Государственная Дума Федерального Собрания РФ

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

ВВЕДЕНИЕ

Глава 1. ОРГАНИЗАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ

1.1 Структура Государственной Думы

1.2 Правовые акты Государственной Думы

1.3 Процедура роспуска Государственной Думы

Глава 2. ПОЛНОМОЧИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ

2.1 Взаимодействие Государственной Думы и Президента РФ

2.2 Полномочия по назначению должностных лиц

2.3 Роль Государственной Думы во внутренней политике

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

Исторический и политический опыт России показывает, что в течение практически всего XX века доминирующее положение в системе органов государственной власти занимали представительные органы власти, сочетавшие в себе законодательные, исполнительные и контрольные функции. В условиях провозглашения важнейшего демократического принципа разделения властей особенно остро встала проблема организации принципиально нового для России политико-правового института «парламентского учреждения», которым стало Федеральное Собрание - парламент России. В этой связи особую актуальность приобрела проблема оптимизации статуса современного парламента, его палат, системы взаимоотношений Совета Федерации и Государственной Думы, а также их положения в общей системе государственного механизма.

Двенадцатилетний опыт существования российского парламента показал, что поиск наиболее эффективной модели организации и функционирования Федерального Собрания продолжается. Это подтверждается, в частности, тем, что до настоящего времени не решена проблема оптимального порядка формирования Государственной Думы. Более того, до сих пор вызывают многочисленные дискуссии в среде ученых, политиков и юристов такие вопросы, как сама структура Федерального Собрания, а также вопросы правового статуса его палат и, прежде всего, Государственной Думы.

Проблематика, связанная с организацией и деятельностью Государственной Думы Федерального Собрания РФ, нашла отражение труды в работах многих отечественных ученых, достаточно назвать такие имена, как Авакьяна С.А., Автономова А.С., Астафичева П.А., Баглая М.В., Булакова О.Н., Васильева В.И., Глигич-Золотаревой М.В., Горобца В.Д., Гранкина И.В., Елчева В.А., Зорькина В.Д., Зимина А.В., Ивановой В.И., Керимова А.Д., Козловой Е.И., Конюховой И.А., Колюшина Е.И., Кутафина О.Е., Лучина О.В., Медушевского А.Н., Овсепян Ж.И., Пригона М.Н., Ремингтона Т., Романова Р.М., Степанова И.М., Страшуна Б.Н., Тихомирова Ю.А., Топорнина Б.Н., Торопа Ю.В., Хабриевой Т.Я., Чиркина В.Е. и других. Однако анализ научной литературы показывает, что не все вопросы, связанные с исследованием Государственной Думы, в достаточной степени освещены в научной литературе.

Объектом исследования выступают общественные отношения, связанные со статусом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, порядком ее формирования, полномочиями, положением в системе органов государственной власти Российской Федерации. Предметом исследования являются нормы конституционного права, доктринальные источники, судебная практика.

Целью настоящего диплома является комплексный анализ института Государственной Думы Федерального Собрания РФ, для чего поставлены задачи:

- рассмотреть место Государственной Думы в системе органов государственной власти;

- проанализировать структуру Государственной Думы

- изучить правовые акты Государственной Думы;

- исследовать процедуру роспуска Государственной Думы;

- уточнить полномочия Государственной Думы и другие вопросы.

Методологическую основу исследования составили системный, сравнительно-правовой, исторический, нормативный и иные научные методы познания. Для иллюстрации теоретических выводов использована судебная практика.

Формирование структуры работы проводилось с целью системного и последовательного решения поставленных задач. Дипломная работа включает введение, три главы, включающие девять параграфов, заключение, а также список использованной литературы.

Глава 1. ОРГАНИЗАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ

ДУМЫ

1.1 Структура Государственной Думы

Внутренняя организация данной палаты Федерального Собрания и порядок ее работы определяются Регламентом Государственной Думы, утв. Постановлением ГД от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД. В Думе создаются партийные фракции, депутатские группы, парламентские комитеты и комиссии. Общее руководство Государственной Думой осуществляют избираемый ею Председатель Думы (спикер), его заместители и Совет Думы, состоящий из Председателя и его заместителей. Руководители комитетов входят в Совет палаты только с правом совещательного голоса. Государственная Дума является постоянно действующим органом. Осенняя сессия Государственной Думы в соответствии со ст. 40 Регламента продолжается с 1 сентября по 25 декабря, а весенняя - с 12 января по 20 июня.

Если иметь в виду структурные аспекты статуса российского парламента, то чрезвычайно актуальна ч. 3 ст. 101 Конституции РФ: Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии, проводят по вопросам своего ведения парламентские слушания. Со структурной точки зрения, весьма важна система комитетов и комиссий палат Федерального Собрания. Так, Государственная Дума образует комитеты: по законодательству и судебно-правовой реформе; по труду и социальной политике; по делам ветеранов; по охране здоровья; по образованию и науке; по делам женщин, семьи и молодежи; по бюджету, налогам, банкам и финансам и ряд других комитетов Румянцева В.Г., Гуляева Е.А. Парламентаризм: проблемы научного осмысления понятия и практика институционального воплощения // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 12. С.65..

