Правовые основы муниципальной собственности и местных бюджетов

В общем, порядка 20 процентов всех расходов бюджета составляет только заработная плата.

Если говорить о том, что происходит с доходной базой и за счет чего складывается порой низкий уровень бюджетной обеспеченности, то дело в том, что в общем объеме доходов бюджета удельный вес трех его основных регулирующих источников (налог на прибыль, подоходный налог и налог на добавленную стоимость). Поэтому бюджетная ситуация любого муниципального образования - вещь совершенно искусственная, не зависящая ни от каких объективных причин. Зависит она только от субъективных взаимоотношений губернатора и главы местного самоуправления. И от того, какая карта разыгрывается сегодня в части выборов: одно дело - выборы через четыре года, другое - через год. Во многих регионах "бюджетные игры" становятся зачастую инструментом именно политических предвыборных кампаний.

Поэтому говорить о том, что в рамках сегодняшнего положения мы имеем какую-то финансовую основу местного самоуправления, определяющую его самостоятельность, просто не приходится. И решение данного вопроса - главнейшая на сегодня проблема местного самоуправления в России.

Решению этой проблемы призван был помочь Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".

2.2 Некоторые принципы межбюджетных отношений

Преамбула Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" содержит указание на то, что этим законом определяются основные принципы организации местных финансов и межбюджетных отношений, но в самом законе эти принципы только обозначены. Так, принципами формирования и использования местных финансов названы самостоятельность, государственная поддержка и гласность. К принципам межбюджетных отношений отнесены качественно новые бюджетные требования. В том числе взаимная ответственность, единая методология, выравнивание доходов, сокращение встречных потоков, компенсация: расходов, повышение заинтересованности в увеличении доходов и гласность. Но ни в первом, ни во втором определении не раскрываются содержание этих требований, пути их реализации, ответственность за их неисполнение. Поэтому муниципальным образованиям и приходится лишь догадываться, что представляют собой эти принципы или пытаться толковать их по аналогии с другими законами, в которых также нет механизмов реализации этих требований на муниципальном уровне.

Наиболее прогрессивным и новым моментом, содержащимся в Федеральном законе, является установление точной доли отчисляемых муниципалитетам федеральных налогов, в том числе от НДС, акцизов, прибыли и подоходного налога. В то же время Федеральный закон, устанавливая доли государственных налогов как собственных для местных бюджетов источников доходов, сохраняет элементы субъективизма со стороны государственных органов субъектов Федерации. Речь идет не о прямом зачислении данных платежей в муниципальный бюджет, а всего лишь о получении этих доходов "в среднем по субъекту Российской Федерации" для последующего их распределения между местными бюджетами. А это значит, что органы местного самоуправления вновь не могут ориентироваться на конкретные доходы, поскольку эти доходы попадают в ранг распределяемых, а не закрепляемых, хотя и названы собственными. Доли указанных налогов рассчитываются по 1 фактическим данным базового года перед тем, как решать вопрос о бюджетном регулировании распределяемых доходов. К тому же эти доли недостаточны, чтобы сбалансировать все местные бюджеты.

Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает возможность создания органов муниципальной налоговой службы. На первый взгляд, направленная на расширение организационных возможностей местного самоуправления в налоговых делах, эта мера на самом деле разрушает единую централизованную систему органов Госналогслужбы России и отнюдь не гарантирует улучшение положения дел в данной области. Причем, создалась ситуация, когда функции органов Госналогслужбы России по контролю за сборами местных налогов в связи с вступлением в силу Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" не отменены, а органы муниципальной налоговой службы, создаваемые на основании Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", не входят в систему органов Госналогслужбы России согласно части первой Налогового кодекса Российской Федерации.

В этой ситуации создается конкуренция норм законодательства об органах Госналогслужбы России, с одной стороны, и Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" - с другой.

