Становление и развитие местного самоуправления в РФ

Проведенная в 1861 году крестьянская реформа дала мощный импульс развитию местного самоуправления в Империи. Она предусматривала, в том числе, организацию крестьянского самоуправления на уровне волости и села.

На практике дифференциация самоуправления, вводимого на низших уровнях административного деления страны, выражалась в следующем.

Так, волостное крестьянское самоуправление в соответствии с «Общим положением о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости» состояло из волостного схода, формировавшегося по принципу: один выборный от 10 дворов, волостного правления (во главе с волостным старшиной) и волостного крестьянского суда. Волостной сход решал тот же крут вопросов, что и сельский сход, с учетом специфики волости. В состав волостного правления входили выбранные на три года волостной старшина, все сельские старосты и сборщики местных податей. Волостной старшина осуществлял полномочия в рамках волости в административно-полицейской сфере.

В свою очередь сельское самоуправление состояло из крестьянского схода, избираемого из крестьян-домохозяев, и старосты. В сферу полномочий сельского схода входили выборы сельских должностных лиц, споры об общинном пользовании землей, вопросы общественных нужд, благоустройства, общественного презрения, начального образования членов сельского общества, раскладка казенных податей, земских и мирских денежных сборов и натуральных повинностей, рекрутские наборы и прочее. Сельский староста в рамках территории села осуществлял административно-полицейские полномочия, вел дознание, осуществлял охрану порядка и подвергал аресту (до двух дней) или штрафу (до одного рубля) ПСЗРИ. Т. 36. №36657..

Говоря о специфике традиционного национального самоуправления в отдельных регионах Российской империи, следует отметить, что в Польше сельские гмины (польский аналог русской волости) впервые были законодательно закреплены в 1815 году, первоначально не имея самоуправления. Власть сосредоточивалась в руках войта, как правило, местного помещика. 19 февраля 1864 года был издан специальный Указ о даровании сельским гминам Царства Польского самоуправления на началах, изложенных в «Общем положении» 1861 года о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости Муниципальная история России. (от Киевской Руси до начала 20 века)/Еремян В.В. М. 2003. С.436..

Каждая сельская гмина формировалась из деревень и колоний, населенных разными категориями крестьян, фольварков или мыз помещиков и иных землевладельцев, из посадов.

Гминное управление составляли: гминный сход, гминный войт и солтысы (помещики Гминного войта). Характерно, что гминный сход формировался из всех, без различия вероисповеданий, совершеннолетних домохозяев гмины, отвечающих требованиям имущественного ценза, то есть владеющих в пределах соответствующей гмины на правах личной собственности не менее чем тремя органами земли.

Польские деревни, колонии и посады образовывали отдельные сельские общества. Органами сельского общества были сельский сход и солтыс. Право участия в сельском сходе имели и крестьянки, владеющие усадебными участками и самостоятельно управляющие хозяйством. Правила о сельских обществах распространялись и на посады, образованные из городов с небольшим населением, слабым развитием торговли и незначительными доходами Региональное и местное самоуправление в России (вторая половина 19 века) /Лаптева Л.Е. М. 1998. С.95..

Для контроля за крестьянским самоуправлением была создана целая система органов в соответствии с принятым в этот же период «Положением о губернских и уездных по крестьянским делам учреждениях» РСЗРИ. Т.36. №36660.. «Положение», по существу, закрепляло дворянский контроль за крестьянским самоуправлением, так как все должности в этих учреждениях -- мировые посредники, уездные мировые съезды и губернские по крестьянским делам присутствия -- замещались потомственными дворянами-помещиками и представителями губернской администрации. Из всех учреждаемых органов дворянского контроля наибольшее значение приобретал мировой посредник, т. к. именно он налагал взыскания, удалял (правда, лишь временно) лиц крестьянского управления от должности и т. д Император Александр II, его жизнь и царствование. Кн. 1./ Татищев С.С. М.:Чарли.1996. С.419..

Однако все предпринятые реформы в сфере сельского и волостного самоуправления так и не ликвидировали феодальной сущности большинства общественных отношений, протекавших на уровне социально-политической надстройки российского общества. Это, прежде всего, касалось сохранения (а иногда и укрепления) классово-сословного характера формирования и деятельности сельского и волостного самоуправления. Так, от участия в нем были фактически отстранены не только дворяне (за исключением потомственных дворян-помещиков), но и духовенство, купцы, ремесленники и имевшаяся на селе интеллигенция. Но основным тормозом развития не только новых экономических отношений, а и элементов самоуправления было законодательное закрепление за сельской общиной статуса важнейшего субъекта социально-политических отношений на самом низовом уровне Империи. Поэтому ни о какой самостоятельности крестьянского самоуправления (базой которого было свободное, но безземельное крестьянство), находившегося под двойным контролем местных крестьянских и судебно-административных учреждений, не могло быть и речи.

2.3 Земская реформа 1864 года и контрреформа 1889-1890 годов

Всесословное земское самоуправление было создано на основе утвержденного 1 января 1864 года «Положения о губернских и уездных земских учреждениях»1 ПСЗРИ. Т. 39. № 40457..

Положение 1864 года закрепляло всесословную систему земских учреждений, которые вводились в 33 губерниях. Земские учреждения разделялись на земские уездные и земские губернские учреждения. Уездные учреждения включали в себя уездные земские собрания и уездные управы. Земские губернские учреждения состояли из губернских собраний и губернских управ. Уездное земское собрание состояло из уездных земских гласных, избиравшихся на три года и так называемых «членов по должности» -- представителей удельного ведомства и ведомства земледелия; депутата от духовного ведомства; городского головы губернского, уездного города; председателя и членов уездной земской управы. Председательствовал на заседаниях уездного земского собрания уездный предводитель дворянства.

