Правовые основы муниципальной собственности и местных бюджетов

Размещено на http://www.allbest.ru/

10

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Глава 1. Муниципальная собственность

1.1 Новейшая история формирования муниципальной собственности

1.2 Правовые основы муниципальной собственности

1.3 Теория и практика распоряжения муниципальной собственностью

Глава 2. Местный бюджет

2.1 Характеристика местного бюджета

2.2 Некоторые принципы межбюджетных отношений

2.3 Правовая основа местных бюджетов

Глава III. Финансово-экономические проблемы муниципальной деятельности

Заключение

Библиография

ВВЕДЕНИЕ

Основной задачей демократического государства является создание наиболее благоприятных условий для реализации прав и свобод его граждан. При этом вопрос рационального государственного устройства сводится к созданию такой системы власти и управления, при которой эта задача решалась бы наиболее эффективно. Объективно существуют проблемы, которые могут быть решены только на общегосударственном уровне с привлечением централизованных средств и ресурсов. К таким проблемам следует отнести обеспечение территориальной целостности, независимости, создание единой правовой базы, разработку и реализацию государственной политики во внешнеполитической и внешнеэкономической областях, конституционное признание и гарантии основных прав и свобод граждан, принятие и реализацию государственных программ в области науки, культуры, образования, здравоохранения, социальной защиты, правопорядка и безопасности и т.п.

Но в то же время реализация многих из перечисленных задач, обеспечение определенного уровня жизни населения осуществляется не в государстве вообще, а в конкретных территориальных образованиях компактного проживания граждан - муниципальных образованиях. Именно здесь должны быть, прежде всего, созданы условия для реализации гарантированных государством прав и свобод, а также обеспечена возможность благоустроенного проживания. Здесь необходимо ежедневно обеспечивать их безопасность, предоставлять медицинское обслуживание, давать возможность получения стандартного образования, создавать рабочие места, оказывать транспортные, торговые, бытовые, коммунальные услуги.

История России свидетельствует, что попытки решить эти задачи с помощью централизованной структуры власти и управления, обречены на провал.

В своей книге "Земство и земская реформа" (1918 г.) Б.Б. Веселовский писал: "При крепостном праве, до 60-х годов прошлого века, Россия управлялась всецело чиновниками и помещиками, которых Николай I называл своими полицмейстерами... Несовершенства такого управления и таких порядков становились все яснее и яснее, по мере того как жизнь развивалась и русское государство должно было равняться по другим цивилизованным государствам... Приходилось подумать, как улучшить это управление. И уже в начале ХIХ века правительство стало составлять разные проекты, как исправить дела местного управления... Составлялись секретно разные проекты, как бы ослабить гнет крепостного права, однако боялись поступить решительно - боялись восстания крестьян, боялись повредить и интересам помещиков. Но жизнь делала свое дело и в конце концов пришлось отказаться от крепостного права (реформа 19 февраля 1861 г.). Одновременно с этим был поставлен и вопрос, как улучшить управление на местах. При крепостном праве нельзя было улучшить местное управление; упразднение же крепостного права сразу выдвинуло и вопрос о таком улучшении" Веселовский Б.Б. Земство и земская реформа. Петроград, 1918 г., с.30-32..

Те же проблемы существовали и в городской жизни: "Город без одобрения администрации не может ступить... ни одного шага, и в этом, конечно, нужно видеть главную причину отсталости наших городов в деле благоустройства. По существу своему понятие о самостоятельности местного самоуправления несовместимо с предоставлением администрации права утверждать или не утверждать должностных лиц, а тем более - назначать их по своему усмотрению. Если органы городского самоуправления могут самостоятельно управлять делами города, то им должно быть предоставлено и право выбирать подходящих лиц для выполнения своих предначертаний" Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. СПб.: 1913г., с. 38-42..

Уже в XIX веке специалистам было ясно, что при таком способе управления граждане перестают быть субъектами управленческой деятельности, превращаясь в пассивные, а в некоторых случаях, и в активно противодействующие объекты (как это было со столыпинской реформой). Ни то, ни другое не способствует эффективному функционированию государства, а главное, реализации прав и свобод граждан.

XX век принес понимание того, что демократическое, правовое государство, гражданское общество может решать свои основные задачи только при наличии развитой системы самоуправления как местного, так и общественного. Жители населенных пунктов должны иметь возможность самостоятельно, под свою ответственность решать вопросы организации своей жизни, используя формы как прямой демократии, так и через избранные ими органы самоуправления. Причем объем полномочий этих органов должен определяться возможностями их реализации и ничем иным. Только при таком подходе возможно оптимальное сочетание интересов государства в целом и его граждан. Только такой подход обеспечивает в максимальном объеме права, свободы и интересы граждан.

Во все периоды становления России как единой и великой державы, особенно в кризисные периоды, отчетливо проявлялись две тенденции: объединение на основе сильной центральной власти и разобщение, суверенизация территорий, ее составляющих. Причиной тому были как объективные исторические и социально-экономические условия, так и субъективное желание удельных владетелей, или региональных элит, в современных политических терминах, быть всевластными хозяевами в своих ограниченных, но самодостаточных, с их точки зрения, пределах.

