Система законотворчества в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Глава 1. ЗАКОНОТВОРЧЕСТВО В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1 Понятие законотворчества, его принципы и виды

1.2 Этапы и стадии правотворческого процесса

1.3 Систематизация нормативно-правовых актов

Глава 2. Современные процессы развития законотворчества

2.1 Современные проблемы законотворчества

2.2 Проблемы совершенствование законотворчества

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

ПРИЛОЖЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

В Российской Федерации существует довольно сложная система нормативно-правовых актов. Прежде всего, это акты представительных органов власти федерального уровня и субъектов федерации, выступающие результатом правотворческой деятельности государственных органов, в которых устанавливаются, изменяются или отменяются нормы права.

Актуальность данной темы заключается в том, что Законотворчество достаточно сложный и многогранный вопрос права, заслуживающий отдельного исследования. Поэтому в данной работе я обращу внимание не только на основные проблемы, возникающие современный период в нашей стране, но и расскажу о принципах, видах, этапах и стадиях развития, а также рассмотрю классификацию законотворческого процесса.

Цель данной работы, состоит в рассмотрении, прежде всего понятия законотворчества, определение принципов и видов углубиться в первоначальное состояние и узнать о стадиях развития правотворческого процесса, которая считается неотъемлемой частью самого законотворчества в Российской Федерации. Узнать о проблемах современного законотворчества и его совершенствования. Так же хотелось бы отметить систематизацию нормативно-правовых актов, так как это считается упорядоченностью взаимосвязь тех источников права, которые являются для данной системы основными

Системе законодательства любого государства свойственно деление на законы и подзаконные акты.

Как справедливо подчеркивает в юридической литературе, Л.И Спиридонов что законотворческий процесс регулирует только те общественные отношения, которые характеризуются устойчивостью, типичностью, значимостью, необходимостью законодательно отразить суверенные желания народа. В первую очередь это установление или изменение конституционных норм; закрепление прав человека и гражданина; определение форм правления, национально-государственного или административно-территориального (административно-государственного) устройства, методов осуществления государственной власти; фиксирование принципов организации и деятельности государственных органов, их структуры; определение общих начал уголовной ответственности; регламентация принципов местного самоуправления и некоторые другие.

Раскрыв все важные на сегодняшний день вопросы о законотворчестве Российской Федерации, я использовала довольно широкий круг литературы, пользовалась статьями журналов, Республиканский юридический научно-практический журнал "Фемида" ² и журнал Российского права автор Горбуль Ю.А. Проблемы совершенствования законотворчества в Российской Федерации. В приложениях схематично изобразила стадии развития, виды систематизации, и описала принципы правотворчества.

Глава 1. ЗАКОНОТВОРЧЕСТВО В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1 Понятие законотворчества, его принципы и виды

В системе подзаконных нормативно-правовых актов ведущее место принадлежит указам и распоряжениям Президента России как главы государства, которые отличаются наибольшей широтой и глубиной воздействия на регулируемые общественные отношения.

Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае их противоречия Конституции и федеральным законам или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. Достаточно сослаться на Указ Президента Российской Федерации № 1001 от 18 марта 1994 года "О приостановлении постановления правительства Ленинградской области" .

Указы и распоряжения Президента России обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации и не должны противоречить ее Конституции и федеральным законам.

Указы Президента могут носить нормотворческий характер, следовательно, наряду с актами федеральных законодательных органов являются актами первоначального правотворчества, так как содержат нормы права и посвящены общим вопросам.

Глава государства по частным вопросам вправе издавать распоряжения, не являющиеся нормативными, содержащие конкретные поручения, задания. В форме президентских указов могут быть изданы акты применения права, например указ о награждении конкретного лица соответствующим орденом и т.п.

Правительство Российской Федерации на основе и во исполнение Конституции России, федеральных законов, нормативных указов Президента издает постановления и распоряжения, которые обязательны к исполнению на всей территории Российской Федерации. В случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента они могут быть отменены последним.

Акты Правительства, носящие нормативный характер или имеющие важное общее значение, издаются в форме постановлений. Этим они отличаются от распоряжений, издаваемых по оперативным или текущим вопросам, которые в большей степени являются индивидуальными актами, ненормативными по содержанию. В актах Правительства завершается процесс конкретизации законов или указов Президента, система законодательства приобретает необходимую полноту, а нормы права -- конкретность и формальную определенность.

Содержание правительственного правотворчества на современном этапе обусловлено решением вопросов проведения и доведения до логического конца экономической реформы в российском обществе, ее эффективности и качества, перевода экономики на рыночные отношения, использования достижений научно-технического прогресса.

Акты Правительства принимаются на основе закона, т.е. в пределах компетенции, определенной законом, и во исполнение закона, иными словами, в развитие его предписаний. Развитие может означать конкретизацию предписаний закона либо логическое дополнение общих предписаний закона, что следует рассматривать как вторичное правотворчество, имеющее, однако, общегосударственное значение.

В практике государственного руководства обществом до недавнего времени были известны совместные постановления Правительства и центральных органов общественных организаций по наиболее важным вопросам экономико-социального характера. Особой юридической силой, отличающей их от постановлений Правительства, они не обладали, хотя имели более высокий (правда, не всегда) морально-политический авторитет. Такая практика себя не оправдала с точки зрения правотворчества, в силу того, что Правительству все равно приходилось принимать отдельные постановления в развитие ранее принятого совместного постановления.