Для того чтобы наглядно проиллюстрировать взаимоотношения (а подчас, и антагонизм) центрального правительства и органов земского самоуправления, представляется целесообразным дать сравнительный анализ реформ 70-х годов XIX века и контрреформ 90-х годов, в результате которых земство хотя и было сохранено, но подпало под усиленную правительственную опеку, шедшую вразрез с существованием самоуправления вообще. Контрреформы ослабили всесословный характер земства, предоставив преобладающее влияние сословно-дворянскому элементу, то есть вернулись к тому, против чего и были направлены реформы 70-х годов XIX века.

Итак, выборы уездных земских гласных проводились по так называемой трехклассной системе. В соответствии с «Положением» 1864 года: к первому классу относились частные землевладельцы (владевшие имениями от 200 до 800 десятин, стоимостью в 15 тысяч рублей), не входившие в состав городских и сельских сообществ; ко второму классу относились лица, принадлежавшие к городским сообществам (горожане должны были иметь недвижимость стоимостью от 1 до 3 тысяч рублей, в зависимости от величины города, или дело с оборотом не менее 6 тысяч рублей); к третьему классу относились лица, принадлежавшие к сельским сообществам. Число гласных от каждого класса определялось в особом «Расписании» История либерализма в России. 1762-1914./ Леонтович В.В. М.: Русский путь.1995. С. 313..

В соответствии с «Положением о губернских и уездных земских учреждениях» 1890 года ПСЗРИ Т. 10. №6927. выборы гласных также базировались на трехклассной системе, в основу которой было положено доминирование дворянского сословия: к первому классу относились потомственные, а также личные дворяне; ко второму классу относились прочие избиратели; к третьему классу -- крестьяне. Число гласных по-прежнему определялось особым «Расписанием» по уездам каждой губернии. Причем дворянам законодательно обеспечивалось большее число гласных, нежели остальным вместе взятым.

5 октября 1906 года Николаем II был подписан Высочайший Указ, в соответствии с которым: сельским обывателям предоставлялось право участвовать во вторых избирательных съездах и собраниях, независимо от их участия в выборах гласных от сельских обществ соответствующего уезда; отменялось правило утверждения губернаторами земских гласных от сельских обществ из числа кандидатов, избранных волостными сходами, и вводилась практика, в соответствии с которой кандидаты сами должны были избирать из своего состава положенное число гласных и определять очередность вступления их в должность Муниципальная история России. (от Киевской Руси до начала 20 века)/Еремян В.В. М. 2003. С.457..

Избранные волостными сходами кандидаты в гласные созывались уездным предводителем дворянства на специальный съезд, на котором они избирали своего председателя. Выборы гласных регулировались общими правилами о выборах гласных в земских избирательных собраниях.

Следует отметить, что к 90-м годам XIX века земские учреждения были введены в 34 губерниях Европейской России.

С 1911 года «Положение» 1890 года (правда, с довольно значительными изменениями) было распространено на 6 западных губерний. земском управлении преобладание лиц русского происхождения. Были созданы национальные отделения земских избирательных собраний и съездов. К началу XX века земским самоуправлением было охвачено 43 губернии История либерализма в России.1762-1914. / Леонтович В.В. М.:Русский Путь.1995.С. 314..

Губернское земское собрание состояло из губернских гласных и членов по должности. Губернские гласные избирались сроком на три года уездным земским собранием из числа гласных этих собраний.

Меньшую по численности группу губернского земского собрания составляли члены по должности, к которым относились: все уездные предводители дворянства; с 1899 года все председатели земских управлений губерний; председатели и члены губернской управы; местные начальники (управления земледелия и государственного имущества); управляющие удельными округами; депутат от духовного ведомства, если епархиальное начальство сочтет это необходимым; представители других заинтересованных ведомств.

Возглавлял работу губернского земского собрания губернский предводитель дворянства, являвшийся одним из высших должностных лиц губернии и назначавшийся государем.

Исполнительные полномочия в масштабе уезда или губернии возлагались на следующие органы земского самоуправления: губернские земские управы и уездные земские управьг Основные начала административного права. / Елистратов А.И. М.1917.С.217.. Управы состояли их председателя и двух членов.

С целью осуществления контроля за деятельностью исполнительных земских органов избирались особые участковые попечители.

С 1904 года право ходатайствовать центральному правительству о местных пользах и нуждах было предоставлено и уездным земствам. Губернатор направлял ходатайство на Высочайшее имя или в соответствующее министерство с приложением к нему собственного заключения Муниципальная история России. (от Киевской Руси до начала 20 века) / Еремян В.В. М. 2003. С.463..

Право издания обязательных постановлении частично было предоставлено земствам в 90-х годах XIX века. Однако «Положение» 1890 года сохранило это право только за губернскими земскими органами, расширив круг вопросов, по которым эти органы могли принимать обязательные к исполнению постановления. Это касалось, прежде всего, постановлений о санитарных или противопожарных мерах; об устройстве, содержании и порядке пользования путями сообщений; о производстве извозного промысла; о порядке функционирования ярмарок и рынков.

В распоряжениях самостоятельность земства была сильно ограничена Основные начала административного права. / Елистратов А.И. М.1917.С.220.. Постановления по целому ряду дел, прямо перечисленных в законодательстве, подлежали утверждению: одни -- губернатором, другие -- министром внутренних дел на порядок, аналогичный принятию обязательных постановлений.