Наряду с двумя отмеченными основными тенденциями на всех этапах развития государственности иногда явно, иногда в менее заметной мере проявлялась и третья - становление и развитие местного самоуправления. В периоды разобщенности самоуправление было одним из инструментов управления для региональных властей. При усилении центральной власти самоуправление было в значительной мере компромиссом между верховной властью и входящими в состав единого государства территориями. Признание прав территорий на самоуправление сглаживало остроту противостояния центра и провинции.

Актуальность темы работы обусловлена тем, что финансово-экономическая основа местного самоуправления является экономическим базисом реализации конституционного права населения на осуществление местного самоуправления. Необходимо осознавать, что эффективность этого процесса во многом зависит не только от наличия всего комплекса необходимых законов, обеспечивающих организационную и экономическую самостоятельность муниципальных образований, но и от понимания населением своих экономических прав и возможностей в осуществлении местного самоуправления, от действительной способности этими правами грамотно воспользоваться, способности реализации права на местное самоуправление.

Главное содержание понятия финансово-экономической основы местного самоуправления составляет муниципальная собственность и местный бюджет.

Поэтому основной целью работы является изучение правовых основ муниципальной собственности и местных бюджетов, практики их использования.

Задачи работы:

1. Характеристика сущности муниципальной собственности и местных бюджетов.

2. Рассмотрение правовых основ муниципальной собственности и местных бюджетов.

3. Изучение теории и практики распоряжения муниципальной собственностью.

4. Анализ проблем муниципальной деятельности.

Объект исследования: правовые аспекты муниципальной собственности и местных бюджетов.

Предмет исследования: финансово-экономическая основа местного самоуправления.

ГЛАВА 1. МУНИЦИПАЛЬНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ

1.1 Новейшая история формирования муниципальной собственности

Муниципальная собственность - это сравнительно новый экономический институт, неизвестный местным Советам - предшественникам нынешних органов местного самоуправления. Прежде местные Советы распоряжались частью выделенной им государственной собственности. Распоряжение объектами, "переданными на их баланс", было существенно ограничено именно потому, что они являлись собственностью не местных Советов, а всего государства в целом, которое одно в лице своих центральных органов обладало правом владения, пользования и распоряжения ими и в любой момент могло передать с баланса местных Советов любой объект государственной собственности на баланс республиканского или центрального государственного органа. Расширение имущественных прав местных Советов в период НЭПа не меняло принципиально статуса объектов, входивших в состав имущества местных Советов, как объектов государственной собственности. Это служило самым глубоким экономическим основанием ограниченности самостоятельности местных Советов, их включения в общую систему органов государственной власти.

В той или иной мере самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории. При этом немаловажным обстоятельством является то, что, как и в настоящее время, государство сознательно шло на возрождение самоуправления в периоды кризиса государственной власти, принуждаемое неизбежной необходимостью проведения реформ.

Начиная с провозглашенного центральной властью процесса перестройки, демократизации общества и в ходе дальнейших событий, повлекших за собой т.н. парад "суверенитетов", распад СССР и смену политического режима в Российской Федерации, становление и развитие системы местного самоуправления входит в новую фазу. Конец 80-х годов характеризуется целенаправленными попытками внедрения элементов самоуправления сначала в трудовые коллективы (хозрасчет, самофинансирование, выборность руководителей), а затем в качестве эксперимента и в региональные субъекты хозяйствования.

12 января 1990 г. Совет Министров СССР и Совет Министров РСФСР приняли совместные постановления "О проведении в 1990 году экспериментальной отработки механизма хозяйствования на основе самоуправления и самофинансирования" в Кемеровской, Московской областях и в Москве. 10 февраля 1990 г. такое же постановление было принято и по Татарской АССР. В марте того же года на внеочередном третьем Съезде народных депутатов СССР отмечалось, что генеральной линией в процессе обновления страны является "повышение роли Советов народных депутатов как фундамента самоуправления народа, как органов, осуществляющих его полновластие и суверенную волю." Местным Советам в перестроечных процессах отводилась особая роль непосредственного решения вопросов, касающихся качества жизни населения соответствующих регионов. Подчеркивалось, что никто, кроме местных Советов, не в состоянии организовать наиболее полное удовлетворение материальных и духовных потребностей людей с учетом особенностей развития данной территории.

В апреле 1990 г. принимается Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", который, несмотря на еще "советское" понимание его авторами самой сути самоуправления, был серьезным шагом вперед. Права, полномочия, ответственность, финансовая и материальная основа самоуправления были гарантированы законодательно. Это позволило начать на местах работу по становлению системы самоуправления на более прочной основе. Местное самоуправление в Законе СССР "Об общих началах местного самоуправления..." понималось как "самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения". В качестве механизма реализации самоуправления в Законе выступают местные Советы, органы территориального общественного самоуправления, а также непосредственные формы демократии - местные референдумы, собрания, сходы граждан.

