Размещено на http://www.allbest.ru/

Становление местного самоуправления в России

Глава 1. Становление местного самоуправления в России

1.1 Развитие местного самоуправления в России

Современную историю местного самоуправления в России можно разделить на несколько этапов:

1) 1989-1991 гг. - начальный этап восстановления местного самоуправления;

2) 1991-1993 гг. - органы местного самоуправления выведены из системы органов государственной власти;

3) 1993-1995 гг. - регулирование вопросов местного самоуправления в рамках конституционной реформы;

4) 1995-2003 гг. - реализация первого Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

5) с 2003 г. по настоящее время - переход к реализации нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Интерес к идее местного самоуправления вернулся во второй половине 1980-х гг. с началом перестройки. С начала 1980-х гг. неоднократно менялась политика государства в отношении местных органов власти и подведомственных им территорий. Все началось с усиления ответственности местных органов власти за комплексное, сбалансированное экономическое и социальное развитие территорий без фактического расширения их реальных прав и экономических возможностей. Затем было объявлено о переходе на региональный хозрасчет, что представлялось весьма затруднительным в условиях господства в стране командно-распределительных отношений. И, наконец, с начала 1990-х гг. стали закладываться основы регулируемых рыночных отношений, создавая тем самым экономический механизм местного самоуправления.

Начальный этап развития местного самоуправления (1989-1991 гг.) связан со стихийным процессом формирования территориального общественного самоуправления. Одновременно на предприятиях вводилась и такая форма самоуправления, как избрание советов трудовых коллективов.

Развитие малого предпринимательства и расширение местной инициативы в сфере экономики требовало адекватных преобразований в системе местной власти. На этом же этапе началось создание правовой базы местного самоуправления. Вступивший в силу согласно постановлению Верховного Совета СССР от 9 апреля 1990 г. № 1418-I Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» явился первым актом в истории Советской власти, который вводил в государственную систему местное самоуправление и отменял прежний статус местных Советов народных депутатов. Впервые было законодательно закреплено понятие коммунальной собственности.

На следующем этапе (1991-1993 гг.), начало которому положил распад СССР, продолжился процесс создания правовой базы для формирования институтов местного самоуправления. Основным правовым актом, определившим формирование институтов местного самоуправления на территории России, стал Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «O местном самоуправлении в РСФСР» (с изменениями от 25 октября 1991 г.), принятию которого предшествовало включение в Конституцию РСФСР 1978 г. раздела «Местное самоуправление РСФСР» вместо раздела «Местные органы государственной власти». Закон четко устанавливал границы местного самоуправления (в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельских населенных пунктов). В законе закрепилась единая для всей Российской Федерации система органов местного самоуправления с достаточно сильным главой администрации. Эти законы позволили начать возрождение местного самоуправления на новых основах, при демократических, альтернативных выборах и в условиях многопартийности. Система исполкомов с коллегиальной ответственностью за принимаемые решения была заменена системой глав администраций, действующих на принципах единоначалия.

Принятие закона стимулировало процесс формирования институтов местного самоуправления, особенно территориального общественного самоуправления в городах и поселках. Однако его реализация сдерживалась нарастающим политическим кризисом, приведшим к августовским событиям 1991 г.

В 1992 г. впервые органы местного самоуправления были выведены из системы органов государственной власти. Однако их новый статус не был в достаточной степени уточнен.

Следующий этап (1993-1995 гг.) характеризуется регулированием вопросов местного самоуправления Указами Президента Российской Федерации в рамках конституционной реформы. В 1993 г. была ликвидирована система Советов, полномочия местных Советов временно были возложены на местные администрации, назначены выборы в новые представительные органы власти; созданы гарантии реализации прав населения на местное самоуправление. Началась работа по подготовке и принятию новой Конституции Российской Федерации. В рамках конституционной реформы процесс децентрализации получил свое логическое завершение: был провозглашен институт местного самоуправления как самостоятельная структура в системе публичной власти, обладающая организационной обособленностью. Местное самоуправление получило: выделенную компетенцию (вопросы местного значения); финансово-экономическую самостоятельность в решении вопросов местного значения - на основе права иметь собственный бюджет, формирующийся посредством передаваемых местному самоуправлению доходных и расходных полномочий; широкую самостоятельность в выборе организационных форм. Впрочем, развития местного самоуправления непосредственно после принятия Конституции не произошло. До августа 1995 г. было избрано только девять глав местного самоуправления (мэров), в основном - в крупных городах.