Среди подзаконных актов большое место отводится нормативным актам, принимаемым министерствами, государственными комитетами, ведомствами, федеральной службой. Эти акты обладают рядом особенностей. Прежде всего, они уступают по юридической силе решениям Правительства; носят отраслевой характер, так как предназначены, за редким исключением, регулировать общественные отношения в процессе реализации своих полномочий в определенной сфере управления; отличаются большим многообразием. Наиболее распространенными среди них являются приказы, решения коллегии инструкции, правила, положения, уставы, распоряжения.

Ведущей формой ведомственного акта является приказ, который может быть как нормативным, так и ненормативным по своему содержанию. Приказом опосредуется различная по своему характеру деятельность, им утверждается, а тем самым и придается соответствующая юридическая сила другим нормативным актам, исходящим от того или иного министерства, комитета, ведомства, федеральной службы. Иными словами, он имеет нормотворческое значение, выступает актом детализации постановления Правительства. Приказы и распоряжения, имеющие разовое, распорядительное значение, не содержат нормативных предписаний, поэтому нормативно-правовыми актами не являются.

В практике нормотворчества в течение длительного времени имеется тенденция принятия актов первоначального правотворчества, что является грубейшим нарушением принципа законности, противоречит идее правового государства. Достаточно сослаться на приказы силовых министерств, которыми объявляются акты законодательных или вышестоящих исполнительных органов.

В подзаконном ведомственном правотворчестве, а часто и в правотворчестве субъектов федерации широко распространено воспроизведение (повторение, переложение) нормативных актов вышестоящих органов. В определенных пределах такое дублирование оказывается целесообразным, если нужно представить нормативные предписания с точки зрения их единой системы. Вне этого такое переложение является вредным и неоправданным, так как создает у подведомственных органов иллюзию необязательности актов вышестоящих органов, мнение о том, что они начинают действовать (вступают в силу) только после того, как будут воспроизведены или объявлены актом "своего" министерства, ведомства, комитет или федеральной службы.

Формы ведомственных актов законодательно не регламентированы, хотя в нашей истории такие попытки были. Так, в Конституции 1936 года говорилось, что министры издают приказы и инструкции, в действительности же практика пошла по пути многообразия этих форм.

По общему правилу акты министерств, комитетов, ведомств, федеральной службы являются "внутренними", т.е. регулируют деятельность подотчетных им учреждений, предприятий и организаций.

Рассматривая вопрос о функциях государства, мы говорили о правовых формах их осуществления и называли в качестве одной из первых правотворчество, или законотворчество, которое является одной из форм государственного руководства обществом. Правотворчество осуществляется государством независимо от его задач, типа, форм осуществления и организации государственной власти и т.п.

Правотворчество есть вид государственной деятельности, в результате которой воля народа (класса, социальной группы) возводится в закон, выражается в норме права в определенном источнике права.

При помощи правотворчества государство воздействует на субъекты права посредством или нормативно-правового акта, или иного источника права. Помимо того, что господствующие при данных отношениях индивиды должны конституировать свою волю в виде государства, как подчеркивал К.Маркс, они должны придать своей воле, обусловленной этими отношениями,- всеобщее выражение в форме государственной воли, закона, иного нормативно-правового акта.

Правотворческая деятельность государства есть отражение экономических и иных общественных отношений в виде общих норм особого социального характера, юридических норм, где они приобретают наиболее общий, формально-определенный характер. В современном цивилизованном государстве она с необходимостью должна исходить из определенных принципов, основных идей, организационных начал, обусловливающих сущность, наиболее характерные черты и свойства этой деятельности.

Законность. Этот принцип проявляется в отношении как процедуры принятия нормативно-правового акта, так и его содержания. Полновластие представительных, исполнительных органов, издающих правовые акты и осуществляющих контроль за правотворчеством других органов, должно реализоваться строго в рамках их компетенции, на основе закона и в полном соответствии с ним.

Особенно это относится к российскому государству, где согласно Конституции федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам, а законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам исключительного ведения федеральных органов или по предметам совместного их ведения с субъектами федерации.

Содержание нормативного акта должно соответствовать идеалам правового государства и гражданского общества, началам гуманизма, общепринятым нормам и принципам международного права.

Гласность. Этот принцип состоите открытости правотворческого процесса, свободном и деловом обсуждении проектов нормативных актов. Правда, практика всенародных обсуждений как средства реального выявления и учета мнения миллионов людей себя не оправдала, в первую очередь в силу отсутствия механизма подведения их итогов и дальнейшего учета в законодательстве. Сошлемся на конкретный пример: при обсуждении проекта Конституции СССР 1977 года из 400 тысяч поступивших писем почти треть содержала предложения об увеличении продолжительности очередных отпусков рабочим и служащим, однако этот вопрос не только не был решен, но о нем даже слова не было сказано в докладе о проекте Конституции.

Демократизм. Одним из направлений развития политической системы общества на современном этапе является все более активное участие граждан в управлении государственными и общественными делами, что в процессе правотворчества отражается в принятии нормативно-правовых актов путем референдума -- самой непосредственной формы демократии. В частности, в 1993 году путем референдума впервые в нашей стране была принята Конституция России.