Процесс формирования законодательной базы местного самоуправления в 1990-1991 годах пошел и на уровне союзных республик, особенно интенсивно и противоречиво он проходил в Российской Федерации. Обусловили это две тенденции тогдашнего российского руководства: понимание закономерности и необходимости формирования самоуправленческих начал в управлении на местах и борьба с союзным руководством за право централизованного руководства своей территорией. Определенным отражением этих тенденций стал принятый 10 октября 1990 г. Закон РСФСР "О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям", несколько расширивший круг полномочий местных органов власти, но фактически восстановивший их вертикальную подчиненность как по линии исполнительных органов (исполкомов), так и по линии самих Советов.

Российскому законодателю понадобилось более года, чтобы 24 мая 1991 г. Съездом народных депутатов РСФСР был принят Закон РСФСР "Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР в связи с реформой местного самоуправления". Вслед за этим принимается Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР", менее демократичный, чем союзный закон, но более точно отражающий реальное состояние дел в области самоуправления. К его достоинствам можно отнести большую практическую применимость и возможность использования напрямую, без дополнительных нормативных актов, что позволило более четко структурировать систему органов местного самоуправления. Это уже была другая, противоположная союзной, модель организации местного самоуправления, но и она могла быть вполне работоспособной.

Однако ситуация с разработкой нового законодательства сложилась таким образом, что наряду с новыми законами, прогрессивными по своей сути, действовали и старые, либо новые, но разработанные на основе иных концепций. Так, одновременно с Законом РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР", действовали законодательные акты в области административно-территориального устройства, бюджетного процесса, значительно нарушающие права местного самоуправления. Принятый осенью того же года Закон РСФСР "О краевом (областном) Совете народных депутатов и краевой (областной) администрации" практически дублировал круг полномочий и компетенцию Советов, определенную в Законе РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР".

Попытка законодательно закрепить финансовую самостоятельность местного самоуправления в принятом Верховным Советом РСФСР 15 апреля 1993 г. Законе "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" не увенчалась успехом. Действующий и по сегодняшний день закон практически игнорируется всеми органами власти.

Но вместе с тем Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства" и Закон Российской Федерации "О местном самоуправлении" сыграли важнейшую роль в развитии начал местного самоуправления в нашей стране. Они достаточно подробно разработали вопрос о финансово-экономических предпосылках самостоятельности местного самоуправления, ввели понятие муниципальной собственности, определили основные механизмы правовой защиты местного самоуправления.

Политическая обстановка в стране к осени 1993 г. разразилась конституционным кризисом. В период с сентября-октября 1993 г. и до принятия новой Конституции Российской Федерации нормативная и законодательная база сводилась к ряду Указов Президента Российской Федерации. Принятие 12 декабря 1993 г. новой Конституции разрешило ситуацию в пользу местного самоуправления и признало объективную необходимость его существования и правовых гарантий на высшем законодательном уровне.

Статья 130 Конституции РФ, установившая, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает владение, пользование и распоряжение населением муниципальной собственностью, определила важнейшую экономико-правовую гарантию самостоятельности местного самоуправления. При этом ч. 2 ст. 8 Конституции РФ устанавливает, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом государственные, муниципальные и иные формы собственности.

Одним из основных принципов местного самоуправления определялось сочетание местных и государственных интересов в деятельности Советов. Закрепление в Законе требования осуществлять местное самоуправление, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, вело к разграничению функций между различными уровнями местных Советов. Законом предусматривалось, что местные Советы различных уровней вправе по взаимному соглашению перераспределять между собой отдельные полномочия в области социального и экономического развития территории с учетом местных демографических, экономических условий и национальных особенностей. Сельским населенным пунктам, поселкам и городам в целях наиболее эффективного осуществления своих интересов предоставлено было право объединяться в ассоциации.

За короткий период союзным законодателем было проведено достаточно последовательное изменение всего союзного законодательства и нормативной правовой базы: 14 июля 1990 г. Совет Министров СССР принял постановление "Об изменении и признании утратившими силу решений Правительства СССР в связи с принятием Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", 5 марта 1991 г. Верховным Советом СССР принят Закон "Об изменении и признании утратившими силу законодательных актов СССР в связи с принятием Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". Принимаемое союзным парламентом новое законодательство о собственности, земле, аренде, кооперации изменяло характер отношений местных органов власти с государственными предприятиями, кооперативами, гражданами. Максимально использовать территориальные ресурсы, предоставить широкую региональную самостоятельность, повысить ответственность местных Советов за положение дел на соответствующей территории, заинтересовать их в развитии местного хозяйства и использовании коммунальной (муниципальной) собственности - на это ориентировали нормативно-правовые акты, принятые в 1989-1990 годах. В это время собственность на местном уровне начала формироваться, когда самого понятия ее еще не было. В основном муниципальная собственность складывалась из объектов, находившихся на балансе местных Советов, и передачи в ведение городов и районов объектов социальной сферы и жилья, находившихся в ведении предприятий и организаций, не подчиненных местным Советам. Муниципальный фонд социальных объектов за счет этой передачи вырос по данным Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы на 65 процентов, а в отдельных городах России в десятки раз.