Следующий этап становления местного самоуправления в Российской Федерации (1995-2003 гг.) связан с принятием и реализацией Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». С вступлением в силу указанного Федерального закона началось реальное возрождение местного самоуправления в России. Были избраны новые органы местного самоуправления. 27 декабря 1995 г. Правительством Российской Федерации (постановление Правительства № 1251) была принята Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления. Затем был принят Федеральный закон 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (редакция Федерального закона от 28 июня 1998 г. № 85-ФЗ), на основании которого практически во всех субъектах Федерации прошли выборы. Далее вступили в силу Федеральные законы от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (редакция Федерального закона от 13 апреля 1999 г. № 75-ФЗ). 11 апреля 1998 г. наша страна ратифицировала Европейскую хартию о местном самоуправлении. 15 октября 1999 г. Указом Президента Российской Федерации были утверждены «Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации». Для организации взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти были созданы Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации, возглавляемый Президентом страны, и Совет руководителей органов местного самоуправления по проблемам социально-экономической реформы при Правительстве Российской Федерации.

В то же время при реализации местного самоуправления обнаружился ряд серьезных недостатков и нерешенных проблем. Политическая нестабильность во второй половине 1990-х гг. не позволила сосредоточиться на таком важном направлении реформы, как становление местного самоуправления. Изменения в налоговом и бюджетном законодательстве существенно подорвали финансовую базу местного самоуправления и превратили большинство муниципальных образований в остро дотационные. На органы местного самоуправления был возложен значительный объем государственных полномочий, не обеспеченных финансированием.

В целях активизации процесса становления местного самоуправления Правительством Российской Федерации была разработана и принята Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления. Однако она оказалась неадекватной масштабу начатых преобразований.

В целом для реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не были в полном объеме созданы необходимые условия. Недооценка важности реформы местного самоуправления, вылившаяся в неурегулированность межбюджетных отношений, способствовала постоянному сокращению доходов местных бюджетов и росту их дефицита, в результате чего муниципальное хозяйство в 2000 г. фактически исчерпало свой ресурс.

С 2002 г. в России началась административная реформа, призванная повысить эффективность деятельности всех уровней публичной власти, четко разграничить между ними полномочия и ответственность, привести финансовые ресурсы каждого уровня в соответствие с объемом полномочий. Существенным компонентом этой реформы стала реформа местного самоуправления.

В 2003 г. был принят новый Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В дальнейшем в него был внесен ряд изменений и дополнений. Последние изменения в вышеуказанный закон были внесены 5 апреля 2010 года.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» обозначил следующий этап реформы местного самоуправления, цель которой заключается в том, чтобы, с одной стороны, приблизить органы местного самоуправления к населению, с другой - сделать их ответственными перед государством. В результате улучшились правовые условия для организации местного самоуправления. Большее внимание в нормах Федерального закона 2003 г. уделяется регулированию бюджетного процесса в муниципальных образованиях, межбюджетному регулированию, процессам выравнивания применительно к разным типам муниципальных образований. [1,15,16].

Таким образом, подходы к регулированию муниципальных отношений указывают на стремление Президента Российской Федерации и федерального законодателя совершенствовать муниципальную систему страны, создать условия для развития инициатив и ответственности населения в решении вопросов жизнеобеспечения муниципальных образований, укрепления народовластия на местном уровне. Это дает основание сделать вывод о начале нового этапа реформы местного самоуправления как одного из важных направлений реформы всей системы управления обществом и государством, базирующейся на принципах конституционного федерализма и народовластия.

Реформу местного самоуправления в современной России следует рассматривать как часть общего процесса становления новой российской государственности, который обусловливает существенные качественные изменения во многих сферах жизни общества и государства. Естественно, этот процесс связан с целым комплексом экономических (затянувшийся процесс перехода к рыночным отношениям), финансовых (ограниченность доходной базы и несбалансированность местных бюджетов), социальных (распад существовавшей социальной инфраструктуры, резкое снижение уровня жизни населения и т.д.), политических (падение доверия населения к институтам власти) трудностей [77].

Выделяют следующие проблемы развития местного самоуправления в Российской Федерации [78]:

- финансовая слабость местного самоуправления, разрыв между возлагаемыми на него обязанностями и их ресурсным обеспечением; невозможность по финансовым соображениям выполнять свои обязательства перед населением подрывает авторитет местной власти, зачастую дестабилизируя обстановку на местах;

- слабость гражданского общества, низкий уровень общественной активности, низкая правовая культура населения, дефицит знаний о сущности и возможностях самоуправления;

- сопротивление бюрократии всех уровней, которая видит в местном самоуправлении угрозу своему благополучию, привычным методам управления;

- дефицит квалифицированных кадров в системе самоуправления, особенно в сельской местности и др.

1.2. Территория муниципальных образований

Управление муниципальным хозяйством невозможно без глубокого изучения территории, на которой оно находится, совпадение «экономических» границ с границей муниципального образования является одним из важнейших условий эффективного хозяйствования.

