума, введя 5% барьер. Так, например, в Ростове-на-Дону, городе «миллионнике», необходимо собрать 50 000 голосов, что иногда является достаточно проблематичным. Однако на территории Азовского района эта проблема не будет стоять так остро. В-третьих, инициативой на проведение обладает значительно широкий круг органов управления, в том числе и органы власти субъектов Российской Федерации и федеральные органы власти, что дает им широкое поле для вмешательства в дела муниципалитетов. Причем, им для проведения референдума не требуется выполнения каких-либо условий. Таким образом, если региональная и (или) федеральная власть не будут заинтересованы в утверждении представительными или исполнительными органами того или иного положения по данным вопросам можно всегда провести референдум, на котором может быть принято решение, удовлетворяющее интересам государственной власти, т.е. появляется косвенная возможность у органов власти региона и центра воздействовать на политику муниципалитета.

Муниципальные выборы. Муниципальные выборы, это первый и наиболее укоренившийся, по сравнению с другими механизм демократии в нашей стране. Муниципальные выборы проводятся в целях избрания выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Муниципальные выборы назначаются представительным органом местного самоуправления, в сроки в соответствии с Уставом. Наличие муниципальных выборов обязательно.

Появилась новая статья о голосовании, об отзыве депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, о голосовании по вопросам изменения границ, преобразования муниципального образования.

Основания для отзыва депутата члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только те конкретные противоправные решения или действия (бездействия) в случае их подтверждения в судебном порядке.

Основания для отзыва и процедура отзыва устанавливается Уставом муниципального образования.

Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании.

Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, проводится на всей территории муниципального образования, голосование назначается представительным органом муниципального образования.

Голосование считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования.

Согласие населения на изменение границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, считается полученным, если за указанное изменение проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003г. № 131-ФЗ // Консультант - Плюс..

Сход граждан. В законе уделено внимание даже установлению прямой демократии в поселениях с численностью не более 100 человек. Так, в соответствии со статьей 25 в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения проводится сход граждан, который правомочен при участии в нем 1/2 граждан поселения, обладающих избирательным правом. Сход граждан осуществляет полномочия представительного органа власти, может созываться главой муниципального образования, либо по инициативе граждан не менее 10 человек. Проведение схода граждан обеспечивает глава муниципального образования. Кроме этого, участие выборных лиц местного самоуправления является обязательным, тем самым увеличивается сам статус данного механизма прямой демократии. Решения, принятые на сходе граждан является общеобязательным.

Правотворческая инициатива граждан и обращение граждан в органы местного самоуправления. Закон так же закрепляет наличие правотворческой инициативы у граждан, с которой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом. Минимальная численность инициативной группы граждан не может превышать 3% от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. В соответствии со статьей 26 проект муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003г. № 131-ФЗ // Консультант - Плюс.. Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан. Таким образом, у граждан есть возможность влиять на законотворческий процесс муниципальных образований. Однако, здесь опять федеральная власть устанавливает определенный барьер в 3% для внесения инициативы гражданами. На наш взгляд, этот барьер можно было сделать немного ниже.

Кроме этого, граждане имеют право обращаться в органы местного самоуправления как коллективно, так и индивидуально. Должностные лица должны дать письменный ответ по существу обращений граждан в органы местного самоуправления в течение одного месяца. Причем, за нарушение должностными лицами сроков ответа на обращения граждан в соответствии с областным законом, на должностное лицо накладывается административная ответственность.

Публичные слушания - достаточно новый механизм прямого народовластия, главной целью которого является обсуждение проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования. Публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования. Однако, с учетом низкой активности нашего населения и достаточной закрытостью органов местной власти вряд ли бы этот механизм прямой демократии мог работать, если бы закон не закрепил ряд моментов, которые в обязательном порядке должны выноситься на публичные слушания: проект Устава муниципального образования, проект местного бюджета и отчета о его исполнении, проекты планов и программ развития муниципального образования, вопросы о преобразовании муниципального образования (статья 27) Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003г. № 131-ФЗ // Консультант - Плюс.. Порядок проведения публичных слушаний закрепляется в Уставе муниципального образования.