Сравнительный анализ существующей системы местного самоуправления и ее новой модели

Собрание граждан. Для обсуждения вопросов местного значения и информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования могут проводиться собрания граждан (статья 29) Там же.. Собрание граждан проводиться по инициативе населения представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, а так же в случаях установленных в Уставе муниципалитета. В отличие от публичных слушаний, которые так же в большей степени направлены на информирование граждан муниципалитета, собрание граждан может принимать обращение граждан к органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления, а так же избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Обращения, принятые на собрании граждан, должны быть обязательно рассмотрены органами местного самоуправления.

В случаях, предусмотренных нормативно-правовыми актами представительного органа и уставом территориального общественного самоуправления, могут проводиться конференция граждан (собрание делегатов). Конференция граждан имеет место быть, когда функции собрания граждан выполняют собрание делегатов (ст. 30) Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003г. № 131-ФЗ // Консультант - Плюс..

Опрос граждан. К вышеперечисленным механизмам прямой демократии так же добавляется механизм опроса граждан, который проводится на всей территории или на части территории муниципального образования для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а так же органами государственной власти (ст.31) Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003г. № 131-ФЗ // Консультант - Плюс.. Однако результаты носят, в отличие от других форм демократии, рекомендательный характер. Порядок назначения и проведения опроса граждан утверждается Уставом муниципального образования и (или) нормативно-правовыми актами представительного органами местного самоуправления. Жители муниципального образования должны быть проинформированы о проведении опроса за 10 дней. Финансирование муниципального опроса проводится за счет средств муниципалитета.

Территориальное общественное самоуправление. При строительстве института местного самоуправления один из акцентов был сделан на создание территориального общественного самоуправления, как самоорганизующихся сообщественных ячеек снизу, однако многие вопросы были так и нерешены на уровне федерации, что в свою очередь тормозило развитие общественного самоуправления. В новом законе федеральная власть решила исправить эту ошибку и достаточно детально прописать все основные элементы, необходимые для их нормального существования.

В соответствии со статьей 27 под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Границы территорий, на которой будет осуществляться территориальное общественное самоуправление, устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории. Территориально-общественное самоуправление может осуществляться в пределах подъезда многоквартирного жилого дома, многоквартирного жилого дома, группы жилых домов, жилого микрорайона, сельского населенного пункта не являющегося поселением. Территориальное общественное самоуправление осуществляется в поселениях непосредственно населением путем проведения собраний и конференций граждан, а так же по средствам создания органов территориального общественного самоуправления. Органы территориального общественного самоуправления избираются на собраниях или конференциях граждан. Собрание граждан по вопросам организации и осуществления общественного территориального самоуправления считается правомочным, если в нем принимают участие не менее 1/2 жителей соответствующей территории. Конференция граждан считается правомочной, если на ней присутствует не менее 2/3 жителей данной территории. В соответствии с Уставом территориальное общественное самоуправление может являться юридическим лицом и подлежать государственной регистрации. Компетенция территориального общественного самоуправления достаточно широка: представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории, обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях, могут осуществлять хозяйственную деятельность по содержанию жилищного фонда, благоустройству территорий и иную хозяйственную деятельность, вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащих обязательному рассмотрению этими органами и т.д. Каждое территориальное общественное самоуправление имеет свой Устав, в котором, в соответствии с законом, должны быть прописаны следующие вещи: территория, на которой оно осуществляется, цели, задачи, формы и основные направления деятельности, порядок принятия решений, порядок приобретения, пользования имуществом, а так же порядок прекращения деятельности.

В новом законе прописаны достаточно детально практически все моменты, кроме финансовых. Поэтому о финансовой стороне существования территориального общественного самоуправления ничего не сказано.

Таким образом, новый Федеральный закон значительно расширяет перечень механизмов прямой демократии, а их законодательное закрепление на федеральном уровне, является позитивным и прогрессивным моментом на пути становления демократии.

Кроме этого, надо учитывать тот момент, что данные механизмы прямой демократии в соответствии с новым законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003г., должны реализовываться в рамках поселения, а именно, эта территориальная модель местного самоуправления в большей степени, нежели иные, способствует развитию прямой демократии.

Исследования В. Нечаева показали, что при поселенческой модели довольно широкое распространение получают различные формы прямого участия населения в решение вопросов местного значения Нечаев В. «Территориальная организация местного самоуправления в регионах России» // Полис. 2004. №2. с.20.

Поселенческая модель, в совокупности с закрепленными в законодательстве механизмами прямой демократии, значительно способствует повышению эффективности местного самоуправления с точки зрения вовлеченности граждан в процесс управления территорией и принятии участия населением в решение местных вопросов.

