Учитывая выявленные недостатки существующих организационных структур местного самоуправления и переход на двухуровневую систему муниципальных образований, в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрены существенные изменения в порядке формирования, структуре и полномочиях отдельных органов местного самоуправления:

- введено требование об обязательном наличии в муниципальном образовании представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации (согласно одноименному Федеральному закону от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ, обязательным было только наличие представительного органа);

- существенно изменен статус главы муниципального образования, который теперь не может быть одновременно председателем представительного органа и главой местной администрации (за исключением поселений с численностью жителей менее 1 тыс.). Тем самым в местном самоуправлении реализуется принцип разделения властей, существующий в системе органов государственной власти.

Уставом муниципального образования может быть предусмотрена одна из трех моделей построения муниципальной власти.

1. Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет местную администрацию. Работу представительного органа организует председатель, избираемый из числа депутатов.

2. Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет представительный орган местного самоуправления. Руководство местной администрацией возлагается на управляющего, нанимаемого по контракту на конкурсной основе.

3. Глава муниципального образования избирается из состава представительного органа местного самоуправления и является его председателем. Местную администрацию возглавляет управляющий, нанимаемый по контракту на конкурсной основе.

Главное различие между этими моделями заключено в статусе главы местной администрации: является ли он выборным главой муниципального образования или муниципальным служащим, принятым на работу по контракту.

Выбор модели организации муниципальной власти делается населением и закрепляется в уставе муниципального образования [26, с. 113].

2.3. Структура органов местного самоуправления и ее формирование

Организация системы органов местного самоуправления - это разработка и применение на практике комплекса методов, которые позволяют выстроить структуру органов местного самоуправления, определить полномочия и ответственность каждого подразделения, их наименование, порядок взаимоотношений, контроль за их деятельностью и ряд других вопросов. Общие вопросы к формированию системы органов местного самоуправления заложены, прежде всего, в Конституции Российской Федерации, федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, Уставах муниципальных образований.

Согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». В то же время п. 1 ст. 131 этой же Конституции РФ определяет, что «структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно».

Требование к органам местного самоуправления о наличии выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным. Эти нормы изложены в Европейской Хартии о местном самоуправлении и приведены в ст. 6, 7.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации органы государственной власти нашей страны разделены на законодательные, исполнительные и судебные. Принцип разделения властей направлен на ограничение власти, препятствование ее концентрации в одних руках, взаимное сдерживание и уравновешивание. Сегодня он по праву считается одной из хрестоматийных основ демократического общества.

Согласно Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Поэтому нормы, действующие в отношении государства в целом, не всегда применяются в отношении местного самоуправления. Практика свидетельствует о том, что механизмы сдержек и противовесов, необходимые на федеральном уровне, часто только усложняют работу органов местного самоуправления и затрудняют оперативное принятие любых, даже самых незначительных решений. Более того, выделить три ветви власти на местном уровне в чистом виде просто невозможно.

Действительно, исполнительные и представительные органы местного самоуправления призваны решать свои задачи в рамках собственной компетенции, но при этом степень взаимодействия на уровне сельского района или малого города настолько велика, что разграничить эти компетенции в практической деятельности порой очень трудно.

Взаимоотношения представительных и исполнительных органов местного самоуправления с судебной властью на местах также несколько отличаются от взаимоотношений ветвей власти на федеральном уровне, так как суды представляют собой органы государственной власти и не относятся к системе местного самоуправления. Все сказанное позволяет сделать вывод о том, что на местном уровне практика разделения властей не во всем оправдывает себя. Наконец, можно сослаться на зарубежный опыт, который свидетельствует, чем ниже уровень власти, тем менее заметно разделение властей, и, напротив, оно нарастает в движении по вертикали.

В сегодняшней системе органов местного самоуправления выделяются три основных элемента:

глава местного самоуправления,

представительный орган местного самоуправления,

исполнительный орган местного самоуправления. Однако этот перечень не является раз и навсегда данным.