Профессионализм. В последнее время становится все более ясно, что недостаточный учет этого требования в правотворческом процессе имеет негативные последствия, сказывается на качестве подготовленных и принятых нормативно-правовых актов. В первую очередь это касается высших государственных органов, в частности депутатов Федерального Собрания. Учитывая то, что они начинают работать на профессиональной основе, важно научить их законодательному процессу. Велика роль науки в реализации этого принципа, так как именно она помогает найти наиболее приемлемые правовые формы, представляет альтернативные проекты нормативных актов, учитывающие различные интересы в обществе, имеет возможность провести научный эксперимент. Например, ученые Саратовской государственной академии права по собственной инициативе подготовили проект Конституции России, который был удостоен специальной премии.

Строгая дифференциация правотворческих полномочий. Реализация этого принципа имеет огромное значение в условиях государственно-организованного общества на идеях разделения властей, наличия системы сдержек и противовесов. Любое "перетягивание одеяла" грозит нестабильностью, ростом правового нигилизма в обществе, возможными социальными и экономическими потрясениями.

Планирование. В современных условиях переустройства России с целью достижения заранее определенных целей планирование правотворческого процесса имеет важное значение в силу необходимости концентрации усилий на приоритетных законодательных работах. Планирование дает возможность избежать непродуманного правотворчества, устранить дублирование и рассредоточить усилия с учетом согласования планов работы государственных органов разного типа и разного уровня, ликвидировать поспешность в правотворческой деятельности, создать условия для подготовки документов высокого качества, провести подготовительные мероприятия, включая консультирование с ведущими учебными и научными учреждениями, учесть их планы научно-исследовательской работы.

Виды правотворчества. В Российской Федерации различаются следующие основные виды правотворчества:

а) принятие нормативно-правовых актов компетентными государственными органами;

б) непосредственное правотворчество народа в ходе референдума;

в) санкционирование государственными органами правовых обычаев или норм, принятых корпоративными организациями;

г) заключение нормативных соглашений, устанавливающих правовые предписания.

Наиболее распространенным среди перечисленных видов является первый. К числу правотворческих органов относятся Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство, законодательные (представительные) и исполнительные органы субъектов федерации, министерства, государственные комитеты, ведомства, службы. В пределах своей компетенции правотворческими полномочиями обладают администрации государственных учреждений и государственных предприятий (локальное правотворчество).

Референдум -- это всенародное голосование по вопросам, имеющим наиболее важное общегосударственное значение, причем принятые решения обладают высшей юридической силой, не нуждаются в последующем утверждении и могут быть изменены только в результате повторного референдума.

Правотворческая деятельность корпоративных (общественных) организаций в отличие от нормотворческих функций государственных органов, как правило, исключает самостоятельное принятие этими организациями норм права. Государство участвует в правотворческом процессе в различных формах: делегирование правотворческих полномочий; санкционирование актов, принятых этими организациями; предварительное разрешение на издание соответствующего акта либо совместное их принятие.

В юридической литературе справедливо отмечается, что нормативные соглашения заключаются между различными субъектами права и имеют неодинаковую юридическую силу. Такие соглашения могут заключаться на различном уровне: федеральном, на уровне субъектов федерации, на отраслевом (профессиональном), местном (территориальном).

законотворчество государственный закон правовой

1.2 Этапы и стадии законотворческого процесса

Процесс создания нормативно-правового акта представляет собой совокупность последовательных организационных действий, которые регулируются конституционными и иными юридическими нормами.

В теории государства и права утвердилось мнение, что в правотворческом процессе следует выделять два этапа: подготовку нормативно-правового акта и его принятие, которые в свою очередь распадаются на ряд стадий.

Первый этап можно рассматривать как неофициальный, так как не все стадии последовательно может проходить тот или иной проект.

Правотворческий процесс начинается с принятия решения о подготовке нормативно-правового акта. В данном случае необходимо решение компетентного государственного органа, которое часто связывают с реализацией права законодательной (правотворческой) инициативы. В Российской Федерации право законодательной инициативы принадлежит строго ограниченному кругу субъектов. Согласно ст. 104 им обладают Президент Российской Федерации, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов федерации, а также Конституционный, Верховный, Высший Арбитражный суды Российской Федерации.

Данное право нельзя понимать узко, только как внесение законопроектов. Представляется, что перечисленные субъекты могут внести на рассмотрение вопрос любого значения, требующий в последующем правового оформления.

Принятие решения о подготовке нормативно-правовых актов обычно заранее включается в планы их подготовки, однако оно может быть реализовано и в виде отдельного поручения государственным органам или общественным организациям.

Подготовка текста нормативно-правового акта требует соответствующей предварительной работы: определение круга привлекаемых специалистов, создание рабочей группы, выявление общественной потребности в правовом регулировании данного вопроса. При подготовке текста проекта обычно используется отраслевой или ведомственный подход, когда привлекаются специалисты, организации соответствующего профиля. Очень часто дается общее поручение нескольким ведомствам, включая и юридические органы (Министерство юстиции, МВД, прокуратура, суд и т.д.). В цивилизованной практике правотворчества должен в большей степени реализоваться и другой подход, когда проект нормативно-правового акта готовится соответствующими комитетами, комиссиями высшего представительного органа.