Создание муниципальных налоговых органов приведет к дополнительным затратам бюджетов всех уровней в форме прямых платежей из соответствующего бюджета, либо в форме дотаций или субвенций из вышестоящих бюджетов. Это повлечет также дублирование функций по контролю за сбором местных налогов, что в конечном итоге может негативно сказаться на сборе налогов, а также при ведет к нарушению прав граждан и созданных ими организаций. Судя по всему, наиболее правильное решение состоит не в том, чтобы создавать свои налоговые службы, а в том, чтобы налаживать контакты с государственными налоговыми органами и находить формы содействия им в сборе налогов.

Ко всему прочему, Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" крайне неудачно сформулировал обязанности субъектов Федерации по отношению к местному самоуправлению, позволив им как бы за счет точной доли отчислений в местные бюджеты от федеральных налогов при формировании бюджетов отказаться от бюджетного регулирования по нормативам отчислений от регулирующих доходов в местные бюджеты или снизить эти нормативы. В результате финансовое положение муниципальных образований на территории соответствующих субъектов Федерации ухудшились.

Поскольку некоторые субъекты Федерации спасать бюджеты муниципальных образований не торопятся, пришлось Государственной Думе срочно подготавливать поправки в Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", цель которых - обязать органы государственной власти субъектов Федерации устанавливать сверх минимальных долей федеральных налогов, закрепляемых за муниципальными образованиями на постоянной основе, норматив отчислений в местные бюджеты от регулирующих доходов на планируемый финансовый год, а также на долговременной основе (не менее, чем на три года). Кроме того, документ предусматривает расширение источников формирования средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований - не только за счет отчислений от федеральных и региональных налогов, но и за счет неналоговых доходов, а также части финансовой помощи, поступающих в бюджет субъекта Федерации. Помогут ли намечаемые проектом закона меры, или нет - покажет время. Ныне же главные правовые средства решения вопросов, связанных с формированием бюджетов, составлением их доходной и расходной частей, сосредоточены в Бюджетном кодексе РФ и общей части Налогового кодекса РФ.

2.3 Правовая основа местных бюджетов

Правовую основу местных бюджетов составляет Бюджетный кодекс РФ. Характеризуя Бюджетный кодекс РФ в целом, следует, прежде всего, отметить, что он устанавливает ряд норм, усиливающих гарантии единства бюджетной системы Российской Федерации. Определяя три уровня бюджетной системы - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов, бюджеты субъектов Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов и, наконец, местные бюджеты, закон закрепляет единство правовой базы этой бюджетной системы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса, санкций за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Таким путем бюджеты муниципальных образований в большей степени, чем раньше, включаются в систему бюджетных отношений, устанавливаемую для государства в целом. Это дополняет общую тенденцию функционального сближения местного самоуправления и государственного управления.

По сравнению с прежними законами РСФСР новые кодексы существенно ограничили бюджетную самостоятельность муниципальных образований. По-иному она выглядит и в сравнении с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В Федеральном законе устанавливается, например, право органов местного самоуправления самостоятельно без всяких ограничений распоряжаться средствами местных бюджетов (п. 2 ст. 36). Право определять направления использования и расходования местных бюджетов определяется и Законом РФ "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" (ст. 4), принятому 15 апреля 1993 года.

В новом Бюджетном кодексе РФ, во-первых, появились нормы, регламентирующие расходы, совместно финансируемые из бюджетов Российской Федерации, бюджетов ее субъектов и бюджетов муниципальных образований, распределение которых между этими бюджетами отнесено к ведению Правительства РФ. Но дело не только в этой норме, дающей возможность Правительству РФ и субъектам Федерации распоряжаться средствами местных бюджетов по согласованию с муниципальными образованиями, но и в другой норме (ст. 87), прямо устанавливающей расписание основных расходов местных бюджетов.

Доходы местных бюджетов, как и прежде, составляются из собственных налоговых доходов местных бюджетов, определяемых налоговым законодательством Российской Федерации, и отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов, передаваемых местным бюджетам Российской Федерации и субъектам Федерации на срок не менее трех лет. Но из кодекса исчезло правило о том, что уровень закрепленных доходов местного бюджета должен составлять не менее 70% доходной части минимального бюджета соответствующего муниципального образования.

