Государственная Дума Федерального Собрания РФ

Президент РФ назначает референдум (общегосударственное голосование избирателей) Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 6. Ст. 2710.. Кромке того, Президент наделен правом вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции РФ. И, наконец, нельзя не отметить президентский контроль за качеством федерального законодательства. В литературе не случайно отмечаются существенные успехи института президентства в сфере приведения в соответствие с Конституцией РФ федерального законодательства и законодательства субъектов РФ (в том числе конституций и уставов субъектов Федерации) Коровинских Д.С., Доронина О.Н. Система правовой охраны Конституции Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 5.. В Послании Федеральному Собранию РФ от 16 мая 2003 г. Президент РФ В.В. Путин отметил, что в настоящее время в Российской Федерации восстановлено единое правовое пространство См.: Послание Президента России В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации // Рос. газета. 2003. 17 мая.. Однако данная деятельность должна носить не кампанейский, а последовательный, целенаправленный, сбалансированный характер, должна быть постоянной, в центре внимания и самого Федерального Собрания, и Президента РФ, и судебной власти. Еще в 1997 г. Президент РФ в Послании Федеральному Собранию РФ, подчеркивая обязательность исполнения требований федеральных законов, отметил, что вопросы практики принятия органами власти субъектов Федерации актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, должны стать предметом рассмотрения Совета Федерации Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 06.03.1997 г. «Порядок во власти - порядок в стране (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)» // Рос. газета. 1997. 7 марта..

Рассмотрим подробнее взаимоотношения Государственной Думы и Президента в процедуре отрешения Президента от должности. В соответствии со ст. 91 Конституции РФ Президент обладает неприкосновенностью. Неприкосновенность Президента означает, что Президент не может быть арестован, подвергнут задержанию, привлечен к судебной ответственности, пока он находится на своем посту. Утрата неприкосновенности происходит в результате отрешения от должности (импичмента).

Отрешение от должности Президента РФ (импичмент) - это особая процедура реализации конституционной ответственности Президента РФ в случае совершения им государственной измены или иного тяжкого преступления. В.И. Осейчук полагает, что «Конституция содержит взаимоисключающие нормы относительно ответственности Президента. Так, согласно ч. 1 ст. 93 Конституции Президента можно отрешить от должности лишь по совершении им тяжкого преступления. В то же время ч. 1 ст. 49 Конституции устанавливает, что каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда. Однако Президента России нельзя судить, не отрешив его предварительно от должности, поскольку на основании ст. 91 Конституции Президент России обладает неприкосновенностью» Осейчук В.И. О необходимости нового этапа конституционной реформы в России // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 5. С. 25..

О.В. Брежнев по этому вопросу отмечает следующее: «Действующая Конституция весьма «узко» определяет материально-правовые основания применения конституционно-правовой ответственности в отношении Президента. Он может быть отрешен от должности по обвинению только в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Таким образом, если Президент обвиняется в совершении правонарушения, не являющегося преступлением или даже являющегося таковым, но не относящегося к категории тяжких или особо тяжких преступлений, подобное обвинение не является достаточным для возбуждения процедуры отрешения его от должности. Исходя из этого, полномочие Верховного Суда по даче заключения о наличии в действиях Президента признаков тяжкого преступления по своей природе не относится к сфере судебного конституционного контроля. Оно должно осуществляться в порядке уголовного судопроизводства, хотя и с существенными особенностями. Реализуя его, Верховный Суд действует как высший судебный орган по уголовным делам (ст. 126 Конституции), который дает квалификацию действиям Президента как содержащим или не содержащим признаки уголовно наказуемого деяния» Брежнев О.В. Роль судов в применении мер конституционно-правовой ответственности в отношении органов власти в России: проблемы и перспективы // Российский судья. 2006. № 3. С. 19..

Инициатива об отрешении должна исходить от не менее одной трети депутатов Государственной Думы, причем при наличии заключения специальной комиссии, образованной Думой. В самой процедуре отрешения задействованы обе палаты Федерального Собрания, Конституционный Суд и Верховный Суд. Государственная Дума выдвигает обвинение, которое должно быть подтверждено заключением Верховного Суда. Конституционный Суд дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Совет Федерации отрешает Президента от должности. В обеих палатах эти вопросы решаются двумя третями голосов от общего числа депутатов (членов). Отрешение возможно только на основании обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.

В литературе отмечается следующее: «Заключение о наличии в деяниях Президента РФ признаков тяжкого преступления должен дать Верховный Суд. Поскольку в настоящее время закона о Верховном Суде нет, процедура подготовки такого заключения законодательно не установлена. В Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации» предусмотрена процедура дачи заключения Конституционным Судом о соблюдении установленного порядка выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента РФ Садовникова Г.Д. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный). М.: Юрайт-Издат, 2006. С. 58..

С другой стороны в литературе высказано интересное предложение, что «при внесении изменений и дополнений в Конституцию РФ следовало бы изменить ст. 93, указав в ч. 1, что заключения о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления и о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения в его адрес должны даваться Генеральным прокурором РФ, а не судами, ибо это не судебные функции, а элемент уголовного преследования, относящийся к компетенции следственных органов и прокуратуры» См.: Викторов И. Прокуратура: статус на рубеже тысячелетий // Журнал российского права. 2000. № 12. С.14-15..

Решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента. Президент РФ, согласно ст. 93 Конституции, может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.

Предложение о выдвижении обвинения против Президента может быть внесено по инициативе не менее одной трети депутатов Государственной Думы. Дума образует специальную комиссию и получает ее заключение по существу вопроса. Согласно регламенту Государственной Думы, обсуждение предложения депутатов проводится на заседании Государственной Думы, на котором выступают уполномоченный от группы депутатов, выдвинувших обвинение, представитель специальной комиссии, обязательно заслушивается заключение Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента признаков преступления, выступают депутаты, эксперты; представители Президента и Правительства в Государственной Думе могут получить слово вне очереди. Государственная Дума принимает решение о выдвижении обвинения против Президента двумя третями от общего числа депутатов палаты.

Решение Государственной Думы передается в Совет Федерации, который обязан получить заключение Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. По Регламенту Совета Федерации, на его заседании рассмотрение вопроса начинается с сообщения Председателя Государственной Думы об основаниях выдвижения обвинения против Президента, затем слово предоставляется Председателю Конституционного Суда РФ и Председателю Верховного Суда РФ для оглашения заключения этих органов, затем заслушивается заключение Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам. На заседание Совета Федерации приглашается Президент, ему или его представителю может быть предоставлено слово по их желанию. Решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности принимается двумя третями голосов от общего числа членов данной палаты. Причем это решение должно быть принято не позднее чем в 3-месячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента (ч. 3 ст. 93 Конституции); если в указанный срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным.

Следует подчеркнуть такой принципиальный момент, что отрешение Президента от должности не прерывает по существу исполнения президентских функций. Конституция в ч. 3 ст. 92 предусматривает, что во всех случаях, когда Президент РФ не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства РФ. Причем практически в полном объеме, за исключением лишь права распускать Государственную Думу, назначать референдум и вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ Крылов Б.С. Разделение власти: система сдержек и противовесов // Журнал российского права. 1998. № 6. С. 52.. Таким образом, с объявлением решения Совета Федерации об отрешении от должности Президента начинается исполнение обязанностей Президента Председателем Правительства РФ.

В 1999 году Государственной Думой была предпринята попытка отрешить от должности Президента Б.Н. Ельцина. Но уже на первом этапе процедуры эта попытка потерпела неудачу: при рассмотрении в Государственной Думе за решение о выдвижении обвинения Б.Н. Ельцину проголосовало менее двух третей депутатов.

Но независимо от этого в процессе обсуждения вопросов отрешения Президента от власти всплыли нерешенные в действующем законодательстве проблемы, в частности, неурегулированность нормами права процедуры предъявления обвинения и дачи заключения Верховным Судом РФ. Во-первых, не регламентирован вопрос о процессуальном порядке рассмотрения Верховным Судом РФ признаков преступления в действиях главы государства. Во-вторых, неясно, кто в Верховном Суде должен давать заключение - коллегия, президиум или пленум Верховного Суда. И, в-третьих, при отсутствии нормативных актов, регламентирующих эту процедуру, Конституционный Суд РФ просто не может проверить соблюдение установленного порядка выдвижения обвинения. Кроме того, следует признать, что процедура отрешения Президента РФ от власти настолько сложна, что делает почти нереальным само отрешение от власти. В литературе достаточно распространена позиция, сходная с мнением, высказанным А.В. Малько и С.Ю. Суменковым: «В отличие от депутатов лишить неприкосновенности Президента РФ практически невозможно. Статья 93 Конституции РФ устанавливает весьма сложный порядок привлечения к ответственности высшего должностного лица государства, который практически невыполним. И в этом смысле иммунитет Президента РФ абсолютен, а значит, недемократичен, несправедлив, неправомерен. Необходимо упростить технологию импичмента, разработать механизм его реализации и четко закрепить все это в соответствующем законодательстве» Малько А.В., Суменков С.Ю. Правовой иммунитет: теоретические и практические аспекты // Журнал российского права. 2002. № 2. С.27.. Мы отдаем себе отчет в том, что отрешение от власти Президента - достаточно ответственное решение. И здесь недопустимы легкость и упрощенность процедуры. Это одна крайность. Другая - в чрезмерном ее усложнении. Нужна золотая, разумная середина Окуньков Л.А. Президент РФ. Конституция и политическая практика. М., 2006. С 54..

Подводя итог можно сказать, что отрешение - это не есть привлечение Президента РФ к уголовной ответственности, это всего лишь особая конституционная процедура принудительного освобождения от должности Президента РФ (можно сказать, особый вид дисциплинарного производства). Начало этой процедуры связано с уголовно-правовыми основаниями - наличием признаков тяжкого преступления, - которые, однако, устанавливаются не правоохранительными органами, а Государственной Думой. Ее окончание возможно только на основании решения Совета Федерации после подтверждения обвинения, выдвинутого Государственной Думой, Верховным Судом РФ, Конституционным Судом РФ.