Заранее должны быть определены возможные последствия принятия данного акта: экономические, политические, социальные, юридические, а также определена его стоимость, просчитаны возможные финансовые затраты и т.п. В частности, законопроекты о введении налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.

Обсуждение текста проекта нормативно-правового акта предполагает предварительное ознакомление с его содержанием, обычно осуществляется с широким привлечением заинтересованных сторон. Формы обсуждения могут быть самыми различными: совещания; расширенные заседания подготовительных комиссий; обсуждение в печати, на радио и телевидении; рецензирование проекта учебными и научно-исследовательскими учреждениями; получение отзывов и заключений.

Важнейшие законопроекты могут выноситься на всероссийское обсуждение, особенно если касаются прав и свобод, интересов граждан, их объединений и организаций. В этом случае проект обязательно публикуется в печати, оглашается по радио (полностью или в изложении). Иными словами, речь идет о максимальном учете общественного мнения.

Согласование проекта нормативно-правового акта предполагает получение соответствующей визы или предложений со стороны заинтересованных ведомств, прямо не участвующих в разработке проекта, но по роду своей деятельности имеющих к нему непосредственное или косвенное отношение. Особенно велика здесь роль Министерства юстиции как органа, определяющего основные направления развития правотворчества в нашей стране, необходимость учета в целом всего комплекса законопроектов.

Доработка проекта нормативно-правового акта осуществляется рабочей или подготовительной комиссией, которая учитывает поступившие предложения и замечания, редактирует текст. В частности, может создаваться и специальная редакционная комиссия, как это было при подготовке текста Конституции России.

Второй этап -- принятие нормативно-правового акта -- следует рассматривать как официальный, так как обычно эта процедура строго определена в регламентах правотворческих органов, которые организуют дальнейшую работу.

Внесение проекта нормативно-правового акта на рассмотрение правотворческого органа следует связывать с реализацией права законодательной инициативы. Законопроекты вносятся на рассмотрение в Государственную Думу, обычно в комитет по законодательству, где осуществляется их предварительная экспертиза. Они представляются с пояснительной запиской, отражающей аргументированную характеристику их целей, задач, основных идей, а также ожидаемый эффект и экономическое обоснование. Данная стадия заканчивается официальным включением проекта нормативно-правового акта в повестку дня заседания Государственной Думы.

Обсуждение проекта нормативно-правового акта в правотворческом органе часто предполагает два и более чтений, если иное не будет принято самим органом. При первом чтении заслушивается доклад инициатора проекта и обязательно содоклад соответствующего комитета или рабочей группы правотворческого органа. Затем идет официальное обсуждение, причем каждое предложение или замечание фиксируется; соответствующее реагирование заинтересованных органов обязательно. По результатам обсуждения проект отклоняется или одобряется либо устанавливается срок второго чтения. Внесенные поправки к проекту рассматриваются соответствующими комитетами или комиссиями, которым поручена доработка проекта.

Голосование проекта следует рассматривать как наиболее важную стадию правотворческого процесса. Очень часто эта процедура отражается в конституционных нормах.

Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иное не предусмотрено Конституцией. Российский парламент построен по принципу бикамерализма, поэтому проекты рассматриваются каждой палатой раздельно. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются в Совет Федерации. Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат законы по вопросам федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров РФ; статуса и защиты государственной границы РФ; войны и мира.

Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более 50% депутатов либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения законопроекта может быть создана согласительная комиссия, после чего проект снова рассматривается в Государственной Думе. Преодолеть вето Совета Федерации можно повторным голосованием, если за законопроект проголосуют две трети депутатов Государственной Думы. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен тремя четвертями голосов от общего числа членов Совета Федерации и двумя третями голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Подписание законопроекта осуществляется Президентом Российской Федерации как главой государства. Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту, и в течение четырнадцати дней он может его подписать. Этот же срок определен для подписания федерального конституционного закона. Если Президент использует предоставленное ему право вето, то Совет Федерации и Государственная Дума, каждый в отдельности, могут "опрокинуть вето" президента, повторно рассмотрев в ранее принятой редакции федеральный закон и приняв его двумя третями голосов каждой из палат. В этом случае законопроект подлежит подписанию президентом в течение семи дней после поступления.

Опубликование нормативно-правового акта и доведение его до адресата представляет собой заключительную стадию правотворческого процесса. Опубликованием следует считать также его официальное оглашение в иной форме (по радио, телевидению, телеграфу, путем рассылки официальных текстов и т.п.).

Акты местных органов самоуправления публикуются в соответствующих бюллетенях, средствах массовой информации или развешиваются на видных местах.

1.3 Систематизация нормативно-правовых актов

Законодательство состоит из огромного количества актов, принятых государственными органами в различные исторические периоды. Время от времени возникает насущная необходимость приведения его в стройную систему, устранения противоречий путем внесения изменений и дополнений, что в принципе и понимается под систематизацией.