Если по Положению 1864 года земские исполнительные органы были поставлены в полную и исключительную зависимость от самого земства, то Положение 1890 года теснейшим образом подчинило земские управы губернатору. Тем не менее, земские управы осуществляли свои полномочия в соответствии с указаниями земских собраний и были им подотчетны. Губернатор имел право осуществлять ревизии управ и исполнительных земских учреждений.

Подводя общий итог, можно констатировать, что «деспотический» инстинкт, выработанный многовековой рутиной самодержавного правления, проявил себя и во внутренней противоречивости большинства либеральных реформ 60-х -- 70-х годов XIX века. Так, крестьянская реформа, делая землепашца формально свободным, предопределила на многие десятилетия его экономическую несвободу и обнищание.

Земствам не дано было развиться ни «вширь», ни «вниз», ни тем более «вверх»: они не распространялись (первоначально) на все нерусские окраины Империи, не создали волостных организаций (то есть крестьянского самоуправления) и не имели прав на межгубернские всероссийские объединения, столь страшившие власти призраком «конституции».

Тем не менее, при всей умеренности и осторожности либеральных реформ Александра II и жесткой компромиссности контрреформ Александра III, им принадлежит заслуга формирования у значительной части российского общества нового политического и муниципального сознания, в рамках которого и стала впоследствии возможной заметная радикализация русского либерализма. Именно земские учреждения становятся главной общественной опорой в борьбе за дальнейшие реформы.

2.4 Городская реформа 1870 года и контрреформа 1892 года

По принципу земской реформы в 1870 году началось осуществление городской реформы. «Городовое Положение» 16 июня 1870 года заменило сословно-бюрократические органы городского управления всесословными органами, основанными на буржуазном принципе имущественного ценза ПСЗРИ. Т. 45. № 48498.. Новое «Городовое Положение» предусматривало создание системы городского самоуправления, включающего следующие институты: городское избирательное собрание (для избрания гласных через каждые четыре года; городская дума (распорядительный орган) и городская управа (исполнительный орган) Основные начала административного права. / Елистратов А.И. М.1917. С. 224..

В отличие от земств выборы в городские думы осуществлялись без учета сословности на основе имущественного ценза. Избиратели вносились в общий список в порядке убывания уплачиваемых налогов и сборов.

В задачи городского самоуправления входила забота о местных культурно-хозяйственных делах: внешнее городское благоустройство, содержание коммуникаций, попечение о народном продовольствии, здравоохранении, противопожарная безопасность, содержание за счет городских средств благотворительных учреждений, больниц, театров, музеев, библиотек, а также забота о народном образовании и т. д.

Городское самоуправление выполняло также ряд возложенных на него функций по содержанию государственной администрации -- членов городской полиции, тюрем, пожарной команды, а также обеспечивало расквартирования воинских частей и предоставляло в центр сведения о местных пользах и нуждах. Городская дума формировалась из городского головы (председателя), гласных, а также из председателя уездной земской управы и представителя духовного ведомства Муниципальная история России. (от Киевской Руси до начала 20 века) / Еремян В.В. М. 2003. С.473..

Председатель городской думы возглавлял городскую управу, все члены которой избирались думой. Лица, избранные на должность председателя управы -- городского головы утверждались в губернских городах министром внутренних дел, во всех остальных -- губернатором.

Управа было подотчетна в своих делах перед думой. В случае чрезвычайной ситуации городской голова обладал правом единого распоряжения с последующим уведомлением об этом членов управы. Городской голова совместно с управой обладал правом обжалования незаконных постановлений думы.

Для руководства конкретными отраслями городского хозяйства или в каких-либо особых случаях дума по представлению управы была вправе создавать исполнительные комиссии, подчинявшиеся в своей деятельности городской управе Муниципальная история России. (от Киевской Руси до начала 20 века) / Еремян В.В. М. 2003. С.474..

Несмотря на то, что законодательство признавало самостоятельность городского самоуправления, постановления городских дум должны были предоставляться губернатору, обладавшему правом в двухнедельный срок приостановить их исполнение как незаконных.

В 1892 году была проведена в соответствии с «Городовым Положением» от 11 июня 1892 года городская контрреформа Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М.: Наука. 1995. С. 89.. Установленная в 1870 году трехклассная система была заменена одним избирательным собранием всех городских избирателей, в задачу которого входило избрание гласных. В случае большого числа избирателей данное собрание могло быть подразделено на несколько участков.

Существенно ограничивалось пассивное избирательное право, так как в гласные от участка могли избираться только лица, относящиеся к избирателями именно данного участка. Значительно увеличивался имущественный ценз. Необходимо было обладать недвижимостью в черте города, оцененной для взимания сбора от одной тысячи рублей Основные начала административного права. / Елистратов А.И. М.1917. С. 225..

Обращает на себя внимание то, что в соответствии с новым муниципальным законодательством, лица, не обладавшие полным цензом, вообще отстранялись от выборов. В случае избрания менее 2/3 положенного числа гласных министр внутренних дел дополнял требуемое количество из числа прежних гласных.

Как и в земских собраниях, в думе вопросы решались простым большинством голосов. Однако для принятия решений по некоторым наиболее важным делам «Положение» требовало повышенного кворума (2/3 от общего числа гласных в думах с количественным составом до 40 гласных).