В сущности, ничего страшного в том, что эта цифра исчезла, нет. Может быть это и целесообразно, поскольку слишком жесткое определение доли закрепленных доходов мешает гибкому подходу к разграничению источников доходов в зависимости от складывающихся экономических условий. И кроме того, 70% закрепленных доходов - это вовсе не идеальный образец для формирования местных бюджетов. В Европейской хартии местного самоуправления в общей форме сказано (ст. 5), что "по меньшей мере, часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов". Здесь не сказано, какая, зато упомянуто, что они должны состоять из сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления устанавливают сами. То есть речь идет о собственных в полном смысле налогах и сборах, а не только о частях налогов других бюджетов.

В Налоговом кодексе РФ есть определение местных налогов и сборов, которое как будто бы согласуется с определением Европейской хартии местного самоуправления. В п. 4 ст. 12. Налогового кодекса РФ местными налогами и сборами признаются налоги и сборы, устанавливаемые и вводимые в действие в соответствии с кодексом... Но дело в том, что кодекс установил в ст. 15 закрытый перечень местных налогов и сборов. Так что устанавливаться они органами местного самоуправления не могут.

Что касается минимальных государственных социальных стандартов и минимальной бюджетной обеспеченности, то нормы Бюджетного кодекса РФ с ними неразрывно связаны. Он устанавливает понятие государственных стандартов как государственных услуг, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации. Минимальная бюджетная обеспеченность согласно Бюджетному кодексу РФ - это минимально допустимая стоимость государственных или муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов. Если бы Бюджетный кодекс РФ вступил в действие одновременно или после установления названных стандартов, возможно были бы проблемы только правового свойства, связанные с обеспечением этих стандартов. Но поскольку Бюджетный кодекс РФ скорее всего вступит в действие без утвержденных социальных государственных стандартов и без определения минимальной бюджетной обеспеченности, он ничего не прибавит к системе утверждения бюджетов муниципальных образований как системе неустойчивой, построенной в большинстве случаев на необоснованных расчетах, где главное "договориться" с финорганом субъекта Федерации.

Еще хуже с Налоговым кодексом РФ, утвердившим новый перечень местных налогов и сборов, значительно сокращенный по сравнению с действующим, отменившим возможность создания муниципальных внебюджетных фондов. Что касается отмены внебюджетных фондов, предусмотренных Федеральным законом "Об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 41), то здесь есть и плюсы, и минусы, К плюсам можно отнести то, что ликвидированные фонды слабо контролировались, часть использовалась местной администрацией не по назначению, и это способствовало в ряде случаев коррупции. Минус заключается в том, что их ликвидация уменьшила финансовые возможности местного самоуправления, хотя средства внебюджетных фондов должны теперь проходить по бюджету, и сократила возможности маневра денежными ресурсами.

Но прямое сокращение местных налогов и сборов трудно объяснить. Либо это недомыслие, либо прямое покушение на местное самоуправление. Да, можно согласиться с тем, что множественность налогов и сборов только создает иллюзию их эффективности и значимости. В большинстве своем это налоги и сборы, которые мало влияют на финансовое положение муниципалитетов. Можно также поддерживать идею о том, что муниципальным образованиям нужен хотя бы один сильный налог, чтобы вселить доверие их статус как автономных единиц, ответственных перед местными избирателями. Но почему в качестве такого налога следует устанавливать налог на имущество физических лиц или земельный налог? Совершенно не доказано, что эти налоги - основа прочности местных бюджетов. Наоборот, изменение набора местных налогов и сборов, произведенное Налоговым кодексом РФ, ослабило налоговую базу местных властей.