Вопрос о территории муниципальных образований был одним из наиболее сложных вопросов как при определении института местного самоуправления в процессе работы Конституционного совещания, так и в процессе работы над текстом базового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Конституция РФ, принятая в 1993 г., а следом за ней и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995) изменили подход к формированию территориальных основ местного самоуправления, рассмотрев понятие территории муниципального образования с позиции многообразия видов территориальной организации местного самоуправления.

Для России данный подход приемлем вследствие громадной территории, существенных различий в экономическом и природном потенциалах и особенностей расселения. Определение оптимальной территории муниципальных образований сегодня идет и в России. В большинстве субъектов России образованы первичные территории муниципальных образований, хотя вряд ли можно признать, что эти территории всегда оптимальны для данного региона.

При определении оптимальной территории муниципального образования необходимо, чтобы субъект и объект управления находились в равновесии. Другими словами, прежде чем определять территорию, необходимо четко представлять цели существования органов власти на ней и перспективы развития территории.

Учитывая, что полномочия по определенным предметам ведения должны исполняться на максимально близком к населению уровне власти, на котором можно обеспечить относительную замкнутость цикла оказания услуги, при определении оптимальной территории муниципального образования крайне важно учитывать цели, которые ставятся перед ним, и те предметы ведения, которые определены для органов местного самоуправления в данном субъекте России. Именно в этом принципе реализуется тот потенциал, который имеется у местного самоуправлении в силу его знания местных условий и подконтрольности органов власти населению.

Приведенные выше принципы определения оптимальной территории муниципального образования позволяют применять факторы, характеризующие объект и субъект управления в единстве. Процесс их взаимосвязи представлен в Приложении 1.

Федеративное устройство, несомненно, накладывает заметный отпечаток на особенности местного самоуправления в нашем государстве. В состав России входят 83 субъекта Федерации. Территория каждого из них представляет собой совокупность территорий городских и сельских поселений - городов, сельских районов, сел, деревень, поселков и т. д. В каждом есть свои органы власти. Например, территория любой области как субъекта Российской Федерации включает в себя территорию города - областного центра, территории городов областного значения и сельских районов. Каждый сельский район, в свою очередь, разделен на более мелкие территориальные единицы, включая территорию районного центра (как правило, это самый крупный населенный пункт в данном районе, чаще - город районного значения; реже - село). Город делится на городские районы или округа. Территория города Санкт-Петербурга как субъекта Российской Федерации также делится на ряд районов. Иными словами, местное самоуправление всегда «привязано» к конкретной территории, то есть имеет территориальную основу.

Согласно Конституции, местное самоуправление осуществляется, прежде всего, в границах городских и сельских поселений. Структуры местного самоуправления появляются там, где традиционно жили люди, а территориальные единицы складывались естественным путем.

Такой подход получил название поселенческого принципа создания муниципальных образований. Его необходимо выделить потому, что наряду с поселенческим есть и иные принципы. Конституция, в частности, допускает осуществление местного самоуправления и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Например, в сельских районах или сельских округах.

Их отличие от городов, сел, деревень состоит в том, что эти территориальные образования возникали искусственно - путем произвольного объединения нескольких меньших территорий. При таком объединении, как правило, ни одна из вошедших в округ территориальных единиц «не поглощает» другую. Этим подобное объединение и отличается от вхождения мелких населенных пунктов (пригородов) в состав большого города. В то же время многие населенные пункты, возникая, изначально тяготели друг к другу, образуя нерасторжимый комплекс (округ). Позже при проведении административных границ все это не могло не приниматься во внимание.

Конституция РФ не дает однозначного ответа на вопрос о том, где заканчивается уровень государственной власти и начинается уровень местного самоуправления. Но из ее положений ясно, что формирование системы органов государственной власти субъекта Российской Федерации находится в исключительном ведении самого субъекта, а формирование структуры органов местного самоуправления определяется населением каждого территориального (муниципального) образования самостоятельно.

Существующая система административно-территориального устройства большинства субъектов Российской Федерации предполагает наличие двух, а иногда и трех уровней. Что касается городских поселений, то здесь можно выделить города как таковые, районы (округа) в городах и городские микрорайоны. В отношении сельских поселений выделяются сельские районы (уезды), сельские округа (волости) и отдельные села, деревни, усадьбы, станицы и т. п.

В том случае, если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, их предметы ведения, объекты муниципальной собственности, источники доходов разграничиваются законом субъекта Российской Федерации, а в отношении внутригородских муниципальных образований - Уставом города. Иными словами, не допускается подчинение одного муниципального образования другому.

В целом все вопросы административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации - внутренние границы, образование и упразднение районов, наименование административно-территориальных единиц и т. п. - находятся в их исключительном ведении. Представительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут решать эти вопросы самостоятельно, без согласования с кем бы то ни было, но обязательно учитывая при этом мнение жителей соответствующей территории. Население же может высказаться по данному вопросу, например, в ходе местного референдума.