Однако систематизация законодательства не всегда предполагает его пересмотр. Изменения и дополнения иногда затрагивают хотя и важные, но отдельные проблемы правового регулирования и касаются правовых актов, которые не в состоянии были устранить образовавшиеся со временем недостатки. Это объясняется тем, что правотворчество часто не успевало за интенсивным развитием общественной жизни, особенно в период становления и развития нашего государства.

При издании новых законодательных актов (или их частей) далеко не всегда соблюдаются требования законодательной техники. История российского государства изобилует такими примерами. Так, изданные в 30-50-е годы законодательные акты нередко носили противоправный характер. В 60-е годы законотворчество приобрело субъективный характер, не считалось с объективными закономерностями общественного развития, а часто прямо им противоречило. В 70-80-е годы законотворчество было парализовано, не реагировало на назревшие потребности общественной жизни.

Вновь создаваемое российское законодательство во многом не успевает за динамикой развития общественных отношений, подчас не согласуется и вступает в противоречие с ранее принятыми правовыми актами. В результате законодательство содержит акты и нормы, формально не действующие, в нем часто встречаются серьезные пробелы и не увязанные друг с другом положения; некоторые законодательные акты страдают повторами, содержат недостаточно ясные, неточные формулировки, термины и т. д.

Такие же недостатки отмечаются и в законодательных актах, принятых за последние годы в связи с потребностями ускоренного правового реагирования на запросы общества. Их несовершенства с точки зрения законодательной техники негативно отражаются на правореализующей практике. Д. А. Керимов справедливо отмечает, что несоблюдение требований законодательной техники в процессе законотворчества заключается в следующем:

а) при издании новых актов не отменяются или не изменяются действующие:

б) отменяются или изменяются ранее изданные акты без точного и исчерпывающего их перечисления;

в) изменения в действующие нормативные акты вносятся ненормативными актами;

г) изменение актов происходит без одновременного утверждения новой редакции соответствующих их разделов или статей;

д) отдельные общие правила, рассчитанные на длительное действие, включаются в оперативные распоряжения или акты, действующие в течение ограниченного срока;

е) единоличными распоряжениями действие тех или иных нормативных актов распространяется на не предусмотренные этими актами общественные отношения;

ж) отсутствует необходимая согласованность и редакционная увязка между актами, издаваемыми по одному и тому же вопросу, что вызывает противоречие актов друг другу;

з) новый акт не полностью регулирует соответствующий вопрос, в результате чего ряд прежних актов по тому же вопросу нельзя полностью отменить;

и) акты излагаются сложным, неясным, неточным языком, страдают неоправданным многословием.

Разумеется, эти недостатки не характеризуют законотворчество в целом; тот или иной просчет встречается в отдельных случаях, но и он вредно отражается в правоприменительной практике, наносит существенный ущерб стройности действующего законодательства и осложняет проведение его систематизации. Ныне в соответствии с преобразованием всей системы общественных отношений законодательство должно быть обновлено, в том числе и с помощью его систематизации, в процессе которой ликвидируются недостатки, упорядочивается и стабилизируется вся правовая система страны.

Систематизация норм права -- это упорядочение действующего нормативно-правового материала, объединение его в единую, стройную, внутренне согласованную систему.

Традиционно в юридической литературе различают две основные формы систематизации: кодификацию и инкорпорацию.

Инкорпорация -- это форма систематизации путем объединения нормативного материала в определенном порядке без изменения его внутреннего содержания.

Инкорпорация ограничивается обработкой материала. Допускаются лишь изменения внешнего, редакционного или технического характера (например исправление типографских опечаток или грамматических и синтаксических ошибок в законодательном тексте, исключение правовых актов или их частей, формально отмененных последующим законодательством, опущение подписей под законодательными актами и т.п.).

Данная форма систематизации может проводиться по различным субъективным критериям, например по хронологии, когда акты располагаются соответственно времени их принятия; по субъектам, когда акты располагаются соответственно органам, их принявшим (органы законодательной или исполнительной власти, федеральные органы или субъектов федерации); по социально-экономическим отраслям (промышленность, сельское хозяйство, транспорт, социальное обеспечение, строительство, культура и т. д.).

Инкорпорация является средством "уплотнения" законодательства в том смысле, что позволяет не учитывать официально отмененные акты, опускать устаревшие преамбулы, исключать повторения актов и т. д. Она представляет собой более простой уровень систематизации и служит необходимой предпосылкой для перехода к высшему ее виду -- кодификации.

Кодификация -- это форма систематизации путем объединения нормативного материала в единый, логически цельный, внутренне согласованный акт с изменением его внутреннего содержания.

Кодификация предполагает такое упорядочение законодательного материала, которое направлено на его переработку путем исключения повторений, противоречий, восполнения пробелов, преобразования характера и направленности. Тем самым в максимальной мере обеспечивается внутренняя согласованность, целостность, системность и полнота правового регулирования соответствующих общественных отношений.

Кодификация является, по существу, законотворчеством, с той лишь разницей, что текущее законотворчество, создает отдельные законодательные акты по тем или иным проблемам, кодификация же упорядочивает значительную часть уже существующего и действующего законодательства, изменяя, дополняя и преобразуя его. В результате кодификации появляются укрупненные законодательные акты, регулирующие значительную область общественных отношений.