2.3.1. Формирование структуры органов местного самоуправления

Как уже отмечалось, структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, но обязательно с соблюдением федерального и регионального законодательства. Формирование структуры органов местного самоуправления должно осуществляться на основе следующих федеральных и региональных законов, принятых в соответствии с Конституцией Российской Федерации: Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», о местном самоуправлении в субъекте Российской Федерации, о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления в субъекте Российской Федерации, о порядке регистрации Уставов муниципальных образований, об административно-территориальном устройстве субъекта Российской Федерации.

Основные элементы органов местного самоуправления - это глава местного самоуправления, представительный орган местного самоуправления, исполнительный орган местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления зависит от взаимоотношений между этими органами в части функций и полномочий. Широков А. (источник ?) указывает четыре варианта, которые разделены:

по способу образования органов;

по месту главы местного самоуправления в общей структуре;

по взаимоотношениям главы местного самоуправления и представительного органа;

по взаимоотношениям главы местного самоуправления и исполнительного органа.

Ниже приводится описание вариантов структуры по вышеперечисленным критериям:

По способу образования органов:

а) глава местного самоуправления:

- избирается всем населением;

- избирается представительным органом местного самоуправления из числа депутатов;

- назначается представительным органом местного самоуправления по результатам конкурса;

б) представительный орган местного самоуправления (коллегиальный выборный орган):

- избирается на основе мажоритарной системы выборов;

- избирается на основе пропорциональной системы выборов, в том числе по единому многомандатному муниципальному округу, партийным спискам;

- избирается на основе смешанной избирательной системы;

в) местная администрация:

- формируется главой местного самоуправления самостоятельно;

- формируется главой местного самоуправления с согласия представительного органа местного самоуправления;

- в части назначения главных должностных лиц формируется с согласия представительного органа местного самоуправления, в остальной части - главой местного самоуправления самостоятельно.

По месту главы местного самоуправления в структуре органов местного самоуправления:

- глава местного самоуправления возглавляет местную администрацию;

- глава местного самоуправления возглавляет представительный орган местного самоуправления;

- глава местного самоуправления возглавляет и местную администрацию, и представительный орган местного самоуправления.

По взаимоотношениям между главой местного самоуправления и представительным органом местного самоуправления:

а) участие главы местного самоуправления в работе представительного органа местного самоуправления:

- глава местного самоуправления организует работу представительного органа местного самоуправления без права решающего голоса;

- глава местного самоуправления участвует в работе представительного органа местного самоуправления с правом решающего голоса (возможно, не по всему кругу вопросов, отнесенному к компетенции представительного органа местного самоуправления);

б) право отлагательного вето:

- глава местного самоуправления имеет право отлагательного вето на решения представительного органа местного самоуправления;

- глава местного самоуправления не имеет права отлагательного вето на решения представительного органа местного самоуправления.

По взаимоотношениям между главой местного самоуправления и местной администрацией:

- глава местного самоуправления лично руководит деятельностью местной администрации;

- глава местного самоуправления осуществляет общее руководство; оперативно руководит местной администрацией назначенный (нанятый на контрактной основе) руководитель местной администрации;

- глава местного самоуправления не участвует в деятельности местной администрации; местная администрация возглавляется назначенным (нанятым на контрактной основе) руководителем (управляющим) местной администрации. Выбор из предложенных выше вариантов может быть сделан как представительным органом местного самоуправления, так и решением местного референдума.

Изменение нормативно-правовой базы, социально-экономической ситуации требует постоянного совершенствования структуры органов местного самоуправления. Это достигается реорганизацией или внесением отдельных изменений в существующие документы муниципального образования. Конкретная структура вырабатывается на основе согласованной между органами местного самоуправления общей схемы управления муниципальным образованием.

2.3.2. Представительный орган местного самоуправления

Представительный орган местного самоуправления - это выборный коллегиальный орган местного самоуправления, обладающий правами юридического лица, состоящий из представителей населения (депутатов), количество и срок полномочий которых определяется в уставе муниципального образования в соответствии с федеральным законом.

В соответствии с требованием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», структура и порядок формирования органов местного самоуправления, а так же срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц должны определяться уставом муниципального образования.

Структура представительного органа муниципального образования характеризует численный состав представительного органа, его внутреннее строение и устройство и, как правило, получает свою конкретизацию в регламентах, которые принимаются представительными органами.