Всю территорию страны условно можно разделить на городскую и сельскую. Говоря о городских поселениях, стоит сначала уяснить само понятие «город». Город - тип поселения, отнесенный к категории городов законодательством государства в соответствии с критериями численности и преимущественно несельскохозяйственным характером занятости населения.

Надо иметь в виду, что со временем критерии меняются. Так, в СССР в 1926 г. к числу городов относились населенные пункты с численностью жителей не менее 2 тыс. в том случае, если хотя бы половина из них не занималась сельским хозяйством. В настоящее время, после того как вопросы территориального деления перешли согласно Конституции 1993 г. в ведение самих субъектов Федерации, некоторые из них установили собственный минимум населения для предоставления статуса города.

Есть города, которые на протяжении веков сохраняют этот статус, но имеются также примеры, когда в прошлом поселение долгое время признавалось городом, а позже прекращало быть таковым. Например, утратили статус города Колывань (Новосибирская обл.), Радонеж (Московская обл.) и некоторые другие поселения. В городе устанавливается внешняя граница его территории, именуемая городской чертой. В ее пределах находятся городские земли и собственно городское население (без пригородов).

В 1700 г. на планете существовал всего 31 город с населением более 100 тыс. чел., сейчас таких городов - более 2 тыс. На начало 1998 г. более 14 %, от общего числа городов насчитывали менее 12 тыс. жителей, а более 20 имели даже менее 5 тыс. жителей.

В современной научной литературе и статистике принято разделять города по численности населения на малые (менее 20 тыс. жителей), средние (от 20 до 100 тыс.), большие (от 100 до 500 тыс.) и крупные города (свыше 500 тыс. жителей). Города с населением свыше 1 млн. человек составляют особую группу городов-миллионеров. В больших и средних городах, как правило, существует внутригородское деление на районы и микрорайоны. В большинстве малых городов такого деления нет.

Кроме того, города бывают:

- федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), которые сами по себе являются субъектами Российской Федерации;

- республиканского, областного или краевого значения (как правило, это столицы республик, а также центры областей, краев и других субъектов Российской Федерации);

- города районного значения (районные центры и т. д. ).

Наконец, исходя из функциональной направленности, можно говорить о курортных городах, городах - научных центрах (наукоградах) и т.п.

Особенность Москвы и Санкт-Петербурга сегодня состоит в том, что они, будучи городами, имеют статус субъектов Российской Федерации. В связи с этим созданные в них органы городской власти в то же время представляют собой органы государственной власти; местное самоуправление в этих двух городах осуществляется на уровне районов.

Что же касается местного самоуправления на сельских территориях, следует обратить внимание на наличие трех типов сельских районов, каждый из которых имеет свою специфику:

первый тип - это районы, в состав которых входят однородные небольшие городские и сельские поселения. В подобных случаях проблем с формированием муниципального образования, как правило, не возникает;

второй тип - это районы, на территории которых расположены города районного значения (районные центры). В таких ситуациях получается, что в рамках одного муниципального образования существует другое муниципальное образование, а раз так, то приходится делить муниципальную собственность, бюджет и т. п. Поскольку по сложившейся в советские времена традиции вся инфраструктура района обычно сосредоточена в райцентре, провести подобный «раздел имущества» порой нелегко;

третий тип - это районы, на территории которых расположены города областного или республиканского значения. Данная модель похожа на предыдущую, но инфраструктура в этом случае сильнее рассеяна по территории, в связи с чем практическое разделение двух муниципальных образований представляется более легкой задачей.

1.3. Конституционно-правовые основы местного самоуправления

Правовая основа местного самоуправления - это система законодательных и иных нормативных актов, определяющих его функционирование.

Правовую основу местного самоуправления в нашей стране составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры и правовая база Российской Федерации, включающая в себя Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральный закон от 6 октября 2003 г № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации и др.), конституции (уставы) и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на референдумах и сходах граждан, и другие муниципальные правовые акты [78].

Основным международно-правовым актом, регулирующим муниципально-правовые отношения, является Европейская хартия о местном самоуправлении, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г. [2], подписанная Российской Федерацией в 1996 г. и ратифицированная Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления». Для Российской Федерации хартия официально вступила в силу 1 сентября 1998 г.

Европейская хартия о местном самоуправлении - конечный результат ряда инициатив и многолетней законотворческой работы в рамкax Совета Европы. В этот документ включены международно-правовые нормы, которые отражают общие тенденции развития муниципально-правовых отношений в большинстве развитых государств мира.

Цель Европейской хартии о местном самоуправлении - создать отсутствовавшие ранее общеевропейские нормативы определения и защиты прав местных органов власти, ведь именно эти органы находятся ближе всего к гражданам и предоставляют им возможность активно участвовать в принятии решений, затрагивающих их повседневную жизнь.