2.2 Полномочия по назначению должностных лиц

В Конституции предусмотрены различные процедуры назначения должностных лиц: самостоятельно Президентом или при участии других должностных лиц или органов, причем это участие может быть различно по форме и по содержанию. Председатель Правительства назначается Президентом России (ч. 1 ст. 111 Конституции). Однако в решении этого вопроса участвует законодательная власть в лице Государственной Думы (п. "а" ч. 1 ст. 103 Конституции). Это полномочие Государственной Думы связано с реализацией принципа разделения властей, что обеспечивается системой сдержек и противовесов во взаимоотношениях властей. Согласно п. "а" ч. 1 ст. 83 Конституции Государственная Дума должна принимать решение по кандидатуре, представленной Президентом России См.: Булаков О.Н., Рязанцев И.Н. Парламентское право России: Курс лекций / под ред. О.Н. Булакова. М.: ЗАО Юстицинформ, 2008. С.74..

В соответствии с п. «а» ст. 103 Конституции РФ к ведению Государственной Думы относятся дача согласия Президенту на назначение Председателя Правительства РФ. После трехразового отклонения Думой представленных кандидатур Президент наделен правом распустить палату и назначить ее новые выборы, а Председателя Правительства назначить самостоятельно. По предложению Председателя Правительства Президент назначает на должность и освобождает от нее заместителей Председателя Правительства, федеральных министров. Так, своими указами от 12 мая и от 20 мая 2004 г. он назначил М.Е. Фрадкова Председателем Правительства РФ, А.Д. Жукова - заместителем Председателя Правительства РФ, Р.Г. Нургалиева - министром внутренних дел РФ, С.В. Лаврова - министром иностранных дел РФ, С.Б. Иванова - министром обороны РФ.

Как отмечается в литературе, «согласно п. «а» ст. 83 Конституции РФ Президент РФ с согласия Государственной Думы назначает Председателя Правительства РФ. С одной стороны, данное полномочие Президента РФ, возможно, направлено на обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия Государственной Думы с Правительством РФ, кандидатура Председателя которого согласовывается, с другой стороны, данное полномочие Президента РФ лишает парламент права самостоятельно формировать Правительство и оставляет ему лишь право выбора одной из предложенных кандидатур его Председателя» См.: Мещеряков А.Н. Конституционные способы воздействия Президента РФ на исполнительную власть и связанные с ними особенности российской формы правления // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 5. С. 23..

До акта назначения Президент должен получить согласие Государственной Думы. Президент обладает сильным оружием для давления на Думу в этом вопросе: после трехкратного отклонения представленных кандидатур он вправе распустить палату и назначить новые выборы, а Председателя Правительства назначить самостоятельно. Выбор представляемой Государственной Думе кандидатуры Председателя Правительства РФ является прерогативой Президента РФ. Конституция РФ, не ограничивая данное право, позволяет Президенту РФ самому определять конкретный вариант его реализации, а именно вносить предложение об одном и том же кандидате дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата. В свою очередь Государственная Дума участвует в назначении Председателя Правительства РФ, давая согласие или отказывая в согласии на назначение предложенной кандидатуры. При этом из Конституции РФ не вытекает возможность юридических ограничений названных правомочий участников данного процесса Постановление КС РФ от 11.12.1998 г. №28-П по делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 52. Ст. 6447..

Внесение Президентом кандидатуры на пост Председателя Правительства должно быть осуществлено в определенные сроки (например, не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента или в течение недели со дня отклонения кандидатуры на этот пост Государственной Думы). Если Президент РФ все-таки вновь вносит уже отклоненную кандидатуру Председателя Правительства РФ, Государственная Дума вправе сослаться на то, что ее постановление является обязательным для Президента, и эту кандидатуру не рассматривать. Однако не будет нарушением Конституции, если Государственная Дума после дополнительно проведенных переговоров и взаимного согласования позиций, учитывая и уважая мнение Президента, может принять его повторное обращение к своему рассмотрению, отменив собственное предыдущее постановление.

Как указал Конституционный Суд, «в силу своего места в системе разделения властей Президент РФ в качестве главы государства определяет в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами основные направления внутренней и внешней политики государства (ч.3 ст.80), реализация которой возложена на Правительство РФ (ч.1 ст.114). Именно этим обусловлены полномочия Президента РФ по формированию Правительства РФ, определению направлений его деятельности и контролю за ней (ст. 83 (пп. "а", "б", "в", "д"), 111, 112, 115 (часть 3), 117 Конституции), а также конституционная ответственность Президента РФ за деятельность Правительства РФ. Отсюда вытекает и роль Президента РФ в определении персонального состава Правительства РФ, в том числе в выборе кандидатуры и назначении на должность Председателя Правительства РФ. Провозглашенная в преамбуле Конституции РФ цель утверждения гражданского мира и согласия обусловливает и необходимость согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, которое в соответствии с Конституцией РФ обеспечивается Президентом РФ (ч. 2 ст. 80). Иное не отвечает конституционному предназначению государственной власти и ставит под угрозу стабильность конституционного строя РФ как демократического правового государства» Постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 19998 г. N 28-П «По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации» // Вестник КС РФ. 1999. № 2..