В качестве вывода, в ходе комплексного анализа нового закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003г., стоит отметить, что сущность местного самоуправления в будущем изменена не будет. Закон в очередной раз закрепляет государственную теорию местного самоуправления.

Реформа местного самоуправления меняет только организационные и структурные составляющие муниципального образования. Закон предусматривает коренные преобразования территориальных, организационных основ местного самоуправления, существенное изменение компетенции, затрагивает бюджетную и налоговую сферы, и даже права граждан на местное самоуправление. Однако, изменение организационных и структурных компонентов местного самоуправления должны быть хорошо продуманы. В соответствии с новым законом федеральная власть, с одной стороны, решает определенные существующие проблемы муниципальных властей, с другой стороны, создает целый комплекс новых, наличие которых ставит под сомнение, как нормальное функционирование местного самоуправления, так и в целом эффективность осуществления местным самоуправлением своих полномочий. Закон достаточно противоречив и неоднозначен, и как показывает уже существующая практика, в ходе реализации данной модели возникнут значительные проблемы при формировании новой системы местного самоуправления.

ГЛАВА II. ДИНАМИКА ИЗМЕНЕНИЙ В СТАНОВЛЕНИИ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

2.1 Причины реформирования местного самоуправления в Российской Федерации

Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 130) местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется гражданами в различных организационных формах. В своей совокупности эти организационные формы образуют единую систему местного самоуправления в рамках соответствующих муниципальных образований, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения местной жизни. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. - М.:Юристь, 1997. с.123

Базовой единицей местного самоуправления является муниципальное образование, под которым понимается городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Руководствуясь данными конституционными принципами, на протяжении более чем 10 лет, в нашей стране внедрялась и создавалась система местного самоуправления.

Согласно данным статистики на 1 сентября 2006 г. в России насчитывалось 11 482 муниципальных образования, из них:

571 - города (5 % от общего числа);

254 - городские районы и округа (2 % от общего числа);

450 - поселки городского типа (4 % от общего числа);

1511 - административные районы (13 % от общего числа);

270 - сельские населенные пункты (5 % от общего числа);

8426 - сельские администрации (73 % от общего числа). Формирование местного самоуправления в Российской Федерации на 1 сентября 2005 г.. Государственный комитет Российской Федерации по статистике. М., 2006. с. 70

Относительно кадровой структуры органов местного самоуправления, по состоянию на 1 сентября 2006 года:

Выборные должностные лица, депутаты, члены выборных органов местного самоуправления - около 110 тыс. чел.;

Муниципальные служащие или лица, занимающие муниципальные должности - около 275 тыс. чел.;

Прочие работники (обслуживающий персонал) органов местного самоуправления - около 150 тыс. чел.

Таким образом, на сегодняшний день численность работников местного самоуправления в России может быть оценена в 500-550 тыс. чел. (в среднем 3,5 муниципальных работников на 1000 населения).

Вышеприведенные данные могут характеризовать местное самоуправление с точки зрения количественных показателей. Однако, для наиболее комплексного анализа состояния местного самоуправления в нашей стране необходим и качественный анализ.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 12 августа 1995 г. выделяет муниципальный бюджет, муниципальную собственность и выборные органы самоуправления (ст.1 закона), а так же Устав (ст. 8 закона) в качестве атрибутов самостоятельного муниципального образования. Но в действительности многие муниципальные образования не обладают даже этими атрибутами.

Лучше всего дела обстоят с выборными органами власти. На 1 сентября 2006 г. таковые отсутствовали только в 36 муниципальных образованиях (около 0,3 % от общего числа муниципалитетов). Далее по степени распространенности следуют местный бюджет и Устав - они имелись у 11001 и 10982 единиц соответственно (примерно 96 %). Муниципальной собственностью располагали только 10 634 муниципальных образований (93 % от общего их числа).

Таким образом, статистика наглядно показывает, что не все муниципальные образования сегодня обладают атрибутами полноценного местного самоуправления - от собственности до независимости выборных должностных лиц. Даже по формальным признакам самостоятельности местного самоуправления, закрепленным в законодательстве нашей страны, местное самоуправление не отвечает им в значительном количестве муниципальных образований.

Стоит отметить, что со временем существующие проблемы муниципалитетов стали все более очевидны. Именно поэтому, реформирование системы местного самоуправления в нашей стране явилось результатом действия не моментных факторов, а следствие наличия целого комплекса причин.

Можно считать, что к настоящему времени в России сложились основы муниципального права. Вместе с тем в развитии законодательства о местном самоуправлении немало серьезных недостатков. С одной стороны, оно неполно. На федеральном уровне до сих пор не приняты законы, призванные обеспечить реализацию положений Конституции Российской Федерации о компенсации дополнительных расходов местных бюджетов, возникающих в результате решений принятых органами государственной власти, о самостоятельном установлении органами местного самоуправления местных налогов и сборов, о порядке наделения этих органов отдельными государственными полномочиями, о порядке передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность и другие, что в свою очередь не позволяло муниципальным образованиям успешно развиваться и эффективно работать.