Европейская хартия о местном самоуправлении установила, что органы местного самоуправления составляют одну из главных основ любого демократического строя, а право граждан участвовать в ведении государственных дел относится к важнейшим демократическим принципам современного правового государства.

Правовые нормы хартии, сформулированные в общей форме, носят рекомендательный характер, но их соблюдение - обязательное условие для присоединения к ней любого государства Европы. Оценивая реализацию требований хартии, можно выделить несколько групп основополагающих положений, относящихся к конституционным основам местного самоуправления, сфере его компетенции, территориальным, организационным и финансовым основам, правовым гарантиям и контролю над деятельностью муниципальных образований.

Некоторые теоретические положения Европейской хартии о местном самоуправлении следует считать теоретическим обоснованием современной концепции муниципальной реформы в России. В федеральных и региональных актах Российской Федерации реализованы требования хартии по содержанию местного самоуправления, включая такие положения, как выборность местных органов, сочетание форм прямой и представительной демократии (пункт 1 статьи 3); самостоятельное принятие решений, свободный выбор средств и способов осуществления собственных инициатив в пределах установленной компетенции (пункт 2 статьи 4); полные и исключительные полномочия представительных органов местного самоуправления, гарантии невмешательства в их деятельность, если этого не требует закон (пункт 4 статьи 4); расширение компетенции путем делегирования дополнительных государственных полномочий с передачей соответствующих ресурсов (пункт 5 статьи 4); согласованное принятие государственными органами решений, связанных с регулированием отдельных отношений в сфере местного самоуправления (пункт 6 статьи 4).

Конституция Российской Федерации определила местное самоуправление как одну из самостоятельных форм осуществления власти народом. При этом экономическая основа самоуправления - муниципальная собственность - признается и защищается наравне с государственной, частной и иными формами собственности.

Конституционное право граждан России на осуществление местного самоуправления обеспечивается самостоятельностью населения в решении вопросов местного значения, самостоятельностью органов, создаваемых населением для этой цели, и конституционным запретом на ограничение прав местного самоуправления, который, в свою очередь, гарантируется судебной защитой. Общие принципы организации местного самоуправления, установленные в Конституции Российской Федерации, соответствуют международным стандартам, закрепленным в Европейской хартии о местном самоуправлении. В частности, признается право населения, местных сообществ на самоуправление, декларируются его экономические, юридические, организационные гарантии со стороны всех государственных органов власти: как федеральных, так и органов субъектов Федерации. Экономические гарантии означают, что реализация полномочий местного самоуправления должна основываться на достаточных финансовых ресурсах, наличии муниципальной, в том числе земельной, собственности. Юридические гарантии состоят в установлении федеральными законами и законами субъектов Федерации статуса местного самоуправления, создании условия для обязательного исполнения законных решений органов местного самоуправления. Организационные и кадровые гарантии включают в себя подготовку на государственном уровне муниципальных служащих различных рангов, информационное обеспечение местного самоуправления.

Одно из ключевых понятий, раскрывающих сущность местного самоуправления, - самостоятельность. Органы местного самоуправления, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, наделяются собственной компетенцией, свободой действий по осуществлению этой компетенции и несут ответственность за указанные действия.

Конституционные нормы обладают высшей юридической силой в отношении всех других законодательных актов любого уровня. В сводном виде основные положения Конституции Российской Федерации по вопросам местного самоуправления представлены в Приложении 2.

После принятия новой Конституции Российской Федерации в 1993 г. закрепленные в ней принципы организации местного самоуправления получили дальнейшее развитие в федеральном законодательстве, в конституциях и уставах и уставах субъектов Федерации и их законодательстве. Цель этого развития - обеспечить постепенное формирование системы государственного устройства Российской Федерации на основе принципов демократии и народовластия.

Важнейшим законом, определяющим общие принципы деятельности местного самоуправления, в системе федерального законодательства является Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который первоначально был принят 28 августа 1995 года, а затем 6 октября 2003г. В этом законе раскрыты основные понятия и термины местного самоуправления, определена роль последнего в осуществлении народовластия, закреплены права на осуществление местного самоуправления.

В Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дано такое определение: «Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций» [3, статья 2].

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» говорится: «Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций» [7, статья 1].