Таким образом, условия реализации Государственной Думой полномочий в вопросе назначения Председателя Правительства представляют юридические средства содействия выработке Государственной Думой и Президентом общей позиции по кандидатуре Председателя Правительства и элемент системы сдержек и противовесов. Конституция не требует, чтобы при втором и третьем представлениях фигурировала новая кандидатура, но она и не исключает этого. В части 4 ст. 111 Конституции сказано, что после трехкратного отклонения представленных кандидатур Президент сам назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.

В силу п. «б» ст. 103 Конституции РФ к ведению Государственной Думы относится решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации. Как известно, Президент РФ принимает решение об отставке Правительства РФ в четырех случаях: по собственному усмотрению Президента; при подаче Правительством заявления об отставке; при выражении недоверия Правительству; при отказе в доверии Правительству Государственной Думой. На практике Президент неоднократно отправлял Правительство в отставку, особенно в 1998-1999 гг. Вишняков В.Г. Система и структура федеральных органов исполнительной власти: теория и практика // Журнал российского права. 2006. № 8. С.45.

В силу п. «м» ст. 83 Конституции РФ Президент РФ назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями Федерального Собрания дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях. В Регламенте Государственной Думы установлен порядок таких консультаций с комитетами Государственной Думы. В соответствии с этим порядком в консультациях по вопросам назначения и отзыва дипломатических представителей в иностранных государствах и международных организациях участвуют Комитет Государственной Думы по международным делам и Комитет Государственной Думы по делам СНГ и связям с соотечественниками в соответствии с их компетенцией совместно с другими комитетами Государственной Думы по профилю их деятельности. Предложения о кандидатурах для назначения дипломатических представителей оформляются решением МИД РФ или иного министерства и представляются вместе с документами, характеризующими каждого кандидата. Аналогичные документы представляются на кандидатов для отзыва дипломатических представителей. Предложение о назначении или отзыве дипломатических представителей должно быть мотивировано Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. М.: Юристъ, 2008. С. 56..

Президент представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ, ставит перед ней вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка РФ. Следует заметить, что положение данного органа в системе разделения властей остается неясным. Не дает ответа на этот вопрос ни Конституция РФ, ни текущее законодательство. Представляется, что по характеру своей организации и деятельности Центральный банк более всего тяготеет к исполнительной власти. Хотя в литературе высказано довольно занятное мнение о выделении в лице ЦБ РФ некоей четвертой - «денежной власти» Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Деньги и власть. Теория разделения властей и проблемы банковской системы. М., 2007. С. 31 - 55..

Таким образом, Президент единолично определяет и представляет Государственной Думе кандидатуру на должность Председателя Центрального Банка РФ и ставит вопрос перед Думой о его освобождении от должности. Если же Дума не утверждает кандидатуру, предложенную Президентом, то последний может назначить свою кандидатуру исполняющим обязанности Председателя Центрального Банка, а затем снова внести эту кандидатуру в Думу. Председатель Центрального банка РФ входит в Совет директоров банка, куда входит еще 12 членов, которые назначаются Государственной Думой на должность сроком на четыре года по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом РФ Федеральный закон от 10.07.2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)» // СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790. . Следовательно, никакой орган не имеет инициативного права в этом вопросе, кроме Президента.

Наиболее широки полномочия Государственной Думы при формировании Счетной палаты. В соответствии со ст. 103 Конституции Государственная Дума назначает на должность и освобождают от должности руководителей Счетной палаты (Председателя и его заместителя), а также по половине состава ее аудиторов. Порядок назначения на должность и освобождения от должности Председателя Счетной палаты Российской Федерации определен Регламентом Государственной Думы Регламент Государственной Думы принят Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 года N 2134-II ГД. Глава 20 // http://www.duma.gov.ru..

Согласно ст. 5 Федерального закона от 11.01.1995 N 4-ФЗ (ред. от 25.12.2008) «О счетной палате» Собрание законодательства РФ. 1995. N 3. ст. 167. Председатель Счетной палаты назначается на должность Государственной Думой по представлению Президента сроком на шесть лет. Постановление о назначении Председателя Счетной палаты принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Предложения о кандидатах на должность Председателя Счетной палаты могут вноситься Президенту фракциями в Государственной Думе и комитетами Государственной Думы, а также не менее одной пятой от общего числа депутатов Государственной Думы. Кандидатуру для назначения на должность Председателя Счетной палаты Президент представляет не позднее чем за три месяца до истечения полномочий действующего Председателя Счетной палаты. В случае досрочного освобождения от должности Председателя Счетной палаты Президент представляет кандидатуру на эту должность в двухнедельный срок со дня указанного освобождения. В случае отклонения предложенной на должность Председателя Счетной палаты кандидатуры Президент в течение двух недель вносит новую кандидатуру. При этом Президент вправе вновь представить на рассмотрение Государственной Думы ту же кандидатуру либо внести другую кандидатуру См.: Комментарий к Федеральному закону «О Счетной палате Российской Федерации» (постатейный) / под ред. Ю.А. Дмитриева. М.: Деловой двор, 2008. С.31..