Еще более серьезное положение сложилось в региональном законодательстве о местном самоуправлении. Согласно данным Министерства по делам Федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации, статусных законов о местном самоуправлении нет в трех, законов о муниципальной службе - в 25, законов о регистрации уставов муниципальных образований - в 16, законов о муниципальных выборах, статусе выборных лиц местного самоуправления и порядке их отзыва - в 10, законов о финансово-экономических основах местного самоуправления - в 69, законов об осуществлении прав граждан на участие в местном самоуправлении - в 74 субъектах Российской Федерации. Местное самоуправление в России: проблемы становления, развития и функционирования. Материалы II Всероссийской научно-практической конференции.Ростов-на-Дону, 2003. с.31.

Основной причиной возникновения такой ситуации явилось нежелание как федеральных, так и региональных законодателей создать нормальные условия для развития полноценного местного самоуправления.

В большей степени, становление института местного самоуправления натолкнулось на сопротивление региональных властей и, прежде всего губернаторов. Они должны были вместе со своими региональными парламентами принять собственные региональные законы о местном самоуправлении, наделить муниципалитеты собственным имуществом, необходимым для нормального функционирования муниципалитетов. «Позиция губернаторов была предсказуема: они не хотели делить ни власть, ни финансовые ресурсы региона. Кроме этого, у них появлялось очень много политических соперников, способных придти на их место на следующий губернаторский срок» Бабичев И Местное самоуправление в современной России. Муниципальная власть 2004 № 1 с 73. Поэтому, зачастую в регионах муниципальные образования не соответствуют даже формальным признакам местного самоуправления, закрепленным в законодательстве.

Реальной проблемой существующего законодательства в отношении местного самоуправления является то, что многие важные правовые нормы федеральных и региональных законодательных актов страдают неточностью, неоднозначностью содержания, противоречивостью, зачастую отсутствием законодательства, регулирующего и обеспечивающего нормальную деятельность органов местного самоуправления.

В данном аспекте можно выделить несколько проблемных направлений.

Отсутствие четко определенной компетенции органов местной власти. Закрепление местного самоуправления в Российской Федерации в качестве особого уровня публичной власти неизбежно предполагает определение ее целей, задач, функций, компетенции. Иными словами, законодательно должно быть определено, какие именно вопросы публичного характера решаются на уровне местного самоуправления, какими полномочиями наделяются его органы. Для формирования законодательства этот вопрос является важнейшим. Однако действующее законодательство не позволяет получить ответ на данный вопрос. Статья 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 г., закрепляющая в 30-ти пунктах вопросы местного значения, не определяет, как необходимо понимать эту формулировку, чем вопросы местного значения отличаются от вопросов государственного значения, что из перечисленного в этой статье изначально входит в компетенцию местного самоуправления, а какие относятся к государственным полномочиям, закрепленным за органами местного самоуправления в силу тех или иных обстоятельств. Во многих специальных актах федерального законодательства (об образовании, здравоохранении и др.) компетенция органов власти всех уровней, в том числе муниципального, очерчена нечетко.

Стоит так же отметить, что предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления упоминаются вперемежку, никак не отражая специфики деятельности органов местного самоуправления разных типов и уровней (городские и сельские), ориентируясь главным образом на городское самоуправление.

Нечеткость определения компетенции органов местного самоуправления в свою очередь приводит к неопределенности в сфере объема материальных и финансовых ресурсов, необходимых для выполнения данных полномочий.

Отсутствие необходимой финансовой базы у местного самоуправления для эффективного выполнения своих полномочий. Здесь можно выделить несколько проблемных направлений:

Бюджетный и Налоговый кодексы создали такие финансовые условия функционирования муниципалитетов, при которых доля местных налогов в структуре доходов местных бюджетов за 1999-2006 г.г. резко сократилась (с 13% до 5%), что свидетельствует «о снижении уровня фискальной автономии муниципалитетов. Доля местных бюджетов в совокупном бюджете страны также снизилась» Пансков В.Г. Муниципальные бюджеты в системе межбюджетных отношений // Российский экономический журнал. 1998. № 11-12. с.5.. На этом фоне происходило снижение доли расходов с 30,5% до 23,2%. В результате местные бюджеты фактически имеют устойчивый, не покрываемый доходами, в отличие от большинства уровней бюджетной системы, дефицит, который накапливается в местных бюджетах в виде долгов» Сысуев О. Муниципалитеты должны влиять на свои доходы // Муниципальная власть 2003 № 6. с.8.