Города, населенные только коренными жителями, делились на части, количество которых определяло своим постановлением областное правление или военный губернатор. Заведовали частями старшины-аксакалы, выбираемые домовладельцами. Старший аксакал назначался из туземцев для осуществления высшего полицейского надзора в городе. Ему подчинялись низшие полицейские чины. Аксакалов выбирал съезд городских выборных на срок и в порядке, установленном для выборов волостных управителей. Они избирались по кварталам (махалле) сходами домовладельцев Региональное и местное управление в России (вторая половина 19 в.). /Лаптева Е.В. М. 1998. С.80..

Резко менялось правовое положение должностных лиц городского управления. Голова, члены управы и городской секретарь по новому «Положению» становились государственными служащими.

Контрреформой Александра III компетенция и предметы ведения органов городского самоуправления затронуты не были.

Подводя итог развитию самоуправления в исследуемый период следует отметить, что в целом становление земского и городского общественного управления как основных субъектов местного самоуправления во второй половине XIX века означало утверждение принципа всесословности, включение в решение вопросов местного значения всех сословных групп. В развитии муниципального права это означало переход от сословного к территориальному принципу формирования основных институтов самоуправления. Земское и городское самоуправление охватило территорию, на которой проживало более 112 млн. человек (70% населения России).

Вместе с тем идея самоуправления народа не была реализована в полной мере, не стала стержнем всего государственного устройства России, а лишь ограничилась административной сферой.

Глава 3. Развитие институтов самоуправления в России в начале 20 века

3.1 Самоуправление в предреволюционный период

Проблема модернизации, то есть коренного обновления важнейших сфер жизни от экономики до государственного строя, вставала перед Россией на протяжении длительного отрезка ее истории. Сложность заключалась в том, что ни одна из периодически осуществлявшихся реформ не была проведена комплексно и последовательно: следующее поколение реформаторов получало в наследство незавершенные реформы, что в свою очередь тормозило их собственные преобразования. Между тем продолжавшееся расширение границ государства приводило к усложнению и увеличению масштаба реформ Муниципальная история России (от Киевской Руси до начала 20 века). Учеб. пособие для высшей школы. / Еремян В.В. М.: Академ. Проект.2003. С. 486..

Все это в полной мере проявилось в начале XX века. Реформы 60 -- 70 годов XIX века не были завершены. Более того, начатый процесс был приостановлен и до некоторой степени повернут вспять контрреформами 80 -- 90 годов. Предстояло провести модернизацию огромной страны, расположенной на двух континентах.

Всесословные органы местного самоуправления имели в истории России весьма кратковременный период развития, хотя начало XX века обещало самые благоприятные перспективы История России 20 столетия: (Основные проблемы)./ Поцелуев В.А. М.1997. С.29.. Земцы самых разных политических направлений считали отказ от наиболее жестких положений контрреформы Александра III и эволюцию в сторону либерализации государственно-общественных отношений наиболее приемлемым эволюционным путем от самодержавия к конституционной монархии Муниципальная история России (от Киевской Руси до начала 20 века). Учеб. пособие для высшей школы. / Еремян В.В. М.: Академ. Проект.2003. С. 489..

Либералы считали земские учреждения уже существующей основой для создания конституционного строя.

8 сентября 1904 года Бюро земских собраний принимает решение созвать земский съезд, который открылся б ноября 1904 года. По завершении своей работы съезд выработал 11 тезисов. В первых трех заявлялось, что с начала 80-х годов образовалась полная отчужденность между обществом и государственной властью, прежде всего вследствие того, что правительство не допускало участия общества к обсуждению государственных дел и систематически внедряло режим административной централизации во всех областях общественной жизни. Тем самым существовавший бюрократический строй еще более увеличил пропасть не только между правительством и обществом, но и между верховной властью и народом.

Согласно четвертому тезису, настало время для возобновления в новом качестве отношений между государственной властью и обществом. В пятом тезисе съезд требовал подлинных гарантий неприкосновенности личности; в шестом -- обеспечения свободы вероисповедания и печати; в седьмом -- полного гражданского и политического равноправия для всех граждан страны; в восьмом -- предоставления крестьянам личных прав, равных правам всех других сословий и лишь в девятом -- расширения полномочий органов самоуправления. Десятый и одиннадцатый тезисы указывали на необходимость создания народного представительства Муниципальная история России (от Киевской Руси до начала 20 века). Учеб. пособие для высшей школы. Еремян В.В. М.: Академ. Проект.2003. С.490..

Местное самоуправление и его развитие явились одним из ключевых звеньев реформаторской программы П.А. Столыпина. Вопросы совершенствования земского и городского самоуправления были включены в программные требования практически всех ведущих политических партий, не исключая РСДРП и Партии социалистов-революционеров.

Общественный подъем начала XX века поставил вопрос о преобразовании всего государственного строя на конституционных началах. 17 октября 1905 года «Высочайшим, манифестом» Николая II на правительство была возложена задача «установить, как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог восприять силу без одобрения Государственной думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от Нас властей» Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. Монография. / Емельянов Н.А. М.:ТИГИМУС. 1997. С.262..

Вопрос о реформе местного самоуправления становится одним из приоритетных.

В соответствии указом от 5 октября 1906 года жителям, обладавшим, помимо надельной земли, установленным цензом, предоставлялось право участвовать во вторых земских избирательных съездах. Отменялось утверждение губернатором гласных от сельских обществ из числа кандидатов, избранных волостными сходами, которые получали право избирать гласных из своего состава самостоятельно. Упразднялись также ограничения для лиц податного сословия относительно государственной службы, в том числе запрет на их избрание председателями управ.