В отличие от инкорпорации, в основу которой положен произвольно избранный критерий расположения законодательного материала, кодификация (в зависимости от ее цели и назначения) связана с системой права, хотя полностью с ней и не совпадает. На практике нередко возникает потребность создания так называемых "комплексных" кодификационных сборников, смысл которых заключен в логическом объединении правовых норм нескольких отраслей или институтов права, регулирующих один и тот же круг общественных отношений (например, морское или воздушное право, право собственности).

Следовательно, если система права в целом, отрасль права и его составные части -- институты права носят объективный характер, не зависят от воли законодателя (кодификатора) и определяются в конечном счете предметом правового регулирования, то кодификация законодательства иногда нарушает эту объективность и проводится на основе субъективно избранного законодателем (кодификатором) классификационного критерия. Иначе говоря, если система права не исключает дифференциацию, правовые нормы одной отрасли права (института) оказались в другой, то при кодификации правовые нормы различных отраслей права (институтов) группируются в единый комплекс. Система законодательства поэтому не может во всех случаях (или полностью) совпадать с системой права. Но система права, отражая объективные закономерности общественной жизни в той мере, в какой они проявляются в праве и определяют его, служит основанием для кодификации законодательства, для классификации, логической обработки и размещения законодательного материала в определенном порядке, необходимом практике.

Следует, наконец, отметить что инкорпорация может быть официальной, если инкорпорированный сборник издается уполномоченным на то государственным органом (и тогда обретает юридически обязательную силу), и неофициальной, если он составляется частными лицами. В отличие от этого кодификация законодательства всегда носит официальный характер.

Таким образом, систематизация законодательства необходима в целях его упорядочения, классификации, придания ему стабильности, благодаря чему существенно облегчается реализация норм права.

Обширный и все возрастающий объем законодательства порождает его повторяемость и противоречивость, делает затруднительным его использование не только гражданами и должностными лицами, но и специалистами-юристами. Учитывая это обстоятельство, законодатели в последние годы стали интенсивно искать выход из создавшегося положения. Для быстрейшего упорядочения и сокращения объема действующего законодательства проводится его консолидация, т. е. объединение множества законодательных актов в единый укрупненный акт. Данный вид систематизации законодательства не имеет самостоятельного значения, поскольку является этапом в переходе от инкорпорации к кодификации. Тем не менее отдельные авторы ошибочно именуют его кодификацией или формальной кодификацией. По этому поводу Ч. Эттори справедливо писал, что консолидация "есть чисто формальная работа, глубоко отличная от кодификации в ее классическом понимании, которая затрагивает существо права".

Изобилием законодательных предписаний страдала и продолжает страдать и наша страна. Уже в первые годы Советской власти была развернута широкая кодификационная деятельность. Так, в 1918 году были приняты Конституция РСФСР, Кодекс законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве, Кодекс законов о труде. С 1920 по 1926 год были изданы Общий устав железных дорог, Уголовный, Уголовно-процессуальный, Гражданский, Гражданский процессуальный, Земельный, Исправительно-трудовой кодексы и ряд других кодификационных сборников. В последующие годы кодификационные работы осуществлялись менее интенсивно. В настоящее время остро стоит вопрос о необходимости кодификации действующего законодательства в связи с широко развернутой работой по созданию новых законов. Организация кодификационной деятельности и последовательность ее осуществления обусловливают различные виды систематизированных актов, как инкорпоративных, так и кодифицированных.

Большое значение для систематизации имеет юридическая техника, обеспечивающая максимально полное и точное соответствие формы нормативных предписаний их содержанию.

Юридическая техника -- это совокупность средств и приемов, используемых в соответствии с принятыми правилами при выработке и систематизации правовых (нормативных) актов для обеспечения их совершенства.

Техническими средствами являются способы нормативного и системного построения, юридические конструкции правовых норм. К техническим приемам следует отнести методы отраслевой типизации, средства словесно-документального изложения содержания нормативно-правовых актов (текст документа с его реквизитами: наименованием, датой принятия, подписями), структурную организацию (общая и особенная части, преамбула, статья с ее подразделениями, включая абзацы, пункты, части).

Законодательные акты обычно делятся на статьи, подзаконные акты -- на пункты. К статьям законов, как правило, делаются заголовки, в которых определяется предмет правового регулирования. Значительные по объему акты подразделяются на главы, разделы, части. Некоторые из них снабжаются приложениями.

Одним из способов нормативного построения акта является абстрактный (обобщающий), когда правило поведения излагается в общей форме ("лицо освобождается из мест заключения", "отсутствие вины"). Выделяют также казуистический способ, при котором реализация конкретного правила поведения связывается с наличием определенных условий (например, "грузоотправитель освобождается от ответственности при наличии явлений стихийного характера" и т.п.)