Комитеты Государственной Думы - это такие подразделения в ее структуре, без функционирования которых невозможно выполнение задач этой палаты. Комитеты Государственной Думы в рамках своей компетенции предварительно обсуждают законопроекты и готовят их к рассмотрению Государственной Думой, а также дают заключения по законопроектам и проектам постановлений. В соответствии с решением палаты они подготавливают запросы в Конституционный Суд, а в соответствии с решением Совета или по поручению Председателя Думы разрабатывают проекты постановлений о направлении представителей Государственной Думы в Конституционный Суд страны. Кроме того, они организуют парламентские слушания, дают заключения и вносят предложения о разделах проекта федерального бюджета и, наконец, организуют собственную деятельность См.: Булаков О.Н., Рязанцев И.Н. Парламентское право России: Курс лекций / под ред. О.Н. Булакова. М.: ЗАО Юстицинформ, 2008. С.74..

Комитеты создаются на срок, не превышающий срока полномочий Государственной Думы данного созыва. Каждый комитет имеет положение о своей деятельности, которое утверждается постановлением палаты. Комитеты и комиссии, как правило, образуются на основе принципа пропорционального представительства депутатских объединений. Численный состав каждого комитета и каждой комиссии определяется палатой, но не может быть менее 12 и более 35 депутатов палаты. Как правило, в комитетах создаются подкомитеты по основным направлениям деятельности.

Председатели комитетов, комиссий и их заместители избираются палатой большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы по представлению фракций и депутатских групп. Но голосование может проводиться и по единому списку. Состав комитета и комиссии утверждается Государственной Думой большинством голосов депутатов.

Быть членом одного из комитетов (не более!) - обязанность каждого депутата Государственной Думы, за исключением Председателя, его заместителей и руководителей депутатских объединений. Заседания комитета и комиссии проводятся не реже двух раз в месяц. В заседании комитета с правом совещательного голоса могут принимать участие депутаты, не входящие в состав данного комитета или комиссии, а также вправе присутствовать полномочные представители Президента и Правительства России в Государственной Думе, представители субъектов права законодательной инициативы, законопроекты которых рассматриваются на заседании комитета или комиссии, а также статс-секретари - заместители (первые заместители) руководителей федеральных органов исполнительной власти. На заседание могут быть приглашены эксперты, представители заинтересованных государственных органов, общественных объединений и средств массовой информации Конюхова И.А. Двухпалатность как принцип организации национальных парламентов: опыт России и мировая практика // Журнал российского права. 2004. №1.С. 27..

Комитеты могут проводить совместные заседания, но решения принимают раздельно. Они вправе привлекать к своей работе различных экспертов, запрашивать необходимые документы и материалы у руководителей государственных органов и иных организаций.

Государственная Дума может создавать комиссии, деятельность которых ограничена определенным сроком или конкретной задачей. К числу комиссий Государственной Думы относятся: мандатная; для проверки определенных данных о событиях и должностных лицах; для подсчета результатов тайного голосования и др. Действующим Регламентом Государственной Думы предусмотрено, что комиссии Государственной Думы формируются из числа членов комитетов палаты. По нашему мнению, такое положение применимо только для формирования Мандатной комиссии. Этот вывод основывается на том, что в соответствии с Регламентом Государственной Думы в состав комитетов Государственной Думы не входят Председатель Государственной Думы, его заместители, а также руководители депутатских объединений. Тем самым указанный выше принцип формирования комиссий Государственной Думы препятствует участию в комиссиях Государственной Думы ряда депутатов.

В силу ст.ст. 95 и 96 Конституции РФ Государственная Дума состоит из 450 депутатов; Государственная Дума избирается сроком на четыре года. Если численный состав членов Совета Федерации не может быть установлен Конституцией, так как зависит от количества субъектов РФ, которое может измениться в связи с принятием соответствующих федеральных конституционных законов, количество депутатов Государственной Думы является постоянным. Депутатом Государственной Думы является избранный в соответствии с федеральным законом представитель народа, уполномоченный осуществлять в Государственной Думе законодательные и иные полномочия, предусмотренные Конституцией и законом. Каждый депутат является представителем примерно 242 тыс. избирателей. Установленная Конституцией численность депутатского корпуса представляется оптимальной и позволяет обеспечить работоспособность Государственной Думы Садовникова Г.Д. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный). М.: Юрайт-Издат, 2006. С. 147..

После принятия Конституции РФ 1993 года Президент РФ Указом от 1 октября 1993 г. утвердил Положение о выборах депутатов Государственной Думы (в настоящее время утратил силу) САПП РФ. 1993. № 41. Ст. 3907. , которое определяло основные черты новой избирательной системы России. Была введена смешанная избирательная формула, при которой 225 депутатов Государственной Думы Федерального Собрания избираются по мажоритарной системе простым большинством в одномандатных избирательных округах, а 225 депутатов Государственной Думы, выдвинутые в списках избирательных объединений, преодолевших 5% заградительный барьер по пропорциональной системе в едином федеральном многомандатном округе. Выборы в одномандатном мажоритарном округе признавались несостоявшимися в случае явки менее 25% зарегистрированных избирателей.

Смешанная избирательная система, сочетающая в себе на паритетных началах несвязанные между собой пропорциональные и мажоритарные компоненты, оказалась «жизнестойкой» и использовалась в течение четырех электоральных циклов (на выборах депутатов Думы в 1993 г., 1995 г., 1999 г. и 2003 г.). В течение этого периода времени основная формула была сохранена, тогда как изменения вносились в отдельные элементы системы. Эти изменения были направлены на исправление явных законодательных упущений и противоречий, но, главное, на последовательное обеспечение в будущих избирательных кампаниях приоритета правящих сил в парламенте Иванченко А.В., Кынев А.В., Любарев А.Е. Пропорциональная избирательная система в России: история, современное состояние, перспективы. М , 2005. С.43..