К ведению Государственной думы относится также назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека. В настоящее время принят и действует Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 N 1-ФКЗ (ред. от 10.06.2008) «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» Собрание законодательства РФ.1997. N 9. Ст. 1011 (далее - Закон), который определил статус Уполномоченного, его компетенцию, порядок назначения и освобождения от должности, реализовав тем самым требования п. "д" ч. 1 ст. 103 Конституции РФ. Согласно п.2 ст. 1 Закона Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации (далее - Уполномоченный) назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой РФ. Преимущества парламентского варианта назначения Уполномоченного по правам человека (омбудсмена) очевидны: административное влияние на процесс назначения Уполномоченного ограничивает де-юре и де-факто независимость службы. Кстати говоря, назначение омбудсмена парламентом - общее правило (хотя оно и знает некоторые исключения) в мировой практике Парламентское право России: Учеб. пособие / Под ред. Т.Я. Хабриевой. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2008. С. 347..

Еще один важный орган назначается с участием и Президента, и парламента - Центральная избирательная комиссия Российской Федерации (далее - ЦИК), при этом в ее формировании участвует также не одна Государственная Дума, а обе палаты. Центральная избирательная комиссия действует на постоянной основе. Срок полномочий ЦИК - четыре года. Она состоит из 15 членов: пятеро назначаются Государственной Думой (гл. 24 Регламента ГД) из числа кандидатур, предлагаемых депутатами, а также депутатскими объединениями в Государственной Думе; пятеро - Советом Федерации (гл. 27 Регламента СФ) из кандидатур, предлагаемых законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ; остальные пять членов назначаются Президентом РФ. Такое распределение мест действительно необходимо, т.к. именно ЦИК руководит подготовкой и проведением выборов и призван обеспечивать реализацию и защиту избирательных прав граждан.

2.3 Роль Государственной Думы во внутренней политике

Деятельность Государственной Думы Федерального Собрания РФ осуществляется в рамках ее предметов ведения путем реализации предоставленных ей полномочий. Основным нормативным правовым актом, определяющим предметы ведения и полномочия Государственной Думы, является Конституция Российской Федерации.

Определение компетенции Государственной Думы на конституционном уровне свидетельствует об особой значимости данной палаты как составной части Федерального Собрания РФ в решении государственных дел. Это не означает, что ей предоставлена полная самостоятельность, равная самостоятельности органа государственной власти. Конституционных оснований для признания ее таковым органом нет. Государственная Дума - структурная часть федерального парламента в форме палаты, неразрывно связанная со второй его структурной частью (палатой) - Советом Федерации. Их неразрывность обусловлена организацией законодательной деятельности на федеральном уровне, которая является основным направлением деятельности Федерального Собрания РФ. При этом ни одна из его палат не наделена полномочиями по окончательному принятию законов. Именно благодаря совместному осуществлению законодательной деятельности обеспечивается единство двухпалатного российского парламента. И он в этом смысле не исключение из числа имеющихся двухпалатных парламентов других государств См.: Румянцева Т.С. Федеральное Собрание: Конституционно-правовой статус // Конституционный строй. Выпуск II. М., 2005. С. 32..

В то же время нельзя отрицать определенной самостоятельности Государственной Думы в сферах ее ведения. Таковыми, на наш взгляд, являются все сферы ведения Российской Федерации, в которых осуществляется законодательное регулирование. То есть в сфере ведения Государственной Думы находятся и промышленность, и народное образование, и оборона, и иные сферы, где общественные отношения регулируются законом. Такой вывод подтверждает, во-первых, структура федерального законодательства, во-вторых, внутреннее устройство самой Государственной Думы. На первой сессии каждого очередного созыва она образует около трех десятков комитетов, которые функционируют по всему спектру деятельности Российской Федерации Ширяев Ю.Е. Инструментальный состав законотворческой деятельности // История государства и права. 2006. N 9. С.35..

Столь широкое понимание предметов ведения Государственной Думы основывается на системном анализе Конституции Российской Федерации, ее статей, непосредственно или опосредованно связанных с организацией и осуществлением законодательной деятельности на федеральном уровне. Предметы ведения Государственной Думы обусловлены предметами ведения Российской Федерации, которые закреплены в ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации. Они дополняются предметами ведения, отнесенными к ведению Государственной Думы ст. 103 Конституции Российской Федерации. Анализ данной статьи показывает, что в ней в основном перечислены полномочия Государственной Думы, которые позволяют утверждать о том, что к ее предметам ведения относится и область расстановки руководящих кадров федерального уровня.

Таким образом, по нашему мнению, предметами ведения Государственной Думы являются все сферы ведения Российской Федерации, в рамках которых осуществляется законодательное регулирование, а также расстановка руководящих кадров федерального уровня.

Составной частью компетенции, как известно, являются полномочия. Основные полномочия Государственной Думы закреплены в Конституции Российской Федерации. В связи с этим они относятся к категории конституционных. Так, в ст. 105 Конституции Российской Федерации закреплено полномочие Государственной Думы принимать федеральные законы. Статья 108 Конституции Российской Федерации устанавливает право Государственной Думы принимать федеральные конституционные законы, а ст. 136 - право на принятие поправок к главам 3 - 8 Основного Закона страны. Конституционные полномочия Государственной Думы по принятию федеральных конституционных законов, федеральных законов и поправок к главам 3 - 8 Конституции условно можно назвать общими полномочиями, то есть такими, которыми наделена и вторая палата Федерального Собрания РФ.