Изменения федерального законодательства на протяжении десяти лет приводили к крайней нестабильности структуры доходов местных бюджетов. Отсутствие стабильности в формировании доходов серьезно затрудняет финансовое планирование в муниципалитетах, заимствования на срок, превышающий один год, и как следствие, реализацию крупных инвестиционных проектов, связанных с развитием социальной жилищно-коммунальной сфер.

Структура расходов муниципалитетов почти полностью предопределяется федеральными законодательными актами и за прошедшие года сменилась не значительно. Это свидетельствует об отсутствии свободы в принятии решений по объемам и структуре предоставляемых бюджетных услуг у органов местного самоуправления.

Таким образом, в действующем законодательстве существуют значительные проблемы в отношении моментов, без которых не может функционировать местное самоуправление - наличие четкой компетенции и необходимых для ее осуществления финансовых ресурсов.

Однако, скорее всего, не сумма всех вышеперечисленных существующих проблем местного самоуправления в нашей стране заставила обратить внимание федеральную власть на местное самоуправление. Скорее всего, реформа явилась частью реформы всей вертикали власти, которая началась в нашей стране при Президенте В.В. Путине и начавшийся процесс властной централизации.

Итак, в течение десятилетия в России идет становление, развитие и совершенствование системы местного самоуправления, с целью обеспечения защиты конституционных прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения.

Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя России, оно самостоятельно в пределах своих полномочий, его органы не входят в систему органов государственной власти. И самое главное - местное самоуправление - «это право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» Европейская Хартия местного самоуправления. Местное самоуправление в Российской Федерации. Сборник нормативно-правовых актов М , 1998. с.23..

В российском обществе местное самоуправление не является еще полностью сформировавшимся институтом. В ряде регионов до сих пор муниципальные образования не обладают атрибутами полноценного местного самоуправления - от собственности до независимости выборных должностных лиц. Нечеткость в разграничении полномочий между уровнями публичной власти, чрезмерный объем не финансируемых государственных полномочий приводят к тому, что расходы, вмененные местному самоуправлению, не соответствуют их доходам.

Отсутствует необходимая финансовая база у местного самоуправления для эффективного выполнения своих полномочий. Отсюда, позитивных изменений в большинстве территорий не происходит.

На сегодняшний день очень трудно сделать однозначный вывод о том, что в большей степени повлияло на начало процесса реформирования местного самоуправления в нашей стране - реально существующая проблема муниципалитетов или политический курс президента В.В. Путина. В любом случае, основным вопросом остаются не причины реформы местного самоуправления, а его будущее, возможности его существования и эффективного осуществления своих полномочий.

2.2 Внутренняя структура и компетенция органов муниципальной власти

В соответствии с действующим законодательством, функции местного самоуправления осуществляются как гражданами непосредственно, так и через органы местного самоуправления. Об этом говорится в ч. 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации, это же положение повторяется в ст. 2 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 12.05.1995г., в законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении.

Органы местного самоуправления, будучи разделенными, действуют «не хаотично, а системно, то есть в порядке, обусловленном процедурами их образования, взаиморасположением и взаимоотношениями, которые обеспечивают достижение общих целей. Эффективность осуществления местным самоуправлением своих функций и полномочий по отношению к населению муниципалитета напрямую зависит от данных факторов» Местное самоуправление в Российской Федерации. М, 1998. с.78. Поэтому наличие той или иной модели структурной организации органов местной власти является очень важным для воплощения сущностных характеристик местного самоуправления.

Согласно ч. 1 ст. 130 Конституции Российской Федерации структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Эта норма касается структуры органов местного самоуправления только как системы органов имеющих самостоятельный статус, или данная формула предполагает определение внутренних подразделений соответствующих органов. Одни авторы считают, что Конституция не дает оснований ограничивать термин структуры органов узким толкованием и что определение структуры органов местного самоуправления является предметом решения населением в обоих указанных аспектах.

Представляются более убедительными соображения И.В.Выдрина Проблемы федерализма, местного самоуправления и территориального развития в России. Научные исследования, прикладные проекты. М., 2000. с.29. о том, что используемый в Конституции Российской Федерации термин «структура органов местного самоуправления» не совсем точен. Структура - это совокупность внутренних элементов данного объекта. Поэтому «вопрос о структурном устройстве местных органов следовало бы решать в уставах муниципальных образований, правовых документах, регулирующих организацию местного самоуправления (регламентах, положениях и т.д.). А концептуальное и текущее законодательство должно ограничиться закреплением права населения самостоятельно определять систему органов местного самоуправления (представительные, исполнительные органы, главы муниципального образования и др.)» Там же с.29.

Поскольку структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, надо иметь в виду ее чрезвычайное разнообразие. Но хотя законодательство не определяет конкретные системы структуры органов, оно, тем не менее, у старта определяет некоторые весьма важные общие требования, которым подчиняется каждая система органов местного самоуправления. Разнообразие возможно и необходимо, но в определенных пределах, которые обеспечивают действия органов самоуправления как таковых.