Одновременно с этим возникли проблемы функционирования переданных в муниципальную собственность объектов, что привело к кардинальным изменениям: в направлениях и объемах финансовых потоков между бюджетами разных уровней.

Процесс муниципализации в то время сопровождался ее приватизацией на основе жесткого диктата из Москвы. Приватизация проводилась комитетами госимущества без всякого согласования с местными органами. А в результате лучшие предприятия бытового обслуживания, магазины, жилой фонд, ремонтно-строительные предприятия ушли из ведения местных органов самоуправления. У них остались убыточные, ущербные объекты, с которыми иметь дело было тем более трудно, что их оказалось слишком много. Как тогда говорили, местному самоуправлению "сбросили" все, что было мало пригодно для использования союзными и республиканскими предприятиями и организациями.

Затем положение несколько выровнялось, но ни в коем случае нельзя при этом считать, что формирование муниципальной собственности закончилось. Да и, в принципе, этот процесс непрерывен, поскольку сопряжен с экономической деятельностью, как органов местного самоуправления, так и органов государственной власти разных уровней. Он и сейчас достаточно актуален, поскольку речь идет о передаче в муниципальную собственность тех многочисленных пока объектов, которые по своему назначению напрямую связаны со сферой социальных услуг, то есть той сферой, которой занимаются органы местного самоуправления, но находятся в собственности субъектов Федерации или в федеральной собственности.

1.2 Правовые основы муниципальной собственности

В ст. 61 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" записано о формировании муниципальной собственности в связи с реализацией закона, что субъекты Российской Федерации передают в собственность муниципальных образований объекты, находящиеся в собственности субъектов Федерации, необходимые для решения вопросов местного значения в соответствии с разграничением полномочий между субъектами Федерации и муниципальными образованиями, а также между муниципальными образованиями. Логика этой нормы безупречна с той точки зрения, что формирование муниципальной собственности напрямую связывается с разграничением компетенции между уровнями управления - государственного и местного. Не компетенция для управления объектами собственности, а объекты собственности для обеспечения компетенции. Далеко не везде эта компетенция уже разграничена. Но там, где это сделано, процесс формирования муниципальной собственности идет быстрее, чем в тех субъектах Федерации, где полномочия муниципальных образований прописаны с недостаточной ясностью и последовательностью.

Существуют и другие правовые проблемы, связанные с определением субъектов и объектов муниципальной собственности, порядком ее разграничения, уровнем и формами правового регулирования процессов формирования этой собственности. Одна из таких проблем - общее определение субъекта права муниципальной собственности. Если Конституция РФ признает, как отмечалось выше, субъектом права муниципальной собственности население, то ст. 212 ГК РФ утверждает, что имущество (применительно к имуществу, входящему в состав муниципальной собственности), может находиться в собственности только муниципальных образований. То же самое устанавливается и в ст. 215 ГК РФ. Если вместо слов "муниципальное образование" подставить то значение этого понятия, которое содержится в ч. 1 ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ("муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория..."), то получается, что физические и юридические лица, управляющие имуществом, составляющим муниципальную собственность, осуществляют волю собственника, коим является некая неодушевленная территория. Таким образом население как субъект муниципальной собственности, подменяется иным субъектом, хотя и имеющим связь с местным населением, но им не являющимся. От имени муниципального образования согласно п. 2 ст. 285 ГК РФ права собственника осуществляют органы местного самоуправления. Это вполне правомерно, так как собственник в соответствии с ч. 4 ст. 209 ГК РФ может передать свое имущество в доверительное управление другому лицу. Но здесь имеется противоречие с п. 2 ст. 129 Федерального закона "Об общих "принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с которым права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, "от имени муниципального образования", в том числе и права управления, осуществляет население непосредственно.

Речь может идти, как показывает практика зарубежных муниципалитетов, о вынесении на местный референдум решения об отчуждении или приобретении объектов муниципальной собственности высокой стоимости. Например, о продаже частным корпорациям муниципального транспорта, приобретении относительно крупного земельного участка или здания для муниципальной школы и т.д. Здесь как раз проявляется одна из особенностей муниципальной собственности, приближенной к местному населению, которое более заинтересовано в ее статусе и правильном его определении, чем государственной собственности любого ранга. К сожалению, противоречия федеральных законов отнюдь не способствуют правильному отражению статуса муниципальной собственности и в законах субъектов Федерации. В некоторых из них указывается на возможность местного населения непосредственно включаться в управление муниципальной собственностью, а в других такай возможность не предусматривается. Само собой понятно, что в последнем случае ослабляются права населения и по контролю за тем, как органы, которым передано право управления муниципальной собственностью, осуществляют его.