Глава 2. современные проблемы развития законотворчества

2.1 Современные проблемы законотворчества

Законотворчество достаточно сложный и многогранный вопрос права, заслуживающий отдельного исследования. Поэтому в данной работе мы обратим внимание только на основные проблемы, возникающие современный период в нашей стране. Динамизм экономических, политических, социально-культурных потребностей современного российского общества выдвигают все новые задачи правового опосредования соответствующих общественных отношений. В результате увеличивается количество различных нормативно-правовых актов. Помимо этого, поток актов возрастает благодаря интенсивному развитию правотворчества на региональном уровне, что является новеллой в российском праве. Субъекты Федерации в лице своих государственных органов стали самостоятельными субъектами правотворчества. Основания их соответствующей деятельности закреплены в ч.4 ст.76 Конституции: вне пределов ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное регулирование. Впервые установлено, что оно включает принятие законов и иных нормативных правовых актов. Поэтому вполне естественны трудности в понимании и применении новых основ правотворчества субъектов Федерации, поскольку в прошлом оно преимущественно воспроизводило правовые акты федеральных органов. Теперь же оно становится качественно иным. Во-первых, в связи с существенным расширением прав субъектов Федерации и соответственно увеличением объема их правотворческой компетенции; во-вторых, благодаря официальному признанию таких актов, как областные законы; в-третьих; обеспечением приоритета нормативного правового акта субъекта Федерации перед федеральным законом в сфере его исключительного ведения; в-четвертых, за счет сохранения и укрепления единых конституционных основ правовой системы в масштабе Федерации. Все это ведет к тому, что для достижения единства системы законодательства будет необходимо обеспечить непротиворечивое, согласованное взаимодействие федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации. Таким образом, первой проблемой можно считать возникновение противоречий между законами, внутри них самих - между нормами законов, а также несогласованность между законами и другими источниками права, поскольку в результате этого возникают их противостояние, что приводит к разноречивой практике применения правовых норм. В условиях интенсивного правотворчества, которое имеет место сейчас и, в известной мере, будет сохраняться в будущем, такие противоречия между отдельными актами возникают неизбежно, и их преодоление - важная задача законодательной, а также судебной практики. Противоречия, если они не устраняются, накапливаются и становятся привычными. Это благодатная почва для процветания произвола органов власти, нарушения нормальных хозяйственных и социальных связей, в конечном счёте, ведущих к хаосу, кризису и распаду общества. Поэтому создание стройной, логически увязанной, непротиворечивой системы - необходимое звено достижения стабильности и порядка в обществе и при этом звено, особенно нужное для демократического порядка и управления его делами. Вторая проблема: возникающие пробелы в законодательном регулировании. Это особенно актуально сейчас, когда становление новой для нашей страны рыночной экономики и нового конституционного строя вызывает постепенное отмирание прежнего государственного планирования всего народного хозяйства, не сопровождающегося своевременной заменой его новыми, рыночными структурами и соответствующим им новыми законами. Новые законы, в свою очередь, иногда оказываются неадекватными сложившимся отношениям. Отмена прежнего (союзного) законодательства не всегда подготовлена изданием новых российских законов. Устранение пробелов в законодательстве было, есть и будет текущей задачей и в условиях нормального развития общества. Третья проблема: устранение множественности законов по одним и тем же либо по смежным и пересекающимся сферам регулирования. Для этого необходима специальная служба систематизации, ревизии и кодификации законодательства. Систематизация существенно облегчает поиск нужных законов. Ныне наиболее радикальный путь - электронные автоматизированные поисковые системы, содержащие систематизированные и закодированные базы данных о законодательстве. Также предпочтительным путем системного развития законодательства является его кодификация, т.е. создание сводных (объединяющих комплекс норм и институтов права) законов вместо суммы разрозненных актов текущего законодательства. Наряду с систематизацией и кодификацией необходимо проводить постоянную ревизию законодательства, т.е. пересмотр ранее принятых актов по данному предмету в связи с изданием новых. Без такой ревизии невозможно избежать путаницы в применении законов, а значит, и нарушения прав граждан и организаций. Принятая в настоящее время практика ограничиваться формулой "прежние (в том числе союзные) законы действуют, если не противоречат новым законам", лишь накапливает нерешенные вопросы системного и непротиворечивого развития законодательства. Сразу же вслед за принятием такой формулы должна следовать целенаправленная работа специальной службы по кропотливому, всестороннему анализу действующих по данному вопросу законов, по подготовке и внесению предложений о приведении текста всех законодательных и подзаконных актов в соответствие со вновь принятыми решениями. Вопрос об организации службы систематизации, кодификации и ревизии законодательства России - тема отдельного исследования. Здесь следует только подчеркнуть острую необходимость ее организации в правотворческих органах России.

2.2 Проблемы совершенствование законотворчества

Эффективность любой деятельности может быть высокой, низкой, нулевой. Но как определить, эффективна ли деятельность законодателей? По каким параметрам можно производить такую оценку?

В настоящее время мы являемся свидетелями интенсивных темпов законодательной деятельности парламента Российской Федерации1, что позволяет ряду ученых говорить о том, что "Россия переживает своеобразный правотворческий бум"2. Но можно ли количество законов считать показателем высокой эффективности законотворчества? Наверное, нет. Весьма интересны следующие данные.

Общее количество законов, принятых Государственной Думой РФ в 2000 году, например, составило 172. Из этого числа 54 приняты в связи с ратификацией различного рода международно-правовых актов и присоединением Российской Федерации к международным конвенциям, 72 -- в связи с необходимостью внесения изменений и дополнений в уже действующие законы, и лишь 46 являются своего рода "самостоятельными" законами. Аналогичную картину можно было наблюдать и в 2001 году: по вопросам ратификации принято 40 законов, по внесению изменений и дополнений -- 108 и лишь 56, что называется, "новых".

