Роль Совета Федерации в законотворческой деятельности

Размещено на http://www.allbest.ru/

41

КУРСОВАЯ РАБОТА

по курсу

КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО РОССИИ

ТЕМА:

РОЛЬ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ В ЗАКОНОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Содержание

Введение

1. Законотворческая деятельность двухпалатного парламента: общая характеристика возможных моделей

2. Рассмотрение Советом Федерации федерального закона, принятого Государственной Думой

3. Преодоление разногласий между палатами Федерального Собрания в связи с отклонением федерального закона Советом Федерации

4. Повторное рассмотрение Советом Федерации федерального закона, отклоненного Президентом Российской Федерации

5. Рассмотрение Советом Федерации вопросов, связанных с законом о поправке е Конституции Российской Федерации

6. Осуществление Советом Федерации права законодательной инициативы

Заключение

Список литературы

Введение

Термин «парламент» происходит от французского «parlament» («parler-говорить). В политическую науку парламент вошел как понятие, отражающее одну из сторон государственной власти, а именно ее законодательной функции, и констатирующее тем самым разделение властей в обществе. Поэтому раскрытие термина государственной власти путем признания права свободно говорить, публично обсуждать аргументы и контраргументы перед принятием государственных законов означало целую революцию в государственном управлении. В связи с этим парламентаризм можно рассматривать как историческую форму перехода от частной жизни к общественной, т.е. политической, как процесс превращения человека бесправного, в человека-гражданина, наделенного политическими правами, прежде всего право выбора власти в обществе.

В развитии парламентаризма в России особая роль отводится Совету Федерации. Его статус закреплен в ст. 11 Конституции РФ, входящей в первую главу Конституции «Основы конституционного строя». Согласно части 1 данной статьи Совет Федерации совместно с Государственной Думой составляют Федеральное собрание РФ, парламент страны, осуществляющий государственную власть наряду с Президентом РФ, Правительством и судами. Закрепление статуса Совета Федерации в составе Федерального Собрания в главе 1 Конституции РФ подчеркивает особую стабильность конституционных положений в отношении данного органа. В своих положениях Конституция предопределяет всю степень прав, обязанностей и ответственности Совета Федерации по существу его конституционного предназначения.

В соответствии с текстом ст. 94 Конституции РФ Федеральное собрание является представительным органом Российской Федерации. Согласно Конституции РФ (ст.95) Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы

1. Законотворческая деятельность двухпалатного парламента: общая характеристика возможных моделей

Право законодательной инициативы - это возможность вносить в законодательный орган законопроекты, т.е. предварительные тексты законов. Обязанность законодательного органа обсудить вопрос о принятии таких законопроектов к рассмотрению является главной, поскольку законодательный орган не должен, да и не может рассматривать в качестве законопроектов предложения о совершенствовании законодательства, поступающие от любых лиц, Конституция, опираясь на имеющуюся практику, четко определила круг субъектов, которые наделяются законодательной инициативой. Лишь они могут официально вносить законопроекты на рассмотрение законодательного органа. Государственные и общественные органы, не обладающие правом законодательной инициативы, а также отдельные граждане имеют возможность вносить свои инициативные законопроекты только через субъектов, наделенных этим правом.

Субъектами права законодательной инициативы выступают органы, должностные лица, имеющие непосредственное отношение к решению важнейших общегосударственных вопросов. Это прежде всего Президент Российской Федерации. Являясь главой государства, Президент призван обеспечивать функционирование и взаимодействие всех органов государственной власти и в этой связи должен располагать реальной возможностью участия в законодательной деятельности.

Конституция предоставляет право законодательной инициативы депутатам Государственной Думы, Совету Федерации и его членам. Использование депутатами права законодательной инициативы позволяет реализовать как их собственные идеи по вопросам государственной значимости, так и предложения избирателей.

Представление законодательной инициативы Правительству обусловлено тем, что оно организует всю исполнительную деятельность в стране и лучше других осведомлено о процессах и переменах, происходящих в жизни общества и требующих законодательного урегулирования.

В числе субъектов законодательной инициативы названы и законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации. Этого требует федеративное устройство нашего государства, которое предполагает активное участие в управлении страной всех ее территориальных образований.

Право законодательной инициативы предоставлено и федеральным судебным органам - Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду по вопросам их ведения. Эти органы в ходе своей деятельности обязаны контролировать действие применяемых законов, выявлять их недостатки, определять пути их улучшения и на этой основе вносить предложения по совершенствованию законодательства.

Внесению законопроекта в законодательный орган предшествует весьма продолжительная работа по его подготовке. К процессу подготовки законопроектов субъекты права законодательной инициативы обычно привлекают различных специалистов и соответствующие учреждения. Например, разработка законопроектов, вносимых Правительством, как правило, осуществляется министерствами или специальными рабочими группами.

Согласно ч. 2 ст. 104 законопроекты вносятся в Государственную Думу. Инициатор законопроекта представляет в Думу его текст в письменном виде. По Регламенту Государственной Думы, внесенный проект закона регистрируется в Секретариате Думы и передается для предварительного рассмотрения в один или несколько комитетов. Обеспечивается заблаговременная рассылка законопроекта депутатам Думы. Завершением стадии законодательной инициативы является включение в повестку дня очередного заседания Государственной Думы решения вопроса о продолжении работы над законопроектом либо о его отклонении.