Муниципальная собственность является разновидностью публичной собственности, отличаясь от частной собственности тем, что, если первая служит общему благу, то вторая удовлетворяет интересы одного лица (группы лиц), хотя в условиях социального государства частная собственность не может игнорировать общественные интересы и должна приспосабливаться к их обслуживанию.

Существуют различия государственной и муниципальной собственности как двух видов публичной собственности. Они сводятся к следующему:

а) по субъектам: субъектом права государственной собственности является народ Российской Федерации либо, народ субъекта Федерации и органы государственной власти. Правда, ГК РФ не признает за народом правосубъектности в отношениях государственной собственности, хотя это противоречит статусу народа по Конституции РФ.

Субъектами права муниципальной собственности являются население муниципальных образований и органы местного самоуправления, которые не относятся к органам государственной власти;

б) по объектам: объектом права государственной собственности может быть любое имущество, объектом права муниципальной собственности - любое имущество, кроме имущества, которое может находиться только в государственной собственности;

в) по основаниям приобретения и прекращения права собственности: некоторые основания приобретения права, государственной собственности (например, национализация, международный договор, уступка территории) не могут быть основаниями приобретения и прекращения права муниципальной собственности;

г) по содержанию: едва ли можно провести различия в содержании права владения и права пользования соответственно государственной и муниципальной собственностью. Что касается права распоряжения, то в отношении части имущества, находящегося в муниципальной собственности, названное право собственника ограничено органами государственной власти. Например, это касается государственных дотаций. Они - часть местного бюджета, входят в муниципальную казну и, следовательно, в муниципальную собственность, но право распоряжения ими ограничено государственными органами.

Особенности права муниципальной собственности предопределяют необходимость выхода из традиционных для советского и современного российского права рамок юридического лица как организации либо коммерческой, либо некоммерческой. По характеру многих объектов муниципальной собственности муниципалитеты не могут рассматриваться как коммерческие организации. В противном случае им пришлось бы извлечение прибыли превращать в основную цель своей деятельности, что, в свою очередь, сделало бы недоступным для части населения их продукцию и услуги. Кроме того, неразрешимой была бы в этом случае проблема распределения прибыли между участниками, каковыми должны считаться все жители данного муниципального образования. Отнесение муниципальных образований к числу некоммерческих могло бы быть предпочтительнее, если бы не большие ограничения для предпринимательской деятельности, которые законодатель справедливо ввел для этих организаций.

В итоге право муниципальной собственности, равно как и право государственной собственности, не может быть реализовано в рамках традиционных юридических лиц (коммерческих и некоммерческих организаций). Поэтому-то и необходима фигура юридического лица публичного права, в том числе местного самоуправления как юридического лица публичного права, что позволит учесть особенности природы муниципальной собственности.

В настоящее время разграничение государственной и муниципальной собственности, процесс передачи федерального имущества в муниципальную собственность происходят по правилам постановления Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга" (в ред. Постановлений ВС РФ от 23.05.92 № 2824-1, от 27.01.93 № 4375-1, от 21.07.93 № 5475-1; Постановления Конституционного Суда РФ от 10.09.93).

Однако эти документы, существенно устарели не только по терминологии, приспособленной к действовавшей во время системе Советов, но и по регламентируемому ими порядку определения объектов разных видов собственности. К тому же они не решают ряда правовых задач, поставленных новейшим законодательством. Правовая форма становления и распоряжения не соответствует установленной ГК РФ правовой форме закона, в которой могут решаться вопросы, связанные с определением субъектов права собственности, их имущества разных видов (п. 2 ст. 212, п. 5 ст. 214).

В Федеральном Законе РФ «О приватизации государственного и муниципального имущества» № 178-ФЗ от 21.12.2001, в частности, определены виды имущества, которые могут находиться не только в государственной, но и в муниципальной собственности, что сразу укрепит экономические гарантии местного самоуправления, их самостоятельность во всех сферах деятельности. Определение на федеральном уровне видов имущества, которые могут находиться только в муниципальной собственности, облегчает издание полновесных с точки зрения их содержания законов субъектов Российской Федерации о порядке формирования муниципальной собственности.