Представляется, что более верной нужно признать формулировку нового закона, поскольку местное самоуправление - это все-таки не деятельность населения как таковая, а форма осуществления народом своей власти.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ нацелен на то, чтобы, с одной стороны, приблизить органы местного самоуправления к населению, с другой - сделать их ответственными перед государством, улучшить правовые условия для организации местного самоуправления. В отличие от Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (вступил в силу согласно постановлению Верховного Совета СССР от 9 апреля 1990 г. № 1418-1), Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» и упомянутого Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ, Федеральный закон № 131-ФЗ обобщил практику применения ныне действующих конституционных норм, которые определяют основные принципы организации местного самоуправления. В нем более детально решены вопросы организации местного самоуправления на всей территории нашей страны: установлен исчерпывающий перечень видов муниципальных образований (статья 10), устанавливаются критерии для определения их границ (статьи 11-13) [7]. Если ранее территориальная организация местного самоуправления регулировалась законодательством субъектов Федерации, то теперь на них возлагается определение границ конкретных муниципальных образований по унифицированной законодателем схеме. В основе последней лежит двухуровневая модель организации муниципальных образований, позволяющая обеспечить решение вопросов местного значения, исходя из наличия необходимых для этого ресурсов, кадрового и организационного потенциала.

В указанном Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ более четко разграничены полномочия каждого уровня местного самоуправления, более детально определены подходы к структуре органов местного самоуправления, в состав которой входят представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (статья 34 пункт 1). При этом наличие представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации в структуре органов местного самоуправления является обязательным (статья 34 пункт 2) [7].

К важным федеральным законам, регулирующим деятельность местного самоуправления, относятся Законы от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (в редакции Федерального закона от 22 июня 1998 г. № 85-ФЗ, с изменениями от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ, 2 февраля 2006 г. N 19-ФЗ, 12 июля 2006 г. № 107-ФЗ и 9 ноября 2009 г. N 250-ФЗ), от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции от 9 июля 1999 г.; документ утратил силу с 1 января 2009 года в связи с принятием Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ), от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (в редакции от 13 апреля 1999 г., с изменениями на 25 июля 2002 года), от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления».

Особое значение имеют также Гражданский, Земельный, Градостроительный, Бюджетный, Налоговый Кодексы Российской Федерации, оказывающие огромное влияние на деятельность местного самоуправления.

Нормы муниципального права содержатся в сотнях федеральных отраслевых законов. В период реформы местного самоуправления законотворческая деятельность в этой сфере существенно возросла. В частности, на федеральном уровне продолжает развиваться и совершенствоваться правовая база местного самоуправления: в ходе реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ в него по мере необходимости вносятся изменения и дополнения.

Однако прописать все до мельчайшей детали федеральное законодательство не в состоянии, да оно и не должно этим заниматься, ведь Конституция Российской Федерации предусматривает, что установление общих принципов организации местного самоуправления, развивающих конституционные положения о местном самоуправлении, относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Ряд наиболее крупных «блоков» проблем регулируется федеральным законодательством, но основная масса организационных вопросов должна решаться в рамках законодательства субъектов Российской Федерации и уставов самих муниципальных образований. При осуществлении местного самоуправления в различных регионах страны особенно велика роль местных условий и традиций, поэтому в этой сфере не должно быть единообразия. Задача законодателя заключается в том, чтобы при необходимом многообразии и учете местных традиций в законодательстве субъектов Российской Федерации не допустить прямого или косвенного ограничения прав населения на самостоятельное осуществление местного самоуправления - прав, закрепленных в Конституции Российской Федерации.

самоуправление муниципальный исполком

Глава 2

2.1. Классификация органов местного самоуправления

Для упорядочения представлений об организации работы органов местного самоуправления (МСУ) весьма полезна их классификация.

Органы местного самоуправления как субъекты управления муниципальным хозяйством классифицируются по следующим основаниям:

- способу образования;

- объему и характеру компетенции;

- предметам ведения;

- способу принятия решений;

- типу исполняемых функций.

По способу образования органы местного самоуправления могут быть разделены на выборные и другие. Наличие выборных органов местного самоуправления обязательно, т.к. это один из основных принципов местного самоуправления. Другие создаются по мере необходимости и в свою очередь могут подразделяться на формируемые на добровольной основе с последующим утверждением (например, комиссии представительного органа), на основе назначения (местная администрация), на основе кооптации по установленным нормам (комиссии при местной администрации: административная, жилищная и пр.) и т.п.

По объему и характеру компетенции различаются органы управления:

- общей компетенции;

- отраслевой компетенции;

- межотраслевой компетенции;

- специальной компетенции.

Органы местного самоуправления общей компетенции выполняют функции по решению всего комплекса задач местного значения и осуществляют руководство органами отраслевой и межотраслевой компетенции. Такими органами являются администрации.

Органы управления отраслевой компетенции выполняют частные функции муниципального управления и на основе их реализации осуществляют руководство определенной отраслью или сферой деятельности. К ним относятся управления и отделы городов, районов (Управление жилищного хозяйства, отдел образования, отдел социальной защиты населения и др.).

Органы управления межотраслевой компетенции выполняют, как правило, общие функции муниципального управления и на основе их реализации осуществляют межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенных сферах деятельности. К таким органам относятся комитеты городов, районов (уездов).