При этом изменения или дополнения к федеральным законам вносились порой неоднократно и через весьма небольшие временные промежутки. Такую тенденцию наиболее ярко можно проиллюстрировать на примере Закона РФ от 27 декабря 1991 г. "Об основах налоговой системы в Российской Федерации"3. С момента принятия Закона изменения и дополнения к нему вносились 30 раз. И это далеко не единственный пример. Федеральный закон от 20 декабря 2002 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"4 был подвергнут изменениям уже через полгода после принятия, причем в один только день (23 июня 2003 г.) Государственная Дума приняла четыре федеральных закона о внесении изменений и дополнений в этот акт5. Говоря о частом и порой необоснованно произвольном изменении дополнении действующего законодательства, следует обратить внимание еще на одну тенденцию -- внесение поправок и дополнений в законы распределяется весьма неравномерно по сферам общественной жизни. Наиболее часто подвергаются изменениям налоговое законодательство, законодательство о социальном обеспечении, в другие же законы вообще не вносились ни изменения, ни дополнения. Например, Закон РФ от 13 декабря 1991 г. "О налоге на имущество предприятий"6 изменялся 15 раз, Закон РФ от 15 мая 1091 г. "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС"7 всего было внесено 18 различного рода поправок и дополнений и т. д. А в такие законы, как Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. "О мировых судьях в Российской Федерации"8, Федеральный закон от 11 марта 1997 г. "О переводном и простом векселе"9, Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. "О финансово-промышленных группах"10, поправки не вносились за все время их действия. Обращает на себя внимание отчетливо видимая тенденция: парламентарии нередко вносят изменения, руководствуясь, по-видимому, скорее политической конъюнктурой, чем целесообразностью, без тщательно проведенного анализа правоприменительной практики, без выявления причин "нерабочих" норм. Например, Уголовный кодекс, не вступив в действие, был подвергнут изменениям. Профессор Ю. А. Тихомиров справедливо отметил, что "мы безжалостно ломаем законы, не используем полностью их регулятивный материал"11. Изменения и дополнения в УК и в УПК, принятые Федеральным законом от 8 декабря 2003 г., фактически можно рассматривать как новую редакцию этих кодексов12. Об этом же говорил Президент РФ в своем Послании Федеральному Собранию РФ 2002 года: "Да, отечественная правовая система находится в стадии формирования. И сегодня нам приходится принимать много законов -- для того, чтобы быстрее адаптироваться к изменяющимся экономическим и социальным условиям. Между тем, даже это не может оправдать, что принятые законы часто противоречат друг другу. Будучи принятыми -- не исполняются. Постоянно подвергаются изменениям, иной раз -- даже не вступив в силу"13. Вполне очевидно, что нестабильность законодательства порождает ряд негативных явлений, последствия которых для общества порой могут быть необратимыми. Во-первых, подрывается сам авторитет закона. Во-вторых, бесконечные поправки, изменения и дополнения, которым подвергаются действующие законы, порождают такую ситуацию, когда рядовому гражданину, а порой и правоприменителю, не удается найти окончательный вариант текста того или иного нормативного акта, а тем более понять, чем же нужно руководствоваться. Бесспорно, что такая ситуация не может быть признана нормальной законодательной практикой. Так все-таки что порождает нормативную нестабильность и снижает эффективность законотворчества? Многие ученые-юристы и практики, занимающиеся изучением процессов законотворчества, отмечая; наличие ряда негативных явлений в правотворческом процессе современной России, выделяют не одну, а несколько причин, из-за которых страдает качество законотворческих работ. Как считает Л. П. Кураков, "на эффективность правотворчества влияет множество факторов, которые условно можно разделить на внешние и внутренние. Внешние факторы зависят от опыта, культуры и традиций правового государства, внутренние -- затрагивают собственно организацию и обеспечение законодательного процесса"14. На наш взгляд, именно организация и обеспечение законодательного процесса, в том виде, в котором они существуют, не позволяют проанализировать эффективность "работы" принятых законов. Как известно, законотворческий процесс начинается со стадии подготовки законопроекта. И вполне закономерно, что от правильной организации и проведения этого первого этапа напрямую зависит эффективность процесса в целом. Необходимо признать, что в российском законодательстве отсутствует регламентация процесса разработки и обоснования предложения о создании либо изменении каких-либо норм права, то есть мотивировки правовой новации и получения официальных ответов на вопросы: почему нужно менять нормы или разрабатывать новые, почему они не дают желаемого результата и т. д. Из-за отсутствия регламентации процесса "рождения" правовой новации идеи о создании новых норм или изменении (дополнении) существующих "превращаются" в законы, исходя не из общественной потребности, а в угоду определенным группам заинтересованных в этом граждан.

Одним из самых затратных этапов в законноподготовительной деятельности является первый этап подготовки проекта закона -- разработка правовой новации и ее обоснование. На этом этапе мысль о создании новых правовых норм должна материализоваться и получить дальнейшее развитие, но может быть и отвергнута. Свое веское слово в этом случае могут сказать только специалисты: целесообразна ли будет разработка данного законопроекта, существует ли в нем общественная необходимость, почему не работали прежние нормы и т. д.