Депутаты избираются на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования, но не может быть менее:

7 человек - при численности населения менее 1000 человек;

10 человек - при численности населения от 1000 до 10 000 человек;

15 человек - при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;

20 человек - при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;

25 человек - при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;

35 человек - при численности населения свыше 500 000 человек.

Представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

В исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находятся:

- принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;

- утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

- принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

- установление местных налогов и сборов;

- установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью,

- контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

Полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований.

В отдельных поселениях Уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан.

Одно из непременных условий деятельности представительного органа состоит в том, что он принимает решения коллегиально. Смысл коллегиальности - в нахождении наиболее верного решения, которое нередко отражает разные точки зрения, компромисс между различными представителями сообщества, избранными в представительный орган. Истинная коллегиальность обеспечивается тогда, когда депутаты регулярно собираются вместе для решения вопросов, входящих в их компетенцию.

Основной формой деятельности представительного органа являются сессии (заседания), периодичность созыва которых определяется уставом муниципального образования и регламентом представительного органа (как правило, не реже 1 раза в 1-2 месяца). Сессии созываются главой муниципального образования (председателем представительного органа) в соответствии с планом работы представительного органа. Могут быть созваны и внеочередные сессии. Депутаты могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе, т. е. получать вознаграждения за выполнение депутатской деятельности, но их число ограничено законом.

Типовая схема представительного органа местного самоуправления включает следующие структурные звенья:

- руководящие органы и должностные лица (председатель и его заместители);

- функционально-отраслевые подразделения (постоянные и временные комиссии);

- рабочие звенья (секретариат, аппарата);

- территориальные органы (депутатские группы).

В состав комиссий могут входить работники администрации общественных организаций, ТОСов. Режим их работы определяется регламентом работы представительного органа местного самоуправления. К работе в комиссиях на общественных началах привлекаются специалисты различных отраслей (экономисты, политологи, социологи и т. п.). Перечисленные органы (комиссии) в своей деятельности подотчетны и подконтрольны представительному органу. Решения комиссий, принимаемые по вопросам их ведения, носят рекомендательный характер.

Правовое, организационно-методическое, информационное и материально-техническое обеспечение деятельности представительного органа местного самоуправления осуществляется через специально образованный собственный аппарат или через аппарат исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления. Деятельность аппарата регулируется актами местного представительного органа, должностными инструкциями его сотрудников.

Депутатские группы - это территориальные депутатские объединения, включающие в себя депутатов на добровольной основе для совместной работы по осуществлению своих полномочий в избирательных округах. В территориальные группы могут входить депутаты других уровней власти (региональных и федеральных).

Наименования представительных органов местного самоуправления различны. В одних муниципальных образованиях - это Думы, собрания, в других - это Советы и т. п.

Срок полномочия представительного органа не может быть менее двух лет и более пяти лет. В соответствии с Федеральным законом 2003 г. полномочия представительного органа независимо от порядка его формирования могут быть прекращены в случаях:

а) наступления ответственности перед государством;

б) принятием представительным органом решения о самороспуске;

в) вступления в силу решения суда субъекта Федерации, о неправомочности данного состава депутатов представительного органа, в т.ч. в связи со сложением депутатами своих полномочий;

г) преобразования муниципального образования.

В случае досрочного прекращения своих полномочий представительного органа, состоящего из депутатов, избранных населением непосредственно, не позднее чем через 3 месяца со дня вступления в силу решения о досрочном прекращении полномочий данного органа проводятся досрочные муниципальные выборы. При досрочном прекращении полномочий представительного органа муниципального района, сформированным не путем муниципальных выборов, а иным способом, представительные органы поселений, расположенные в границах муниципального района, обязаны в течение одного месяца избрать в состав представительного органа муниципального района других депутатов.

Тем не менее в нормах о формировании представительных органов местного самоуправления в законодательстве субъектов Федерации есть и различия.

В большинстве региональных законов о местном самоуправлении социальные гарантии и ограничения депутатам представительных органов самоуправления регулируются специальными правовыми актами.

Основные социальные гарантии таковы:

а) при работе на постоянной основе размер денежного содержания устанавливается представительным органом местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования;

б) получение заработной платы до устройства на новое место работы, но не более года или не более трех месяцев;

в) если на новом месте работы заработная плата бывшего депутата ниже размеров прежней, то производится оплата до уровня прежней зарплаты, но не более одного года.