Органы управления специальной компетенции осуществляют исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции в установленных сферах ведения. К этим органам относятся комиссии.

Администрация муниципального образования как орган управления общей компетенции, наряду с органами отраслевой и межотраслевой компетенции, может иметь ее территориальные органы. Такое положение возникает в случае, если в границах территории муниципального образования (за исключением города) нет других муниципальных образований. Например, на территории района (уезда) расположены сельские округа (волости, сельсоветы). В случае, если сельские округа в соответствии с законом субъекта Российской Федерации наделяются статусом муниципального образования, то предметы ведения, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов должны разграничиваться.

Поскольку города и районы (сельские) сложились как единые социально-экономические комплексы, разграничить муниципальную собственность и источники доходов местных бюджетов между их составляющими территориальными образованиями трудно, а порой невозможно. В некоторых субъектах Российской Федерации (например, в Ростовской области, Смоленской области, Ставропольском крае) законом о местном самоуправлении к муниципальным образованиям отнесены районы (сельские), города областного значения и города с населенными пунктами. Их составляющие территориальные образования (районы в городе, населенные пункты, сельские округа в районе) рассматриваются в качестве административно-территориальных единиц муниципального образования. В соответствии с уставом муниципального образования самоуправление в них осуществляется администрациями (сельскими, поселковыми, районов в городе), то есть территориальными органами городского (районного) управления.

Деление по предметам ведения связано с тем, что органы МСУ не только решают вопросы местного значения, отнесенные к ведению МСУ, но и исполняют отдельные государственные полномочия, возложенные на них органами государственной власти.

Отдельные государственные полномочия могут исполняться и органами, созданными для решения вопросов местного значения, хотя, как правило, исполняются специально создаваемыми органами (отделами записи актов гражданского состояния, военно-учетными столами и т.д.). В части исполнения отдельных государственных полномочий органы МСУ подконтрольны государственным органам. Выделение органов, исполняющих отдельные государственные полномочия, существенно уже и потому, что материально-финансовое обеспечение их деятельности должно гарантироваться государством, что предполагает закрепление за местным бюджетом необходимых источников доходов, передачу материальных и финансовых ресурсов.

Классификация по способу принятия решений вводится в силу того, что в зависимости от характера решений последние могут приниматься в коллегиальном порядке или единолично.

Самый очевидный пример - представительный орган МСУ. Его основное назначение - представление интегрированных интересов населения; коллективный интерес выражается здесь посредством выборного коллегиального органа. Ни один из членов этого органа и никакая их обособленная группа не вправе претендовать на выражение мнения всех избирателей. Следовательно, свои решения от имени населения этот орган принимает коллегиально.

В “политическом” плане коллегиально имеет смысл принимать решения в тех сферах, где возможны предположения со стороны населения в предвзятом отношении и даже личном интересе должностного лица (предоставление муниципального жилья, размещение муниципального заказа, оказание социальной помощи отдельным лицам и т.п.). В то же время вопросы оперативного управления муниципальным хозяйством гораздо более эффективно и целесообразно решать на основе единоначалия, при котором конкретными сферами деятельности управляют профессионалы, и они же несут персональную ответственность за результаты этой деятельности.

Органы МСУ, выступающие от лица населения муниципального образования, должны осуществлять два типа функций: представлять интересы населения (проектная функция) и реализовывать эти интересы (программная функция). Представление интересов заключается в их выявлении, агрегировании и разработке проекта развития муниципального образования в итоге и принятии необходимых решений, создающих правовую базу для реализации проекта, в форме правовых актов. Реализация интересов обеспечивается путем разработки и исполнения программы деятельности органов МСУ, направленной на осуществление проекта.

Этим двум типам функций соответствуют два типа органов - представительные и исполнительные.

Представительный орган в целом наделяется в связи с его ролью в системе МСУ исключительной компетенцией, которая не может передаваться другим органам. Только представительный орган утверждает местный бюджет, устанавливает общеобязательные на территории муниципального образования правила, решает принципиальные вопросы, связанные с распоряжением муниципальной собственностью, контролирует от имени населения деятельность органов МСУ.

Представительный орган не должен рассматриваться как некое монолитное и неделимое образование. Определенные решения принимаются представительным органом в целом, но разнообразие вопросов, решаемых этим органом, вынуждает выделять в его составе более мелкие структурные единицы. Среди получивших наибольшее распространение структурных единиц представительного органа можно назвать комиссии по направлениям деятельности, территориальные группы депутатов, фракции.

Исполнительный орган может иметь еще более сложную организацию, в которой требуется установить место каждой его составляющей, которая, в свою очередь, может быть самостоятельным в пределах своей компетенции органом, структурным подразделением органа, наконец, должностным лицом.

Правовое положение органов управления и их структурных подразделений различно.