Существенным недостатком избирательной системы являлся статус допускаемых к пропорциональным выборам участников (ими являлись любые общероссийские политические общественные объединения). В условиях отсутствия законодательной базы, определяющей, какие же, собственно объединения являются политическими, на практике к выборам допускались любые общероссийские общественные объединения, в уставе которых была указана возможность участия в выборах. Вследствие этого ни о какой партийности выборов (под которой понимается борьба политических платформ, а не личностей) говорить не приходилось. Терялся смысл пропорциональной системы, предполагающий конкуренцию политических идей в условиях сложившейся многопартийности. Люди голосовали за первые фамилии партийного списка, способствуя избранию других его сотоварищей. Помимо этого, партийный депутат оказался ответствен только перед самим собой (а не перед избирателями или партией) Гельман В.Я. Создавая правила игры: российское избирательное законодательство переходного периода // Политические исследования. 1997. № 4. С. 134..

В 1994 году также началась работа над проектом Федерального закона, регулирующего процедуру осуществления парламентских выборов. Его по праву можно считать детищем острых патетических баталий между силами, поддерживающими действующего Президента РФ, и оппозиционными политическими группами. 21 июня 1995 г. был, наконец, принят Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» Федеральный закон от 21 июля 1995 г. № 90-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 26. Ст. 2398.. В нем были сохранены основные черты избирательной системы: соотношение 225 мандатов по пропорциональной и 225 мандатов но мажоритарной системе, 5% заградительный барьер, возможность одновременной баллотировки кандидатов в партийном списке и в одномандатном округе. Нерешенным остался вопрос со статусом общественных объединений, имеющих право выдвигать партийные списки (выдвигать списки были вправе любые общественные объединения, устав которых предусматривал участие в выборах посредством выдвижении кандидатов).

Как отмечается в литературе, влияние избирательной системы России на государственную политику, осуществляемую в государстве, на формирование демократической многопартийной системы оказалось минимальным. Рост конфронтации между парламентом и главой государства не способствовал стабилизации политической ситуации в стране. Тем не менее, выборы были проведены второй раз по той же избирательной системе, по демократичному избирательному закону: пусть они были и не в полной мере справедливые и честные, но позволили законным и мирным способом сменить законодательную власть Гельман В.Я. Создавая правила игры: российское избирательное законодательство переходного периода // Политические исследования. 1997. № 4. С. 145.. Сформировалась избирательная система, которую признало общество.

На основе приобретенного опыта проведения избирательных кампаний задолго до следующих думских выборов был поднят вопрос о совершенствовании избирательной системы в Российской Федерации. Смешанная формула выборов была сохранена в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. № 121-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» Рос. газета. 1999. 1 июля.. Изменениям были подвергнуты лишь отдельные черты избирательной системы. 19 декабря 1999 г. по этим правилам прошли выборы депутатов Думы, Ограничительные законодательные меры позволили фактически в два раза уменьшить число партий, участвующих в выборах по федеральному округу. Из 26 избирательных объединений два объединения и четыре блока преодолели заградительный барьер и набрали в совокупности 81,37 % голосов избирателей. При этом явка зарегистрированных избирателей была чуть ниже 62%. По федеральному многомандатному округу традиционно лидировала КПРФ, которая по результатам распределения мандатов получила 67 мандатов. Далее следовали Межрегиональное движение «Единство» (64 мандата), блок «ОВР» (37 мандатов), СПС (24 мандата), блок Жириновского (17 мандатов), Яблоко (16 мандатов) Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрании Российской Федерации. 1999. Электоральная статистика. М, 2000. С 46..

Для новоизбранного состава парламента стало обязательным перед каждыми выборами проводить законодательную «ревизию» избирательной системы. И так называемые усовершенствования избирательной системы диктовались, как правило, не целями дальнейшей ее демократизации (хотя и это в минимальной степени присутствовало), а текущими конъюнктурными соображениями депутатов. Новый состав Думы также был обеспокоен проблемами собственного переизбрания, в связи с чем началось очередное реформирование избирательной системы.

Было осуществлено радикальное преобразование нормативной базы в сфере партийной системы в России путем принятия Федерального закона «О политических партиях» Федеральный закон от 11.07.2001 № 95-ФЗ (в последн. ред.) «О политических партиях» // Собрание законодательства РФ. 2001. №29. Ст. 2950.. Теперь единственным видом избирательного объединения на выборах органов государственной власти стала политическая партия. И лишь на муниципальных выборах была оставлена возможность иным общественным объединениям полноправно участвовать в избирательной кампании. Таким образом, ограничивался круг участников, которые с 14 июля 2003 г. правомочны выступать на выборах по пропорциональной системе. К партиям предъявлялись строгие требования по численности, наличию региональных отделений, обязательности участия в выборах.

Другим значительным нововведением было установление 7% барьера для распределения мандатов на парламентских выборах, следующих после выборов 2003 г. Заявленная цель такого нововведения - это борьба с коррупцией, а также увеличение количества мандатов крупных политических объединений, способствование созданию наиболее благоприятного законодательного положения именно для крупных парламентских партий. Этим же целям отвечало и введение государственного финансирования партий по результатам выборов, а также норма об освобождении партий, чьи фракции представлены в Государственной Думе, от сбора подписей.