Прежде всего, это касается видов органов местного самоуправления. Согласно п. 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации и соответствующих статей федеральных законов и законов субъектов Федерации органы местного самоуправления могут быть выборными и невыборными, то есть формируемыми путем назначения, делегирования, кооптирования и т.д. Закон не устанавливает, какие именно выборные органы могут быть сформированы.

Но в то же время предусмотрена обязательность наличия выборных органов местного самоуправления. К числу обязательных выборных органов относятся представительные органы местного самоуправления. В Законе определяется также возможность существования выборного главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц. Каких именно - закон оставляет на усмотрение муниципального образования. Теоретически это могут быть выборные заместители, главы администрации, руководители некоторых наиболее важных подразделений администрации - отделов социальной защиты населения, жилищно-коммунального хозяйства, различных инспекторов и т.д.

«Создание невыборных органов местного самоуправления целиком относится к ведению самих муниципальных образований. Это не означает, что условия деятельности таких органов не входят в сферу внимания федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации. Независимо от того, являются ли муниципальные органы выборными или назначаемыми, статус служащих там лиц устанавливается федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации и учитывается в уставе муниципального образования» Местное самоуправление в Российской Федерации. М., 1998 с 69..

Тезис об обязательности наличия выборных органов местного самоуправления чрезвычайно важен. Он согласуется с п. 2 ст. З Европейской хартии о местном самоуправлении, в соответствии с которым право органов местного самоуправления решать дела, входящие в предметы их ведения, осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования.

Невозможно осуществлять самоуправление без органов, которым население делегировало право решать дела, непосредственно затрагивающие их интересы и нужды. Наличие выборных органов местного самоуправления непременное организационное условие его реальности и эффективности. В связи с этим указы Президента Российской Федерации, изданные в 1993 году, согласно которым представительные органы местного самоуправления заменялись на определенных условиях собраниями делегатов, включающих местных администраторов, а то и вообще не предусматривались, можно оправдать лишь как временную меру, вызванную экстремальными обстоятельствами политической борьбы.

Имея в виду как выборный, так и невыборный статус органов местного самоуправления, надо учитывать, что они не могут назначаться «сверху», их состав не должен согласовываться с государственными властными структурами.

«Выборность и не выборность органов местного самоуправления - это разграничение органов по порядку их образования. Но такое разграничение не дает представления о функциональном назначении органов местного самоуправления в их системе. Содержательная классификация данных органов сводится к их делению на представительные и исполнительные. Представительные органы по определению выборные органы, осуществляющие «проектную» функцию, которая заключается в выявлении и формировании интересов населения муниципального образования, то есть в выработке на основе сопоставления, обсуждения, консенсуса общей воли многих депутатов, выражающих, в свою очередь, интересы различных групп населения и, в конечном счете, в разработке решений, определяющих пути развития муниципального образования. Эти проектные (в широком смысле) решения требуют, в свою очередь, решений и действий, направленных на претворение намеченного в жизнь. Этим занимаются исполнительные органы, которые могут быть выборными и невыборными» Местное самоуправление в Российской Федерации. М, 1998. с.47.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 г. предоставляет достаточно широкие полномочия муниципалитетам в сфере определения собственной структуры органов местного самоуправления.

В Азовском районе, если взять во внимание такие переменные как способ избрания главы муниципального образования, его статус, способ образования главы администрации, степень участия представительного органа в деятельности местной администрации можно выделить следующую структуру организации местного самоуправления: - население избирает депутатов представительного органа и главу муниципального образования, который одновременно возглавляет исполнительный орган. Глава муниципального образования назначает должностных лиц, руководителей структурных подразделений местной администрации и руководит ими. Депутаты избирают из своего состава председателя Собрания народный депутатов, который занимает должность на освобожденной основе. Именно такая система органов муниципальной власти характерна для большинства муниципальных образований Ростовской области. Васильев В. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие. М., 1990. с.176.

Федеральные власти предоставили свободу муниципалитетам в определении собственной структуры органов власти. В свою очередь муниципалитеты приняли в своих нормативных документах именно ту модель организации власти, которая больше всего соответствовала традициям и обычаям данной территории и позволила бы без определенных конфликтов между различными органами муниципальной власти более эффективно осуществлять муниципалитетам свои полномочия.