ГЛАВА III. ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Говоря об организационных проблемах на муниципальном уровне, необходимо также затронуть дискуссию вокруг проблемы малых территориальных единиц местного самоуправления, которая сводится, как правило, к двум позициям:

для того, чтобы обеспечить достаточную самостоятельность муниципальных образований, необходимо иметь значительную финансово-экономическую базу, а значит - муниципальное образование должно быть настолько крупным, насколько это позволяет иметь достаточные доходные источники (как правило,

на уровне района, крупного города), на нижестоящих уровнях предусматривается возможность создания

общественного территориального самоуправления, не обладающего ни властными полномочиями, ни хозяйственными правами;

для того, чтобы стимулировать саморазвитие малых поселений и сельсоветов, обустройство жизни каждого человека именно там, где он проживает, необходимо предоставить возможность осуществления местного самоуправления, реализации предоставленных ему экономических и социальных прав в границах территорий, максимально приближенных к месту непосредственного проживания человека (как

правило, в границах малого поселения, села, сельсовета, сельского округа), при этом на районном уровне

предлагается организация территориальных подразделений исполнительной государственной власти.

Недостатком первой позиции является фактическая консервация и даже усиление тенденции сосредоточения в районном центре всех более-менее значительных экономических и социальных ресурсов - та ситуация, которая привела в последние два десятилетия Советской власти к фактическому обнищанию и деградации малых городов и "вымиранию" сельских поселений. Следствием является, как правило, падение социальной активности и экономической инициативы населения вне районных центров.

Недостатком второй позиции является действительная слабость экономических ресурсов для решения всего перечня предметов ведения местного самоуправления, определенных законодательством, - тех вопросов местного значения, решение которых и направлено на удовлетворение повседневных потребностей местных жителей. Следствием является практическое подавление местных интересов таких муниципальных образований и их населения интересами государственных органов власти субъекта Федерации (а зачастую - и просто субъективными интересами государственных должностных лиц).

Разрешением этих противоречий, на наш взгляд, является предусмотренная Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" схема двухуровневого местного самоуправления (пункт 3 статьи 6 Закона), предусматривающая возможность разграничения предметов ведения, объектов муниципальной собственности и источников доходов местных бюджетов в случае, если в границах территории муниципального образования (например, - района) имеются другие муниципальные образования (например, - малое поселение, сельсовет и т.п.). Достаточно интересный опыт в организации деятельности такой схемы местного самоуправления накоплен в Липецкой, Пензенской, Псковской и, особенно, Астраханской областях.

Не менее сложной проблемой является формирование финансово-экономической базы, способной обеспечить реальную самостоятельность органов местного самоуправления.

В течение прошедшего года были решены многие принципиальные вопросы по распределению собственности между разными уровнями власти. Законодательно признан и интенсивно развивается новый для нашей страны вид собственности - муниципальный, составляющий экономическую основу общих интересов населения, проживающего в конкретных городских и сельских поселениях.

В то же время до настоящего времени законодательно не закреплены за местными бюджетами помимо части общегосударственных налоговых поступлений собственные доходные источники на базе налогов с физических лиц, налогов на собственность, земельных платежей, местных налогов и сборов. Средства, полученные на местах от местных налогов и сборов, установленных федеральным законодательством, поступают в распоряжение вышестоящих органов, которые потом часть этих средств (около 25-30%) возвращают местам. Такое регулирование финансов снижает заинтересованность местного самоуправления в налогах. В то же время, местные налоги и сборы, устанавливаемые самими органами местного самоуправления, дают лишь около 3% от доходной части местных бюджетов.

Диктат субъектов Федерации в распределении территориальных доходов приводит к сокращению доходных возможностей местных бюджетов, а это означает, что фактически сокращаются возможности финансирования социально-коммунальной сферы, при этом одновременно осуществляется передача местным властям ее некогда ведомственных объектов.