Особое значение в деятельности Федерального Собрания имеет рассмотрение законопроектов о федеральных налогах и некоторых других финансовых вопросах. Это наглядно проявляется в порядке их внесения в Государственную Думу.

Федеральное собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Конституционное закрепление Федерального Собрания как постоянно действующего органа означает, что оно является парламентом Российской Федерации, поскольку только парламенту демократического государства свойственно такое качество, как постоянная деятельность его в пленарном составе. Это качественное свойство федерального парламента существенно отличает его от бывших верховных советов, которые собирались на свои сессии, каждая из которых длилась не более 2-3 дней. При такой работе говорить о нормальном процессе законотворчества было бы ошибочным. Парламентские каникулы не изменяют общей оценки Федерального Собрания как постоянно действующего парламента Российской Федерации. Постоянную деятельность Федерального Собрания РФ обеспечивает также верхняя палата российского парламента - Совет Федерации.

Таким образом, сессионный период работы обеих палат Федерального Собрания показывает, что они работают практически одновременно. Без сессионной работы одной из палат парламента России Федеральное Собрание не может выполнять законотворческую деятельность постоянно.

Совет Федерации:

В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Совет Федерации избирает из своего состава Председателя Совета Федерации и его заместителей, которые ведают внутренним распорядком палаты.

К ведению Совета Федерации относятся:

1.- утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;

- утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного положения;

- утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения;

- решение возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации;

- назначение выборов Президента Российской Федерации;

- отрешение Президента Российской Федерации от должности;

- назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ;

- назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ;

- назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

2. Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией РФ (ст.102)

Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:

а) федерального бюджета;

б) федеральных налогов и сборов;

в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;

г) ратификации и денонсации международных договоров РФ;

д) статуса и защиты государственной границы РФ;

е) войны и мира.

Государственная Дума:

Государственная Дума состоит из 450 депутатов и избирается сроком на четыре года. Государственная Дума собирается на первое заседание на тридцатый день после избрания. Президент РФ может созвать заседание Государственной Думы ранее этого срока. С момента начала работы Государственной Думы нового созыва полномочия Государственной думы прежнего созыва прекращаются.

К ведению Государственной Думы относятся:

- дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ;

- решение вопроса о доверии Правительству РФ;

- назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;

- назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом;

- объявление амнистии;

- выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности.

2. Государственная Дума принимает постановления по вопросам, отнесенным к ее ведению Конституцией РФ.

3. Постановления Государственной Думы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией РФ (ст.103).

Под общим порядком работы палат Федерального Собрания РФ следует понимать формы проявления их жизнедеятельности, выявления коллективной и индивидуальной воли парламентариев с целью принятия законов и других решений, в рамках которых реализуется компетенция Государственной Думы и Совета Федерации. Главной формой деятельности являются пленарные заседания депутатов Государственной Думы и Совета Федерации. Совокупность раздельных заседаний палат и других проводимых ими или их органами мероприятий представляет собой такую организационно-правовую форму деятельности, которая называется «сессия». Это понятие применяется в Регламенте Государственной Думы. Согласно его ст. 40 Государственная Дума собирается на весеннюю (с 12 января по 20 июня) и осеннюю сессии (с 1 сентября по 25 декабря). Во время сессии Государственной Думы проводятся заседания палаты, заседания Совета Государственной Думы, заседания комитетов и комиссий Государственной Думы, парламентские слушания. В этот период депутаты Государственной Думы работают в комитетах и комиссиях, во фракциях и депутатских группах, встречаются с избирателями. Для работы с ними предназначена последняя неделя каждого месяца в течение сессии.

Согласно п.1 ст. 104 Конституции РФ, право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным)органам

Преимущества и недостатки бикамерализма:

Преимущества:

- обе палаты взаимно сдерживают друг друга в сфере власти;

- двухпалатный парламент более эффективно сдерживает исполнительную власть;

- двухпалатный парламент обеспечивает более широкое представительство избирателей, особенно в многонациональных странах (например, в России);

- наличие второй палаты обеспечивает более тщательную проработку законопроектов;

- вторая палата действует в качестве гаранта конституции, поскольку удлиняются сроки прохождения спорных законопроектов, что дает дополнительное время для рассмотрения законопроекта и его общественного обсуждения.

Недостатки:

- однопалатный парламент работает более эффективно, поскольку наличие второй палаты может излишне усложнять и затруднять законодательный процесс;

- вторая палата нередко выступает как тормоз на пути демократии, особенно, когда ее члены не избираются или же избираются посредством непрямых выборов;

- в самой двухпалатной системе заложена возможность возникновения конфликтов в структурах власти;

- двухпалатный парламент может сужать доступ к процессу определения политики, так как окончательная выработка законодательных актов находится в руках объединенных комитетов;

- вторая палата способствует консерватизму в политике, поскольку она поддерживает существующие конституционные устройства и иногда отражает интересы лишь правящей элиты.

Разнообразие организации законодательной деятельности и форм взаимодействия палат представительных органов в зарубежных странах тесно связано с различиями в формах правления и государственного устройства этих стран.