Несмотря на то, что, на уровне местного самоуправления не применяется принцип разделения властей, каждый орган должен действовать так, чтобы не дублировать другие. Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 12.08.1995 г. органы местного самоуправления наделяются собственной компетенцией в решении вопросов местного значения в соответствии с уставом данного муниципального образования. Так, в Уставе Азовского района четко прописаны компетенция органов муниципальной власти города. Так, в соответствии со статьей 19 Устава района к компетенции Собрания народных депутатов относится:

- принимает Устав Азовского района, вносит в него изменения и дополнения;

- по представлению главы района утверждает назначение первого заместителя главы администрации района, начальника финансового управления администрации района, согласовывает назначение заместителей главы администрации района, начальников управлений, в соответствии с федеральным законодательством согласовывает назначение на должность и освобождение от должности начальника милиции общественной безопасности;

- принимает общеобязательные правила по предметам ведения местного самоуправления;

- принимает планы и программы социально-экономического развития района и утверждает отчеты об их исполнении;

- утверждает районный бюджет, вносит в него изменения и дополнения, контролирует его исполнение, утверждает отчет об его исполнении;

- образовывает внебюджетные и валютный фонды;

- устанавливает местные налоги, сборы и их ставки, принимает решения о выпуске и размещении лотерей и займов;

- утверждает цены и тарифы на товары и услуги, производимые и оказываемые муниципальными предприятиями и учреждениями;

- в соответствии с законодательством устанавливает налоговые и иные льготы;

- устанавливает порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью района;

- принимает решение о проведении районного референдума;

- назначает дату выборов главы муниципального образования;

- осуществляет другие полномочия в соответствии с законодательством и Уставом.

Глава Азовского района, в соответствии с ст. 29 Устава:

- обеспечивает исполнение на территории Азовского района Конституции Российской Федерации, федерального и областного законодательства, Устава Ростовской области, Устава Азовского района, решений, принятых населением путем прямого волеизъявления, решений Собрания народных депутатов Азовского района;

- представляет Азовский район, его жителей в отношениях с другими муниципальными образованиями и с органами государственной власти, предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами в стране и за рубежом;

- обеспечивает защиту интересов района в органах государственной власти, в том числе в судах;

- подписывает от имени района договоры и соглашения;

- не реже одного раза в год отчитывается перед Собранием народных депутатов и населением о своей деятельности, об итогах социально-экономического развития Азовского района и о состоянии дел в отдельных отраслях Азовского района;

- представляет Собранию народных депутатов проект бюджета района, проекты планов и программ развития района, а также отчеты об их исполнении;

- является распорядителем кредитов при исполнении районного бюджета, за исключением средств, предусмотренных на содержание Собрания народных депутатов; открывает и закрывает счета в банковских учреждениях, подписывает финансовые документы;

- руководит комплексным экономическим и социальным развитием района, разработкой перспективных планов и программ развития;

- согласовывает решения Собрания народных депутатов либо использует право отлагательного вето;

- согласовывает в соответствии с законодательством создание и ликвидацию в Азовском районе территориальных органов государственной власти, назначение на должность и освобождение от должности государственных должностных лиц, в том числе назначение на должность и освобождение от должности начальника муниципальной милиции общественной безопасности, а также в соответствии с федеральными законами согласовывает назначение на должность и освобождение от должности начальника районного ОВД;

- назначает на должность и освобождает от должности глав администраций сельских поселений района;

- принимает в установленном порядке меры поощрения, привлекает к дисциплинарной ответственности подотчетных ему руководителей и должностных лиц местного самоуправления;

- принимает решения по снижению брачного возраста; осуществляет иные полномочия по предметам ведения местного самоуправления, за исключением отнесенных законодательством и Уставом к компетенции Собрания народных депутатов;

- возглавляет администрацию района, на принципах единоначалия и персональной ответственности руководит ее деятельностью, выступает от ее имени без особой на то доверенности.

В свою очередь, администрация Азовского района на основании федерального и областного законодательства, Устава, решений Собрания народных депутатов, постановлений и распоряжений главы района:

- разрабатывает проекты планов и программ развития района, проект бюджета района, обеспечивает их исполнение;

- обеспечивает комплексное социально-экономическое развитие Азовского района;

- осуществляет управление муниципальными предприятиями, объектами жизнеобеспечения; осуществляет управление и распоряжение муниципальной собственностью;

- выступает заказчиком на строительство и ремонт объектов социальной инфраструктуры, на производство работ по благоустройству территории, коммунальному обслуживанию населения, производству продукции, оказанию услуг, на выполнение других работ с использованием предусмотренных для этого собственных материальных и финансовых средств;

- осуществляет иные полномочия по предметам ведения местного самоуправления, за исключением отнесенных законодательством и Уставом к компетенции Собрания народных депутатов. Устав Азовского района. Решение Собрания народных депутатов от 20.06.1996 г. № 46.