I Государственная Дума из-за ее досрочного роспуска не успела поставить вопрос о земской реформе. Во II Думу были внесены правительственный проект «Положения о поселковом и волостном управлении» и проект конституционно-демократической партии (кадетов) «О выборах земских гласных». В основу правительственного проекта о поселковом и волостном управлении закладывалась идея об «устранении господствовавшего до сих пор в области крестьянского управления принципа административной опеки» и придании ему (местному управлению) «бессословного характера». Предполагалось ввести поселковое самоуправление в селениях неземледельческого типа и в селениях Муниципальная история России (от Киевской Руси до начала 20 века). Учеб. пособие для высшей школы. Еремян В.В. М.: Академ. Проект.2003. С.494..

После роспуска II Государственной Думы правительство отозвало свой проект о поселковом и волостном самоуправлении. Он был переработан в соответствии с корректировкой правительственного курса. В конце 1908 года проект был внесен на рассмотрение III Государственной думы. Принятый Думой, он затем пролежал в Государственном совете без рассмотрения до 1914 года.

В 1910 году земское самоуправление было введено в 6 западных губерниях: Витебской, Волынской, Киевской, Финской, Могилевской и Подольской, однако вплоть до февральской революции земское самоуправление так и не пришло в Сибирь, на Кавказ, в Туркестан и т. п Муниципальная история России (от Киевской Руси до начала 20 века). Учеб. пособие для высшей школы. Еремян В.В. М.: Академ. Проект.2003. С.496..

3.2 Самоуправление в период «двоевластия»

После Февральской революции 1917 года одним из первых решений Временного правительства стало создание Особого совещания по реформе местного управления и самоуправления (25 марта 1917 года). Из 100 законодательных актов, принятых Временным правительством, более 40 были направлены на осуществление этой реформы. Фактически в этот период в стране устанавливался режим «двоевластия» -- с одной стороны действовало Временное правительство, представлявшее класс буржуазии и капиталистических помещиков, с другой стороны -- Петроградский и другие Советы рабочих и солдатских депутатов. По всей России бурно шло образование Советов рабочих и солдатских депутатов Российское законодательство 10-20 веков. Т.9. М.:Юридическая литература.1994.С. 29..

Последняя в дореволюционное время попытка повысить роль самоуправления была предпринята Временным правительством. 3 марта 1917 года оно приняло «Декларацию», провозгласившую реформу местного самоуправления. При Министерстве внутренних дел было создано «Особое совещание».

Основу реформирования местной власти составило, несомненно, «Положение о волостном земстве». Оно было утверждено 21 мая 1917 года.

К ведению волостных земских учреждений «Положением» было отнесено: заведование имуществом; устройство продовольственных лавок и пекарен, содействие возникновению потребительских обществ; строительство и содержание в исправности дорог, бечевников, переправ, мостов, канав; предупреждение и тушение пожаров, содержание пожарных команд, обозов; попечение о народном образовании, устройство и содержание училищ, библиотек, книжной торговли; устройство и содержание лечебных заведений: больниц, приемных покоев, амбулаторий, аптек и т. д Волостное самоуправление. Его значение, задачи и взаимоотношение с кооперацией./ Френкель З.Г. М.: РИЦ «Муниципальная власть».1999. С. 44..

Волостные гласные исполняли свои обязанности бесплатно. Представительным органом являлось волостное земское собрание. Оно ежегодно избирало тайным голосованием председателя и его заместителя.

Исполнительным органом являлась волостная земская управа. Она состояла из председателя и не менее чем двух членов, которые избирались волостным земским собранием сроком на 3 года. Для проверки деятельности управ собрание избирало из своего состава сроком на 3 года ревизионную комиссию, членами которой не могли быть лица, состоявшие на службе в волостном земстве Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. Монография / Емельянов Н.А. М.: ТИГИМУС.1997 С. 269..

Таким образом, формировались органы местного самоуправления в волости -- самой мелкой административно-территориальной единице в России. Выборы в уездные земские собрания проводились обязательно по пропорциональной системе.

Следует отметить, что города составляли самостоятельный избирательный округ. В них допускалась и мажоритарная система выборов. Однако города с населением не менее 50 тысяч жителей и губернские города не выбирали гласных в уездные земства, так как по своим нравам приравнивались к уездному земству.

Исходя из норм муниципального права, губернские гласные избирались уездными собраниями или городскими думами. Их общее количество значительно возросло по сравнению с количеством, определяемым «Положением» 1890 года.

Земство заняло значительное место в государственном управлении. Ему была передана вся полнота власти на местах. К функциям местного самоуправления были отнесены такие направления деятельности, как оказание юридической помощи населению, заведование школьным делом, милицией, устройство бирж труда и меры по охране труда.

Надзор за деятельностью губернских, уездных и волостных земств осуществляли губернские и уездные комиссары. Он выражался в форме протестов, вносимых в административный отдел окружного суда. Протесты допускались лишь в случае нарушения закона.

15 июля 1917 года было утверждено «Положение о поселковом управлении». Его предстояло ввести в действие в железнодорожных, фабрично-заводских, рудничных, дачных и иных местах, если там имелись достаточно выраженные потребности в благоустройстве Муниципальная история России. (от Киевской Руси до начала 20 века) / Еремян В.В. М. 2003. С.504..