Ограничения, вводимые для депутатов представительных органов самоуправления, созвучны ограничениям, предъявляемым к депутатам законодательных органов государственной власти, это:

а) возможность осуществлять депутатскую деятельность на постоянной основе только не более 10% депутатов от состава представительных органов;

б) депутат не может одновременно являться депутатом какого-либо другого представительного органа или органа государственной власти;

в) полномочия депутата не могут быть переданы другому лицу;

г) депутат, работающий на постоянной основе в представительном органе самоуправления, не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельностью;

д) депутатами не могут быть должностные лица и муниципальные служащие соответствующих муниципальных образований (за исключением случаев, когда они назначены из состава депутатов представительного органа), государственные служащие, судьи и прокуроры;

е) другие, установленные федеральным законодательством.

Объяснение того факта, что федеральные и региональные законодатели приравнивают правовое положение депутатов законодательных органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления, устанавливают подотчетность и подконтрольность ему местных администраций, расширяют круг полномочий представительных органов, лежит на поверхности.

Следует отметить, что члены представительных органов самоуправления не могут быть «депутатами» в полном смысле этого слова. Они - представители. Поэтому и их статус, и социальные гарантии, и ограничения для них, и полномочия должны напрямую зависеть от потребностей, возможностей и финансового положения каждой самоуправляющейся территории.

2.3.3 Исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления

Исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления, подотчетны представительному органу и населению и, как говорилось, могут состоять из Главы муниципального образования или Главы местной администрации.

Глава - это высшее должностное лицо муниципального образования. Его конкретные полномочия прописываются в Уставе каждого муниципального образования.

Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования.

Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Полномочия главы местной администрации, осуществляемые на основе контракта, прекращаются досрочно в случае:

смерти;

отставки по собственному желанию;

расторжения контракта в соответствии с ч. 11 настоящей статьи;

отрешения от должности в соответствии со ст. 74 настоящего Федерального закона;

признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления.

Администрация:

- разрабатывает проект бюджета муниципального образования, исполняет бюджет, составляет и представляет для утверждения представительному органу отчет об исполнении местного бюджета;

- разрабатывает текущие и перспективные планы и программы социально-экономического развития муниципального образования, обеспечивает выполнение утвержденных планов и программ;

- разрабатывает и реализует финансовую и инвестиционную политику муниципального образования, осуществляет меры по поддержке и развитию предпринимательства;

- управляет и распоряжается муниципальной собственностью, осуществляет политику ценообразования и оплаты труда; организует систему учета и статистики; осуществляет иные полномочия.

- администрация как орган местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования наделяется правами юридического лица.

Структура местной администрации представляет собой сложное организационно-функциональное единство. Она включает в себя совокупность руководящих должностных лиц, аппарат, подразделения администрации.

Органы местного самоуправления могут образовать контрольный орган муниципального образования.

Руководство исполнительным органом осуществляется по принципу единоначалия. Единоначалие не исключает коллегиального обсуждения и выработки решений по важнейшим вопросам жизнедеятельности муниципальных образований.

Заместители главы местной администрации осуществляют руководство отдельными отраслями местного хозяйства, деятельности подчиненных им в соответствии с распределениями обязанностей структурных подразделений администрации, выполняют иные обязанности, возложенные на них главой администрации.

Аппарат местной администрации - это совокупность внутренних структурных подразделений, основное назначение которых - оказывать руководящим органам администрации содействие в работе.

На аппарат возложено методическое, организационно-техническое, хозяйственное обслуживание администрации. Аппарат выполняет также контрольные функции.

Название местной администрации определяется в Уставах муниципальных образований.

Финансирование расходов, связанных с деятельностью администрации, осуществляется за счет бюджета муниципального образования.

Эффективность работы исполнительного органа зависит от многих факторов, но одним из решающих является профессиональная подготовка и компетентность муниципальных служащих.

Глава 3.