В совокупности все органы местного самоуправления осуществляя свои функции, реализуют закрепленную в законе собственную компетенцию органов местного самоуправления. Собственная компетенция - это относительно постоянные, устойчивые полномочия, отраженные в базовом документе местного самоуправления. Ее изменение возможно на основе изменения устава. В то же время изменения компетенции в уставе могут быть вызваны федеральными законами и законами субъектов Федерации. Так, согласно статье 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 12.08.1995г., одной из наиболее проблемных статей закона, к собственной компетенции органов местного самоуправления относятся: принятие и изменение устава муниципального образования, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов, комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования, создание условий для жилищного и социально-культурного строительства, организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло-, и водоснабжение и канализация и др.

Статья 6 данного закона, закрепляющая в 30-ти пунктах вопросы местного значения, не определяет, как необходимо понимать эту формулировку, чем вопросы местного значения отличаются от вопросов государственного значения, что из перечисленного в этой статье изначально входит в компетенцию местного самоуправления, а какие относятся к государственным полномочиям, закрепленным за органами местного самоуправления в силу тех или иных обстоятельств.

Стоит так же отметить, что предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления упоминаются вперемежку, никак не отражая специфики деятельности органов местного самоуправления.

Кроме этого, здесь необходимо вести речь не только о вопросах местного значения, но и об отдельных государственных полномочиях, которыми наделяются органы местного самоуправления. Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, с определенным финансовым подкреплением данных государственных полномочий. Однако зачастую на практике передача государственных полномочий осуществляется без достаточного и необходимого финансирования, и вся тяжесть финансовых расходов ложиться на муниципалитеты.

Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. утверждающий изменение административно-территориальной основы местного самоуправления влечет изменения и в области структуры органов муниципальных образований. Главной целью федеральной власти, после утверждения четкой территориальной основы местного самоуправления явилось - установление единой структуры органов местного самоуправления. В структуру органов, в соответствии со статьей 34, новая редакция закона вносит представительный (законодательный) орган, главу муниципального образования, местную администрацию, контрольный орган и иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования. Причем наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации является обязательным. Можно сделать вывод, что закон нарушает Конституцию Российской Федерации. Пункт 1 ст. 13 Конституции Российской Федерации закрепляет, что население самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления. В новом же законе директивно прописаны и структура, и численность этих органов, тем самым ущемляются права местного самоуправления. Если в «действующем законодательстве очерчены лишь контуры местных органов власти, отдавая большую часть самостоятельности на откуп муниципальной власти, то в новом законе эта самостоятельность сильно ограничена, что опять в свою очередь не ведет к повышению степени эффективности осуществления органами местного самоуправления своих полномочий» Бабичев И. Местное самоуправление в современной России // Муниципальная власть. 2004.№ 1. с.73..

Во вновь созданной структуре органов местного самоуправления представительный орган в поселении состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Т.е. на первом уровне местной власти закрепляются прямые выборы представительного органа. В поселениях с численностью менее 100 человек представительный орган не избирается. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. На уровне муниципального района закреплена более сложная система формирования. Здесь федеральные власти предоставили муниципальным районам выбор: либо представительный орган избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, либо представительный орган может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального образования и из депутатов представительных органов соответствующих поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной, независимо от численности, нормой представительства от каждого поселения (статья 35 закона). Если с формированием представительного органа на низшем уровне местной власти все достаточно ясно, то с формированием представительного органа муниципального района возникают вопросы. В случае формирования органов местного самоуправления из «делегатов поселений» «подвергается сомнению осуществление районной думой полномочий по установлению и введению местных налогов и сборов, регулированию доходной базы местных бюджетов поселений, а также предоставлению им финансовой помощи, в то же время именно финансовые вопросы являются ключевыми в возможности выполнения муниципальными образованиями своих полномочий» Стародубровская И.В. Муниципальная реформа: о чем мы спорим? // Кентавр 2003 № 15.с 11. Федеральные власти в очередной, по нашему мнению, раз нарушили Конституцию Российской Федерации, в соответствии с которой гарантируется осуществление местного самоуправления только через прямое волеизъявление граждан, то есть прямые выборы. Не смотря на то, что «закон предоставляет выбор: избирать представительный орган района прямым или непрямым голосованием, в тех муниципальных образованиях, где система непрямых выборов будет существовать это приведет к определенной бесконтрольности представительного органа района, а именно он в соответствии с законом наделен более значимыми полномочиями, и финансовыми средствами, нежели нижестоящий уровень местной власти» Решение № 5 XII Конгресса муниципальных образований Российской Федерации // www.mfit.obzor.ru. В конечном итоге, жизнь того или иного муниципального образования, входящего в состав муниципального района будет зависеть от соотношения сил и умения договориться в представительном органе власти района, что в свою очередь подвергает сомнению самостоятельность органов власти низшего звена.

