Система законотворчества в Российской Федерации

Предшествует подобным выводам работа многих специалистов высокой квалификации. В финансовом отношении это стоит дорого, но все равно меньше, чем разработка законопроекта, который не способен стать законом. Поэтому именно на этом этапе можно остановить чрезмерную трату средств и повысить эффективность работы парламентариев, представляя для рассмотрения уже тщательно выверенные законопроекты 15. Но для того, чтобы ответить на вопрос, может ли та или иная правовая новация стать законом, необходимо иметь анализ правоприменительной практики. Сведения о том, какова практика применения действующего права, могут быть очень полезны для законодателей. Именно практикой проверяется жизнеспособность тех или иных правовых положений или, наоборот, их ошибочность, отставание от новых условий. Однако официально всеобъемлющий анализ правоприменительной практики у нас, к сожалению, не проводится. Отдельные результаты официального анализа правоприменительной практики можно встретить в судебной системе. Традиционно полномочия судебных органов включают изучение и обобщение судебной практики. Значимость такого рода деятельности судов в масштабе страны с научной и практической точек зрения очевидна. Обобщение судебной практики как один из методов научного анализа правоприменительной информации дает возможность определить эффективность правовых норм, выявить потребности в совершенствовании отдельных положений, в урегулировании новых отношений. Иными словами, такого рода деятельность судебных органов в некоторой части содействует законодательной власти в корректировке действующих и разработке новых законодательных актов, но не является основной при принятии решения о разработке правовой новации. Кроме того, судебная практика -- это лишь один из видов многообразной правоприменительной деятельности. Таковой является также управленческая, хозяйственная и многие другие виды деятельности государственных органов, должностных лиц по реализации норм права. Законотворческие институты на стадии законоподготовительных работ не получают из официальных источников достоверной информации о недостатках правового регулирования в той или иной сфере, об анализе состояния действующего законодательства (федерального и субъектов Федерации). В связи с этим вполне обоснованной видится идея проведения мониторинга эффективности введенного правового регулирования, по результатам которого регулярно (например, ежегодно) должны готовиться соответствующие аналитические обзоры16. Представляется, что такая информация -- это своего рода "подсказка" не только законодателю, но и лицам, непосредственно разрабатывающим правовые новации. Информация о необходимости принятия новых или изменении (дополнении) действующих норм очень часто проявляется в порядке инициативы отдельных граждан, которые через периодическую печать и другие средства массовой информации вносят свои предложения о совершенствовании действующего законодательства. Но ее мало кто из официальных лиц изучает и совсем никто не систематизирует, хотя неоднократно высказывалась точка зрения, что "целесообразно организовать сбор и обобщение предложений по совершенствованию законодательства, содержащихся в научной литературе, периодической печати, письмах граждан. Желательно, чтобы учет предложений был централизованным, а не распылялся по отдельным ведомствам"17. Одним из вариантов решения этой проблемы было предложение создать в структуре Министерства юстиции РФ специальное подразделение, которое и осуществляло бы такой централизованный учет18.