Закон от 6 сентября 1917 года устанавливал для староземских губерний, где земское хозяйство тесно срослось с городским, условия выделения городов из земства. Для такого выделения необходимо было соглашение земского собрания и городской думы. Правилами от 8 августа 1917 года правительство принимало на себя обязательства по тем займам земств, которые признавались им заслуживающими такого поощрения.

Характерно, что особое внимание уделялось совместной деятельности земских и городских учреждений. В предыдущие десятилетия власть из политических соображений тормозила объединение земств в союзы и товарищества.

Подготовленный по поручению Временного правительства проект «Правил о товариществах, союзах и съездах земских, городских и поселковых учреждений», который был утвержден позднее особым законом от 9 июня 1917 года, предусматривал регламентацию различных видов добровольных объединений органов местного самоуправления. Право на объединение предоставлялось губернским, уездным, волостным, городским и поселковым учреждениям. Для обсуждения общих вопросов могли созываться Съезды представителей земских и городских учреждений Муниципальная история России. (от Киевской Руси до начала 20 века) / Еремян В.В. М. 2003. С.507..

Итак, как мы видим, Временное правительство проводило большую работу по созданию муниципального законодательства. Таким образом, в период с февраля по октябрь 1917 года в России была проведена реформа, направленная на децентрализацию и демократизацию местной власти. Она не была доведена до конца.

3.3 Организация власти на местах в советский период

В первые годы советской власти еще сохранялось административно-территориальное деление страны на губернии, уезды, волости. Высшим органом местной власти являлись съезды Советов (областной, губернский, уездный, волостной), а также городские и сельские Советы. Они являлись свободными неформальными собраниями без ясно выраженных функций.

Задачи местных Советов состояли в реализации постановлений высших органов власти; решение вопросов, касающихся местного значения; координации деятельности Советов в пределах данной территории; проведении мероприятий по хозяйственному, культурному развитию территорий. Прямыми были выборы в сельские и городские Советы. Эти Советы избирались непосредственно населением. Сельский Совет состоял из председателя и секретаря, и избирался жителями села, и редко, но мог назначаться волостным исполкомом.

Городские Советы формировались на производственной основе, то есть путем выборов на заводах, фабриках, либо через профсоюзы из одного депутата от одной тысячи человек населения, что составляло не менее пятидесяти и не более тысячи членов. Органам местного самоуправления предоставлялось право заселять пустующие жилища, а также учреждать жилищные инспекции Становление местного самоуправления в Российской Федерации. Серия "Библиотека муниципального служащего". Вып. 12., М.1999. С. 217..

Однако к концу декабря 1917 года отношение нового правительства к институтам старого самоуправления меняется: 27 декабря 1917 года декретом Советов Народных Комиссаров был распущен Земский союз. К весне 1918 года завершилась ликвидация всех земских и городских органов местного самоуправления. До 20 марта 1918 года действовал Наркомат по местному самоуправлению, но после выхода из коалиционного (с левыми эсерами) правительства левых социалистов-революционеров, он был упразднен как самостоятельное учреждение.

Если брать крупные города, то в них создавались районные Советы. Выборы в областные органы являли собой многоступенчатую систему. Представители сельских Советов выбирались на волостной съезд Советов, а их представители - на уездные съезды Советов. Уездные съезды и городские Советы посылали своих представителей на губернские съезды Советов. Губернские и областные съезды выбирали делегатов на Всероссийский съезд Советов.

Текущую работу выполняли исполнительные комитеты (исполкомы), являвшиеся исполнительно-распорядительными органами. Исполкомы удерживали в своих руках управление всеми сторонами жизни общества. Они подразделялись на отделы и управления. Исходя из необходимости, могли создаваться подотделы, комитеты, комиссии Местное самоуправление в России (12-начало 20 вв.): учеб. пособие / Еремян В.В., Фёдоров М.В. М.: Новый юрист. С. 598..

На начавшийся процесс формирования демократических форм управления наложили свой отпечаток годы гражданской войны. В данных условиях сформировалась жесткая централизованная административно-полицейская система управления. После гражданской войны постепенно стало восстанавливаться право трудящихся на участие в управлении. Допущение в период нэпа частной собственности и вызванный этим процесс усложнения форм хозяйственной деятельности требовали изменения местных органов власти.

В 1925 году принимается Положение "О городском Совете", по которому городской Совет является высшим органом власти на территории города в пределах своей компетенции. Таким образом, предоставление местной власти в этот период относительной самостоятельности в решении вопросов местной жизни одновременно с допущением частного капитала решило задачу наиболее быстрого восстановления страны после гражданской войны.

К началу 30-х годов становится ясно, что местная власть не соответствует центральной системе власти, а также восстановленной государственной собственности, и поэтому, в 1933 году принимается новое положение "О горсовете". В нем городские Советы приобретают роль органа пролетарской диктатуры, с проведением политики центра на местах. Именно этот период ознаменовал собой окончательное огосударствление местной власти. В этот период также происходит усиление общественных форм самоуправления домкомов, уличкомов и др.

В годы Отечественной войны продолжали функционировать местные органы власти и управления наряду с высшими и центральными. В этот период в них происходили структурные изменения, которые были направлены на максимальную централизацию политического, хозяйственного и военного руководства. В советском государстве периода смерти Сталина и после него каких-либо существенных изменений в организации управления не произошло Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. Монография. / Емельянов Н.А. М.: ТИГИМУС. 1997. С. 272..

Период правления Хрущева ознаменовав собой разделение Советов структурно на промышленные (городские) и сельские О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев. Муниципальное право РФ. М. 1997. С.73..