Конституция США

Конституция США принята Конвентом 17 сентября 1787 года. Документ состоит из статей и их разделов. Согласно ст.1 разделу 1, все законодательные полномочия предоставляются Конгрессу Соединенных Штатов, который состоит из Сената и Палаты представителей. Каждый законопроект, принятый Палатой представителей и Сенатом, прежде чем стать законом, представляется Президенту Соединенных Штатов. Если он одобряет законопроект, то подписывает его, если не одобряет, то возвращает его со своими возражениями в ту палату, откуда исходил законопроект. Эта палата приступает к повторному рассмотрению законопроекта. Если после этого рассмотрения законопроект будет принят двумя третями голосов членов палаты, он направляется вместе с возражениями Президента в другую палату, которая также рассматривает его повторно. Если она одобрит законопроект двумя третями голосов, то он становится законом. Если какой-либо законопроект не возвращен Президентом в течение 10 рабочих дней, то такой законопроект становится законом так же, как если бы он был подписан Президентом; законопроект не становится законом, если по окончании сессии Конгресса он не мог быть возвращен в Конгресс.

Конституционные акты Великобритании.

Неписанная Конституция Великобритании характеризуется тем, что она включает отдельные парламентские акты, статуты, судебные решения и так называемое общее право. Рамки такой конституции ничем не ограниченны и порой невозможно установить, что считается основным законом государства. Парламент Великобритании состоит из Палаты лордов и Палаты общин.

Согласно Акту о Парламенте от 18 августа 1911 года, в случае, когда финансовый законопроект, будучи принят Палатой общин и направлен в Палату лордов остается не утвержденным Палатой лордов без поправок в течение одного месяца, после того, как он был направлен в эту Палату, то законопроект, если Палата общин не укажет иное, предоставляется Его Величеству и по получении Королевской санкции становится законом Парламента, независимо от отсутствия согласия Палаты лордов с законопроектом. Что же касается публичных законопроектов, то он принимается Палатой общин на трех последующих сессиях и, будучи направлен в Палату лордов, отклоняется ею на каждой из таких сессий, то отклоненный в третий раз законопроект, если Палата общин не укажет иное, предоставляется Его Величеству и по получении в отношении его Королевской санкции становится законом Парламента не зависимо от отсутствия согласия Палаты лордов с законопроектом, с оговоркой, что это положение не вступает в силу до истечения двухлетнего периода между датой второго чтения законопроекта на первой сессии Палаты общин и датой его принятия Палатой общин на третьей из таких сессий.

Конституция ФРГ

По Конституции ФРГ законопроекты вносятся в Бундестаг Федеральным правительством, членами Бундестага либо Бундесратом (ст.76п.1). Проекты Федерального правительство подлежат внесению сначала в Бундесрат, который имеет право в свою очередь в течение шести недель высказать свое мнение по этим законопроектам. Срок рассмотрения может составлять девять недель, если на то имеются особые причины (ст.76 п.2).

Федеральные законы принимаются Бундестагом. После их принятия председатель Бундестага направляет эти законы сразу же в Бундесрат, который может потребовать (в течение трех недель) созыва комитета, образуемого из членов Бундестага и Бундесрата (ст. 77 п. 1,2).

Принятый Бундестагом закон считается вступившим в силу, если Бундесрат дает согласие, и если последний не выдвигает требование созыва комитета; в случае, если не выдвинуто это требование, или обсуждение в комитете закончилось без внесения предложения об изменении принятого закона, то Бундесрат должен в течение отведенного ему для этого срока принять решение по одобрению закона (ст.77.п.2а).

Если для принятия закона согласия Бундесрата не требуется, Бундесрат может по окончании процедуры в течение двух недель заявить протест против принятого Бундестагом закона (ст.77 п.3).

Если протест был принят большинством голосов Бундесрата, то он может быть отклонен решением большинства членов Бундестага. Если Бундесрат принял протест большинством не менее двух третей своих голосов, то для отклонения его Бундестагом требуется большинство двух третей, но не менее большинства членов Бундестага (ст.77 п.4).

Конституция Французской республики

Парламент во Франции состоит из Национального собрания и Сената (ст. 24). Законы принимаются Парламентом (ст.34). Законодательная инициатива принадлежит Премьер - министру и членам Парламента. Проекты законов обсуждаются в Совете министров после рассмотрения их Государственным советом и вносятся в бюро одной из палат. Финансовые законопроекты направляются, в первую очередь, в Национальное собрание (ст.39). Обсуждение законопроектов в палате, в которую они внесены, проводится по тексту, представленному Правительством. Текст законопроекта, принятый одной палатой, другая обсуждает в том виде, в котором он ей передан (ст.42) Любой законопроект или законодательное предложение последовательно рассматриваются в обеих палатах Парламента для принятия идентичного текста. Если далее последуют разногласия, Премьер-министр вправе созвать заседание смешанной паритетной комиссии для выработки нового текста по спорным вопросам, а текст может быть представлен Правительством на одобрение обеих палат. Никакая поправка не может быть принята без согласия Правительства (ст. 45).Согласно ст.46, при отсутствии согласия между палатами законопроект может быть принят большинством голосов в Национальном собрании. Рассмотрев последующие статьи, можно отметить, что особое значение приобретают сроки рассмотрения законопроекта, которые четко регламентируются. Так, Национальное собрание обязано рассмотреть проект в течение 40 дней, Сенат, в течение 15. Если Парламент не принял решение в течение семидесятидневного срока (по финансовым вопросам), положения законопроекта могут быть введены в силу ордонансом. Если же речь идет о законопроектах, касающихся финансирования социального обеспечения, то Национальное собрание обязано рассмотреть его в 20-дневный срок (ст.46,47-1). Таким образом, взаимоотношения Правительства и Парламента носят тесный характер, что закреплено в Разделе V «об отношениях между Правительством и Парламентом».