Выборы в Государственную Думу прошли 7 декабря 2003 г. В бюллетене для голосования по спискам было внесено 23 избирательных объединения. На избирательные участки явилось 55,75% зарегистрированных избирателей. Заградительный барьер преодолело 4 партии, которые получили в совокупности более 70% голосов участвующих в выборах избирателей. Это «Единая Россия», «КПРФ», «ЛДПР» и «Родина». Такие известные либеральные партии как СПС и «Яблоко» не преодолели заградительный барьер.

Изменения избирательного законодательства последних нескольких лот были направлены во многом на установление монопольного положения существующею круга политических партий и недопущения возникновения новых идеологических образований, в том числе и в регионах. В целях усиления контроля федеральной властью процессов, происходящих в регионах, с подачи Президента РФ далее отменяются выборы руководителей субъектов РФ, теперь их «выбирают» законодательные собрания субъектов РФ, а кандидатура предлагается Президентом РФ. 7 декабря 2004 г. Президент РФ внес в Государственную Думу разработанный ЦИК РФ проект нового Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», который был поддержан обеими палатами российского парламента, 18 мая 2005 г. подписан Президентом РФ, а с 7 декабря 2006 года вступил в силу Федеральный закон от 18.05.2005 № 51-ФЗ (в последн. ред.) «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2005. № 21. ст. 1919.. Выборы депутатов Государственной Думы пятого созыва избирались уже на основе нового федерального законодательства, суть которого состоит в переходе от смешанной (пропорционально-мажоритарной) к пропорциональной избирательной системе. Таким образом, теперь депутаты Государственной думы будут избираться исключительно по партийным спискам.

Согласно новому Закону выборы депутатов Государственной Думы нового созыва назначаются Президентом РФ. Решение о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за 110 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Днем голосования является первое воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума предыдущего созыва. Конституционный срок, на который избирается Государственная Дума, исчисляется со дня ее избрания. Днем избрания Государственной Думы является день голосования, в результате которого она была избрана в правомочном составе. Решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия. Согласно ч. 4 ст. 82 Федерального закона от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» ЦИК России признает выборы депутатов Государственной Думы несостоявшимися, если в них приняло участие менее 25% избирателей, включенных в списки избирателей.

Именно необходимостью дополнительного стимулирования развития партийно-политической системы, создания условий для конкуренции политических партий, а также повышения их ответственности перед избирателями, создатели этого закона обосновали переход к пропорциональной избирательной системе на выборах депутатов Государственной Думы См.: Постановление ЦИК РФ от 31.08.2004 № 115/868-4 «О работе по обобщению практики проведения федеральных выборов, выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации в 2002-2004 годах и подготовке предложений по изменению и дополнению отдельных положений законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах» // Вестник ЦИК РФ. 2004. № 14. С. 5-30.. Тем не менее, применение пропорциональной системы нередко критикуется в юридической литературе: «В результате в составе депутатского корпуса нередко оказываются не только неизвестные избирателям, по сути, случайные люди, но и лица не компетентные» профессионально не подготовленные для сложной парламентской, в первую очередь, законодательной деятельности. Они получают депутатский мандат исключительно благодаря личной преданности тому или иному партийному лидеру. Ни для кого не секрет, что места в партийных списках зачастую становятся предметом купли-продажи» Керимов А.Д. Понимание парламентаризма и перспективы его развития в России // Гражданин и право. 2002. № 7/8. С. 24..

Особенно много нареканий вызывает, как считают отдельные авторы, «предстоящая партийная монополизация» Государственной Думы См.: Гранкин И.В. Конституционно-правовое регулирование формирования палат Федерального Собрания РФ и пути его совершенствования // Журнал российского права. 2005. № 8. С.24.. Ю. Голик и Л. Карапетян полагают, что установленные в Конституции РФ принципы политического многообразия, многопартийного, идеологического плюрализма, не должны достигаться путем предоставления политическим партиям преимуществ по отношению к другим общественным объединениям и структурам гражданского общества; выборы, по их мнению, должны проводиться по одномандатным округам, в рамках которых своих кандидатов должны выдвигать не только политические партии, но и другие общественные объединения Голик Ю., Карапетян Л. Не борьба за власть, а участие во власти // Парламентская газета. 2004. 24 ноября..

Однако высшее руководство страны целенаправленно добивается внедрения пропорциональной избирательной системы. В частности, Президент РФ В.В. Путин в своем Послании Федеральному Собранию РФ прямо отметил: «Напомню, что предстоящие выборы в Госдуму впервые пройдут по так называемой пропорциональной системе. То есть в выборах будут участвовать только политические партии. При этом списки кандидатов распределяются по региональным группам, и граждане будут точно знать, кто именно борется за право представлять их интересы в парламенте. Подчеркну, мы осознанно пошли на этот, по сути революционный, шаг, по серьезному демократизировали избирательную систему. И нужно прямо сказать, что прежние выборы по одномандатным округам не исключали проведения влиятельными региональными структурами т.н. «своих» кандидатов с использованием административного ресурса. Думаю, мы и до сих пор не преодолели этой проблемы, но все-таки новая система значительно снижает возможность применения подобных методов. Как показывает практика, в условиях пропорциональной системы у оппозиции появляется возможность расширить свое представительство в законодательных органах власти. Это можно доказать на примерах, точнее, на статистике.