Большие сложности в формировании муниципальной собственности вызывает отсутствие законодательного закрепления права местных сообществ и их органов самостоятельно распоряжаться муниципальной собственностью, включая земельные, лесные, водные и другие природные ресурсы. Формирование муниципальной собственности идет с большим трудом. Органы власти субъектов Федерации передают муниципальным образованиям нерентабельные предприятия, а у местного самоуправления нет средств для их модернизации и поддержки. Не прекратилась практика незаконного изъятия некоторых муниципальных предприятий и учреждений и передача их в областное, краевое, республиканское подчинение. Все эти процессы требуют законодательного регулирования. Наряду с организационными и финансово-экономическими условиями, реальное функционирование местного самоуправления зависит от реализации предусмотренных статьей 133 Конституцией Российской Федерации права на судебную защиту и запрета на ограничение прав местного самоуправления, установленных законодательством.

Носителями, субъектами права на судебную защиту, исходя из смысла статьи 46 и статьи 133 Конституции РФ, могут выступать и органы местного самоуправления, и непосредственно граждане России. Причем защита нарушенных прав и законных интересов местного самоуправления для органов местного самоуправления как органов, которым доверено народом осуществление публичной власти, является не только их правом, но и конституционной обязанностью. Граждане Российской Федерации при защите своих прав на местное самоуправление могут воспользоваться как нормами Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления...", так и процессуальными гарантиями, предоставляемыми Законом РФ "Об обжаловании неправомерных действий...", основные положения которого включены в Гражданский процессуальный кодекс. За недолгий период времени, прошедший с вступления в действие Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", накоплена значительная судебная практика при разрешении споров, возникших в формирующейся российской системе муниципального права. К сожалению, органы местного самоуправления в настоящее время лишены права прямого обращения в Конституционный Суд, в то время, как процесс становления местного самоуправления неизбежно сопровождается многочисленными конфликтами, проистекающими именно из различного понимания и толкования конституционных норм по вопросам организации и деятельности местного самоуправления. В такой ситуации правовой конфликт, который мог бы быть оперативно разрешен в судебном порядке Конституционным Судом, приобретает гипертрофированные формы противостояния сторонников той или иной правовой позиции, приводит к неконструктивной политизации конфликта.

Решение этой проблемы требует корректировки Конституции РФ, или, как минимум, соответствующего федерального конституционного закона. Для того, чтобы это стало возможным, для того, чтобы политическое значение местного самоуправления позволяло оказывать реальное влияние на пути дальнейшего развития государства, необходимо включение в деятельность органов местного самоуправления не отдельных представителей, а широких слоев населения России. В настоящее время, в соответствии с Указом Президента РФ "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации", Администрации Президента РФ совместно с Правительством РФ поручено организовать взаимодействие с ассоциациями муниципальных образований для обеспечения участия органов местного самоуправления в проведении экономических и социальной реформ, а также обеспечить регулярное освещение в средствах массовой информации хода реформы местного самоуправления, организовать работу по разъяснению населению конституционных основ местного самоуправления и государственной политики в области местного самоуправления.

Управление Президента РФ по вопросам местного самоуправления обеспечивает постоянное рабочее взаимодействие с ассоциациями местного самоуправления, принимая участие в проводимых ими мероприятиях. Такая работа проводится с Союзом Российских городов, Российским союзом местных властей, Союзом малых городов, Ассоциацией городов Сибири и Дальнего Востока, Союзом городов Северо-запада России, Ассоциацией городов Юга России, Союзом городов Урала и др. Постоянно проводятся встречи представителей муниципальных образований с рядом руководителей Правительства Российской Федерации и принято решение о создании Постоянно действующего совещания руководителей муниципальных образований по проведению социально-экономических реформ при Правительстве Российской Федерации. В рамках выполнения решения Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации создана рабочая группа по подготовке предложений о принципах организации и деятельности Конгресса муниципальных образований России, ведется работа по согласованию позиций в этом вопросе с действующими союзами и ассоциациями местного самоуправления.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Поскольку обеспечение финансово-хозяйственной самостоятельности местного самоуправления во многом зависит от органов государственной власти субъектов Российской Федерации, необходима активная помощь им со стороны федеральных органов государственной власти. Учитывая недостаточное обеспечение органов местного самоуправления кадрами, имеющими опыт серьезной нормотворческой деятельности, эта помощь может оказываться путем разработки модельных проектов нормативных правовых актов местного самоуправления по вопросам финансово-хозяйственной деятельности.