Конституция Японии

Парламент в Японии является высшим органом государственной власти, а также единственным законодательным органом государства. Так же как и в европейских государствах, он двухпалатный и состоит из Палаты представителей и Палаты советников (ст.41, 42). Законопроект становится законом, если он принят обеими палатами. Если законопроект принят Палатой представителей, а Палата советников выносит решение, отличное от решения Палаты представителей, то он становится законом только в случае, если за него проголосовало большинство (две трети или более) голосов присутствующих членов Палаты представителей (ст.59). Бюджет в первую очередь направляется в Палату представителей (ст.60). Что касается Премьер - министра, то он, а также другие государственные министры, могут в любое время присутствовать в любой палате с целью выступления по законопроектам, независимо от того, являются они или не являются депутатами этой палаты (ст. 63).

Конституция Итальянской республики

Парламент Итальянской республики состоит из Палаты депутатов и Сената республики. Законодательная функция принадлежит обеим палатам и осуществляется совместно (ст.55). Особенность законодательной инициативы состоит в том, что помимо Правительства и любого из членов палат, ее может осуществлять народ (не менее чем 50 тыс. избирателей, которые вносят предложения в форме постатейного проекта) (ст. 71). Каждый законопроект, представленный в одну из палат, изучается согласно правилам ее регламента комиссией, а затем самой палатой, которая одобряет его постатейно и голосует в целом, а принимается он Президентом в течение месяца со дня их утверждения (ст.73). Для того, чтобы полностью или частично отменить закон, необходимо требование 500 тысячи избирателей или пяти областных советов. Но это правило не действует в отношении законов о налогах и бюджете, а также некоторых других, указанных в ст.75 настоящей Конституции. Правительство в той или иной мере может принимать временные распоряжения, имеющие силу закона, но должно в тот же день представить их для утверждения в палаты (ст. 75).

В отличие от многих европейских стран, где парламентские традиции складывались, начиная с XVII-XVIII веков, в России первое представительное учреждение парламентского типа - Государственная Дума - было создано лишь в 1906 году. Изначально с момента учреждения Николаем II Государственной Думы в России была фактически образовании двухпалатная система высших законодательных органов. Нижней палатой первого российского парламента являлась Государственная Дума, а верхней - Государственный Совет. В то же время по своей природе Государственный Совет не в полной мере являлся представительным органом. Одна половина членов Государственного Совета избиралась от духовенства, дворянства, земств, Академии наук и профессоров университетов, крупнейших организаций промышленников и торговцев; другая половина, а также Председатель и вице-председатель Совета назначались Императором.

Государственная Дума и Государственный Совет имели равные законодательные права. На рассмотрение Императора представлялись только законопроекты, одобренные обеими палатами парламента.

Создание двухпалатной системы законодательной власти, близкой к парламентскому типу, имело важное значение для становления в России бикамерализма. Однако события того времени, когда в стране обострилась борьба с системой царского самодержавия, породили адекватную реакцию со стороны Императора. Николай II и царское правительство с 1913-1914 гг. практически прекратили взаимодействие с законодательными палатами.

В советскую эпоху двухпалатная система законодательной власти присутствовала только на уровне высшего законодательного органа власти Союза ССР. Верховный Совет СССР состоял из двух равноправных палат - Совета Союза и Совета Национальностей. Совет Союза избирался по норме: один депутат на 300 тыс. человек населения.

В Совет Национальностей избирались по 32 депутата от каждой союзной республики, по 11 депутатов от автономной республики. По 5 депутатов от национальной области и по одному депутату от национального округа. Обе палаты обладали равными правами. Их сессии проходили одновременно и на них рассматривались одни и те же вопросы. В случае разногласия между палатами вопрос рассматривался согласительной комиссией, образуемой самими палатами на паритетных началах.

Россия, как республика в составе СССР, долгий период имела однопалатный высший орган государственной власти - Верховный Совет РСФСР. Лишь в 1990 году в составе Верховного Совета РСФСР были сформированы две палаты - Совет Республики и Совет Национальностей. По своим полномочиям, структуре и принципу формирования палат учредители российского бикамерализма в значительной мере использовали подходы, аналогичные тем, что применялись в отношении Верховного Совета ССР.

Право законодательной инициативы в Верховном Совете РСФСР принадлежало Президиуму Верховного Совета РСФСР, Совету Министров РСФСР, автономным республикам в лице их высших органов государственной власти, постоянным и иным комиссиям Верховного Совета РСФСР, депутатам Верховного Совета РСФСР, Верховному Суду РСФСР, Прокурору РСФСР.

Правом законодательной инициативы обладали также общественные организации в лице их общесоюзных и республиканских органов.