Органы управления обладают собственной компетенцией, которой они наделяются на основе законодательства, и вполне самостоятельны в управлении подчиненными им объектами, являются юридическими лицами, имеют самостоятельное имущество, отдельные счета в банке и собственную печать. Они обладают правами принятия управленческих решений в форме определенных правовых актов.

Структурные подразделения органов управления не обладают собственной компетенцией, их компетенция производна от компетенции органа управления. Эти подразделения не наделяются правами юридического лица и издания правовых актов, они не имеют подчиненных им объектов. Деятельность структурных подразделений осуществляется только по поручению руководства органа управления, которое делегирует им полномочия по обеспечению деятельности органа управления.

В определенном смысле нельзя не согласиться с Ворониным А.Г. (источник?), который считает, что местные администрации в этой связи во многих случаях не могут рассматриваться как органы местного самоуправления, так как решения принимаются не самой администрацией, а должностным лицом (главой муниципального образования, городским управляющим, мэром и т.п.), который и осуществляет функции местной исполнительной власти. Администрация же при этом - аппарат управления, обеспечивающий исполнение полномочий высшего должностного лица. Только в том случае, когда администрация принимает решения в коллегиальном порядке (например, ранее существовавшие исполкомы), есть основания отнести ее к исполнительным органам местного самоуправления.

В федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отсутствует понятие исполнительного органа местного самоуправления или администрации муниципального образования.

В статьях 49-76 Закона Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации» приведены полномочия представительных органов местного самоуправления и полномочия администраций - органов муниципального управления.

Представляется правильным именовать администрации муниципальных образований органами муниципального управления.

Орган муниципального управления - это организационно оформленная группа должностных лиц и муниципальных служащих, наделенная компетенцией и необходимыми средствами для осуществления управления муниципальным образованием, отраслью хозяйства, социально-культурной сферой и т.п.

Каждый муниципальный орган функционирует по поручению муниципального образования и в его интересах.

При достаточно полном анализе структуры органов МСУ необходимо применять все возможные классификации. Например, представительный орган в системе органов местного самоуправления определяется следующими характеристиками: по способу образования - выборный, по характеру компетенции - орган общей компетенции, по предметам ведения - решающий вопросы местного значения, по способу принятия решений - коллегиальный, по типу исполняемых функций - представительный.

Классификация органов местного самоуправления может проводиться и по приведенным выше основаниям, и по ряду других. Важно, чтобы она способствовала решению более общей задачи - определению и по возможности оптимальной применительно к конкретным условиям структуры органов МСУ. - ???????? ( редакция).

2.2. Модели организации местной власти в России

Благодаря применению Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и законодательства субъектов Российской Федерации в нашей стране существуют самые разнообразные организационные структуры местного самоуправления. Наиболее характерные из них следующие.

Модель с сильным мэром, когда глава муниципального образования (мэр) и представительный орган (совет) избираются населением независимо друг от друга. При этом возможны варианты:

мэр возглавляет и совет, и администрацию;

мэр возглавляет администрацию, не входит в состав совета, но председательствует на его заседаниях;

3) мэр возглавляет администрацию, а совет из своего состава избирает председателя, который ведет заседания совета и организует его работу.

Применение подобной модели предоставляет возможность для сильного политического и административного руководства муниципальным образованием, особенно в случаях, когда мэр возглавляет и совет, и администрацию. Эта форма, как правило, облегчает разработку и осуществление муниципальной политики, но приводит к возникновению большой зависимости от качеств избранного руководителя. Реализация этой модели в России нередко имеет негативные проявления в виде доминирования исполнительной власти, сокращения численности представительного органа местного самоуправления, сужения его компетенции, снижения эффективности контроля над исполнительными органами.

Модель со слабым мэром, которого совет избирает из своего состава. При этом мэр возглавляет и совет, и администрацию; подконтролен и подотчетен совету, а пределы его самостоятельности в руководстве администрацией ограничены решениями совета. Недостатки данной модели - меньшая степень доверия к мэру (его избирало не все население, а лишь жители одного из избирательных округов) и неустойчивость его положения (совет в любой момент может отстранить его от должности). Кроме того, среди депутатов совета может не найтись человека, отвечающего квалификационным требованиям, предъявляемым к главе администрации.

Модель «староста - сход жителей» применяется в малых сельских муниципальных образованиях, где население непосредственно осуществляет функции представительного органа, а все остальные полномочия местного самоуправления закреплены за старостой. В случае необходимости и с согласия схода староста формирует небольшой аппарат управления для ведения административных дел, делопроизводства, бухгалтерского учета.

Распространенные за рубежом модели с главой муниципального образования, возглавляющим совет, и наемным главой администрации используются в России крайне редко, а комиссионная форма в нашей стране вообще не встречается.