За три года применения этой системы на региональном уровне количество партийных фракций в местных парламентах увеличилось почти в четыре раза. И сегодня они объединяют 2/3 регионального депутатского корпуса. Добавлю, что при отмене минимального порога явки избирателей (о чем, помнится, мы много спорили) политическая активность не снизилась, а была даже выше, чем в предыдущих избирательных кампаниях. Убежден, новый порядок выборов не только усилит влияние партий на формирование демократической власти, но и будет способствовать росту конкуренции между ними. А, следовательно, будет укреплять и улучшать качество российской политической системы. По итогам выборов партии получат право на государственное финансирование. И российские налогоплательщики вправе рассчитывать, что их деньги не будут потрачены на раздувание пустых популистских обещаний или раскачивание основ государственного строя» Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 26.04.2007 // Российская газета. № 90. 2007. 27 апр..

На наш взгляд, переход к пропорциональной системе выборов является вполне оправданным, поскольку мажоритарная избирательная система страдает существенными недостатками, в частности, недостаточной представительностью, высоким процентом голосов, поданных против всех, значительным влиянием административного ресурса и т.п. Пропорциональная избирательная система несомненно должна еще более усилить роль и значение политических партий в политической системе России.

1.2 Правовые акты Государственной Думы

Возможность принятия Государственной Думой нормативных правовых актов предусмотрена Конституцией РФ. В статье 125 в одном ряду указываются нормативные акты Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы и Правительства. Таким образом, конституционно установлено правомочие палат принимать нормативные акты.

Согласно части 4 ст. 101 Конституции РФ, каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности. Анализируя данную конституционную норму, Е.И. Козлова приходит к следующим обоснованным выводам: 1) принятие регламента палатой является обязательным условием для осуществления ею своих полномочий; 2) принятие единого регламента Федерального Собрания не предусмотрено; 3) регламент - это внутренний акт палаты со специфической сферой регулирования отношений внутри палаты, отношений организационного и процедурного характера. Принятие регламента не отнесено Конституцией к такой правовой категории, как «предметы ведения» палаты, определенные в ст. 102 и 103 Конституции. Несмотря на то что регламенты палат являются их внутренними актами, они представляют собой нормативные правовые акты и входят в правовую систему РФ Садовникова Г.Д. Парламентские процедуры: роль и значение в обеспечении представительной функции парламента // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 12. С.15..

Регламент - это свод процедурных правил определенного вида деятельности, устанавливающих порядок ведения заседания, собрания, сессии. Характеризуемый как внутренний закон парламента, существенная часть конституционного права, регламент в двухпалатном парламенте принимается обычно каждой палатой отдельно, тем самым обеспечивается ее самостоятельное функционирование. Можно определить Регламент как средство самоорганизации палаты, его нормы обязательны для самой палаты, ее органов и членов, а также всех других государственных органов, участвующих в парламентских процедурах, поскольку основы этих процедур и наиболее принципиальные их положения закреплены в Конституции РФ.

Регламент законодательного (представительного) органа государственной власти (его палат) - это совокупность правил, устанавливающих порядок осуществления этим органом (органами) своих полномочий Лавриненко И.Г. Регламенты верхних палат законодательных (представительных) органов государственной власти // Аналитический вестник. 1996. N 34(190). С. 36.. Компетенция законодательного (представительного) органа государственной власти, круг субъектов, участвующих в его деятельности, а также содержание правоспособности данного органа закрепляются, как правило, в конституции либо в конституционном акте. На долю регламента остаются лишь их раскрытие, детализация, установление такого порядка деятельности парламента, при котором он мог бы полноценно выполнять свои полномочия.

Первый свой Регламент Государственная Дума приняла 25 марта 1994 года Собрание законодательства РФ. 1998. N 7. Ст. 8.. Он утратил силу в 1998 г. в связи с принятием нового Регламента Государственной Думы Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. 1998. N 7. Ст. 801.. Действующий Регламент Государственной Думы состоит из 222 статей. Этот акт содержат общие положения, определяющие принципы деятельности палат, их структуру и правовую основу, а также главы и статьи, закрепляющие статус и полномочия руководящих органов палат, комитетов и комиссий, порядок формирования повестки дня, проведения заседаний, принятия решений по вопросам компетенции палат Садовникова Г.Д. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный). М.: Юрайт-Издат, 2006. С.142.. Главной для регламента является регулятивная функция. Но они имеют и защитную функцию. Она проявляется в том, что регламенты гарантируют самостоятельное осуществление палатами своих полномочий, не допускают вмешательства в их деятельность каких-либо государственных органов, навязывание ими своих актов в качестве регулятора деятельности парламента и его палат. Наличие регламентов позволяет квалифицировать такие попытки как незаконные.