С принятием Конституции РФ 1993 г. В России сформировался принципиально иной двухпалатный законодательный орган - Федеральное Собрание РФ. Принципы формирования палат парламента - Государственной Думы и Совета Федерации - и разграничения между ними компетенции отличаются от тех, что имели место в дореволюционную и советскую эпохи. По аналогии со многими зарубежными странами палаты Федерального Собрании РЫ имеют разные полномочия.

В соответствии с Конституцией РФ Государственная Дума принимает законы, а Совет Федерации их рассматривает и утверждает. Это обусловлено различной природой представительства палат. Если Государственная Дума формально признана органом общенационального представительства, то Совет Федерации является палатой, Представляющей субъекты РФ.

2. Рассмотрение Советом Федерации федерального закона, принятого Государственной Думой

Принятые Государственной Думой федеральные законы, федеральные конституционные законы в трех чтениях, либо Федеральный закон «О бюджете» в четырех чтениях направляются Председателем Государственной Думы либо лицом, его заменяющим, в Совет Федерации. Там он первоначально попадает в Аппарат Совета Федерации, где регистрируется в течение двух суток, затем Председатель Совета Федерации или лицо. Его заменяющее, направляет документ в ответственный комитет (либо нескольким комитетам - исполнителю и соисполнителю), т.е. комитет, занимающийся темой, по которой предлагается данный закон, а также в Правовое управление Аппарата Совета Федерации.

По общему правилу Совет Федерации должен рассмотреть представленный Государственной Думой закон в течение 14 дней. Если Совет Федерации не уложился по каким-либо причинам в этот срок, то закон считается одобренным и направляется Президенту РФ для подписания либо для отклонения. Из данного правила есть несколько исключений, предусмотренных Конституцией РФ.

Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров РФ, статуса и защиты государственной границы РФ, а также войны и мира.

На основании Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации комитет, ответственный за рассмотрение закона, после обсуждения на заседании комитета должен указать в заключении, подлежит ли рассматриваемый закон обязательному рассмотрению в Совете Федерации, дается оценка рассматриваемого закона и формулируется одно из следующих решений:

а) одобрить принятый Государственной Думой федеральный закон и не выносить его на рассмотрение палаты;

б) рекомендовать Совету Федерации рассмотреть на своем заседании принятый Государственной Думой федеральный закон.

По федеральным законам, которые подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации, комитет вправе принять одно из следующих решений:

а) рекомендовать Совету Федерации одобрить федеральный закон, Принятый Государственной Думой;

б)рекомендовать Совету Федерации отклонить федеральный закон, принятый Государственной Думой, изложив в заключении мотивы, по которым комитет считает необходимым его отклонение.

Регламент указывает на то, что рассмотрение закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения результатов юридической экспертизы Правового управления Аппарата Совета Федерации и проекта постановления Совета Федерации, вынесенного комитетом. Затем слово предоставляется представителю Правительства РФ для обоснования позиций Правительства РФ. В необходимых случаях слово берет представитель Президента РФ.

После этого Совет Федерации большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации принимает решение одобрить или отклонить федеральный закон без обсуждения либо обсудить его на заседании палаты.

По результатам обсуждения закона Совет Федерации принимает одно из двух решений: одобрить принятый Государственно Думой федеральный закон, или отклонить его.

Постановление Совета Федерации об одобрении закона принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации. Согласно федерального закона, который подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации, председательствующий ставит на голосование вопрос об одобрении федерального закона. В случае недостаточной подготовленности вопроса о рассмотрении такого федерального закона Совет Федерации вправе принять решение о переносе его рассмотрения на следующее заседание.

Затем закон ставится на голосование на заседании Совета Федерации. Закон считается утвержденным, если за него проголосовало более половины состава Совета Федерации, т. Е. больше 89 членов Совета Федерации; если утверждается федеральный конституционный закон, то требуется не менее 118 голосов.

В постановлении Совета Федерации об отклонении федерального закона может содержаться перечень норм закона, по которым необходимо преодолеть разногласия между Советом Федерации и Государственной Думой, а также предложение о создании согласительной комиссии.

Постановление Совета Федерации об отклонении либо одобрении закона в пятидневный срок направляются в Государственную Думу. У принятого федерального закона есть пять дней, в которые он направляется Президенту РФ на подписание и обнародование. Президент рассматривает и подписывает его в течение 14 дней и обнародует. Если в сечение данного времени Президент отклонит федеральный закон, то Государственная Дума и Совет Федерации вновь рассматривают его. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то подлежит подписанию Президентом РФ в течение семи дней и обнародованию.

Закон, который не рассматривался Советом Федерации в четырнадцатидневный срок со дня поступления его из Государственно Думы, направляется Председателем Совета Федерации Президенту РФ для подписания, о чем высылается уведомление в Государственную Думу.

Рассмотрение законов, круг которых определен в статье 106 Конституции РФ, не безгранично по времени. Своевременно возникает вопрос, распространяется ли четырнадцатидневный срок, установленный частью 4 статьи 105 Конституции РФ для рассмотрения федеральных законов в Совете Федерации, на федеральные законы по вопросам, перечень которых дан в статье 106 Конституции. Согласно Постановлению Конституционного Суда от 23 марта 1995 г. № 1-П разъясняется, что:

1. Рассмотрение в Совете Федерации федерального закона, подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в этой палате, должно начаться согласно части 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации не позднее 14 дней после его передачи в Совет Федерации.