Содержание ст. 103 Конституции позволяет утверждать, что наряду с общими полномочиями по рассмотрению и принятию законов федерального уровня Государственная Дума обладает рядом специальных полномочий. Таковыми являются дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ, назначение на должность Председателя Центрального банка РФ, Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека и освобождение этих лиц от занимаемых должностей.

К специальным полномочиям, по нашему мнению, относятся также содержащиеся в ст. 103 Конституции нормы, закрепляющие право Государственной Думы на решение вопроса о доверии Правительству РФ, объявление амнистии, выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности. Решения по таким вопросам оформляются постановлениями Государственной Думы, право на принятие которых закреплено в ч. 2 ст. 103 Конституции Российской Федерации.

К этой группе полномочий относится и право данной палаты Федерального Собрания РФ принимать свой регламент. Оно закреплено в ч. 4 ст. 101 Конституции. Регламент предназначен главным образом для определения порядка деятельности Государственной Думы и ее собственной самоорганизации.

В целом же Конституция РФ является основным нормативным правовым актом, определяющим компетенцию Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Центральное место в конституционном регулировании ее деятельности занимают вопросы принятия законов федерального уровня. При этом в Конституции определены все основные стадии осуществляемого Государственной Думой законодательного процесса - от внесения в эту палату законопроектов до их принятия.

Особая роль в регулировании деятельности Государственной Думы принадлежит Федеральному закону от 08.05.1994 N 3-ФЗ (ред. от 25.12.2008) «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» Собрание законодательства РФ. 1999. N 28. ст. 3466.. Она проявляется в том, что в нем определяются полномочия депутатов Государственной Думы и формы их реализации непосредственно на пленарных заседаниях палаты, в ходе их работы в комитетах и комиссиях, а также гарантируются надлежащие условия для осуществления депутатской деятельности. Согласно ст. 11 Федерального закона N 3-ФЗ каждый депутат Государственной Думы имеет право законодательной инициативы, которое осуществляется в форме внесения в Государственную Думу законопроектов и поправок к ним. Группа численностью не менее одной пятой депутатов Государственной Думы может вносить предложения о поправках к Конституции и пересмотре положений Конституции РФ. Эти законодательные инициативы подлежат обязательному рассмотрению Государственной Думой.

Следует отметить, что на протяжении первых трех созывов деятельности Государственной Думы более половины законопроектов, внесенных в эту палату, были законопроектами, подготовленными ее депутатами. Однако их анализ показывает, что эти проекты чаще всего касались изменений и дополнений в действующие федеральные законы. Причем во многих случаях они носили популистский характер. В связи с этим законами становилась только примерно половина депутатских инициатив. Поэтому в юридической литературе высказывались предложения о лишении каждого отдельно взятого депутата Государственной Думы права законодательной инициативы. Такая практика существует в ряде зарубежных парламентов, например в бундестаге ФРГ. Нам думается, что в связи с активизацией законотворческой деятельности Правительства РФ данное предложение потеряло актуальность. В то же время сохраняется актуальность предложения о предоставлении права законодательной инициативы в Государственную Думу ее депутатским объединениям См.: Шохин А.Н. Взаимодействие властей в законодательном процессе. М., 2007. С. 14.. Наделение их таким правом, по нашему мнению, позволит партиям, члены которых прошли в Государственную Думу, более активно проводить свою политику в законодательной сфере и создаст условия для реального воплощения в жизнь их предвыборных программ.

Практика законодательного регулирования деятельности Государственной Думы пошла по пути включения в ряд федеральных законов ее конкретных полномочий. Такой подход представляется вполне оправданным. Он позволяет учитывать специфику функционирования Федерального Собрания РФ, которая проявляется в относительно самостоятельной деятельности его палат. В то же время в юридической литературе высказываются предложения о принятии специального федерального закона о Государственной Думе. На наш взгляд, такой закон принимать нецелесообразно, так как таким образом прежде всего будет нарушена целостность российского парламента как единого законодательного органа государственной власти России. Кроме того, принятие такого закона потребует существенной перестройки действующего федерального законодательства - исключения, например, из Бюджетного кодекса РФ всех норм, определяющих порядок рассмотрения в Государственной Думе проектов федеральных законов о ежегодных бюджетах. И, наконец, принятие федерального закона об одной из палат Федерального Собрания РФ закроет возможность принятия поправок в Конституцию Российской Федерации о компетенции всего российского парламента См.: Астафичев П.А. Институт народного представительства в современной России. Орел, 2007. С. 46 - 47..

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Палаты Федерального Собрания РФ осуществляют законодательную и представительскую функции. При этом Государственная Дума выражает представительство населения, отсюда ее неофициальная характеристика народной палаты. Государственная Дума олицетворяет прямое представительство населения, Совет Федерации - особую форму представительства, территориальную. Если Государственную Думу безоговорочно признают символом прямого представительства, то за Советом Федерации справедливо сохранить роль выразителя интересов населения, выявляемых, опосредуемых органами государственной власти регионов. Совет Федерации - участник системы отношений опосредованного народного представительства.