Регламентные нормы составляют внушительный блок установлений, регулирующих деятельность палаты парламента в разных областях. Следует заметить, что многие государствоведы включают регламенты в число самостоятельных источников конституционного права См.: Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности Советов. М., 1980. С. 118; Воеводин Л.Д., Златопольский Д.Л. Государственное право зарубежных социалистических стран. М., 1982. С. 32, 33; Гуреев П.П., Лазарев Л.В. Регламент Верховного Совета СССР. М., 1982. С. 17, 18; Ковачев Д.А. О соотношении Конституции и Регламента высшего представительного органа в Советском государстве. М., 1966. С. 37, 38; Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации. М., 2002. С. 108; Михайлова Н.А. Регулирование процедуры деятельности верховных представительных учреждений социалистических стран // Сов. государство и право. 1973. N 7. С. 35 - 41; Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право Российской Федерации. М., 2008. С. 21; Колесников Е.В. Источники российского конституционного права: вопросы теории и методологии: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. С. 66 - 79., но некоторые не делают этого См.: Щетинин Б.В. Курс советского государственного права. М., 1965. С. 35 - 38; Конституционное право Российской Федерации. Екатеринбург, 2005. С. 26.. Регламентными нормами Государственная Дума лишь определяет условия своей деятельности, порядок, на основе которого она вступает в контакты с другими органами; устанавливает, какие действия других органов необходимы ей для осуществления ее функций в соответствии с нормами Конституции и ее принципами. Это право палаты, а не обязанность другого органа, которая установлена палатой. Разумеется, государственный и правовой порядок предполагает, что все государственные органы признают правила, правомерно установленные каждым из них, необходимыми для соблюдения Гранкин Д.В. Регламентарное регулирование деятельности палат Федерального Собрания РФ // Журнал российского права. 2003. № 1. С. 24.. Таким образом, по своей природе регламент - это подзаконный акт, принимаемый не для развития норм конституции и соответствующих законов, а для определения порядка реализации содержащихся в них правовых предписаний конкретным государственным органом: парламентом, его палатами, правительством и т.д.

Формой принятия Государственной Думой решений по вопросам своей компетенции являются постановления. Они являются подзаконными актами, которые должны соответствовать Конституции и федеральным законам. Они обязательны к применению на всей территории РФ.

В соответствии с ч. 2 ст. 103 Конституции Государственная Дума по вопросам, отнесенным к ее ведению, принимает постановления. Эти постановления палаты могут иметь и нормативный, и ненормативный характер. Следует сказать, что среди постановлений палат нормативных актов сравнительно немного. Большинство постановлений являются индивидуальными правовыми актами, которые принимаются по конкретным организационным вопросам. К числу имеющих нормативный характер относятся постановления, посредством которых утверждаются различные положения о деятельности палат.

В соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами Государственная Дума принимает постановления: а) об одобрении проекта закона РФ о поправках к Конституции РФ, проекта федерального конституционного закона, о принятии федерального закона; б) о согласии Президента РФ на назначение Председателя Правительства РФ; в) о недоверии и доверии Правительству РФ; г) о назначении на должность и освобождении от должности Председателя Центрального банка, Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека в РФ; д) об объявлении амнистии; е) о выдвижении обвинения против Президента РФ; ж) о запросе в Конституционный Суд РФ; з) о направлении представителей Государственной Думы в Конституционный Суд РФ; и) о парламентском запросе; к) о других вопросах в рамках своей компетенции См.: Булаков О.Н., Рязанцев И.Н. Парламентское право России: Курс лекций / под ред. О.Н. Булакова. М.: ЗАО Юстицинформ, 2008. С.87..

Проекты постановлений вместе с текстом заявления, обращения или парламентского запроса вносятся на Совет Государственной Думы не позднее чем за три дня до заседания палаты. Кроме этого, проект постановления может быть внесен Президентом страны, Советом Федерации и его членами, депутатами, депутатскими объединениями, комитетами и комиссиями Государственной Думы, Правительством России, законодательными (представительными) органами субъектов РФ, а также Конституционным, Верховным, Высшим Арбитражным судами по вопросам их ведения. Все проекты постановлений вносятся на рассмотрение палаты только при наличии заключения Правового управления.

В части 3 ст. 103 Конституции РФ определен общий порядок принятия палатой постановлений, для утверждения которых необходимо большинство голосов от общего числа депутатов Госдумы. Общее число депутатов Госдумы составляет 450 человек. Простое большинство голосов - это число голосов, превышающее в зависимости от рассматриваемого вопроса половину от общего числа депутатов Госдумы, т.е. для принятия постановления необходимо не менее 226 голосов. Отдельные постановления принимаются квалифицированным большинством. Квалифицированное большинство голосов - число голосов, составляющее 2/3 или 3/5 голосов от общего числа депутатов Госдумы. Так, не менее 2/3 голосов требуется для принятия решения Госдумы о выдвижении обвинения против Президента РФ (ч. 2 ст. 93 Конституции РФ), преодоления вето Совета Федерации по федеральному закону, принятому Госдумой (ч. 5 ст. 105 Конституции РФ); преодоления вето Президента РФ по отклоненному федеральному закону (ч. 3 ст. 107 Конституции РФ), одобрения федерального конституционного закона (ч. 2 ст. 108 Конституции РФ). Не менее 3/5 от общего числа депутатов Госдумы необходимо для поддержки предложения о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ (ч. 2 ст. 135 Конституции РФ).

Как указал Конституционный Суд, акты парламента должны воплощать интересы большинства в обществе, а не только самого парламентского большинства. Конституция РФ не установила требований к численному составу избранных парламентариев, при котором палаты Федерального Собрания вправе осуществлять свои конституционные полномочия. В этих условиях представительный характер Государственной Думы и легитимность принимаемых законов могут быть гарантированы только истолкованием понятия «общее число депутатов» как конституционного их числа - 450 депутатов Государственной Думы. При определении порядка принятия законов и постановлений палатами Федерального Собрания Конституция РФ исходит из названного общего числа депутатов Государственной Думы. Принятые большинством от данного числа решения во всех случаях учитывают волю представителей не менее чем половины избирательного корпуса, вследствие чего наличие вакантных мандатов депутатов не может сказаться на итогах голосования Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. N 2-П по делу о толковании статей 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) // Вестник КС РФ. 1995. N2-3..