Финансовые меры должны предусматривать создание условий для обеспечения экономической, и, прежде всего - финансовой самостоятельности муниципальной власти в целях наиболее полного решения вопросов местного значения. Под этим надо понимать не только создание правовых условий такой самостоятельности, о чем говорилось выше, но и создание реальных практических механизмов финансирования государством отдельных государственных полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления, а также компенсации увеличения расходов или уменьшения доходов органов местного самоуправления в результате реализации решений, принятых органами государственной власти.

Кроме того, помимо создания правовой основы местных финансов и прямого финансирования к финансовым мерам необходимо отнести совершенствование практики межбюджетных отношений между федеральным и местными бюджетами, то есть практическую реализацию бюджетного законодательства по вопросам межбюджетных отношений.

Имеет смысл проработать также вопрос о создании условий для возможности кредитования муниципальных образований с помощью кредитно-финансовых учреждений, к примеру, созданием государственного банка муниципального кредита. Такой опыт в дореволюционной России существовал и был успешным (Касса земского и городского кредита, реорганизованная Временным Правительством в Государственный Банк земского и городского кредита).

Нельзя обойти такой важнейший источник финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований, каковым является муниципальная собственность на землю, гарантированная Конституцией Российской Федерации. Необходимо в кратчайший срок разработать и соответствующим образом утвердить порядок отнесения земельных участков к муниципальной собственности, для того, чтобы вывести органы местного самоуправления из той противоречивой правовой ситуации, в которой они порой оказываются, пытаясь реализовать это свое конституционное право.

В организационной сфере выделяются два круга проблем. Первый связан с созданием системы взаимодействия федеральных органов государственной власти с органами местного самоуправления. Такое взаимодействие крайне необходимо прежде всего самой государственной власти, Правительству Российской Федерации в свете начинающихся жилищно-коммунальной, бюджетной, налоговой и социальной реформ, без активнейшего участия в проведении которых органов местного самоуправления, муниципальных деятелей эта сложнейшая задача обречена на провал.

Второй круг проблем - совершенствование организации местного самоуправления, в том числе методическое обеспечение органов местного самоуправления по вопросам структурной организации управления муниципальным хозяйством и местными финансами, а также подготовка муниципальных кадров. Эта задача может быть решена созданием системы непрерывного обучения муниципальных служащих. В связи с этим предстоит реализация перспективной Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления.

С целью создания мощного координационного центра по делам местного самоуправления был принят Указ Президента Российской Федерации от 29 мая 1997 года, предусматривающий образование на базе Совета при Президенте РФ по местному самоуправлению (являвшегося номинальным совещательным органом) Совета по местному самоуправлению Российской Федерации. В целях обеспечения эффективной деятельности Совета Президент Российской Федерации лично возглавил работу Совета по местному самоуправлению, утвердив этим же Указом Положение о Совете и его состав, с участием ряда руководителей Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации, федеральных министерств и ведомств. Более половины состава Совета, в соответствии с его Положением - выборные главы муниципальных образований.

На Совет возлагается разработка государственной политики в области местного самоуправления, обеспечение взаимодействия федеральных органов власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по ее реализации, решение других важнейших вопросов развития местного самоуправления, подготовка соответствующих предложений Президенту Российской Федерации.

Для осуществления задач, возложенных Указом Президента Российской Федерации, Совет имеет право запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от федеральных органов власти, органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций и должностных лиц, а также заслушивать на своих заседаниях информацию соответствующих должностных лиц.

Для организации постоянной работы Совет должен образовать комиссии по основным направлениям своей деятельности. Председатели комиссий избираются Советом только из числа его членов, являющихся выборными должностными лицами местного самоуправления, а в состав комиссий по решению Совета наряду с членами Совета могут входить и иные лица.