Централизованный контроль за колхозно-совхозной системой в этот период ослаб, происходила реорганизация управления. Данная реорганизация способствовала улучшению специализации и кооперации регионов, развитию местных предприятий.

Согласно Конституции 1977 года, основу местной власти и управления составили Советы депутатов трудящихся. В своей работе Советы опирались на постоянные и временные комиссии. Непосредственное управление осуществлялось исполнительными комитетами. Исполкомы через отделы и управления руководили отраслями и сферами местной жизни.

Таким образом, организационным принципом построения и функционирования местных органов являлся демократический централизм, в соответствии с которым вышестоящие Советы осуществляли руководство тп им и деятельностью нижестоящих Советов. Реальная власть на местах находилась в руках партийных органов, а их волю, как известно, выполняли Советы. Местные Советы находились в зависимости от исполнительных органов, поэтому можно сделать вывод о несовершенстве системы Советов.

Глава 4. Переход к новой модели местного самоуправления в Российской Федерации (с 1993 г. по наше время)

4.1 Местное самоуправление до Конституции 1993 года

История местного самоуправления в России в современный период, начиная с 1990 года по 2003 год, насчитывает уже три принципиально отличающихся друг от друга и по форме и, главное, по содержанию законов федерального уровня, регулирующих вопросы организации местного самоуправления. Как известно, началу реформирования системы власти в России положили первые выборы в органы государственной власти СССР в 1989 году и последующие в 1990 году выборы депутатов Съезда народных депутатов Российской Федерации и депутатов местных советов. Верховный Совет СССР принял в 1990 году закон, который впервые ввел в законодательную практику понятие “местного самоуправления”. С этого закона началось практическое реформирование системы власти в России. Основная проблема заключалась в необходимости разделения функций и полномочий единой государственной власти по вертикали на государственную и местную власть.

До 1993 года преобразование системы единой государственной власти, системы местного государственного управления в систему местного самоуправления основывалось на системе административно-территориального деления. Как известно, и в СССР, и в Российской Федерации действовала система административно-территориального деления, унифицированная для всех субъектов Федерации. Система местных органов государственной власти включала в себя следующие административно-территориальные единицы, подчинённые по вертикали исполнительной власти: район, город областного, окружного, краевого, республиканского подчинения; посёлок, город районного подчинения, сельский совет Местное самоуправление в Российской Федерации. / Аяцков Д.Ф., Володин В.В., Джашитов А.Э. Саратов. 1994. С. 31..

В соответствии с принятым в 1991 году Законом Российской Федерации “О местном самоуправлении в Российской Федерации” Закон РСФСР № 1550 - 1 от 06.06.1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» // СНД и ВС РСФСР . - 1991 г. -№ 29. система местного самоуправления строилась по административно-территориальному принципу. Административно-территориальные единицы одновременно являлись и единицами местного самоуправления.

С 1991 года разработчики проектов законов о местном самоуправлении не раз предпринимали попытки выделить из системы государственного управления некий базовый уровень самоуправления. Таким уровнем, по одному из законопроектов, рассматривавшихся в Комитете Верховного Совета по местному самоуправлению, должен был стать районный уровень. Проект не был принят. Поэтому радикальных изменений в системе построения местного самоуправления не произошло.

С принятием в 1990 году Закона СССР “Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР” Закон СССР от 09.04.1990г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" // СНД и ВС СССР. -1990 г. - №16. началось выделение системы местного самоуправления из системы единой государственной власти путем передачи местным органам управления определенных властных полномочий. Союзный закон был значительным шагом вперед. Основные его недостатки заключались в том, что его нормы носили рамочный характер, что не позволяло в субъектах Федерации оперативно устанавливать разграничение полномочий между нарождающимися властными представительными структурами - советами и их исполнительными органами - исполнительными комитетами.

В СССР практически отсутствовал столь необходимый в тех условиях опыт реализации положений рамочных законов и разграничения властных полномочий в действовавшей в то время системе двойного подчинения исполнительных органов по вертикали. И этот в целом прогрессивный закон вызвал многочисленные коллизии, связанные с радикальным переходом от “прямого” управления в советской однопартийной системе к системе управления в рамках самостоятельных исполнительно- распорядительных полномочий советских органов различного уровня.

В результате проведения относительно демократических выборов в советы в 1990 году ситуация начала радикально изменяться. Возникли политические предпосылки для действительного перехода властных полномочий от парткомов и исполкомов к советам. Однако отсутствие в законах детального регулирования предметов ведения и полномочий и в особенности конкретного административно-правового механизма распределения правомочий и ответственности порождало в первый год деятельности новых представительных органов - советов конфликты между исполнительными и представительными органами местной власти.

Этот конфликт был практически разрешен с принятием Закона РФ “О местном самоуправлении в Российской Федерации” в 1991 году. Закон, в частности, предусматривал не только разграничение полномочий советов и исполнительных органов местного самоуправления - местных администраций, но и закреплял унифицированную систему территориальной организации местной власти в соответствии с административно-территориальным делением, предусматривал многоуровневость местного самоуправления. Практика деятельности советов доказала необходимость постепенности собственного реформирования. Что характерно, именно такой подход в те годы и обеспечил ряд положительных результатов: к 1992 году местные советы, особенно на уровне городов и районов, превратились в реально функционирующие и дееспособные органы местной власти.