3.1 Организация местного самоуправления в Санкт-Петербурге

Санкт-Петербург -- второй по величине (после Москвы) город России, в соответствии с Конституцией Российской Федерации является городом федерального значения. В состав Санкт-Петербурга как субъекта РФ входит собственно город, а также 9 городов-пригородов и 21 пригородный поселок.

Города-пригороды расположены на компактных территориях. Численность их населения колеблется от 10 тыс. (Зеленогорск) до 142 тыс. чел. (Колпино). Некоторые города (Колпино, Красное Село) имеют развитую промышленность, другие выполняют функции курортного города (Зеленогорск, Сестрорецк), третьи претендуют на роль центров туризма (Павловск, Пушкин) или выполняют смешанную функцию (Петергоф, Ломоносов).

Поселки -- это преимущественно малонаселенные округа с большой территорией. Численность их населения колеблется от 106 чел. (поселок Серово) до 30,8 тыс. чел. (поселок Левашово). На территориях одних поселков (Понтонный, Металлострой) есть развитая индустрия, другие же выполняют в основном рекреационную функцию. На территории поселка Песочный расположены крупные городские научные и медицинские центры.

Многолетняя историческая традиция Санкт-Петербурга связана с его делением на районы. Город делится на 18 районов. За десятилетия административного управления Санкт-Петербургом по районам сложилась целостная система обеспечения жизнедеятельности города: создана соответствующая материально-техническая база, сформировались необходимые службы, подготовлены квалифицированные кадры. Но самое главное -- укрепилась устойчивая привычка жителей решать большинство своих житейских проблем на уровне района.

В соответствии с законодательством о территориальном устройстве в Санкт-Петербурге сформирована двухуровневая система органов государственной власти -- на уровне города и на уровне районов.

Законодательное собрание Санкт-Петербурга -- высший и единственный законодательный орган государственной власти Санкт-Петербурга. Оно состоит из 50 депутатов и избирается на 5 года. Правительство Санкт-Петербурга -- высший исполнительный орган. Его формирует и возглавляет высшее должностное лицо Санкт-Петербурга -- губернатор Санкт-Петербурга, также на 5 года. Администрация Санкт-Петербурга включает в себя иные исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга. Судебные органы государственной власти.

Территориальные органы государственной власти (18 администраций районов) входят в состав администрации Санкт-Петербурга. Их формирует Правительство города. Главы администраций районов назначаются губернатором.

Санкт-Петербург существенно отличается от других регионов нашей страны, например, от нашего ближайшего соседа - Ленинградской области. Это, с одной стороны - единый город, на территории которого проживает свыше 4,5 млн. человек, а с другой стороны - полноправный субъект Российской Федерации, который должен обеспечить своим горожанам гарантированное Конституцией России право граждан на осуществление местного самоуправления.

До 1997 г. в Санкт-Петербурге не существовало местного самоуправления. После реформирования местных советов в 1993 г. местные представительные органы отсутствовали в городе почти четыре года.

Начало становления местного самоуправления положил Закон Санкт-Петербурга от 23 июня 1997 г. «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге».

При определении оптимальной модели местного самоуправления нельзя было не учитывать, что многие вопросы в нашем городе требуют централизованного решения. Все жители Санкт-Петербурга вправе рассчитывать на то, чтобы им были обеспечены единые общегородские гарантии качества жизни, будь то получение образования, тепло- и водоснабжение домов или транспортное обслуживание жителей. Сложно себе представить, что, к примеру, маршрут автобуса в Санкт-Петербурге ограничен только территорией одного муниципального образования, не говоря уже о метрополитене.

Еще один пример. Жилищная проблема, которая была определена губернатором Санкт-Петербурга как проблема номер один. В других регионах за обеспечение жилыми помещениями граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, отвечают муниципалитеты. Но разве можно представить, что в условиях Санкт-Петербурга для жителей муниципалитета южной части города будут действовать одни правила предоставления жилья очередникам, а для жителей, к примеру, муниципального образования северо-восточной части Петербурга - другие?

Существует ряд вопросов, которые требуют учета специфики развития той или иной территории. Так, в одном дворе нужно заасфальтировать дорожку, в другом - поставить спортивную площадку, а в третьем - озеленить территорию.

Именно такого рода вопросы и вошли в компетенцию органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге.