В Федеральном Законе определены виды имущества, которые могут находиться в муниципальной: собственности, кроме тех, которые в общей форме определены в ст. 24 Федерального закона "Об общих принципах организацией местного самоуправления в Российской Федерации". Это - жилищный фонд и нежилые помещения, в том числе здания, строения и их комплексы, находящиеся: в управлении органов местного самоуправления либо находившиеся в управлении органов местных Советов народных депутатов, в том числе здания, строения и сооружения, переданные ими в ведение другим юридическим лицам либо временно находящиеся в ведении приватизируемых предприятий, а также объекты нежилого фонда, построенные за счет установленных органами государственной власти отчислений на строительство объектов социально-культурного и бытового назначения, объекты инженерной инфраструктуры муниципальных образований, благоустройства, местного пассажирского транспорта (включая метрополитен); производственные объекты, необходимые для обеспечения производства товаров народного потребления, обслуживания жилищно-коммунального хозяйства; объекты оптово-розничной торговли, общественного питания,, и бытового обслуживания населения (кроме объектов закрытой сети, связанных с обеспечением питания пассажиров в поездах, судах и снабжением внутри предприятий); объекты оптово-складского назначения и производственно-технической комплектации, необходимые для обеспечения товарооборота и услуг, оказываемых муниципальными организациями; объекты здравоохранения, культуры и спорта (кроме имеющих региональное значение в пределах территории одного или нескольких субъектов Федерации либо имеющих федеральное значение), образовательные учреждения (кроме спецшкол для детей, страдающих хроническими заболеваниями); охраняемые или особым образом используемые природные объекты, имеющие местное значение; объекты культурного наследия местного значения; водные объекты местного значения; другие объекты социально-культурного и бытового назначения, необходимые для решения муниципальными образованиями вопросов местного значения, предусмотренных действующим законодательством; объекты, необходимые для обеспечения эксплуатации, Обслуживания, содержания, ремонта и строительства объектов, перечисленных в указанной статье; объекты, используемые органами местного самоуправления для исполнения отдельных государственных полномочий.

Кроме того, в муниципальную собственность будут передаваться следующие объекты федеральной собственности, находящиеся на территории соответствующего муниципального образования и необходимые для обеспечения комплексного социально-экономического развития муниципального образования: объекты научно-исследовательского, проектно-конструкторского, геологоразведочного и изыскательского назначения; объекты строительства и эксплуатации водохозяйственных систем и сооружений, объекты телевидения и радиовещания, полиграфического и издательского, информационного и телеграфного назначения; объекты местного значения в строительстве, производстве строительных материалов и конструкций; объекты оптово-складского и элеваторного хозяйства, холодильные установки, базы комплектации, имеющие местное значение, и др.

Муниципальная собственность на землю, как объект муниципальной собственности - один из главных, определяющих сущность местного самоуправления как такового.

Федеральный Закон закрепляет право собственности на земельные участки органов местного самоуправления в пределах черты муниципального образования, определяет категории и виды земель, которые попадают в круг земельных участков, отнесенных к муниципальной собственности, но не выделяет правовой режим земель, отнесенных к муниципальной собственности.

1.3 Теория и практика распоряжения муниципальной собственностью

Учитывая, что сказано в Конституции РФ относительно самостоятельного управления муниципальной собственностью органами местного самоуправления, надо иметь в виду, что речь здесь не идет о самостийном поведении муниципалитетов. В ст. 24 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что органы местного самоуправления вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов в соответствии с законом. Органы местного самоуправления - также в соответствии с законом - могут в интересах населения устанавливать условия использования земель, находящихся в границах муниципального образования.

Иначе говоря, органы местного самоуправления, управляя муниципальным имуществом, должны освоить правила цивилизованных рыночных отношений, определяемых, прежде всего федеральными законами и главным образом ГК РФ. Надо заметить, что многие работники муниципальных органов власти только начинают осваивать новые "правила игры". Причем особенно отстают в этом отношении сотрудники муниципальных образований сельских местностей. В городах, особенно крупных, дела в этом отношении складываются лучше. Муниципальные работники указывают, что они опираются на нормы ГК РФ, содержащиеся в ст. 48-65 главы "Юридические лица", используя понятие юридического лица и его правоспособность, понятия коммерческих и некоммерческих организаций и другие нормы, регламентирующие статус юридических лиц. Кроме того, "в ходу" гл. 14 "Приобретение права собственности" и гл. 19 "Право хозяйственного ведения, право оперативного управления". Там, где у муниципалитетов сильные правовые службы, издаются свои более подробные акты: ''О порядке управления муниципальным имуществом", в котором определяется разделение компетенции между органами самоуправления и лицами, осуществляющими права собственника муниципального имущества, формы управления муниципальным имуществом - право хозяйственного ведения, право оперативного управления, участие в хозяйственных обществах, аренда муниципального имущества, отчуждение муниципального имущества, контроль за использованием муниципального имущества; "О порядке управления и распоряжения муниципальной собственностью" (Иркутск), где речь идет только об управлении муниципальными организациями города; "О программе управления муниципальным имуществом на 1996-1997 годы" (Новосибирск, Омск), главными целями которого ставились повышение эффективности работы городского хозяйства в целом и каждого муниципального предприятия в отдельности; создание условий эффективного использования муниципального имущества, долей собственности мэрии, привлечение инвестиций в развитие городского хозяйства, в том числе и средств населения, содействие в развитии мероприятий по социальной защите населения. Программа включала разделы об управлении муниципальными предприятиями и учреждениями, отраслевые особенности управления муниципальным имуществом, управление ценными бумагами, управление муниципальными инвестициями, управление земельными ресурсами, приватизация муниципальной собственности, управление муниципальным нежилым фондом, управление муниципальным жилищным фондом, контроль за эффективным использованием муниципального имущества, формирование реестра муниципальной собственности, взаимодействие подразделений мэрии по управлению муниципальной собственностью.