Государственная Дума вправе принимать также заявления, обращения и парламентские запросы, которые оформляются постановлением палаты.

В заключение заметим, что в соответствии со ст. 125 Конституции РФ нормативные акты Совета Федерации и Государственной Думы отнесены к числу актов, которые по запросам указанных в данной статье субъектов могут быть предметом разрешения вопроса об их соответствии Конституции Конституционным Судом РФ Постановление Конституционного Суда РФ от 20 июля 1999 г. N 12-П «По делу о проверке конституционности Федерального закона от 15 апреля 1998 г. «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1999. N 30. Ст. 3989..

1.3 Процедура роспуска Государственной Думы

Роспуск представительного органа определяется в литературе как всегда принудительная мера конституционно-правового характера, направленная на досрочное прекращение деятельности этого органа, осуществляемая, как правило, главой государства. В государстве федеративном роспуск представительного органа субъекта федерации может осуществляться федеральными органами государственной власти в порядке федерального принуждения. Роспуск представительного органа есть одномоментное прекращение его легислатуры, влекущее утрату им своих полномочий, в том числе права принимать какие-либо акты Дзидзоев Р.М., Степаненко Д.М. Институт роспуска представительного органа государственной власти в России // Право и политика. 2006. N 9..

Непременным следствием роспуска является прекращение деятельности представительного органа власти до истечения срока его легислатуры. В связи с этим представляется неверным следующее определение роспуска: «Роспуск парламента - это прекращение деятельности центрального представительного органа государства. Может осуществляться в двух случаях: по истечении срока полномочий и досрочно правительством, формально главой государства, призванным служить арбитром в отношениях между различными ветвями власти» Конституционное право: Словарь / Отв. ред. В.В. Маклаков. М., 2007. С. 430.. На наш взгляд, здесь допущено смешение понятий. Истечение срока полномочий представительного органа не является роспуском в собственном смысле, анализ исторических, законодательных и практических начал этого института дает основания утверждать, что роспуск как явление конституционно-правового порядка означает прекращение деятельности представительного органа государственной власти до окончания его созыва.

В основании роспуска всегда лежит невозможность при данном составе представительного органа обеспечить стабильность и непрерывность государственного процесса и нормальное функционирование государственного аппарата. Глава государства (субъекта федерации), осуществляя роспуск представительного органа государственной власти, всегда рассчитывает на изменение его государственной позиции в новом составе, на последующее примирение и согласование позиций конфликтующих сторон. Роспуск представительного органа можно расценивать как правовой способ преодоления конституционного конфликта, который не удается решить путем ординарных согласительных процедур, как крайнюю, «силовую» форму разрешения разногласий. Наличие конфликтных ситуаций предшествует и роспуску Государственной Думы Федерального Собрания России, все три основания роспуска вытекают из конституционного конфликта между Государственной Думой, с одной стороны, Президентом РФ и Правительством РФ - с другой.

Субъектом, осуществляющим роспуск Государственной Думы, выступает глава государства - Президент Российской Федерации. Роспуск Государственной Думы выступает по существу единственным основанием досрочного прекращения ее полномочий. Конституция РФ, а также Регламент палаты не предусматривают возможности самороспуска Государственной Думы, который, учитывая конституционные последствия этой акции, конечно же, не может полагаться «личным делом» нижней палаты, поэтому представляется, что Государственная Дума не вправе объявить о своем самороспуске, что, разумеется, не снимает проблему целесообразности самой возможности самороспуска применительно к Государственной Думе Дзидзоев Р.М., Степаненко Д.М. Институт роспуска представительного органа государственной власти в России // Право и политика. 2006. N 9..

Государственная Дума может быть распущена Президентом РФ в случаях, предусмотренных ст. 111 и 117 Конституции РФ, а именно при: трехкратном отклонении Государственной Думой представленных Президентом кандидатур Председателя Правительства; двукратном вынесении вотума недоверия Правительству в течение трех месяцев; отказе Государственной Думы в доверии Правительству. Юридические основания роспуска Государственной Думы Федерального Собрания РФ определены федеральной Конституцией исчерпывающим образом (статья 109), поэтому глава Российского государства обладает только условным, связанным правом роспуска нижней палаты, что существенно ограничивает его влияние на парламент и повышает политическую устойчивость Государственной Думы.

Конституционный Суд РФ в одном из своих решений отметил, что роспуск Государственной Думы как конституционно-правовой способ разрешения возможных конфликтов между Президентом РФ и Государственной Думой при формировании Правительства РФ или отказе последнему в доверии преследует конституционную цель обеспечить своевременное формирование Правительства РФ или, соответственно, продолжение функционирования Правительства РФ, поддерживаемого Президентом РФ вопреки недоверию, выраженному Правительству Государственной Думой. Конституционный Суд РФ в том же решении отметил и превентивное значение конституционно-правовых последствий возможного роспуска Государственной Думы, заключающееся в том, что они призваны «удерживать Президента Российской Федерации и Государственную Думу от необоснованных конфликтов, препятствующих согласованному функционированию и взаимодействию органов государственной власти» Постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября 1999 года N 15-П по делу о толковании статей 84 (пункт «б»), 99 (части 1, 2 и 4) и 109 (часть 1) Конституции Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. 1999. N 47. Ст. 5787..

После выражения Государственной Думой недоверия Правительству Президент вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Государственной Думы. Если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу. Недостатком здесь является отсутствие фиксированного срока, отпущенного Президенту для принятия решения.