В последние годы в юридической литературе неоднократно высказывались мнения о важности такого компонента научной обоснованности законодательства, как информационно-правовое обеспечение правотворческих решений. Составление проекта закона должно сопровождаться сбором информации о действующем в России (в том числе в субъектах РФ) законодательстве и его состоянии, об анализе и обобщении правоприменительной практики, о выявленных правовых пробелах и коллизиях, о том, каким образом регламентировался тот или иной вопрос ранее, какова практика применения подобных норм за рубежом, какие комментарии давал по этим вопросам Конституционный Суд РФ и т. д. Чем более полный объем информации предоставлен в распоряжение парламентариев, тем эффективнее будет обсуждение будущего закона и, следовательно, более обоснованным станет решение. Рядом ученых существующее сейчас в России информационно-правовое обеспечение законодательной деятельности признано неудовлетворительным19. К сожалению, законодательные органы не всегда владеют полной, своевременной и достоверной информацией, необходимой для правовой регламентации тех или иных общественных отношений. В качестве одного из эффективных средств оптимизации законоподготовительной деятельности можно рассматривать образование при Министерстве юстиции РФ Научно-консультативного совета по законопроектной деятельности. В его состав входят известные ученые и практические работники. На заседаниях Совета, которые проводятся ежеквартально, рассматриваются вопросы совершенствования организации законопроектной деятельности Министерства и других федеральных органов исполнительной власти РФ: планирования и оценки эффективности законопроектной деятельности; развития российского законодательства; изучения и обобщения практики законопроектной деятельности. Особенно явно необходимость в совершенствовании информационно-правового обеспечения парламентской деятельности прослеживается в субъектах Федерации. В большинстве регионов отсутствуют сборники (собрания или своды) действующего законодательства. Существующие же негосударственные информационные системы не являются официальными источниками и не содержат всей необходимой для обеспечения законопроектной работы информации. Кроме того, не во всех субъектах Федерации имеются отраслевые рубрикаторы и картотеки (в электронном варианте или на бумажных носителях), по которым можно было бы определить, не только какие нормы действуют, но и какие необходимо принять, какова степень достаточности или недостаточности норм в той или иной сфере и т. д. По мнению профессора А. В. Малько, "отсутствует мониторинг всего позитивного и негативного в развитии регионального законодательства... Выявлением всего ценного в регламентации региональных общественных отношений и доведением его до заинтересованных адресатов практически никто в стране не занимается"21 . И напрасно, поскольку субъектов законодательной инициативы в России много, намного больше, чем в других развитых странах. Как известно, российская Конституция содержит достаточно широкий перечень лиц, обладающих правом законодательной инициативы. В соответствии с ч. 1 ст. 104 Основного закона право вносить законопроект в Государственную Думу Федерального Собрания принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов Федерации, а также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения. Некоторые авторы, производя арифметическое действие в виде сложения всех указанных в данной норме субъектов права законодательной инициативы (а их получается 723), отмечают, что политический и профессиональный вес таких субъектов ОТНЮДЬ К© равнозначен. Это зачастую приводит к внесению непроработанных законопроектов и утяжелению плана законотворческой деятельности Государственной Думы и Совета Федерации22. В связи с названными негативными последствиями в законотворчестве высказываются предложения о сокращении количества субъектов права законодательной инициативы. Представляется, что с этим нельзя согласиться, так как не количество субъектов законодательной инициативы в данном случае определяет качество законов, а слабая регламентация законодательных процессов и стадий. Обращение к зарубежному опыту показывает, что в соответствии, например, со ст. 87 Конституции Испании право законодательной инициативы принадлежит Правительству, Конгрессу, Сенату, собраниям автономных сообществ. Органический закон определяет условия и способы осуществления народом инициативы по представлению законодательных предложений. Уточняется, что для этого требуется собрать не менее 500 000 заверенных подписей, и то, что такая инициатива не может иметь места по вопросам налогообложения, международных отношений и права помилования. В Великобритании инициатива выдвижения законопредложения (билля) вообще "не очерчена узким кругом субъектов: она может исходить от политических партий, общественных объединений, правительства и правительственных ведомств, от заинтересованных групп населения, а также от научных организаций, потребительских и торговых ассоциаций, от отдельных экспертов и ученых-специалистов". В то же время ст. 76 Основного закона ФРГ предусматривает, что законопроекты вносятся в Бундестаг Федеральным правительством, членами Бундестага либо Бундесратом. Также сравнительно невелико количество субъектов права законодательной инициативы во Франции. Согласно ст. 39 Конституции Франции таким правом обладают Премьер-министр и члены Парламента. Как видим, количество субъектов законодательной инициативы может быть весьма различным. Вероятно, причины внесения законопроектов низкого качества в законодательные органы следует искать не в этом. Более важно выяснить, как появляется информация о необходимости принятия новых правовых норм, каким образом происходит отбор правовых новаций субъектами права законодательной инициативы и принимаются решения об их разработке. Анализ действующего российского законодательства показывает, что лишь Правительство РФ наиболее полно установило процедуру появления и обоснования предложений о создании новых или изменении (дополнении) существующих норм. В целях упорядочения законотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти Правительство России утверждает план своей законопроектной деятельности. В соответствии с п. 83 Регламента Правительства РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 18 июня 1998 г. № 604 (с последующими изм. и доп.)27, предложения по программам и планам законопроектной деятельности, вносимые в Правительство России, и должны содержать:

а) обоснование необходимости принятия закона;

б) концепцию законопроекта, включающую в себя его общую характеристику и основные положения;

в) этапы подготовки законопроекта и перечень соисполнителей-разработчиков проекта;

г) срок представления законопроекта в Правительство;

д) ориентировочный срок внесения законопроекта в Государственную Думу.

Важное значение для совершенствования правовой регламентации законопроектной деятельности имеет постановление Правительства РФ ОТ 2 августа 2001 г. № 576 "Об утверждении основных требований к Концепции и разработке проектов федеральных законов"28. В соответствии с ним концепция законопроекта должна определять основную Идею, цели, предмет правового регулирования, круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта; место будущего закона в Системе действующего законодательства; общую характеристику и Щенку состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений; анализ соответствующей российской и зарубежной Правоприменительной практики, а также результаты проведения статистических, социологических и политологических исследований. Всем субъектам законодательной инициативы в России было бы целесообразно установить процедуры отбора правовых новаций (предложений о создании или изменении и дополнении норм) с точки зрения ИХ общественной необходимости, правовой обоснованности и предполагаемой стоимости. В отличие от четкой регламентации "появления" федеральных законов, вносимых в порядке реализации законодательной инициативы Правительством России, Регламент Государственной Думы, утвержденный ее постановлением от 22 января 1998 г. № 2134-НГД (с последующими изм. и доп.)29, определяет лишь основные требования к законопроектам, вносимым в Государственную Думу, и порядок их внесения. Что же касается деятельности, предшествующей официальному внесению проекта закона на рассмотрение нижней палаты российского парламента, то она в этом документе не упоминается. В Регламенте Совета Федерации (постановление от 30 января 2002 г. № 33-СФ)30 отдельная глава посвящена осуществлению Советом Федерации права законодательной инициативы. Этот акт фиксирует требования, предъявляемые к внесенным на рассмотрение Советом Федерации предложениям о разработке проекта нового федерального конституционного закона или федерального закона, но порядок проведения работ по подготовке предложений о разработке законопроектов не регламентируется. В Регламенте Конституционного Суда РФ от 1 марта 1995 г. № 2-1/631 освещаются некоторые вопросы, связанные с осуществлением этим органом права законодательной инициативы по вопросам своего ведения. В частности, оговаривается возможность образования из числа судей подготовительной комиссии для работы над законопроектом или законодательным предложением. Однако в Регламенте отсутствуют положения о самом осуществлении Конституционным Судом деятельности по разработке законопроектов. То же можно сказать и о нормах действующего законодательства об участии в правотворческом процессе Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ. Обращаясь к законодательству субъектов РФ, следует констатировать, что, к сожалению, регламенты законодательных (представительных) органов субъектов Федерации практически не содержат норм, касающихся процедуры реализации ими права законодательной инициативы. Например, в ст. 7 Регламента Рязанской областной Думы (утвержден решением от 25 мая 1994 г. № 21/3)32 при перечислении вопросов, относящихся к компетенции этого органа, вообще не упоминается о его праве вносить в Государственную Думу предложения по осуществлению законодательной инициативы. В качестве положительного примера можно отметить Регламент Алтайского краевого Совета народных депутатов (принят постановлением от 9 января 2001 г. № 7)33. Статья 89 этого акта посвящена реализации краевым Советом народных депутатов права законодательной инициативы в Государственной Думе. Кроме перечисления субъектов, которые вправе вносить предложения по осуществлению законодательной инициативы, отмечается, что решение по нему может быть принято при условии заблаговременной подготовки проекта федерального закона с пояснительной запиской к нему, а также иных документов, предусмотренных Регламентом Государственной Думы. Подготовка предложений по внесению изменений и дополнений в проект федеральных законов осуществляется в соответствии с Порядком, установленным краевым Советом народных депутатов. Совершенно очевидно, что необходим более унифицированный подход к процедуре реализации права законодательной инициативы. В этой связи было бы целесообразно внедрить в практику единообразные правила, последовательно регламентирующие порядок осуществления права законодательной инициативы. Такие правила, по-видимому, должны представлять собой типовой образец определенных предписаний, рекомендуемых субъектам законодательной инициативы для возможного использования. Необходима и более детальная регламентация подготовительного этапа законотворческого процесса. Требуется выработать четкие критерии отбора правовых новаций, их обоснования и закрепить положения, касающиеся официального принятия правовых новаций к дальнейшей разработке и подготовке законопроекта соответствующим субъектом права законодательной инициативы. На наш взгляд, это позволит существенно повысить эффективность законотворчества.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Таким образом, главными качествами законотворчества являются его первичность, особый порядок принятия, высшая юридическая сила, в связи, с чем сами законы должны быть совершенны по содержанию и форме, должны строго реализовываться всеми и повсеместно, регулировать наиболее важные общественные отношения. Роль закона в современных условиях преобразования общества существенно возрастает.

Практика деятельности законодательных органов власти выработала закрепленный ныне в Конституции России такой вид нормативного акта, как постановление, которое непосредственно связано с осуществлением полномочий в сфере верховного государственного управления и контроля. Чаще всего они принимаются по решению внутриорганизационных проблем и не носят нормативного характера. Однако в отдельных случаях им придается сила закона, поскольку они имеют общий характер. Достаточно сослаться на постановление, которым утверждалось "Положение о порядке прохождения службы в органах внутренних дел Российской Федерации".

Помимо законов и постановлений Государственная Дума и Совет Федерации могут принимать обращения, призывы, заявления, послания (в том числе и приветственные), имеющие как внутригосударственное, так и международное значение, в большинстве случаев выражающие отношение этих органов к тому или иному вопросу, связанные со знаменательными датами мировой и отечественной истории. В этих актах нормы закона, как правило, не содержатся.

Классификация законов может проводится по различным основаниям:

-- по их юридической силе (конституционные, федеральные, обычные);

-- по субъектам законотворчества (принятые в результате референдума или органом соответствующей государственной власти);

-- по сфере действия (федеральные и субъектов федерации),

-- по отраслевой принадлежности (содержащие нормы конституционного, административного, гражданского, уголовного, земельного, семейного права и т.п.);

-- по внешней форме выражения (конституция, кодекс,

постановление, положение, регламент, закон);

-- по сроку (времени) действия (постоянные и относительно-ограниченные);

-- по кругу лиц (граждане, иностранные граждане, лица без гражданства);

-- по времени вступления в силу (немедленно; со дня, указанного в законе; по истечении установленного срока в порядке общей процедуры правотворчества).

Подзаконные нормативно-правовые акты вместе с актами законодательной власти составляют единую систему актов государства, поэтому невозможны какое бы то ни было противопоставление подзаконных актов закону, автономность их функционирования.

Всем подзаконным актам государственных органов присуща общая черта -- они издаются в пределах компетенции исполнительного органа государственной власти, не должны противоречить закону, но могут его развивать, дополнять и даже конкретизировать.

В завершении хотелось бы сказать, что законотворчество в Российской Федерации, на сегодняшний день в современном Российском законодательстве очень много пробелов, безусловно, постоянное развитие государства изменение политического курса и рыночной экономики способствует несогласованность между законами и другими источниками права, что приводит к путанице правовых норм.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Атжанов Т.Ж., Роднов A.M. "Теория государства и права" (схемы и комментарии). Учебное пособие. - Костанай, 2000

2. Зивс С.А. Источники права. - М,, 1981

3. Конституция РФ. - Москва, 1999

4. Конституция, закон, подзаконный акт. - М, 1984

5. Лебедев В.А., Маркина Е.А. Теория государства и права. Учебно-методическое пособие. - Челябинск, 1998

6. М.Н. Марченко "Проблемы теории государства и права". Учебное пособие. - М , 1999

7. Марченко М.Н. "Теория государства и права в вопросах и ответах". - М., 2000

8. Нерсесянц B.C. Право и закон. - М., 1983

9. Разумович Н.Н. Источники и формы права. // Советское государство и право. 1988, № 5

10. Рожкова Л.П. "Принципы и методы типологии государства и права". - Саратов, 1984

11. Спасов Б. Закон и его толкование. -М., 1986

12. Учебник "Конституционное право России" под ред. Е.И. Козлова, О.Е. Кутафина. - М, 1998

13. Учебник "Теория государства и права" под ред. В.М. Корельского. - М., 1998

14. Учебник "Теория государства и права" под ред. Манова Г.Н. - М., 1996

15. Агеева Е. А. Юридическая ответственность в государственном управлении. М.: Юрид. лит., 1990. 141 с.

16. Алексеев С. С. Общая теория права. В 2 т. М.: Юрид. лит., 1981. Т. 1. 350 с; Т. 2. 369 с.

17. Алексеев С. С. Теория права. М.: Издательство БЕК., 1994. 224 с.

18. Бабаев В. К. Теория современного советского права /НВШ МВД РФ. Н.Новгород, 1991. 156 с.

19. Бережное А. Г. Права личности: некоторые вопросы теории. М: Изд-во Моск. ун-та, 1991. 170 с.

20. Братусь С. Н. Юридическая ответственность и законность: (Очерк теории). М.: Юрид. лит., 1976. 216 с.

21. Гревцов Ю. И. Проблемы теории правового отношения. Л.: Изд-во Ленингр. ун-та, 1981. 83 с.

22. Деев Н. Н., Четвернин В. А. Советское государство и перестройка (проблемы теории). М.: Наука, 1990. 254 с.

23. Денисов Ю. А. Общая теория правонарушения и ответственности (социологический и юридический аспекты). Л.: Изд-во Ленингр. унта, 1983. 141 с.

24. Дюги Л. Общество, личность, государство. СПб., 1904.

25. Дюрягин И. Я. Право и управление. - М.: Юрид. лит., 1981. 168 с.

26. Зивс С. Л. Источники права. - М.: Наука, 1981. 239 с.

27. Комаров С.А. - Общая теория государства и права. Москва, 1996 г.

28. Комаров С. А. Советское общенародное государство и личность. Красноярск: Изд-во Красноярск, ун-та, 1986. 136 с.

29. Кудрявцев В. Н. Право и поведение. М.: Юрид. лит., 1978. 191 с.

30. Лазарев В. В. Пробелы в праве и пути их устранения. М.: Юрид. лит., 1974. 184 с.

Приложение 2

Размещено на Allbest.ru