Кроме того, Совет и образованные им комиссии могут создавать постоянные и временные рабочие группы для предварительной подготовки вопросов, которые предполагается рассмотреть на заседаниях Совета, а также привлекать в установленном порядке для осуществления отдельных работ ученых и специалистов, в том числе на договорной основе.

Необходимо подчеркнуть и еще один важный момент: члены Совета имеют право принимать участие в работе федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при рассмотрении ими вопросов, связанных с возложенными на Совет задачами. Это позволит обеспечить широкое участие членов Совета в процессах проведения реформы местного самоуправления не только в рамках заседаний Совета и его комиссий, позволит рассматривать членов Совета как энергичных сподвижников и организаторов процесса становления местного самоуправления в Российской Федерации.

Положение о Совете определяет механизмы организации его работы. Практика деятельности предыдущего Совета подсказывала, что необходимо не только решение организационных вопросов, но, прежде всего, обеспечение содержательного аспекта деятельности Совета. Это, прежде всего, координация деятельности структурных подразделений в федеральных органах власти, занимающихся вопросами местного самоуправления, организация подготовки документов по вопросам местного самоуправления, постоянная работа со средствами массовой информации и научной общественностью, координация работы с аппаратами обеих палат Федерального Собрания, с ассоциациями и союзами местных властей, работа с органами местного самоуправления.

В связи с этим, для обеспечения деятельности Совета, разработки и реализации политики Президента Российской Федерации в области местного самоуправления создано Управление Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления.

Определенные Указом Президента полномочия и компетенция вновь созданного Совета и его рабочего аппарата поставили данный координационный орган в один ряд с Советом Безопасности и Советом обороны Российской Федерации, стали крупной политической акцией, направленной на укрепление российской государственности и стабильности в обществе.

Логическим продолжением стало принятие 11 июня 1997 г. Указа Президента Российской Федерации "Об основных направлениях реформы местного самоуправления", определившего развитие местного самоуправления приоритетным направлением деятельности Президента РФ и Правительства РФ.

Принципиально важным для дальнейшего развития местного самоуправления стало принятие федеральных законов "О финансовых основах местного самоуправления в РФ" и "Об основах муниципальной службы в РФ".

Для действительной способности реализации права на местное самоуправление представляется необходимым:

1) наличие механизмов осуществления права, то есть наличие органов, создаваемых населением для реализации своих прав в решении местных вопросов, процедур прямого волеизъявления (референдумы, конференции, сходы) или зависимости от населения создаваемых им органов (выборы, формы контроля). Эти вопросы в основном решены в рамках первого, организационного этапа;

2) наличие возможности осуществления права, то есть наличие финансово-экономической базы для обеспечения реальной самостоятельности населения и дееспособности создаваемых им органов (основная задача второго, экономического этапа);

3) наличие осознанной воли в осуществлении права, то есть активное участие в процессе организации местного самоуправления не только государства (через официальные решения его органов и реализацию их должностными лицами), но и населения (через широкое участие в процессе, заинтересованность в его результате). Решение этой задачи, видимо, будет являться в основном целью следующего этапа (назовем его условно "социальным").

Все три составляющие находятся в настоящее время в процессе формирования, но именно их неразрывное сочетание: наличие обладающих экономической и правовой возможностью организационных структур местного самоуправления при активном участии и заинтересованности государства и населения может привести к созданию реального эффективного местного самоуправления, а значит, и обеспечению стабильного поступательного развития российского общества и российского государства.

БИБЛИОГРАФИЯ

1. Нормативные акты

Конституция РФ. - М., 1993.

Гражданский кодекс РФ. - М., 2000.

Федеральный Закон РФ «О приватизации государственного и муниципального имущества» № 178-ФЗ от 21.12.2001 (в ред. Федерального закона от 27.02.2003 № 29-ФЗ).

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 (в ред. Постановлений ВС РФ от 23.05.92 № 2824-1, от 27.01.93 № 4375-1, от 21.07.93 № 5475-1; Постановления Конституционного Суда РФ от 10.09.93).