В Санкт-Петербурге была сформирована модель местного самоуправления, которая, с одной стороны, позволяет обеспечить управление городом как единой территорией с общей городской инфраструктурой, инженерными коммуникациями и транспортной сетью, а с другой стороны - предоставляет возможность каждому жителю участвовать в решении вопросов местного значения (как, например, благоустройство и озеленение территории своего двора или организация досуга детей и подростков в своем муниципалитете).

И с этой точки зрения избранная в Санкт-Петербурге модель местного самоуправления себя полностью оправдала.

На сегодняшний день санкт-петербургская модель местного самоуправления - это 111 муниципальных образований, в т. ч. 81 муниципальный округ в городской черте, 9 в городах-пригородах и 21 -- в поселках. В каждом из них есть представительный орган - муниципальный совет, состоящий из депутатов, избранных непосредственно населением на выборах, и исполнительно-распорядительного органа - местной администрации, в которой работают муниципальные служащие, обеспечивающие выполнение решений, принятых муниципальным советом.

Особенностью территориальной организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге является то, что муниципальные образования, расположенные в черте города, созданы на внутрирайонном (микрорайонном) уровне. Тем самым удалось избежать ситуации, имеющей место в Москве, когда на одной и той же территории (районе) функционируют и органы государственной власти (управы), и органы местного самоуправления. На территории одного административного района Санкт-Петербурга находится от 2 до 11 муниципальных образований.

Созданные муниципальные образования различаются по: статусу, размеру территории и численности населения; характеру и плотности застройки; обеспеченности инфраструктурой и степени ее автономности; своему экономическому и налоговому потенциалу; менталитету жителей и их отношению к местной власти.

В городах-пригородах, как правило, существуют достаточно автономные инфраструктура и экономическая база, необходимые для осуществления местного самоуправления.

В пригородных поселках также есть своя инфраструктура, но она крайне незначительна. Для жителей поселков большое значение имеет степень доступности (близости) органов государственной власти, отвечающих в Санкт-Петербурге за решение большинства вопросов местного значения. Для разных поселков эта степень различна. Местная власть здесь персонифицирована в людях, с которыми лично знакома значительная часть населения. В силу этого органам местного самоуправления здесь часто приходится выполнять функцию посредника между населением и органами государственной власти при решении вопросов местного значения, которые в рамках санкт-петербургской модели находятся в ведении органов государственной власти. Муниципальные округа в городской черте Санкт-Петербурга -- многонаселенные, имеющие, как правило, компактную территорию с высокой плотностью застройки. Их инженерная и социально-бытовая инфраструктура интегрирована в общегородской комплекс. Эти муниципальные округа также неоднородны, численность их населения колеблется от 12 до 85 тыс. чел. Они различаются также по преобладанию на их территории жилой, промышленной или коммерческой недвижимости, по наличию или отсутствию объектов инфраструктуры городского значения и т. д. Первоначально Законом Санкт-Петербурга «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге» для всех типов муниципальных образований был установлен унифицированный и исчерпывающий перечень вопросов местного значения, включающий в себя 24 полномочия.

В настоящее время в соответствии с Законом Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 года N 420-79 «Об организации местно самоуправления в Санкт-Петербурге» перечень вопросов, относящихся к вопросам местного значения муниципальных образований муниципальных округов, увеличился до 29.

3.2. Особенности организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге на примере опеки и попечительства

В предметы ведения муниципальных образований входит целый ряд вопросов местного значения, среди которых - принятие планов и программ развития муниципального образования, обеспечение санитарного благополучия населения, текущий ремонт и озеленение придомовых и внутридворовых территорий, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, организация работы по военно-патриотическому воспитанию населения, осуществление мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и т.д. Но, пожалуй, самым социально значимым вопросом является осуществление органами местного самоуправления опеки и попечительства.

Деятельность органов опеки и попечительства, связанная с правовой и социальной защитой нуждающихся в этом граждан, всегда жестко регламентировалась семейным и гражданским законодательством, подзаконными актами Правительства РФ, Минобразования России, Минздравсоцразвития России, в ряде случаев МВД России и другими федеральными ведомствами. Органы местного самоуправления, включенные в этот процесс нормами Семейного и Гражданского кодексов РФ, обязаны были лишь исполнять федеральное законодательство и отслеживать его исполнение другими лицами на своей территории в интересах несовершеннолетних или граждан, признанных судом недееспособными. Однако последние изменения российского законодательства полностью трансформировали сложившуюся модель разграничения полномочий в данной сфере.