Постепенное эволюционное реформирование местной власти продолжалось до 21 сентября 1993 года, когда советы были распущены первым Президентом России. В этот день указами Президента было, по существу, ликвидировано местное самоуправление. Восстанавливалась властная вертикаль, но не в виде системы “советов-исполкомов”, а в виде исполнительной вертикали государственной власти. Вновь возникшая ситуация практически полностью повторяла ситуацию, существовавшую до 1990 года. Различия состояли лишь в том, что до 1990 года советы юридически провозглашались полновластными, а реально такими полномочиями не обладали; после же 21 сентября 1993 года представительные органы были и формально-юридически лишены властно-распорядительных полномочий. Таким образом, воссоздавалось местное государственное управление.

4.2 Местное самоуправление с 1993 года

С 1993 года в России практически перестали существовать институты местного самоуправления. Все полномочия органов местной власти сосредотачивались в компетенции назначаемых глав администраций. Представительные органы наделялись формально некоторыми контрольными полномочиями, которые на практике не могли быть реализованы. Указы Президента под предлогом восстановления управляемости и ликвидации соподчинённости советов в действительности восстановили вертикаль исполнительной власти, характерную для советской политико-управленческой системы и являвшуюся исполнительно-распорядительным инструментом реализации властных директив партийного руководства Станет ли самоуправление в России реальным фактором? //Российская Федерация. -1994 г. - №22. С.43..

Реставрация исполнительной вертикали в новых условиях не могла привести к достижению целей, которые во всех странах связываются с введением и развитием институтов местного самоуправления. Восстановление исполнительной вертикали государственной власти не привело и к формированию эффективной, ответственной и открытой для граждан местной власти. Указы Президента РФ № 1760 от 26 октября 1993 г. “О реформе местного самоуправления в Российской Федерации” СААП РФ. 1993. № 44. Ст. 4188., № 1797 от 27 октября 1993 г. “Об утверждении основных положений о выборах в органы местного самоуправления” СААП РФ. 1993. № 44. Ст. 4197.,провозглашая общепризнанные права местного самоуправления, в конкретных нормах о разграничении полномочий представительных собраний (советов) и глав администраций восстановили назначение глав администраций, наделенных правами единоличного решения широкого круга вопросов, отладив, таким образом, систему “вертикального” подчинения.

Самостоятельные муниципальные образования появились в нашей стране после принятия Конституции 1993 года. Она определила суть местного самоуправления как “самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью” (ст.130). Нужно отметить, что российская Конституция в этом вопросе полностью соответствует ратифицированной нами Европейской хартии о местном самоуправлении.

Согласно российской Конституции органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Тем не менее, она допускает использование административной инфраструктуры местного самоуправления в целях осуществления государственной политики: “Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств” (ст.12).

Конституционные гарантии включают самостоятельное управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов (ст.130). Эти принципы и легли в основу двух федеральных законов “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” и “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации”, которые конкретизировали права граждан на осуществление местного самоуправления, его территориальную структуру, порядок формирования органов самоуправления и другие вопросы Станет ли самоуправление в России реальным фактором? // Российская Федерация. 1994. №22. С. 52..

Важно подчеркнуть, что по действующему законодательству, документом, определяющим жизнь в российских городах и селах, является Устав муниципального образования.

Динамика численности муниципальных образований свидетельствует о сложной судьбе местного самоуправления. Не все муниципальные образования сегодня обладают атрибутами полноценного местного самоуправления - от самостоятельного бюджета до независимости выборных должностных лиц. Конституционный суд неоднократно отмечал различные нарушения на уровне субъектов Российской Федерации, проявлявшиеся в попытках ввести назначение руководителей местного самоуправления, финансирование муниципальных образований по смете и т.п.

Местное самоуправление 1990-х годов переживало трудные “болезни роста”, политические и экономические причины которых хорошо известны. Это: чрезмерный объем государственных полномочий, которыми наделено местное самоуправление; перегрузка местных бюджетов не финансируемыми федеральными и региональными мандатами; крайне низкая степень фискальной автономии, зависимость местных бюджетов от решений органов государственной власти; попытки органов государственной власти субъектов Российской Федерации на “договорной” основе отстранить органы местного самоуправления от решения отдельных вопросов местного значения или ограничить самостоятельность муниципальных образований иным образом Идеалы самоуправления и российская действительность / Барабашев Г.В. // Государство и право. - 1996 г. -№11. С.51.

² Федеральный закон № 154 - ФЗ от 15.08. 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Российская газета. - 1995 г. -№ 12..

Таким образом, именно принятие Конституции РФ 1993 г. подытожило становление правовой основы местного самоуправления и открыло перспективу дальнейшего развития законодательства и уставного нормотворчества в сфере местного самоуправления. Принимая закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” 2 1995 года, федеральный законодатель попытался устранить ряд

существенных искажений конституционных принципов местного самоуправления путем установления однозначных императивных норм, конкретизирующих эти конституционные принципы. К ним, в частности, относятся нормы: о приоритете представительных органов местного самоуправления; о допустимости организации местного самоуправления на уровне районов; об установлении компетенции местного самоуправления; конкретизирующие полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по вопросам местного самоуправления и устанавливающие их исчерпывающие перечни; о процедурах поэтапного реформирования органов местного самоуправления.

Однако этот федеральный закон, являясь результатом политического компромисса, имел известные недостатки. К ним можно, отнести, например, факультативный характер нормы о главе местного самоуправления, наделенного неопределенными “скрытыми” полномочиями по руководству деятельностью местного самоуправления на территории муниципального образования. Подобные факультативные нормы, в частности, позволили, ничего не меняя в субъектах Федерации, воспроизвести систему построения местной власти, которая была установлена указами Президента.