Вместе с тем есть и ограничения применения права роспуска Думы Президентом. Например, нельзя распустить Государственную Думу в следующих случаях: в течение года после ее избрания - на основаниях, предусмотренных ст. 117 Конституции, т.е. при вынесении ею вотума недоверия Правительству страны; при выдвижении Думой обвинения против Президента - до принятия окончательного решения Советом Федерации; таким образом, обеспечивается невмешательство Президента в процедуру отрешения от должности; в условиях военного или чрезвычайного положения; в течение шести месяцев до окончания срока президентских полномочий (что вызвано интересами обеспечения непрерывного функционирования институтов власти и может рассматриваться как гарантия независимости парламента).

Введение института роспуска Президентом Государственной Думы в конституционный механизм взаимоотношений различных ветвей власти вызвано необходимостью установления правовых процедур разрешения ситуаций, когда разногласия между этими ветвями власти не могут быть преодолены путем выработки общих позиций. Это крайняя мера преодоления разногласий между ними.

Многие авторы роспуск парламента относят к мерам конституционной (конституционно-правовой) ответственности, занимающей самостоятельное место в системе юридической ответственности Авдеенкова М.П. Конституционно-правовые санкции и конституционно-правовая ответственность // Государство и право. 2005. N 7. С. 86.. Так, С.А. Авакьян в числе конституционно-правовых санкций называет роспуск Государственной Думы Президентом РФ, а также роспуск органа законодательной (представительной) власти субъекта РФ на основании акта высшего должностного лица субъекта РФ Авакьян С.А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 2001. С. 20..

В отношении подобной позиции следует заметить, что роспуск представительного органа не является безусловной мерой конституционной ответственности, которая, как и всякая другая юридическая ответственность, является следствием правонарушения. Роспуск представительства далеко не всегда вызывается конституционным деликтом. Основания роспуска Государственной Думы Федерального Собрания РФ, например, не связаны с правонарушениями; во всех случаях, допускающих роспуск нижней палаты российского парламента, Государственная Дума поступает вполне правомерно, реализуя свои конституционные полномочия, связанные с формированием Правительства РФ и контролем над ним. Предположение о том, что правомерное поведение может вызывать какую-либо юридическую ответственность, противоречит природе и целям юридической ответственности, в том числе конституционно-правовой. В гражданском праве, правда, существует ответственность независимо от вины - ответственность владельца источника повышенной опасности, однако подобная ответственность все-таки предполагает причинение вреда, наступление каких-то неблагоприятных последствий, что является признаком правонарушения. Что касается конституционных оснований роспуска Государственной Думы Федерального Собрания РФ, то ни одно из них не связано с причинением Государственной Думой ущерба в юридическом смысле, неблагоприятные последствия если и наступают, то лишь для самой нижней палаты.

В заключение сформулируем следующее определение: роспуск Государственной думы представляет собой меру конституционно-правового принуждения, направленную на разрешение конституционного конфликта, состоящую в досрочном прекращении деятельности этого органа во всех организационно-правовых формах с момента роспуска.

дума государственный полномочие политика

Глава 2. ПОЛНОМОЧИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ

2.1 Взаимодействие Государственной Думы и Президента РФ

Полномочия Президента, вытекающие из различия конституционных функций главы государства и парламента, в основном и главном не конкурируют с полномочиями представительного органа. Конституция проводит четкое различие их полномочий, исходя из принципа разделения властей. В то же время полномочия Президента в сфере взаимоотношений с парламентом позволяют рассматривать главу государства как непременного участника законодательного процесса.

Определяя основные направления внутренней и внешней политики государства, Президент РФ ежегодно представляет Федеральному Собранию послания, в которых формулируются основные направления внутренней и внешней политики РФ (п. «е» ст. 84).

Президент имеет право законодательной инициативы, т.е. внесения законопроектов в Государственную Думу. «Реализуя право законодательной инициативы, - пишет Г.Д. Садовникова, - Президент РФ предлагает принятие новых законов и внесение изменений и дополнений в действующие. Ему также принадлежит право инициирования пересмотра Конституции и внесения конституционных поправок» Садовникова Г.Д. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный). М.: Юрайт-Издат, 2006. С. 47.. Кроме того, Президент обладает правом вето на законопроекты, принятые Государственной Думой. Это вето, именуемое в теории как относительное, может быть преодолено при повторном принятии законопроекта двумя палатами Федерального Собрания при раздельном обсуждении большинством в две трети каждой палаты - в этом случае Президент обязан подписать закон в течение семи дней. Законопроект становится законом и вводится в действие только после его подписания и обнародования Президентом. На рассмотрение отводится 14 дней, после чего закон должен быть отклонен или входит в силу. Таким образом, по Конституции Президент РФ не только подписывает, но и обнародует законы посредством их опубликования. При этом Президент РФ руководствуется Федеральным законом от 14.06.1994 N 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» СЗ РФ. 1994. № 8. Ст. 801..

Как отметил Конституционный Суд, «участие главы исполнительной власти в законодательном процессе (подписание и обнародование законов, право вето) соответствует принципам разделения властей и единства системы государственной власти (ст. 5 (ч. 3), 10 Конституции РФ) и закреплено применительно к законодательному процессу на федеральном уровне (ст. 84 (п. «д»), 107 и 108 Конституции РФ)» Постановление Конституционного Суда РФ от 30.04.1996 г. N 11-П по делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента РФ от 03.10.1994 г. N 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом // СЗ РФ. 1996. N 19. Ст. 2320..