Наиболее важные взаимодействия Государственной Думы, Президента и Правительства осуществляются в сфере законодательного процесса. Целесообразно расширить обязанности Правительства в информационной сфере, имея в виду возложение на него обязанности информировать Государственную Думу не только о ходе исполнения федерального бюджета (ст. 41), но и о ходе исполнения других федеральных законов. Представляется возможным воспользоваться практикой подготовки правительственных законопроектов во Франции. Министерство - разработчик законопроекта при предоставлении проекта в Правительство обязано представить ему и прогноз возможных последствий принятия закона, которое после проведения ряда экспертиз, включая политическую оценку проекта премьер-министром, передается в парламент.

В настоящее же время региональные исполнительные органы наделены, по существу, правом нивелировать позицию законодательных органов. Согласно ст. 26.4 Федерального закона N 184-ФЗ в случае расхождения их позиций по поступившему из Государственной Думы законопроекту считается, что соответствующий субъект РФ не высказал по нему свое мнение. На наш взгляд, эта норма противоречит ст. 104 Конституции Российской Федерации, предоставляющей право законодательной инициативы в Государственной Думе законодательным органам субъектов РФ. Представляется, что ч. 3 ст. 26.4 указанного Федерального закона следовало бы подкорректировать таким образом, чтобы высшие исполнительные органы направляли свои замечания на федеральные законопроекты в законодательные органы соответствующих субъектов РФ, которым необходимо от своего имени направлять в Государственную Думу консолидированное заключение. Такое решение данного вопроса имело бы не только позитивное юридическое значение, но и способствовало бы существенной экономии материальных средств. Второй раз Государственная Дума направляет рассматриваемые законопроекты после первого чтения только законодательным органам. Однако на их рассмотрение и подготовку поправок предоставлено тридцать дней, что, на наш взгляд, недостаточно. По нашему мнению, его желательно увеличить до двух месяцев.

Внутренняя организация Государственной думы и порядок ее работы определяются Регламентом. В Думе создаются партийные фракции, депутатские группы, парламентские комитеты и комиссии. Общее руководство Государственной Думой осуществляют избираемый ею Председатель Думы (спикер), его заместители и Совет Думы, состоящий из Председателя и его заместителей. Руководители комитетов входят в Совет палаты только с правом совещательного голоса. Государственная Дума является постоянно действующим органом. Осенняя сессия Государственной Думы в соответствии со ст. 40 Регламента продолжается с 1 сентября по 25 декабря, а весенняя - с 12 января по 20 июня.

Возможность принятия Государственной Думой нормативных правовых актов предусмотрена Конституцией РФ. Регламент - это подзаконный акт, принимаемый не для развития норм конституции и соответствующих законов, а для определения порядка реализации содержащихся в них правовых предписаний конкретным государственным органом: парламентом, его палатами, правительством и т.д. Формой принятия Государственной Думой решений по вопросам своей компетенции являются постановления. Они являются подзаконными актами, которые должны соответствовать Конституции РФ и федеральным законам.

Роспуск Государственной Думы представляет собой меру конституционно-правового принуждения, направленную на разрешение конституционного конфликта, состоящую в досрочном прекращении деятельности этого органа во всех организационно-правовых формах с момента роспуска. Роспуск Государственной Думы выступает по существу единственным основанием досрочного прекращения ее полномочий.

В Конституции предусмотрены различные процедуры назначения должностных лиц: самостоятельно Президентом или при участии других должностных лиц или органов, причем это участие может быть различно по форме и по содержанию.

Деятельность Государственной Думы Федерального Собрания РФ осуществляется в рамках ее предметов ведения путем реализации предоставленных ей полномочий. Определение компетенции Государственной Думы на конституционном уровне свидетельствует об особой значимости данной палаты как составной части Федерального Собрания РФ в решении государственных дел.

Главный вывод - о самостоятельности Государственной Думы в сферах ее ведения. Таковыми, на наш взгляд, являются все сферы ведения Российской Федерации, в которых осуществляется законодательное регулирование. То есть в сфере ведения Государственной Думы находятся и промышленность, и народное образование, и оборона, и иные сферы, где общественные отношения регулируются законом. Такой вывод подтверждает, во-первых, структура федерального законодательства, во-вторых, внутреннее устройство самой Государственной Думы.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Нормативные правовые акты

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. № 237. 25 дек.

2. Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 N 1-ФКЗ (ред. от 05.02.2007) «О Конституционном Суде Российской Федерации» // СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.

3. Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 6. Ст. 2710.

4. Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (в последн. ред.) «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.

5. Федеральный закон от 27.12.2005 N 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2006. N 1. Ст. 7.

6. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (в последн. ред.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

7. Федеральный закон от 18.05.2005 N 51-ФЗ (в последн. ред.) «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 21. Ст. 1919.

8. Федеральный закон от 11.07.2001 № 95-ФЗ (в последн. ред.) «О политических партиях» // СЗ РФ. 2001. №29. Ст. 2950.

9. Федеральный закон от 08.05.1994 N 3-ФЗ (в последн. ред.) «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3466.

10. Федерального закона от 11.01.1995 N 4-ФЗ (в последн. ред.) «О счетной палате» // СЗ РФ. 1995. № 3. ст. 167.

11. Постановлением Государственной Думы от 22.01.1998 № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации // СПС «Консультант Плюс».