Федеральный закон от 29.12.06 №258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" внес изменения в Семейный и Гражданский кодексы РФ, Федеральные законы от 06.10.99 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и от 06.10.03 № 131 -ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Суть данных изменений сводилась к следующему: с 1 января 2008 г. полномочие по осуществлению опеки и попечительства переводились в разряд государственных и возлагались на исполнительные органы государственной власти субъектов РФ. 31 октября 2007года Законодательным собранием Санкт-Петербурга был принят Закон Санкт-Петербурга от 21.11.2007 N 536-109 «О наделении органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге отдельными государственными полномочиями Санкт-Петербурга по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству, назначению и выплате денежных средств на содержание детей, находящихся под опекой или попечительством, и денежных средств на содержание детей, переданных на воспитание в приемные семьи, в Санкт-Петербурге», который вступил в силу с 1 января 2008 года В соответствии с вышеуказанным Законом органам местного самоуправления внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга были переданы отдельные государственные полномочия Санкт-Петербурга по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству, назначению и выплате денежных средств на содержание детей, находящихся под опекой или попечительством, и денежных средств на содержание детей, переданных на воспитание в приемные семьи, в Санкт-Петербурге на неограниченный срок.

Также в 2007 году было принято Постановление Правительства Санкт-Петербурга от25.12.2007 №1667 «О порядке назначения и выплаты денежных средств на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством), в Санкт-Петербурге и порядке назначения и выплаты денежных средств на содержание детей, переданных на воспитание в приемные семьи в Санкт-Петербурге».

По моему мнению, решение о наделении органа местного самоуправления Санкт-Петербурга отдельными государственными полномочиями Санкт-Петербурга было обосновано следующими обстоятельствами:

- полномочие по опеке и попечительству должно быть наиболее приближено к населению, так как выявление детей и недееспособных граждан, попавших в трудные жизненные обстоятельства и нуждающихся в защите и поддержке, проще осуществлять по месту жительства;

- в случае переведения органа опеки и попечительства в статус государственных служащих в государственную собственность передается вся имеющаяся в органах архивная документация;

- организация и проведение конкурсов на замещение вакантных должностей государственной службы.

При первом впечатлении может показаться, что для муниципальных подразделений по опеке и попечительству в Санкт-Петербурге с 2008 года по настоящее время ничего не изменилось. Но, изучив это направление деятельности более пристально, можно отметить следующие положительные изменения:

1. Совокупный бюджет муниципальных образований Санкт-Петербурга, состоящий из собственных доходов муниципального образования, финансовой помощи, субсидий и субвенций, выделяемых из бюджета Санкт-Петербурга, составил (источник?):

Год	Совокупный доход (млрд. рублей)
2005	2,8
2006	3,4
2007	3,3
2008	4,5
2009	5,8

При этом число «дефицитных» муниципальных образований в 2008 году сократилось. Только 31 из 111 муниципальных образований зависят от поддержки городского бюджета, и это является минимальным показателем за все 10 лет существования местного самоуправления в Санкт-Петербурге.

Предоставление субсидий муниципальным образованиям из бюджета Санкт-Петербурга позволяет муниципальным образованиям повысить эффективность и качество предоставляемых гражданам услуг.

Следует отметить, что увеличение совокупного дохода, безусловно, зависит и от того, что муниципалитеты были наделены полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях в сфере благоустройства, при продаже товаров в неустановленных местах и установку автомобилей на газонах в соответствии с Законом Санкт-Петербурга «Об административных правонарушениях в сфере благоустройства».

Количество адресных программ в 2008 году было проведено значительно больше чем в 2007 году, в 2009 году показатели по вышеуказанному направлению снизилось в связи с кризисом и тем, что в муниципальные образования Санкт-Петербурга из Комитета финансов были направлены рекомендации о приостановлении исполнения бюджетов по всем разделам.