Кроме этого, закон закрепил и минимальный численный состав представительных органов, в зависимости от численности поселения муниципального образования. Численный состав представительного органа в поселении должен быть не менее: 7 человек при численности менее 1000 человек; 10 человек при численности населения от 1-10 тысяч человек; 15 человек при численности населения от 10-30 тысяч человек; 20 человек при численности населения от 30-100 тысяч человек; 25 человек при численности населения от 100-500 тысяч человек; 35 человек при численности населения свыше 500 тысяч человек. Так, например, в Азовском районе в 9 из 10 муниципальных образованиях избрано по 10 депутатов и в одном 15. В муниципальном районе на сегодняшний день 24 депутата.

Таким образом, федеральная власть регламентирует минимальную численность представительных органов власти. В соответствии с действующим законодательством муниципальные образования самостоятельно определяют численность представительного органа власти. С одной стороны, федеральные власти пытаются усилить роль представительного органа, увеличив и четко закрепив численный его состав, однако, если руководствоваться теорией «расчет согласия» Бьюкенена и Таллока Нечаев В.Д. «Территориальная организация местного самоуправления в регионах России» // Полис. 2004. №2. с. 17., то издержки достижения согласия возрастают по мере увеличения количества игроков, которым необходимо договориться о каком-либо совместном решении. Таким образом, становится сложнее процесс согласования интересов и выработки документов представительными органами, и как следствие ведет к снижению способности обеспечивать эффективное выполнение принятых решений и ставит под сомнение всю эффективность выполнения представительными органами своих функций. Кроме этого, само по себе увеличение количества муниципальных образований ведет к увеличению численности работников органов местной власти. В Азовском районе численный состав только представительных органов увеличился примерно в 4,3 раза.

По данным финансового управления администрации Азовского района на 2006 год, на содержание муниципальных органов власти заложено от 40 до 45 процентов местных бюджетов поселений.

В отличие от закона № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» новый одноименный закон устанавливает условия возникновения ответственности представительного органа. В случае, если судом будет установлен факт принятия представительным органом нормативно-правового акта, не соответствующего Конституции Российской Федерации, федеральным законам, уставу (конституции) и законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, и не исправит свою ошибку в течение 3-х месяцев, высшее должностное лицо исполнительной власти субъекта Российской Федерации принимает решение о роспуске представительного органа данного муниципального образования (статья 73). Здесь наглядно просматривается перераспределение силы в сторону субъекта Российской Федерации.

Относительно статуса депутата представительного органа местного самоуправления, стоит сказать, что депутаты представительного органа осуществляют свою деятельность, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10 % депутатов от установленной численности представительного органа. Выборные должностные лица местного самоуправления могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе в соответствии с уставом муниципального образования (ст. 40 п. 5).

Стоит отметить, что в новом законе так же заложен положительный момент, касающийся механизма отзыва депутатов представительного органа населением муниципального образования, что автоматически повышает степень ответственности депутата за свои действия в муниципалитете. Основанием для отзыва выборного лица местного самоуправления могут служить только его бездействие или конкретные правонарушения, факт совершения которых был установлен в суде. Процедура отзыва выборного лица местного самоуправления должна обеспечивать возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. Выборное лицо является отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины всех зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе) избирателей. Таким образом, механизм отзыва выборного должностного лица (депутата, главы муниципалитета) является достаточно реалистичным для своего осуществления.

Полномочия представительного органа расширяются. В соответствии со статьей 35 п. 10 к исключительной компетенции представительного органа относится принятие устава муниципального образования, утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении, установление, изменение и отмена местных налогов и сборов, принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении, определение порядка и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности и др.

Представительный орган издает нормативные правовые акты в рамках своей компетенции. Глава муниципального образования, являющийся главой местной администрации имеет право отклонить данный акт, однако, представительный орган может 2/3 голосов преодолеть вето главы муниципального образования. То есть статус преобладающего положения представительного органа в структуре органов местного самоуправления сохраняется. В законе так же прописаны и основные механизмы досрочного прекращения полномочий представительного органа, аналогичные действующему законодательству.

Глава местного самоуправления является высшим должностным лицом муниципального образования. На территории Азовского района один глава муниципального образования избран на муниципальных выборах населением и девять глав избраны из составов Советов депутатов, являются председателями советов и возглавляют местные администрации. Один глава местной администрации принят по контракту.

Глава подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. Стоит отметить, что в законе прописаны компетенция главы в области представительства муниципального образования и подписания нормативных правовых актов. Собственными полномочиями по решению вопросов местного значения глава муниципального образования наделяется уставом муниципального образования.

В новой редакции закона закреплен наиболее действенный механизм ответственности - механизм отстранения глав муниципальных образований руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (статья 74). Федеральный законодатель пытается контролировать нормативный процесс муниципалитетов с целью его соответствия законодательству как федеральному, так и региональному. Данное положение было введено в результате возникновения практики принятия муниципалитетами не соответствующих общим правилам закона нормативных документов.