2. Если Совет Федерации в течение 14 дней не завершил рассмотрения принятого Государственной Думой федерального закона, подлежащего в соответствии со статьей 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации, этот закон не считается одобренным, и его рассмотрение продолжается на следующем заседании Совета Федерации до вынесения решения о его одобрении либо отклонении.

По данному вопросу существует также особое мнение судьи Конституционного Суда РФ В.О. Лучина. Он считает, что «обязательность» применительно к статье 106 Конституции РФ сформулирована вне конкретных временных координат. И, как следствие этого, отсутствие правовых последствий в случае, если в силу каких-либо причин требование рассмотрения закона в данные сроки нарушено. Исходя из добросовестности и ответственности Совета Федерации можно предположить, что он не станет искусственно затягивать законодательный процесс. Отсюда нет необходимости навязывать Совету Федерации какие-либо сроки рассмотрения этой категории федеральных законов. А поскольку сроки «обязательного» рассмотрения» не определены в Конституции, они могут быть установлены Советом Федерации самостоятельно в своем Регламенте.

Существует ряд особенностей, характеризующих порядок рассмотрения федеральных конституционных законов отличающих их от федеральных законов. Рассмотрев гл. 12 и гл.15 Регламента Совета Федерации можно выявить следующие особенности:

1. Одобренный Государственной Думой федеральный конституционный закон передается на рассмотрение Совета Федерации (без указания срока передачи). Федеральный закон должен быть передан в течение 5 дней.

2.при рассмотрении федерального конституционного закона учитывается обобщенное мнение органов государственной власти субъектов РФ;

3.федеральный конституционный закон считается принятым, если за его одобрение проголосовало не менее трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации, в то время как при рассмотрении федерального закона достаточно более половины;

Кроме того, в Регламенте СФ по рассмотрению федеральных законов чаще встречаются конкретные цифры, уточняющие сроки того или иного действия. Так, например, четырнадцатидневный срок рассмотрения закона или подготовка заключения комиссий в срок не менее 72 часов.

3. Преодоление разногласий между палатами Федерального Собрания в связи с отклонением федерального закона, отклоненного Президентом Российской Федерации

Большую роль в преодолении возникающих разногласий играют согласительные комиссии, создаваемые палатами парламента на паритетных началах. Они могут действовать на постоянной основе (Посреднический комитет Бундестага и Бундесрата), либо создаваться на постоянной основе для работы над конкретным законопроектом (Объединенная паритетная комиссия в парламенте Франции, конференция представителей палат в Конгрессе США, согласительная комиссия пала Федерального Собрания России). Принимаемые такими комиссиями решения могут иметь различную силу: в одних случаях решение комиссии носит рекомендательный характер и должно быть утверждено (или отвергнуто) палатами (Франция, Россия), в других случаях комиссия управомочена принимать окончательное решение по закону, после которого акт направляется главе государства для подписания и обнародования (США). Отличается и порядок делегирования в состав комиссии представителей палат, и порядок принятия итоговых решений. Общим во всех случаях является паритетный принцип формирования комиссии и ее основное назначение - обеспечение единства и эффективности действий парламента как целостного института государственной власти при разделении компетенции между палатами парламента и их самостоятельности в осуществлении собственных полномочий.

Согласительные и специальные комиссии создавались Советом Федерации и Государственной Думой и возглавлялись сопредседателями. В подавляющем большинстве случаев одна палата соглашалась с предложением другой принять участие в работе комиссий. Принять участие в работе комиссий. При этом в их работе участвовали не только члены обеих палат парламента, но и представители Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, министерств и ведомств.

Особое значение имела работа согласительной комиссии по Федеральному закону « О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». В ее состав вошли по 16 человек от каждой палаты, причем от Совета Федерации было назначено три сопредседателя. Согласительная комиссия провела 6 многочасовых, практически непрерывных заседаний, кроме того, были еще и совещания. На заседаниях обычно присутствовало около 50 человек, в том числе представители Президента Российской Федерации, работники аппаратов обеих палат Федерального Собрания Российской Федерации. Общий объем стенограмм, протоколов и сопоставительных таблиц составил около 600 страниц.

Особое место наряду с иными способами взаимодействия палат занимают согласительные комиссии по преодолению разногласий по законопроектам. Так, согласно ч.4 ст. 105 Конституции в случае отклонения закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой. Подобная комиссия создается по инициативе обеих палат. Новый Регламент Совета Федерации дополнен положениями, детализирующими порядок создания, функционирования согласительных комиссий. Например, предложение Государственной Думы о создании согласительной комиссии для преодоления возникших разногласий по федеральному закону теперь подлежит обязательному рассмотрению на заседании верхней палаты парламента. Уточнено, что отклонение Советом Федерации инициативы Государственной Думы о создании согласительной комиссии означает также, что данный федеральный закон считается отклоненным.

В отличие от прежних регламентных норм определен количественный состав депутации от Совета Федерации - не менее трех членов. Избранными членами согласительной комиссии считаются кандидаты, которые получили наибольшее число голосов, но не менее половины от числа членов Совета Федерации, принявших участие в голосовании.