Федеральный Закон РФ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" N 126-ФЗ от 25 сентября 1997 года (в ред. Федерального закона от 09.07.99 № 159-ФЗ).

Закон РФ «Бюджетный Кодекс Российской Федерации» № 159-ФЗ от 09.07.99.

Постановление ВС РФ от 15.04.93 N 4809-1 «Закон РФ "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления»; утратило силу с 01.01.2000.

2. Литература

Абрамов В.Ф. Местное самоуправление: идея и опыт // СОЦИС. - М., 1997. - № 1. - С. 120-125.

Антонова В.П., Мирошниченко Е.В., Ревенко Л.А. Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации ("Круглый стол" в Институте государства и права РАЕ) // Государство и право. - М., 1997. - № 5. - С. 24- 45.

Барабашев Г.В. Местное самоуправление. - М.: МГУ, 1996.

Васильев В.И. Местное самоуправление и государственная власть // Вестник государственной службы. - М., 1993. - № 11. - С. 14-19.

Веселовский Б.Б. Земство и земская реформа. Петроград, 1918 г., с.30-32.

Воронин А.Г., Папин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. - М.: МОНФ, 1997.

Гельман В.Я. Федеральная политика и местное самоуправление // Власть. - М., 1997. - №9. - С. 73-80.

Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления. - М., 1996.

Гильченко Л.В. Новый этап реформы местного самоуправления // Власть. М., 1997. -№3. - С. 19-22.

Дементьев А. О системе Советов и земских учреждениях в России: возможные исторические параллели // Государство и право. - М., 1965. - №8. - С. 112-120.

Как децентрализовать бюджетно-налоговую систему Федерации и ее субъектов / Лексин В.Н., Ситников А.И., Швецов А.Н. // Российский экономический журнал. - М., 1993. - № 3. - С. 29-34.

Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Васильев В.И., Петрова Г.В., Пешин Н.Л. / Отв. редактор Тихомиров Ю.А. - М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. - М., 1997.

Лаптева Л.Е. Вступительная статья // Местное самоуправление в Российской Федерации. Сборник нормативных актов. - М., 1998. - С. 8 - 21.

Легорнев С. Муниципальная собственность как основа реального самоуправления // Жилищное и коммунальное хозяйство. - М., 1993. - № 1. - С. 10-12.

Местное самоуправление в Вологодской области: Проблемы, поиск, решения. Сборник материалов по проблемам местного самоуправления в Вологодской области / Подгорнов Н.М., Дергаева Л.И., Чирков В.И. и др. - Вологда, 1996.

Местное самоуправление в Российской Федерации: Состояние, особенности формирования, проблемы // Вестник Центральной избирательной комиссии. - М., 1997. - №4 (46).

Местное самоуправление: Теория и практика / Под ред. Г.Люхтерхандт при участии В.Я.Гельмана - М.: Фонд Ф.Науманна, 1996.

Местное самоуправление: Теория и практика. 2-е изд-е, изм. и доп. / Под ред. Г.Люхтерхандт - М.: Фонд Ф. Науманна, 1997.

Местное самоуправление в современной России. Аналитический доклад: Реализация законодательства Российской Федерации по вопросам местного самоуправления и основные проблемы развития местного самоуправления в современной России. - М.: МОНФ, 1998.

Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Материалы научно-практической конференции, 25 апреля 1996 г. / Ред. Авакьян С.А. - М.: МГУ, 1996.

Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. - СПб., 1913, с. 38-42.

Писарев А.Н. Муниципальное право Российской Федерации. - М., 1997.

Ревенко Л. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": от концепции до реализации // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. - М., 1995. - №3. - С. 10-14.

Стрончина М.Н. Принципы организации местного самоуправления // Вестник государственной службы. - М., 1993. - № 8. - С. 34-37.

Якубовский Д. Теоретическая основа, правовая природа и содержание понятия "местное самоуправление" // Право и жизнь. - М., 1992. - № 6. - С. 81-97.

Размещено на Allbest.ru