В других случаях нормативные акты посвящены конкретным вопросам управления муниципальной собственностью: "О порядке назначения на должность и освобождения от нее руководителей муниципальных унитарных предприятий и учреждений" (Омск); "Об утверждении положения "О доверительном управлении акциями, находящимися в муниципальной собственности" (Новосибирск); "О представителях мэрии в органах управления хозяйственных обществ и товариществ, часть акций (доли и вклады) которых находятся в муниципальной собственности" (Новосибирск); "О залоге объектов муниципальной собственности и пакетов акций приватизированных предприятий Омскому банку Сбербанка России" (Омск) и т.д.

Особое внимание муниципалитеты уделяют вопросам приватизации муниципальной собственности. Если прежде этим делом занимались федеральные и государственные органы и органы субъектов Федерации (что приводило во многих случаях к печальным последствиям), то теперь согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются поселением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно (ст. 29). Что касается населения, то здесь с Федеральным законом трудно согласиться - возможности населения в создании довольно сложного документа явно переоценены. И на практике правила приватизации устанавливаются представительными органами местного самоуправления.

Правда, при этом самостоятельность органов самоуправления базируется на общефедеральных установлениях о правилах приватизации. В одном из последних по времени Федеральном законе "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации", принятом в июле 1997 года, устанавливается, в частности, что в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации органы местного самоуправления при преобразовании муниципальных предприятий в открытые акционерные общества либо продаже находящихся в муниципальной собственности акций открытых акционерных обществ могут принимать решения об использовании в отношении указанных открытых акционерных обществ специального права на участие муниципальных образований в управлении указанными открытыми акционерными обществами. Органы местного самоуправления, принявшие решение об использовании специального права ("золотой акции"), назначают представителей муниципальных образований в совет директоров и ревизионную комиссию открытого акционерного общества, обладающих широкими правами влияния на решения, принимаемые этими советами и комиссиями. При приватизации муниципального имущества муниципальные унитарные предприятия и муниципальные учреждения, а также иные юридические лица, в уставном капитале которых доля муниципальных образований превышает 25 процентов, не могут быть покупателями такого имущества.

Закон устанавливает, что органы местного самоуправления самостоятельно назначают продавцов муниципального имущества, денежные средства, полученные в результате приватизации муниципального имущества, распределяются в соответствии с решениями представительных органов местного самоуправления. Федеральный закон определяет также способы приватизации муниципального имущества, устанавливая, что при выборе этих способов должны учитываться отдельные особенности объектов приватизации и их социально-экономическое значение для территории. В соответствии с уставами муниципальных образований по решению представительных органов местного самоуправления согласно Федеральному закону могут создаваться органы по управлению муниципальным имуществом - это существенная организационная гарантия эффективности осуществления права муниципальных образований на приватизацию их имущества".

В Федеральном законе определяется состав законодательства Российской Федерации о приватизации государственного и муниципального имущества (ст. 2). В него входят настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Поскольку речь идет именно и только о законодательстве, это не противоречит праву представительных органов самостоятельно определять порядок и условия приватизации муниципальной собственности. В принципе, содержание Федерального закона учитывает это право, обеспечиваемое рядом установленных им общих правил, которые должны учитываться органами местного самоуправления при издании своих решений. По существу органы местного самоуправления получили правовую базу для принятия оптимальных по своему содержанию решений.

Примером такого решения может служить Положение о приватизации муниципального имущества, принятое Думой города Костромы 24 апреля 1998 г. на основе названного Федерального закона. Здесь дается понятие приватизации муниципального имущества, ограничение сферы действия Положения, содержание программы приватизации муниципального имущества, определяются полномочия муниципальных образований в отношении отдельных открытых акционерных обществ, покупатели муниципального имущества, средства платежа при приватизации имущества, порядок и способы приватизации муниципального имущества и т.д. Приватизацию согласно Положению осуществляет Комитет по управлению муниципальным имуществом администрации Костромы, который представляет главе самоуправления проект программы приватизации, организует реализацию программы в соответствии со своей компетенцией, принимает решение о приватизации и осуществляет продажу в порядке, установленном Федеральным законом и Положением.

Большое значение в сфере распоряжения муниципальной собственностью имеет предоставленное органам местного самоуправления Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" право на создание предприятий, учреждений и организаций. В ряде субъектов Российской Федерации приняты специальные нормативные акты, регулирующие порядок создания, ликвидации, реорганизации и управления муниципальными предприятиями и учреждениями, которые направлены на укрепление материальной базы местного самоуправления, более полное удовлетворение потребностей и нужд населения муниципальных образований. Сейчас трудно представить общую картину того, как используют это право органы местного самоуправления, без чего, конечно, невозможно целенаправленное воздействие на развитие этого процесса со стороны прежде всего федеральных органов, от которых зависит совершенствование правовой базы для расширения состава муниципальных предприятий, учреждений и организаций, действующих в сфере социально-бытового обслуживания. Поэтому чрезвычайно полезна инициатива Государственного комитета Российской Федерации по статистике, разработавшего Унифицированную систему показателей, характеризующих социально-экономическое положение муниципального образования (она утверждена постановлением Госкомстата России от 8 января 1998 г. № 2 по согласованию с Миннацем, Минфином и Минэкономики России). Полученные статистические сведения, включающие показатели каждого муниципального образования по его финансовому состоянию, производственной деятельности и социальной инфраструктуре, производству продуктов питания, стоимости основных фондов, организации, содержания и развития всех муниципальных предприятий и учреждений, позволяет впервые за многие годы составить объективное представление о том, каково экономическое и финансовое положение местного самоуправления, и делать адекватные выводы о его совершенствовании и развитии.