Специальная литература

12. Авакьян С.А. Федеральное Собрание - парламент России. М.: Российский Юридический Издательский Дом, 2007.

13. Авакьян С.А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 2001.

14. Авдеенкова М.П. Конституционно-правовые санкции и конституционно-правовая ответственность // Государство и право. 2005. N 7.

15. Астафичев П.А. Институт народного представительства в современной России. Орел, 2007.

16. Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских. М., 1999.

17. Брежнев О.В. Роль судов в применении мер конституционно-правовой ответственности в отношении органов власти в России: проблемы и перспективы // Российский судья. 2006. № 3.

18. Булаков О.Н., Рязанцев И.Н. Парламентское право России: Курс лекций / под ред. О.Н. Булакова. М.: ЗАО Юстицинформ, 2008.

19. Викторов И. Прокуратура: статус на рубеже тысячелетий // Журнал российского права. 2000. № 12.

20. Вишняков В.Г. Система и структура федеральных органов исполнительной власти: теория и практика // Журнал российского права. 2006. № 8.

21. Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрании Российской Федерации. 1999. Электоральная статистика. М, 2000.

22. Гельман В.Я. Создавая правила игры: российское избирательное законодательство переходного периода // Политические исследования. 1997. № 4.

23. Голик Ю., Карапетян Л. Не борьба за власть, а участие во власти // Парламентская газета. 2004. 24 ноября.

24. Гранкин И.В. Конституционно-правовое регулирование деятельности Государственной Думы Федерального Собрания // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 6.

25. Гранкин И.В. Конституционно-правовое регулирование формирования палат Федерального Собрания РФ и пути его совершенствования // Журнал российского права. 2005. № 8.

26. Гранкин Д.В. Регламентарное регулирование деятельности палат Федерального Собрания РФ // Журнал российского права. 2003. № 1.

27. Дзидзоев Р.М., Степаненко Д.М. Институт роспуска представительного органа государственной власти в России // Право и политика. 2006. N 9.

28. Иванченко А.В., Кынев А.В., Любарев А.Е. Пропорциональная избирательная система в России: история, современное состояние, перспективы. М , 2005.

29. Керимов А.Д. Понимание парламентаризма и перспективы его развития в России // Гражданин и право. 2002. № 7/8.

30. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. М.: Юристъ, 2008.

31. Комментарий к Федеральному закону «О Счетной палате Российской Федерации» (постатейный) / под ред. Ю.А. Дмитриева. М.: Деловой двор, 2008.

32. Конституции государств Европейского союза. М., 2002

33. Конституционное право Российской Федерации. Екатеринбург, 2005.

34. Конституционное право: Словарь / Отв. ред. В.В. Маклаков. М., 2007.

35. Колесников Е.В. Источники российского конституционного права: вопросы теории и методологии: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук.

36. Конюхова И.А. Двухпалатность как принцип организации национальных парламентов: опыт России и мировая практика // Журнал российского права. 2004. №1.

37. Коровинских Д.С., Доронина О.Н. Система правовой охраны Конституции Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 5.

38. Крылов Б.С. Разделение власти: система сдержек и противовесов // Журнал российского права. 1998. № 6.

39. Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации. М., 2002.

40. Лавриненко И.Г. Регламенты верхних палат законодательных (представительных) органов государственной власти // Аналитический вестник. 1996. N 34(190).

41. Малько А.В., Суменков С.Ю. Правовой иммунитет: теоретические и практические аспекты // Журнал российского права. 2002. № 2.

42. Мещеряков А.Н. Конституционные способы воздействия Президента РФ на исполнительную власть и связанные с ними особенности российской формы правления // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 5.

43. Окуньков Л.А. Президент РФ. Конституция и политическая практика. М., 2006.

44. Осейчук В.И. О необходимости нового этапа конституционной реформы в России // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 5.

45. Парламентское право России: Учеб. пособие / Под ред. Т.Я. Хабриевой. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2008. С

46. Румянцева В.Г., Гуляева Е.А. Парламентаризм: проблемы научного осмысления понятия и практика институционального воплощения // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 12.

47. Румянцева Т.С. Федеральное Собрание: Конституционно-правовой статус // Конституционный строй. Выпуск II. М., 2005

48. Садовникова Г.Д. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный). М.: Юрайт-Издат, 2006.

49. Садовникова Г.Д. Парламентские процедуры: роль и значение в обеспечении представительной функции парламента // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 12.

50. Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Деньги и власть. Теория разделения властей и проблемы банковской системы. М., 2007.

51. Хабриева Т.Я. Концепция развития законодательного процесса // Концепция развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М., 2004.

52. Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 2008.

53. Ширяев Ю.Е. Инструментальный состав законотворческой деятельности // История государства и права. 2006. N 9.

54. Шохин А.Н. Взаимодействие властей в законодательном процессе. М., 2007.

Судебная практика

55. Постановление Конституционного Суда РФ от 30.04.1996 г. N 11-П по делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента РФ от 03.10.1994 г. N 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом // СЗ РФ. 1996. N 19. Ст. 2320.

56. Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. N 2-П по делу о толковании статей 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) // Вестник КС РФ. 1995. N2-3.

57. Постановление КС РФ от 11.12.1998 г. № 28-П по делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 52. Ст. 6447.