Решения согласительной комиссии принимаются путем раздельного голосования представителей палат. Оно считается принятым, если за его принятие проголосовали обе депутации.

Результатом согласительной комиссии является протокол, в котором фиксируются предложения по преодолению разногласий или обосновывается невозможность их преодоления этим составом согласительной комиссии. Протокол, содержащий обоснование невозможности преодоления разногласий, обсуждается на заседании Совета Федерации. Принимается одно из следующих решений: изменить предложения палаты по редакции отдельных положений федерального закона;

изменить состав депутации от Совета Федерации в согласительной комиссии;

Отказаться от участия в работе согласительной комиссии.

В литературе отмечаются следующие варианты решений Совета Федерации при отклонении федеральных законов:

- отклонение ввиду неприемлемости отдельных положений закона, но без указания этих положений;

- отклонение с указанием на неприемлемость конкретных положений акта и поручением членам согласительной комиссии от Совета Федерации сформулировать редакцию данных положений;

- отклонение с фрагментарным или подробным изложением предложений Совета Федерации по внесению изменений в положения закона;

- отклонения с поручением членам согласительной комиссии руководствоваться в своей работе заключением соответствующего комитета Совета Федерации.

Взаимодействие палат в организационно-контрольной функции происходит в ходе парламентских слушаний. По результатам этих слушаний могут быть приняты постановления, обращения. Например, Обращение Совета Федерации к депутатам Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по вопросу о совершенствовании законотворческой деятельности.

Депутаты одной палаты могут присутствовать на заседании другой. В ст. 32 Регламента Совета Федерации указывается, что комитет или комиссия верхней палаты, организующая слушания, вправе пригласить депутатов Государственной Думы. В свою очередь, члены Совета Федерации могут присутствовать на любом открытом заседании нижней палаты.

Двухпалатная структура парламента является характерным признаком федеративных государств мира.

Однако, хотя Россия была учреждена как федерация в 1918 г., ее высший представительный орган государственной власти до 1990 г. был однопалатным. Это объяснялось тем, что РСФСР входила в состав другой Федерации - СССР, высший орган которого сосредоточил в себе представительство всех не только союзных республик, входящих в СССР, но и всех автономных республик, автономных областей, автономных (в прошлом национальных) округов, входящих в состав всех союзных республик. Таким органом в СССР являлся Совет национальностей Верховного Совета СССР (а ранее ЦИК СССР). Только на основе Закона РСФСР "О внесении дополнений и изменений в Конституцию (Основной Закон) РСФСР" в 1989 г., которым, в частности, была учреждена новая система высших органов государственной власти в лице Съезда народных депутатов РСФСР и избираемого (позже - формируемого) им Верховного Совета, впервые последний стал состоять из двух палат - Совета республики и Совета Национальностей.

Конституция 1993 г. не только сохранила двухпалатную структуру, но и внесла в нее значительные изменения.

Новые принципы двухпалатной структуры и ее отличия от двухпалатной структуры бывшего Верховного Совета состоят в следующем.

1) Палатам придано новое наименование. Это вызвано тем, что наименование палаты Совет национальностей утратило свою логическую основу, т.к. субъектами Федерации стали не только национальные, но и территориальные образования - края, области, города федерального значения. Поэтому палата представительства субъектов получила наименование - Совет Федерации. В свою очередь это потребовало изменения наименования палаты общенационального представительства, для которой, учитывая российский исторический опыт, было принято наименование - Государственная Дума.

2) Палаты заседают раздельно (ст. 100). В Верховном Совете палаты заседали и решали все вопросы, как правило, совместно.

3) Не предусмотрено наличие Председателя Федерального Собрания (такого рода пост был присущ Верховному Совету).

4) За каждой из палат закреплен самостоятельный перечень вопросов их ведения (ст. 102 и 103).

5) В Конституции нет особой статьи, закрепляющей компетенцию, вопросы ведения Федерального Собрания в целом (как это было применительно к Съезду народных депутатов и Верховному Совету).

6) Каждая из палат образует отдельно свои комитеты и комиссии. Ранее в Верховном Совете были общие комитеты Верховного Совета. Палаты Федерального Собрания могут образовывать совместные временные комиссии для разрешения разногласий палат по федеральным законам.

7) Различны полномочия палат и в сфере законотворчества. Федеральные законы принимает Государственная Дума, а Совет Федерации их одобряет.

2. В ч. 2 ст. 95 предусмотрен состав Совета Федерации. Он характеризует палату как орган представительства субъектов РФ на основе следующих начал: а) равное число представителей от каждого субъекта независимо от вида субъекта, его величины и иных обстоятельств; б) учет принципа разделения властей, что обеспечивается равным представительством от представительного и исполнительного органов государственной власти субъектов.

3. В ч. 3 комментируемой статьи установлен численный состав депутатов Государственной Думы. Он является в целом оптимальным для представительного характера парламента. В прошлом Верховный Совет РСФСР (до 1990 г.) состоял из 975 депутатов, с 1990 г. - Съезд народных депутатов насчитывал 1068 депутатов. Практика деятельности названных органов показала, что такой большой состав не позволяет обеспечить должный уровень работоспособности и деловитости в деятельности органа.