2. В соответствии со ст. 8 Закона Санкт-Петербурга от 09.03.2010 № 97-33 произошло серьезное кадровое укрепление службы по численному составу: в среднем в 2008 году увеличение произошло в 1,5-2 раза.

3. Активизировалось обучение сотрудников за счет городских программ:

- В Комитете по социальной политике создано Управление по опеке и попечительству, в состав которого входят следующие отделы и секторы: отдел по взаимодействию с органами местного самоуправления, отдел контроля осуществления деятельности по опеке и попечительству, сектор регионального государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, сектор семейных форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Ежемесячно сотрудниками Комитета по социальной политике Санкт-Петербурга проводятся совещания для сотрудников отделов опеки и попечительства Санкт-Петербурга, а также дают методические рекомендация по вопросам деятельности органов опеки и попечительства;

- ежегодно за счет бюджета города проводятся куры повышения квалификации для сотрудников отделов опеки и попечительства.

4. Объективный подход к подбору сотрудников на замещение муниципальных должностей, к должностным обязанностей которых относится опека и попечительство, так как в соответствии со ст.5 Закона Санкт-Петербурга от 09.03.2010 № 97-33 Правительство Санкт-Петербурга при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий «участвует в деятельности конкурсной комиссии органа местного самоуправления при проведении конкурса на замещение вакантных должностей должностных лиц и муниципальных служащих, к должностным обязанностям которых отнесены государственные полномочия».

Также следует отметить и трудности, с которыми столкнулись отделы опеки и попечительства в своей работе в связи с вступлением в силу Закона Санкт-Петербурга от 21.11.2007 № 536-109 «О наделении органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге отдельными государственными полномочиями Санкт-Петербурга по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству, назначению и выплате денежных средств на содержание детей, находящихся под опекой или попечительством, и денежных средств на содержание детей, переданных на воспитание в приемные семьи в Санкт-Петербурге»:

В связи с исполнением данных полномочий по опеке и попечительству Комитетом по социальной политике Санкт-Петербурга (на тот период времени Комитетом по труду и социальной защите)изданы:

1. Распоряжение от 27.12.2007 №143-р «О порядке и сроках предоставления органа местного самоуправления в Санкт-Петербурге муниципальных правовых актов, информации и документов, связанных с осуществлением отдельных государственных полномочий», на основании которого орган местного самоуправления обязан предоставлять в Комитет:

· Муниципальные правовые акты - по 20 позициям ежемесячно, до 10 числа каждого месяца;

· Информацию о численности детей, находящихся под опекой ежемесячно до 05 числа месяца, следующего за отчетным;

· Информацию о численности детей, находящихся под опекой (попечительством), на содержание которых выплачиваются денежные средства, а так же о численности приемных родителей, которым выплачиваются вознаграждения, до 05 числа месяца, следующего за отчетным;

· Информацию о численности должностных лиц, к обязанностям которых отнесено выполнение отдельных государственных полномочий - ежеквартально;

· Копию устава Муниципального образования - ежегодно до 01.02.

2. Распоряжение от 27.12.2007 №139-р «О порядке и сроках предоставления органа местного самоуправления отчетов об осуществлении отдельных государственных полномочий», на основании которого орган местного самоуправления обязан предоставлять в Комитет:

· Ежемесячно до 10 числа месяца, следующего за отчетным, отчет о количестве граждан, признанных недееспособными;

· Ежегодно отчет по форме № 103 РИК; (что это за форма и о чем?)

· Ежемесячно до 03 числа месяца, следующего за отчетным, отчет об использовании субсидий;

Кроме того отдел опеки и попечительства предоставляет отчеты:

· В отделы социальной защиты населения Администрации районов до 02 числа, месяца следующего за отчетным, ежемесячно, ежеквартально и ежегодно;

· В прокуратуры районов - ежемесячно правовые акты по 20 позициям;

· Ежемесячно в районные Администрации да 17 числа ежемесячно информацию о численности опекаемых (подопечных) детях.

В результате вышеизложенного можно сделать вывод о том, что орган местного самоуправления, осуществляя вышеупомянутые отдельные государственные полномочия, превращается в отчетно-статистическое управление.

Размещено на Allbest.ru