В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления в интересах населения в установленном законом порядке могут осуществлять внешнеэкономическую деятельность. И органы местного самоуправления особенно крупных городов используют это право. Определенные успехи есть на сей счет и у средних городов (сельское самоуправление в этом отношении явно отстает по причинам отсутствия, как правило, достаточной материальной базы и крайне ограниченных финансовых возможностей). О том, что может сделать во внешнеэкономической сфере средний город, можно судить по той же Костроме.

ГЛАВА 2. МЕСТНЫЙ БЮДЖЕТ

2.1 Характеристика местного бюджета

муниципальный собственность финансовый бюджет

Согласно ч. 1 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы. Значение этих положений трудно переоценить. Бюджет составляет главный нерв всей деятельности органов местного самоуправления. Вода и тепло, зарплата учителям и врачам, помощь нуждающимся и благоустройство, жилищное строительство и ремонт дорог - все это и многое другое зависит от наполняемости местного бюджета. Большинство объектов муниципальной собственности так или иначе связаны с бюджетом, его доходами и расходами.

В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливается, что в доходы местных бюджетов зачисляются местные налоги, сборы и штрафы, отчисления от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации в соответствии с нормативами, установленными федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, закрепленными на долговременной основе, финансовые средства, переданные органами государственной власти органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий, поступления от приватизации имущества, от сдачи муниципального имущества в аренду, от местных займов и лотерей, часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций, дотации, субвенции, трансфертные платежи и иные поступления в соответствии с законом и решениями органов местного самоуправления, а также другие средства, образующиеся в результате деятельности органов местного самоуправления (ст. 36).

В Федеральном законе сказано, что федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации в соответствии с законом обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов. Минимально необходимые расходы местных бюджетов устанавливаются законами субъектов Федерации на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Доходная часть минимальных местных бюджетов обеспечивается путем закрепления на долговременной основе федеральным законом, законом субъекта Федерации доходных источников. В случаях, если доходная часть минимального местного бюджета не может быть обеспечена за счет указанных доходных источников, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации передают органам местного самоуправления иные доходные источники федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации, при этом свободные переходящие остатки местных бюджетов предыдущего года в расчет не принимаются. Органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных стандартов, выполнение которых гарантируется государством путем закрепления в доходы местных бюджетов федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов Федерации (ст. 37). Очень четкие, содержательные нормы. Правила, выполнение которых сделало бы местное самоуправление тем, чем оно должно быть. Но нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, государственные социальные стандарты, которые сразу бы поставили местные бюджеты на прочную основу, до сих пор не разработаны и не введены. Правда, в некоторых субъектах Федерации эти нормативы и стандарты установлены. Но в пределах возможностей этих субъектов Федерации, которые весьма далеки от объективных потребностей населения муниципальных образований. Есть некое -подобие специальных нормативов и норм, утвержденное Правительством РФ, весьма ограниченное по составу нормированных показателей, причем далеко не первостепенных для местного самоуправления. В результате финансы местного самоуправления, в основе которых лежат местные бюджеты, находятся в «затруднительном» положении.

Следствие этого положения - задержки в выплате заработной, платы работникам бюджетной сферы, систематическое недофинансирование учреждений здравоохранения, образования, культуры, предприятий жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и так далее. Некоторые муниципальные образования пытаются как-то "выкручиваться" из трудного положения, прибегая к разным "хитрым" средствам. В Колтушской волости (Ленинградская область) привлекли за счет льгот по налогам к регистрации на своей территории ряд расположенных здесь предприятий и организаций, которые прежде были зарегистрированы в Санкт-Петербурге и там, согласно правилам регистрации, платили налоги. В Красносельском районе (Костромская область) прибегли к зачетам на бартерной основе долгов неплательщиков. Продукцию задолжавших местному бюджету сельскохозяйственных предприятий взяли в счет долга и передали детским учреждениям и т.д. Но ведь не во всех муниципальных образованиях могут быть предприятия, готовые к смене места регистрации, или сельскохозяйственные объекты с пригодной для бартера продукцией. "В подавляющем большинстве муниципальных образований таких возможностей нет. Задолженность их бюджетов сохраняется, и именно эта задолженность всем, кто имеет финансовые, взаимоотношения с местными администрациями, создают кризис неплатежей, затрудняющих процесс развития экономики России.