4. Повторное рассмотрение Советом Федерации закона, отклоненного Президентом РФ

Глава государства имеет права не подписывать закон - право «вето» (в переводе с латинского «запрещено»). Понятие «вето Президента» трактуется в юридической литературе как его «право отклонить закон, принятый парламентом, но не вступившим в силу». Президентское вето в теоретическом плане рассматривается также как один из элементов сдержек и противовесов, необходимых для реализации принципа разделения властей. Практика законотворчества большинства стран показывает, что право вето является мощным средством воздействия исполнительной власти на законодательную. В Российской Федерации подписание и обнародование принятого федерального закона является конституционным полномочием Президента РФ. В соответствии с Конституцией РФ после одобрения Советом Федерации федерального закона последний в течении пяти дней направляется Советом Федерации Президенту. Также Президенту направляются и те принятые Государственной Думой федеральные законы, которые не были рассмотрены Советом Федерации в 14-дневный срок. Федеральные конституционные законы подлежат обязательному подписанию главой государства (ст.108 Конституции РФ). Президент не вправе отклонять их как обычные федеральные законы (ч.3 ст.107 Конституции РФ).

Согласно ч.3 ст. 107 Конституции РФ, если Президент в течение 14 дней с момента поступления к нему федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленной Конституцией порядке вновь рассматривают данный закон. В этом случае Президент использует свое право «отлагательного вето». В Конституции РФ термин «вето» не употребляется. Вместе с этим по существу это право вето предусмотрено ч.3 ст.107. При повторном рассмотрении Федеральное Собрание РФ может согласиться с доводами Президента, изменить закон или вообще отказаться от его принятия. Если же Федеральное Собрание настаивает на своем решении, оно может преодолеть вето Президента, но для этого необходимо квалифицированное большинство голосов, т.е. не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом РФ в течение семи дней и последующему обнародованию.

Конституция РФ 1993 года не указывает перечня оснований для отклонения. Однако Президент, возвращая закон, обосновывает в своем письме причины такого решения, называет мотивы отклонения Закона. В случае отклонения федерального закона Президент предлагает свои замечания или предложения, которые могут касаться федерального закона в целом или его отдельных разделов, глав, статей.

В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации по делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции РФ от 22 апреля 1996 года говориться, что отклонение федерального закона Президентом РФ, предусмотренное ч.3 ст. 107 Конституции РФ, означает принятое в течение четырнадцати дней с момента получения закона решение Президента РФ об отказе в его подписании (вето) с указанием мотивов такого отказа.

Анализ практики отклонения федеральных законов Президентом РФ позволяет выделить следующие основания:

- вторжение в компетенцию субъектов РФ;

- отступление от конституционных принципов организации государственной власти;

- нарушение единства экономического пространства;

- несоблюдение конституционных основ федерализма;

- несоответствие основам финансовой политики;

- ограничение полномочий Президента РФ;

- ограничение полномочий Правительства РФ;

- нарушение прав субъектов законодательной инициативы;

- несоблюдение положений Конституции о финансовом обеспечении законопроектов;

- нарушение конституционного принципа независимости судей и полномочий судебной власти;

- превышение парламентом контрольных полномочий;

- вторжение парламента в компетенцию Президента и Правительства как основание отклонения федеральных законов.

Кроме указанных оснований практика наложения президентского вето позволяет определить следующие правовые дефекты:

- слабая юридическая проработка федеральных законов;

- противоречия нового закона действующему законодательству;

- ненормативность положений закона;

- несоответствие федерального закона основным правилам законодательной техники;

- отсылочный характер положений федерального закона;

- нарушение процедуры рассмотрения закона в последующих чтениях.

Учитывается также тот факт, что в последнее время большое значение при отклонении Президентом РФ федеральных законов имеют и политические причины. В этом случае несогласие Президента проявляется, как правило, в перечислении многочисленных юридико-технических недостатков федерального закона.

Согласно Регламенту Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации «О порядке повторного рассмотрения Советом Федерации Федеральных Законов, отклоненных президентом РФ, при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Президентом Российской Федерации и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции Совет Федерации вправе:

а) не открывать обсуждения и поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой редакции;

б) открыть обсуждение по федеральному закону.

При повторном рассмотрении Советом Федерации федерального закона он считается одобренным, если решение об этом было принято большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации.

Если при повторном рассмотрении федерального закона ха его одобрение проголосовало менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации.

Если при повторном рассмотрении федерального закона за его одобрение проголосовало менее двух третей от общего числа членов Совета Федерации, федеральный закон считается отклоненным палатой. Решение Совета Федерации об отклонении или одобрении федерального закона оформляется постановлением.

Федеральный закон, представленный Государственной Думой вместе с постановлением Совета Федерации об одобрении федерального закона в течение пяти дней направляется Председателем Совета Федерации Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.

5. Рассмотрение Советом Федерации вопросов, связанных с законом о поправке к Конституции Российской Федерации

Изучив Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, в частности гл. 16, можно выделить порядок рассмотрения Советом Федерации вопросов, связанных с принятием и вступлением в силу закона РФ о поправках к Конституции Российской Федерации. Проект закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ обладает рядом особенностей, в частности, он носит: