Становление и развитие местного самоуправления в РФ

Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральное агентство по образованию

Государственное образовательное учреждение

Ульяновский государственный университет

Отделение государственной службы

Кафедра государственного и административного права

Выпускная квалификационная работа

на тему:

«Становление и развитие местного самоуправления в РФ»

Выполнил слушатель 3 курса

Катков Андрей Евгеньевич

Научный руководитель:

к.ю.н., Ермолаева Елена Вячеславовна

Ульяновск 2009

Содержание

Введение

Глава 1. Зарождение институтов самоуправления в России

1.1 Местное самоуправление в Древнерусском государстве

1.2 Местное самоуправление в период создания Русского централизованного государства

1.3 Развитие самоуправления в России в период абсолютизма в 18 веке

Глава 2. Создание системы местного самоуправления в России. Земские и городские реформы XIX века

2.1 Кризис крепостного строя и институты самоуправления

2.2 Крестьянская реформа 1861года как начало нового этапа развития местного самоуправления

2.3 Земская реформа 1864 года и контрреформа 1889-1890 годов

2.4 Городская реформа 1870 года и контрреформа 1892 года

Глава 3. Развитие институтов самоуправления в России в начале 20 века

3.1 Самоуправление в предреволюционный период

3.2 Самоуправление в период двоевластия

3.3 Организация власти на местах в советский период

Глава 4. Переход к новой модели местного самоуправления

4.1 Местное самоуправление до Конституции России 1993 года

4.2 Местное самоуправление по Конституции России 1993 года и закону 1995 года

4.3 Современная реформа местного самоуправления

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Важнейшей составной частью процесса совершенствования политической системы в России является реорганизация механизма государственной власти. Качественно новый элемент здесь - реализация концепции местного самоуправления, которое, как показывает опыт многих развитых стран, является необходимой структурой демократического режима в правовом государстве. Охватывая своими институтами почти все стороны демократической организации местной жизни, местное самоуправление дает возможность рациональным способом децентрализовать и деконцентрировать многие функции государственной власти, перенести принятие решений по всем вопросам местной жизни в территориальные сообщества, тем самым стимулируя активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям.

Российское государство традиционно отличалось высокой степенью централизации управления. Но ни один из периодов в истории Российского государства нельзя считать свободным от элементов самоуправления. Даже в периоды наивысшего расцвета Российского чиновничьего централизованного государства элементы самоуправления сохранялись в городах и сельских общинах.

Размышляя над кардинальными проблемами современной России, мы обнаруживаем, во-первых, что все они имеют корни, уходящие в глубокую древность, а во-вторых, что у многих из них есть свои аналоги в прошлом. Ни один цикл когда-либо проводимых радикальных реформ у нас в стране завершен не был, и это обусловило как бы «круговое» движение исторического процесса. Более того, всю отечественную историю в той или иной степени характеризует противостояние двух основных тенденций - реформ и контрреформ. Но сегодня, особо настораживает и тревожит то обстоятельство, что обращение к пройденному нашей страной опыту все чаще напоминает известный афоризм об истории как науке, оправдывающей ошибки в настоящем ссылкой на аналогичные ошибки в прошлом.

Признание этого факта наводит на мысль о преемственности, и даже повторяемости тех или иных моментов российской истории. При этом возникает вполне правомерный вопрос: а не проявляются ли в различных исторических периодах одни и те же тенденции?

В числе основных факторов истории, прежде всего, следует отметить характерную для России пространственную и геополитическую ситуацию, специфические механизмы функционирования местного самоуправления и сословного строя и, самое важное, - особую роль государства и его институтов в регулировании социальных отношений.

Организация местного самоуправления входит в круг фундаментальных проблем функционирования демократического общества и государства. Таким образом, неоспорима актуальность исследования, посвященного проблемам местного самоуправления. Однако, как верно указывает И.Н. Ончинников, та проблема, которая сегодня обсуждается под названием «местное самоуправление» - это проблема не организации систем управления на местном уровне. Это гораздо больше: это вопрос организации всей системы государственного управления, который не может быть решен отдельно от вопроса организации государственного управления как в субъекте Федерации, так и в стране в целом.

Процессы реформирования всех сторон общественной жизни в современной России проходят в условиях кардинальных изменений гражданского сознания, когда демократические формы организации жизни общества сталкиваются с консервативными устремлениями к упрощенному пониманию отношения человека и общества, гражданина и государства.

Понятие местного самоуправления, система его органов, связь этих органов с населением и центральными органами власти исследовали еще русские правоведы начала XX века: А.Д. Градовский, И.И. Евстихиев, Н.И. Лазаревский, М.И. Свешников и др. Одни русские юристы определяли самоуправление как новую форму администрации, заключающуюся в свободном участии народа в заведовании делами, вверенными местным административным органам Очерк общей теории государственного права. Т.13. / Свешников М.И. СПб. 1896.С.301.. Другие утверждали, что самоуправление -результат столкновения разных интересов, которые не могут быть удовлетворены деятельностью правительства История местного самоуправления в России / Собр.соч./ Градовский А.Д. СПб. 1899. С. 71.. В трудах современных ученых С.А. Авакъяна, В.М. Баглая, О.Е. Кутафина, В.И. Фадеева и др. рассматриваются вопросы осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления, предметов ведения. Структура органов местного самоуправления является предметом исследования В.В. Володина, В.Л. Ясюнуса, Ю.А. Тихомирова, А. Широкова, С. Юрковой.

Местное самоуправление в последнее время стало предметом пристального рассмотрения в отечественной правовой литературе. Однако, как правило, учебники и учебные пособия посвящены современному периоду становления и развития местного самоуправления. В данной работе сделана попытка восполнить существующий пробел: местное самоуправление рассмотрено с момента его становления и до наших дней.

Цель дипломной работы - проследить процесс становления местного самоуправления в России с древних времен до наших дней.

В соответствии с указанной целью поставлены и решаются следующие задачи: обоснование исторических предпосылок формирования модели местного самоуправления в России; выявление организационно-правовых форм местного самоуправления в России; раскрытие и обоснование путей формирования современной модели местного самоуправления.

Глава 1. Зарождение институтов самоуправления в России

1.1 Местное самоуправление в Древнерусском государстве

Отличительной чертой политической истории России является приоритет государственных интересов над личными и общественными. В разных исторических условиях самоуправленческие начала российского общества выражались в различных формах, среди которых следует выделить наиболее устойчивые: вечевая демократия Древней Руси, слободское самоуправление, крестьянское общинное самоуправление, земское и городское самоуправление.

Вечевая демократия - наиболее раннее проявление самоуправленческих начал на Руси Местное самоуправление в Российской Федерации / Кононов А.М. Саратов,1997. С.43.. Её развитие происходит в период перерастания родоплеменных объединений в добровольные общности самостоятельных хозяев - древнерусские общины. Как основообразующие институты раннефеодального общества, общины представляли собой самоуправляющиеся, автономные организации, обладающие административно-судебной самостоятельностью. Высшим органом управления общины были сходы жителей - вече, на которых решались важнейшие вопросы их жизни: о войне и мире, о принятии законов, избрании должностных лиц и другие.

Административно-территориальное устройство, порядок формирования органов самоуправления и разделение функций между центральными и местными органами в Новгородской и Псковской феодальных республиках свидетельствует о наличии там элементов местного самоуправления. Например, Новгород делился на пять частей, Псков -- на шесть, которые назывались концами. Концы входили в границы городов и делились, в свою очередь, на улицы. В каждом конце действовала система самоуправления, состоящая из вече (народного собрания) и кончанского старосты. Улицы также имели свое вече (собрание) и уличанского старосту. Старосты концов и улиц избирались на вече концов и вече улиц Местное самоуправление в Российской Федерации / Кононов А.М. Саратов,1997. С.67..

Каждое вече выполняло отведенную ему определенную функцию. Все органы местного самоуправления действовали на основании закона, установленного всенародным вече республики. Вечу республики принадлежало право избрания всех высших должностных лиц, утверждения и отмены законов, объявления войны и мира, определения размеров налогов с населения, строительства городов, крепостей, церквей Муниципальное право Российской Федерации: Учебник / Под ред. Бондаря. М. 2002. С.80.. Таким образом, самоуправление этих двух феодальных республик представляло собой систему, построенную на основе непосредственной и представительной демократии, разделении функций и состоящую из сообщества граждан и формируемых ими органов.

Самоуправлению того периода были присущи также государственно-политические и хозяйственные функции. Самоуправление строилось исходя из законов, утверждаемых на вече Великого Новгорода и Пскова, а в период между ними -- Советом господ. В Совет господ обязательно входили наряду с другими должностными лицами кончанские старосты. Они представляли интересы самоуправляющихся территориальных единиц -- концов города, что позволяло вырабатывать согласованную позицию республики.

Вече было органом, решавшим самые главные вопросы жизни великого Новгорода с середины XII в. Подобных демократических систем управления не было в то время ни в одном государстве. Как форма народовластия вече сохранялось в Новгороде, Пскове, Вятской земле до конца XV в., постепенно превратившись из органа прямой демократии в орган представительной власти. Дальнейшее развитие местного самоуправления на Руси было остановлено процессом централизации государственной власти, хотя признаки самоуправляемых сообществ обнаруживаются и в более позднее время.

В силу разнородного происхождения форм правления Древнерусского государства, администрация каждого княжества (земли) имела, по существу, двойственную природу: некоторые должностные лица получали свои полномочия исключительно от князя, в то время как предполагалось, что другие представляют народ, хотя в действительности также назначались князем Лекции по русской истории. Т.1. / Пресняков А.Е. М. 1938. С.197-207.. Первоначально должностные лица второй категории избирались народом. Они располагались по рангу в соответствии с так называемым “математическим принципом”. К ним относились: тысяцкий - глава тысячи, сотский - глава сотни, десятский - глава подразделения в 10 человек Сочинения: В 9 т. Т. 1. Курс русской истории. Ч.1. / Ключевский В.О. М.,1987. С.175.. Происхождение такой системы и ее отношение к организации власти в клане и племени до сих пор остается спорным вопросом.

Десятичная система в группировании населения и территориальном делении существовала у многих народов, включая англо-саксонские и, вероятнее всего, возникла в связи с примитивной военной организацией. В военном походе, привлекавшем к совместным действиям много кланов и несколько племен, подобная система оказывалась предпочтительной, прежде всего с военной точки зрения, поскольку предполагала разделение объединенных воинских формирований на отдельные отряды, равные по составу. При подобном порядке задача управления и проведения военных операций намного упрощалась. Со временем данные десятичные подразделения стали и территориальными единицами, что было удобно и целесообразно, прежде всего, для взимания налогов. Десятичная система подразделений на Руси, возможно, возникла в сарматскую эпоху, но более вероятно, что начало этой системы, связано с Империей гуннов. Гунны, как считает ряд авторов, были тюрками с некоторой примесью монголов, а десятичная система представляется старой традицией, как тюрков, так и монголов История России. Становление Руси. / Иловайский Д.И. М. 1996.С.439-466.. Тем не менее, не ясно, как эта система была приспособлена к клановому и племенному делению у славян. По всей вероятности, племя исчислялось как тысяча, клан - как сотня, а семейная община (задруга) - как десяток.

В киевский период русской истории в каждом столичном городе был тысяцкий. Первоначально эта должность являлась выборной, однако чуть позднее князь взял на себя прерогативу выдвижения на нее своего кандидата, за исключением Новгорода. Как правило, эту должность занимал какой-либо из влиятельных бояр. Со временем проявилась тенденция среди некоторой части влиятельных вельмож сделать эту должность наследственной. (Так, при Ярославе тысяцким в Киеве был некто Вышата, а затем эту должность унаследовал его сын Ян). Тем не менее подобная практика не получила должного развития и правового закрепления, поэтому системе наследования должности тысяцкого не удалось прочно укрепиться в Киевской Руси.

Хотя тысяцкий и получал должность от князя, он всегда считался командующим городским ополчением (“тысячей”), которое противопоставлялось княжеской дружине. В некоторых случаях тысяцкий выступал от лица народа, выражая несогласие с князем.

Если тысяцкий пренебрегал мнением народа, горожане призывали его к ответственности за действия, направленные против их интересов, и в некоторых случаях выражали свое недовольство достаточно сильно. (Так, во время киевского восстания 1113 г. народ разграбил дом тысяцкого и дома всех сотских, находившихся у него в подчинении Местное самоуправление в России (12 - начало 20 вв.). Учеб. Пособие / Еремян В.В., Федоров М.В., М: Новый юрист.1998. С.22..)

Княжеский двор был собственно центром княжеской администрации. Любой управляющий княжеским имуществом (тиун) также имел право занимать должность в государственной администрации. Главный управляющий (тиун дворский) со временем стал главой финансовой администрации в каждом княжестве. Другие управляющие служили судьями, и сам термин “тиун” постепенно приобрел дополнительное значение - судья.

В местной администрации князь был представлен своим ставленником-посадником. Княжеские представители выбирались либо из числа младших членов дома Рюрика, либо из бояр. Посадники имели право на определенную долю с той дани (примерно на 1/3), которую собирали для князя, и, кроме того, особый налог с населения соответствующего места для обеспечения их существования. История России с древних времен. 5-е изд Т.25../ Соловьев С.М. М.1980. С.120. В последующем, в ранний московский период, такая система оплаты местным представителям князя стала известна как “кормление” -- “кормление с земли” как таковой. В этом термине есть доля своего рода иронии, потому что в древнерусском языке у него было дополнительное значение “правление”. Дело в том, что эти два одинаково звучащих слова происходят от разных корней.

Местные общины, как городские, так и сельские, под наблюдением посадника вели свои собственные дела через выборных и должностных лиц.

Здесь желательно, какой-нибудь вывод по параграфу, или обобщение (таким образом, в период…)

1.2 Местное самоуправление в период создания Русского централизованного государства

После свержения татарского ига Русское централизованное государство, объединившее вокруг себя многие боровшиеся за национальное освобождение народы, как исконно славянских земель, так и неславянского мира, становится на путь самостоятельного развития.

При незыблемости положения верховной власти способы управления менялись и трансформировались в зависимости от исторических условий, развития сословий, специфики традиционного управления на той или иной территории. Это было естественным процессом, так как если понятие верховной власти связано, прежде всего, с основами существующего государственного строя и выражает его суть, то управление (в том числе местное) представляет собой явление технико-правовое, что и предполагает возможность различных способов и вариантов управления в пределах существующего государственного строя. Данное обстоятельство в полной мере относится к местному самоуправлению как разновидности управления вообще.

Практика самоуправления в России неразрывно связана с историей уезда (провинции) как части административно - территориального деления государства. Уезд формировался из пригородов или воссоединяемых по мере освобождения от татарского ига русских земель.

Земли со временем распадаются на части - волости, которые также становились областями государства с особой системой управления. Трансформация земель продолжается и далее, вплоть до создания особых единиц - станов, третей, четвертей. К концу XVI в. по своему политико-правовому положению уезд становится выше не только более мелких территориальных единиц - волостей, но и более крупных земель. Вместе с тем, волость по-прежнему остается, особенно на Русском Севере, основной хозяйственной единицей. История развития местного управления в России XV - первой половины XVII вв. можно разделить на три условных периода:

период “кормлений” (то есть управление через наместников и волостелей) - до середины XVI в.;

период земского и губного управления (самоуправления) - вторая половина XVI - нач. XVII в.;

период приказно-воеводского управления в сочетании с местным самоуправлением - вторая половина XVII в Местное самоуправление в России (12 - начало 20 вв.). Учеб. Пособие / Еремян В.В., Федоров М.В., М: Новый юрист.1998. С.54..

Прежде чем перейти к рассмотрению первой из этих эпох, следует сказать несколько слов о том, что представляло из себя удельное управление, из которого в последующем и развилась система управления Московского государства.

Земли, не приписанные княжескому двору, бывшие в частном владении и черные, входили в круг местного управления, которому отводилось все то, чем княжеский двор не управлял сам. Это управление было сконцентрировано в руках наместников и волостелей.

Значительные по своей территории княжества были разделены на административные округа, именовавшиеся уездами. Наместники и волостели, являясь представителями верховной власти, осуществляли свои полномочия, опираясь на подчиненный им административный аппарат, в частности, на тиунов, творивших правосудие от их имени, доводчиков и праведников, ведавших вызовом в суд, исполнением судебных решений, осуществлявших функции судебных следователей и судебных приставов. Местное самоуправление в России (12 - начало 20 вв.). Учеб. Пособие / Еремян В.В., Федоров М.В., М: Новый юрист.1998. С.55.

Деятельность областных администраций, по большей своей части, была сконцентрирована в судебно-полицейской сфере, раскрытии преступлений, розыске преступников и татей и осуществлении правосудия по гражданским и уголовным делам.

Власть наместников не была, однако, безраздельной. До XVI в. повсеместно практиковались так называемые тарханы, когда Великий князь той или иной территории предоставлял привилегию не иметь наместничьей или волостельской власти Хрестоматия по истории русского права. / Владимирский -Буданов М.Ф. СПб.1901. С.139.. По мере укрепления верховной власти к началу царствования Ивана IV (Грозного), кормленщики постепенно превращаются в своего рода паразитический нарост как на теле государства, так и местных сообществ. Назрела потребность в преобразованиях местного самоуправления.

Можно выделить три основных момента в ходе начавшегося реформирования областного управления. Первый из них характеризовался усилением законодательной регламентации той практики кормлений, что сложилась со временем на базе норм обычного права Хрестоматия по истории русского права. / Владимирский -Буданов М.Ф. СПб.1901. С.95-96..

Второй момент в ходе начавшегося реформирования относился к тем мерам, которые были предприняты с целью придания кормленщикам статуса глав местной администрации, осуществлявших свою деятельность в рамках государственной службы. Главным направлением в этом случае была выбрана их судебно-административная деятельность. Устанавливался жесткий надзор как сверху, так и снизу.

Третьим моментом рассматриваемого нами процесса реформирования системы местного управления (системы кормлений), стало начало постепенной замены в первой половине XVI в. кормленщиков выборными земскими властями Иван Грозный. / Кобрин В.Б. М.1989. С. 153..

Став всеуездным, губное управление образовало сложную сеть различных полицейских органов, имевших отделения по всему уезду, во главе которых стояли губные старосты, избиравшиеся на всесословном уездном съезде из служилых людей по одному или два на каждый уезд.

Следует, однако, иметь в виду одно очень важное обстоятельство: губные учреждения на местах были созданы не путем ликвидации системы кормлений, а параллельно им, с тем, чтобы постепенно вытеснить управление наместниками и волостелями. Поэтому реформа местного управления на этом этапе осуществлялась не путем ликвидации кормлений и не изданием какого-либо единого Уложения, а созданием на местах губных органов управления отдельными распоряжениями -- губными грамотами.

Следующим шагом по пути развития самоуправления в московском государстве была земская реформа и ликвидация системы кормлений, также проведенные Иваном IV Сочинения: В 9 т. Т. 2. Курс русской истории. Ч.1. / Ключевский В.О. М.1987. С.338..

Со второй половины XVI в. внешняя политическая и военная ситуация вокруг Московского государства крайне осложнилась. Возникла парадоксальная ситуация, при которой военные люди так и не становились хорошими управленцами, постепенно теряя и воинскую выучку, прозябая где-нибудь в глубинке “на кормах”.

Важнейшим Указом среди земских преобразований, был “Приговор царской о кормлении и о службах” (1555-1556 гг.). Главной идеей этого указа было то, что за самоуправлением признавался статус службы царскою, основанный на принципе: “безо лжи и без греха вправду”, службы, делегированной на места верховной властью. Таким образом, самоуправление признавалось не только “государевой службой”, но именно таковой расценивалось как центральным правительством, так и сословными группами российского общества, прежде всего дворянством. Отмена кормлений приводит к повсеместному учреждению земских властей, коими в городах и волостях являлись так называемые излюбленные головы (или старосты излюбленные) и земские судьи Реформы Ивана Грозного. / Зимин А. А. М. 1960. С 440..

Полномочия земских властей, как правило, распространялись на судебные, хозяйственные и финансово-налоговые отношения. Они заведовали сбором и доставкой в Москву всех прямых налогов.

После смерти Ивана IV о воеводском управлении «вспомнили» и стали широко его использовать, назначая воевод из числа бояр, детей боярских и дворян с целью, так сказать, «покормиться». Для управления финансово-хозяйственной деятельностью назначались дьяки и подьячие в товарищах при воеводах. Все эти лица составляли приказную или съезжую избу, иногда разделявшуюся на особые отделы или службы по соответствующим отраслям местного управления.

Круг полномочий воеводы определялся наказами, которые он получал из Разряда, назначавшего воеводу на эту должность. В соответствии с полученным наказом воевода руководил городским хозяйством, обороной, охраной безопасности и благочиния, осуществлял полицейско-надзорные полномочия и местное правосудие. В тех местах, где еще сохранилось и не было реформировано земское и губное самоуправление, воевода осуществлял надзор за деятельностью губных и земских старост.

Таким образом, появившиеся в результате реформ середины XVI -- начала XVII вв. органы местного управления (самоуправления) обладали своего рода двойственностью, выражавшейся в том, что, с одной стороны, они были местными как по объему полномочий, так и по кругу лиц, осуществлявших их. С другой стороны, к их компетенции относилась реализация на местах общегосударственных задач в рамках местных земских сообществ.

1.3 Развитие самоуправления в России в период абсолютизма в 18 веке

В конце XVII - в начале XVIII вв. Петром I были осуществлены реформы в области местного управления, направленные, прежде всего, на усиление централизации местного государственного аппарата в интересах укрепления абсолютной власти молодого монарха.

Первым шагом в этом направлении было создание особого сословного управления - самоуправления горожан Государственное хозяйство в России в первой четверти 18 столетия и реформа Петра Великого. / Милюков П. СПб. 1892. С. 124.

² Соч.Т. 1. / Градовский А. Д.. СПб.,1868. С. 372.. Управление городами в конце XVII в. основывалось на принципах строгой централизации. Возглавлял городское управление воевода, назначенный Приказом, к ведомству которого относился соответствующий город. Воевода - представитель центральной администрации, через которого осуществляли свою власть многочисленные московские Приказы.

При этом непосредственно воеводе отдавал распоряжения только тот Приказ, который его назначал. Все другие Приказы могли воздействовать на воеводу, лишь получив послушные грамоты в соответствующем Приказе. Одновременно с воеводами на местах действовали выборные от населения: ямские и городовые приказчики, житичные головы, горододельцы, сборщики хлеба, денег и других податей, разные лица по отдельным поручениям, таможенные и кабацкие головы, губные старосты, сыщики по губным делам и по сыску беглых. Иерархия отношений между ними установлена не была.

30 января 1699 г. было издано два Указа, в соответствии с которыми посадское население изымалось из юрисдикции воевод и переходило в подчинение вновь созданному органу - Бурмистерской палате и земским избам, в последующем переименованным в ратуши. Члены бурмистерской палаты и земских изб - бурмистры - избирались сотнями и слободами, то есть торгово-промышленным городским населением, а также жителями сел и деревень - уездными людьми Государственное хозяйство в России в первой четверти 18 столетия и реформа Петра Великого. / Милюков П. СПб. 1892. С. 124..

Создаваемые земские избы считались органами городского управления лишь по месту их нахождения, тогда как по своему составу и компетенции они были не чем иным, как сословно-государственными учреждениями.

Одновременно с новыми органами местного управления продолжали действовать воеводы (как представители государя на местах), юрисдикция которых распространялась на тяглую часть общества. В тех местах, где воеводы продолжали осуществлять свои полномочия, Петр I счел нужным поставить их деятельность под более жесткий контроль. С этой целью Указом от 10 марта 1702 г., упразднялись губные старосты, как выборные должностные лица из местного дворянства, осуществлявшие до этого судебно-полицейские функции.

В России насчитывалось в это время более 300 областей-уездов, эта громоздкость административно-территориального деления затрудняла, прежде всего, взимание налогов с населения, тормозила реформирование армии и строительство флота. Было решено изменить давно сложившуюся практику, когда собираемые по всей стране налоги централизованно поступали в Москву и лишь затем перераспределялись между уездами Государственное хозяйство в России в первой четверти 18 столетия и реформа Петра Великого / Милюков П.Н.СПб, 1972,С.256.. Вводится новая должность - губернатор, полномочия которого значительно расширяются, хотя административно-территориальная единица, возглавляемая им, по-прежнему называется уездом. Однако введение новой должности при сохранении старого уездного деления не принесло ожидаемых результатов.

В 1708 г. чиновники Ближней канцелярии осуществили перекройку всей территории России, страна была разделена на 9 губерний. Изданный в 1714 г. Указ разделил Россию на 10 губерний, в 1719 г. число губерний увеличивается до 11 (причем каждая делилась на провинции, которые состояли из дистриктов). Новое губернское деление на практике привело к крайне противоречивому положению.

Начиная уже с 1711 г. уезды стали объединять в провинции во главе с обер-комендантом. Так, большинство уездов Московской губернии со временем были объединены в 8 провинций Областная реформа Петра Великого. / Богословский М.М.. М., 1902. С.48.. Момент учреждения губерний явился рубежом в развитии формы государственного единства в целом. Мероприятия предшествующего периода ломали существовавшие структуры на местах, систему взаимоотношений центральных и местных органов.

По штатному расписанию 1715 г. во главе губернии стоял губернатор. При губернаторе состояли вице-губернатор, ландрихтер, осуществлявший судебные полномочия; обер-провиантмейстер и провиантмейстер, ведавшие сбором хлебных доходов, и различные комиссары.

Указом от 28 января 1715 г. упразднялось как старое уездное, так и постепенно сформировавшееся к этому времени провинциальное деление с комендантами и обер-комендантами. Губернии разделялись на доли, во главе управления которыми были поставлены ландраты с широкими полномочиями в финансовой, полицейской и судебной сфере. В юрисдикцию этих органов входило управление в рамках уезда, так как их полномочия не распространялись на городское (посадское) население. Указ 1715 г. поэтому предписывал ландратам «ни в чем не ведать и в дела его не вступаться» ПСЗРИ. Т. 5. № 2879.

Таким образом, Указ от 28 января 1715 г. не только ввел новую систему областного управления, но и разрушил вековую традицию русского самоуправления - ликвидировал уезд, в том, по существу, первозданном виде, в каком он достался Петру I со времен образования единого Московского централизованного государства. Совмещение текущего повседневного управления с внедрением нового долевого управления создавали хаос и неразбериху, которые усугублялись все новыми и новыми обязанностями, возлагавшимися на ландраты.

Примерно к 1718 г. почти полностью были реформированы по шведскому образцу органы центральной власти, что требовало согласования и единообразия с провинциальным управлением. Опираясь на опыт шведских областных учреждений, Сенат принял решение ввести на местах аналогичные органы. Утвердив 26 ноября 1718 г. это решение, Петр I указал дать новым учреждениям «инструкции и прочие порядки все против шведского, или что переправя» и начать управлять по-новому с 1720г. ПСЗРИ. Т. 5. №3244.. Первым шагом, который был предпринят Сенатом, явилась роспись нового областного деления.

В результате, новое областное устройство приобрело следующую схему. Была сохранена не имевшая шведского аналога самая крупная областная единица - губерния. Значение губернии изменилось: она становилась лишь военным и судебным округом, и в этой сфере данные части губернии были подчинены губернскому управлению.

Губерния делилась на провинции, подразделявшиеся на более мелкие структуры дистрикты, которые заменили собой ландратские доли при значительном их укрупнении ПСЗРИ. Т. 5. № 3128.. Во главе провинций были поставлены воеводы, на которых возлагались полномочия в сфере финансовой, полицейской и народно-хозяйственной деятельности. При воеводе состояла земская канцелярия. Под его руководством и надзором (по существу, в качестве его заместителя) действовал земский камерир или земский надзиратель сборов, ведавший казенными доходами. Он возглавлял земскую контору в составе рентмейстера или земского казначея (хранившего денежные казенные сборы в специальном провинциальном казначействе или рентерее) и провиантмейстера, ведавшего хлебными казенными сборами Областная реформа Петра Великого. / Богословский М.М. М. 1902. С.145.. Низшей единицей областного деления был дистрикт.

Во главе дистриктного управления стоял земский комиссар, к полномочиям которого тогдашними должностными инструкциями были отнесены разнообразные финансовые, полицейские, хозяйственные и даже нравственно-просветительные обязанности. Но основной его должностной прерогативой был сбор налогов.

Самой низшей структурой областного управления по-прежнему являлись старинные сельские полицейские органы - сотские и десятские, избиравшиеся на крестьянских сходах. Они утверждались и приводились к присяге воеводой и служили своего рода вспомогательным орудием земского комиссара, но стояли вне чиновной иерархии.

Одной из особенностей губернской реформы 1719 г. было то, что в губернском управлении создавались ранее неизвестные для практики местного управления России особые судебные учреждения. Так, Указом от 8 января 1719 г. предписывалось учредить девять надворных судов - гофге-рихтов и специальные - енисейский и рижский - надворные суды ПСЗРИ. Т. 5. №3269..

Для Екатерины II именно областное управление стало той удобной почвой, на которой она могла бы засеять политико-философские идеи, заимствованные ей из любимых сочинений и личной переписки с некоторыми представителями французских энциклопедистов. При этом ряд особых причин побуждал ее обратить преимущественное внимание на переустройство, прежде всего областного управления. Во-первых, это пугачевский бунт, который местная администрация не сумела ни предупредить, ни вовремя пресечь. Во-вторых, на переустройстве именно областного управления с особой силой настаивали дворянские депутаты работавшей в 1766 г. Кодификационной комиссии История Екатерины Второй: в 2 т. Т. 3. / Бринкер А.Г. М. 1996. С.97.. Этими двумя основными причинами и было вызвано обнародованное 7 ноября 1775 г. «Учреждение для управления губернии».

Прежде всего, Екатерина II ввела новое областное деление. Вместо двадцати территориально обширных губерний (на которые к этому времени была разделена Россия), территория делилась на 50 значительно меньших по размеру губерний. В основу нового губернского деления было положено количество проживавшего на определенной территории населения. Губернии, в свою очередь, подразделялись на более мелкие единицы - уезды с населением в 20-30 тысяч человек Управление при Екатерине Второй / В: Три века. Россия от смуты до нашего времени. / Богословский М.М. С.524..

Все 50 губерний (позднее - 51) стали иметь унифицированное административное и судебное устройство. Систему органов губернской администрации составляли следующие органы: губернское правление возглавлялось генерал-губернатором или наместником, концентрировавшим в своих руках исполнительно-распорядительные и полицейские полномочия. Назначался генерал-губернатор из лиц, пользовавшихся особым доверием Екатерины II. Губернское правление обнародовало и исполняло в пределах губернии указы и распоряжения центрального правительства; осуществляло контроль за деятельностью всей системы органов губернского управления; ведало местной полицией; следило за порядком и безопасностью и т. д. История России с древних времен. 5-е изд Т.25../ Соловьев С.М. М.1980. С.182..

Под контролем генерал-губернатора действовало три вида местных учреждений - административного, финансового и судебного характера. Административные и финансовые учреждения действовали в губернии, судебные - в уезде.

Помимо генерал-губернатора (как председателя) в состав губернского правления входило по два губернских советника, назначаемых центральным правительством. Губернское правление осуществляло две основных функции: во-первых, исполнительную (обнародуя в губернии указы верховной власти), во-вторых - распорядительную (осуществляя мероприятия полицейского характера) Управление при Екатерине./Три века Россия от смуты до нашего времени./ Богословский М. С. 525..

Уездным органом губернского управления был нижний земский суд в составе земского исправника (или капитана) и двух заседателей. Все эти лица избирались уездным дворянством. Помимо прочего, этот орган относился к системе исполнительно-полицейских учреждений. Капитан-исправник осуществлял исполнение нормативных актов органов губернского управления; следил за местной торговлей; проводил мероприятия, связанные с поддержанием чистоты, благоустройства и гигиены; заботился «о сохранении и излечении рода человеческого»; следил за исправностью дорог и мостов; наблюдал за нравственностью и политической благонадежностью обывателей уезда; производил предварительное следствие, действуя при этом «ревностно, с осторожной кротостью, доброхотством и человеколюбием к народу» Местное самоуправление в России (12 - начало 20 вв.). Учеб. Пособие / Еремян В.В., Федоров М.В., М: Новый юрист.1998. С.121..

Власть исправника распространялась на весь уезд за исключением уездного города, который находился в компетенции городничего (или коменданта). Финансовое управление было сосредоточено в казенной палате, ведавшей казенными сборами, подрядами и постройками.

Рассматривая нововведения Екатерины и, следует отметить, что реформированию подверглась и система губернских судебных учреждений. Причем в результате реформирования судебная система была чрезвычайно усложнена. Тем не менее, вновь созданная система характеризовалась такими принципами деятельности, как коллегиальность, привлечение (в известных пределах) населения к отправлению правосудия, выборный характер комплектования судебных органов.

Реформирование областного управления было завершено двумя Жалованными сословными грамотами от 21 апреля 1785 г., адресованными дворянству и городам. История России с древнейших времен. / Соловьев С.М. - 5-е изд. - М., 1980. С.56

Грамота 1785 г. окончательно закрепила за городом права юридического лица, внесла единообразие, полноту и системность в регламентацию городского устройства и управления.

Областное управление при Николае I базировалось и действовало не только на прежних основаниях, но даже и в прежнем виде. В отличие от центрального управления, реформированного Николаем I, некоторым изменениям подверглось лишь сословное, дворянское управление.

Дворянству актами 1775 г. было предоставлено фактическое господство в местном управлении. При императоре Павле были упразднены некоторые из судебных и губернских учреждений Император Павел Первый. / Шильдер Н.К. М. 1996. С.268.. Ликвидируется институт наместников. Отменяются «свободы» и «вольности», предоставленные Жалованной грамотой Екатериной II. Упраздняются общегубернские съезды, и усиливается административный контроль за дворянским самоуправлением. Выборные должности заменяются назначаемыми.

Реорганизация, осуществленная Павлом I, началась с установления особого порядка управления в Гатчине и Павловске ПСЗРИ. Т. 24. №17725.. 12 сентября 1798 г: обнародуется столичный Устав Петербурга, в котором была определена новая жестко бюрократизированная организация городского управления. Особым органом управления становилась «Комиссия о снабжении резиденции припасами, распорядком квартир и прочих частей, до полиции относящихся» под председательством генерал-губернатора. Исполнительным органом главного городского начальства учреждался ратгауз (или городское правление). Через пять месяцев (в феврале 1799 г.) аналогичные органы управления были созданы и в Москве, заменив собой упраздненные Павлом I городские думы. Председатели ратгаузов и секретари назначались центральным правительством, остальные члены избирались. Указом от 4 сентября 1800 г. предписывалось создать ратгаузы во всех городах Империи (вместо городских магистратов), за исключением тех, которые состояли на «особых привилегиях» ПСЗРИ. Т. 26. №19543.. Президент ратгауза назначался лично императором по определению Сената, а члены назначались правительством и частично избирались городским сообществом.

Таким образом, ратгаузы заменили собой органы городского самоуправления, были поставлены в непосредственное подчинение центральной администрации, которая и стала, в основном, ведать городским управлением.

При Александре 1 участие дворянства в местном управлении было несколько расширено ПСЗРИ. Т.26. №19773.. Например, по актам 1775 г. уголовная и гражданская судебные палаты не имели сословного характера и состояли из членов от короны.

Положение сельских общин зависело от личных взглядов помещиков, но, прежде всего, определялось формами ренты. При всей пестроте установившихся в отдельных вотчинах и имениях феодальных норм управления помещики стремились подчинить себе или своему аппарату суд над крестьянами и обязать общины в порядке круговой поруки выполнять феодальные повинности. Исходя из этого, помещики создавали разные «системы» управления, которыми определялась степень зависимости общины.

Уже в первой четверти XVIII в. в одной из самых ранних помещичьих инструкций (разработанной в 1725 г. известным государственным деятелем А.П. Волынским) отразился установленный феодалом жесткий, полицейский вотчинный режим, при котором барщинные вотчины управлялись назначенными помещиком приказчиками и старостами. Роль общины в управлении сводилась к выбору представителей из знатных мужиков, которые осуществляли мелкий ежедневный надзор за крестьянами, ездили с ними на местный торг, где давали разрешение на совершение каждой торговой сделки. При этой системе управления общиной помещик-феодал всеми мерами стремился поставить под контроль имущество каждого крестьянина, состояние его платежеспособности и нивелировать имущественное состояние деревни История крестьянства в Европе: В 3 т.Т.3 М. 1986. С.340.

Во второй половине XVIII - начале XIX вв. в барщинных имениях крупного помещика В.Н. Самарина в Тульской, Тверской, Ярославской, Костромской и Симбирской губерниях не только производственная деятельность, но и быт крестьян подчинялись мелочной регламентации и повседневному контролю История России с древнейших времен. / Соловьев С.М. - 5-е изд. - М., 1980. С.96.

И всё же, наиболее распространенным был третий вариант отношений между помещиком и общиной, когда управление собственно барским и крестьянским хозяйством строилось на основе различного сочетания вотчинных и мирских органов.

Таким образом, сельская община середины XVIII - начала XIX вв., как институт феодального общества, не ставила перед собой каких-либо новых общественных задач. В условиях феодального гнета, отражая интересы замкнутых групп сельского населения, она лишь боролась за свое существование, так как ее главной целью было сохранить каждого тяглоспособного дворохозяина, поддерживая установленный строй социальных и хозяйственных отношений.

Глава 2. Создание системы местного самоуправления в России. Земские и городские реформы

2.1 Кризис крепостного строя и институты самоуправления

Примерно со времен Екатерины II предметом особой тревоги центрального правительства было российское крестьянство, не только наиболее многочисленная категория населения (от усиленного труда которой зависело благосостояние страны), но и наиболее бесправное сословие, в недрах которого продолжали жить многовековые традиции самоуправления.

Наиболее заметным нормативным актом первой четверти XIX века в отношении российского крестьянства стал Указ 20 февраля 1803 года «Об отпуске помещиками своих крестьян на волю по заключении условий, на обоюдном согласии основанных». По существу, данный нормативный акт стал прообразом будущего реформирования крестьян. В силу малочисленности данной категории он, однако, не предусматривал для нее особого общественного самоуправления.

Указом от 26 декабря 1837 года было учреждено Министерство государственных имуществ, представленное в губерниях палатами государственных имуществ, а в уездах -- окружными начальниками.

В Указе от 30 апреля 1838 года («Учреждение об управлении государственными имуществами») получили, наконец, определенную регламентацию и органы крестьянского самоуправления ПСЗРИ. Т. 12. №10834.. В каждой волости составленной из сельских обществ государственных крестьян всех наименований и свободных хлебопашцев, учреждались: волостной сход, состоявший из выборных от сельских обществ волости, по одному на 20 дворов; волостное правление и волостная расправа. В волостное правление входили волостной голова и два заседателя, соответственно курировавшие полицейские и хозяйственные дела. Волостной голова избирался (по существу формально) волостным сходом сроком на три года, однако, фактически он исполнял свои полномочия "пока сам не будет просить увольнения, или пока начальство... не признает нужным избрать на его место другого» Муниципальная история России (от Киевской Руси до начала 20 века). Учеб. пособие для высшей школы. / Еремян В.В. М.: Академ. Проект.2003. С. 430..

Сельские общества, в соответствии с данным указом, должны были быть учреждены в каждом большом казенном селении. Его органами являлись сельский сход, по одному на 10 дворов, сельское начальство -- старшины, сотские, десятские, сборщики податей и т. д. и сельская расправа. Избранные населением волостные головы и сельские старосты затем утверждались Палатой государственных имуществ: волостные головы по представлению окружного начальника, старосты -- по представлению волостного правления. При этом требовалось разрешение Начальника губернии.

В соответствии с нормами законодательства, в сферу полномочий крестьянского общественного самоуправления входили: «народное числение», «контроль за делами веры», охрана общественного порядка, безопасность лиц и имуществ, паспортный контроль, дела по врачебному благоустройству, народное продовольствие, противопожарные мероприятия, управление хозяйством сельских обществ, сбор податей и выполнение повинностей (прежде всего, рекрутской) и пр Великая реформа: Русское общество и крестьянский вопрос в прошлом и настоящем. Юбилейное издание. М., 1916. С. 246..

Следует отметить, что указ 1838 года никак не повлиял на правовое положение крестьян. Деревенская община по-прежнему не пользовалась здесь никакой самостоятельностью, так как помещик как собственник земли и крестьян продолжал в пределах своего имения выполнять полицейские и судейские обязанности.

Некоторые вопросы хозяйства и внутренней жизни сельской общины обсуждались на общем собрании крестьян -- хозяев дворов. Из своих крепостных помещик сам избирал старосту, в задачи которого входило исполнение в рамках соответствующей деревни контрольно-распорядительных функций, которыми его наделял хозяин.

Структура городского общественного самоуправления по-прежнему (хотя в большей степени и формально) основывалась на «Жалованной грамоте городам». Тем не менее, нельзя не сказать, что к этому времени она все же претерпела весьма существенные трансформации.

Так, практически, везде в системе городского самоуправления уже отсутствовала, ликвидированная Павлом I, городская дума как собрание городских представителей. Исполнительно-распорядительные действия, по существу, повсеместно осуществляло собрание городского общества, в котором большинство, как правило, составляли мещане Городское самоуправление в России в 60-х-начале 90-х годов 19 в./ Нардова В.А. Л. 1984. С.13..

В 1821 году началась работа по пересмотру «Городового Положения» 1785 года, завершившаяся в 1846 году введением в Петербурге, а позднее в Москве, Одессе и Тифлисе, нового «Городового Положения» ПСЗРИ. Т. 21..отд.1. №19721.. Новый акт обеспечивал преобладание дворянства, почетных граждан и купечества в городском общественном самоуправлении, предусматривая строгий административный контроль за деятельностью этих учреждений. В действительности создаваемые органы городского самоуправления были, мягко говоря, не очень представительными. В соответствии с предписаниями нового муниципального законодательства, городское общественное самоуправление дифференцировалось на два вида -- на общее (для всего городского сообщества) и частное -- по сословиям. Органами общего самоуправления становились: городской голова; общая городская дума (как распорядительный орган) и распорядительная городская дума (как исполнительный орган).

Общее собрание сословий создавалось исключительно для выборов членов общей думы. Для решения дел соответствующих городских сословий формировались сословные управы -- купеческая, мещанская, ремесленная, иностранных ремесленных цехов, наемных служителей и рабочих. Городской голова был первым должностным лицом самоуправления любого российского города, председательствуя не только в общей думе, но, и руководя деятельностью распорядительной думы Земство и Конституция. / Белоконский И.П. М.: Образование. 1910. С. 5-17.. Высшим надзорным органом по отношению к думе продолжал оставаться Правительствующий Сенат.

В конце 50-х годов XIX века центральное правительство предпринимает еще одну попытку осуществить реформу местного управления, как и прежде в рамках административной реформы. В разосланном губернаторам весной 1858 года «Проекте реформы уездного управления» предполагалось сконцентрировать в руках уездного начальника всю уездную административную власть История земства за 40 лет: В 4 т. Т.3./ Веселовский Б.Б. СПб., 1909. С.2.. Причем, уездных руководителей предписывалось назначать, как правило, из военных. Однако предложенный проект не нашел должной поддержки не только у руководителей губерний, но и у предводителей местного дворянства. Тем не менее, он сыграл роль, своего рода, «социологического опроса», что позволило правительству приступить все же к реализации следующего плана реформирования сословие-хозяйственного управления уезда. При этом главным вопросом, стоявшем» на повестке дня, был вопрос об определении уровня участия в этом управлении каждого уездного сословия История земства за 40 лет: В 4 т. Т. 3. / Веселовский Б.Б. СПб. 1909. С.2..

Под председательством товарища министра внутренних дел Н.А. Милютина 23 октября 1859 года создается специальная комиссия по разработке проекта реформирования уездных и губернских учреждений. Комиссия проработала над проектом более 5 лет и подготовила законодательный акт, принятый после крестьянской реформы 1861 года.

2.2 Крестьянская реформа 1861 года как начало нового этапа развития местного самоуправления

Самоуправление на уровне сельской соседской общины сохранялось в России на всем протяжении отечественной истории. Поэтому неудивительно, что ее попытались сохранить и в ходе крестьянской реформы 1861 года. После реформы экономически активная часть крестьян уходила в город -- не только работать по найму, но часто с целью создать собственное дело. В этом случае они сохраняли за собой право на землю, если только семья продолжала жить в деревне Региональное и местное самоуправление в России (вторая половина 19 века). / Лаптева Л.Е. М. 1998. С.28..