Эффективность государственного и муниципального управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине: Система государственного и муниципального управления

на тему: Эффективность государственного и муниципального управления

Содержание

Введение

1. Содержание и сущность эффективности управления

1.1 Понятие эффективности управления

1.2 Содержание понятия «эффективность государственного управления»

1.3 Критерии и показатели эффективности государственного управления

2. Эффективность государственного и муниципального управления в России

2.1 Оценка эффективности муниципального управления

2.2 Оценка эффективности государственного управления

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Описанию эффективности государственного управления, как и собственно управления, посвящено множество научных работ. В сфере государственного управления ключевым фактором, отрицающим или оправдывающим конкретные методы и формы деятельности, традиционно считается эффективность. Поэтому большинство частных проблем реализации государственного управления можно объединить в одну, наиболее общую и актуальную как на региональном, центральном (федеральном), так и на межгосударственном уровнях - проблему эффективной организации работы системы административно-государственного управления.

Актуальность темы курсовой работы связана с тем, что современный этап развития России характеризуется повышенным вниманием к проблеме эффективности государственной власти и управления. Данной проблеме посвящены научные исследования, ее обсуждают по телевидению, в среде чиновников и политиков. Материалы Посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ также содержат постановку задач в этой области. Между тем, очевидна и сложность построения стабильной и эффективной системы государственного управления в современной России. . Тем не менее, стремление достичь указанную эффективность на практике продолжает сталкиваться с проблемами различного характера: кадровыми, экономическими, политическими и т.п. В особенности это верно, когда эффективность определяется для высшего управленческого звена в системе управления.

Целью курсовой работы является определение эффективности государственного и муниципального управления в России. Для этого необходимо решить следующие задачи:

- раскрыть понятие «эффективность» управления

- рассмотреть показатели и критерии эффективности управления

- рассмотреть оценку эффективности муниципального управления

- рассмотреть оценку эффективности государственного управления

1. Содержание и сущность эффективности управления

1.1 Понятие эффективности управления

В сфере государственного управления ключевым фактором, отрицающим или оправдывающим конкретные методы и формы деятельности, традиционно считается эффективность. Поэтому большинство частных проблем реализации государственного управления можно объединить в одну, наиболее общую и актуальную как на региональном, центральном (федеральном), так и на межгосударственном уровнях - проблему эффективной организации работы системы административно-государственного управления. Вследствие своей практической и теоретической значимости, проблемы, связанные с концептуализацией понятия эффективности государственного управления, разработкой методов повышения эффективности и ее измерения, подробно рассматриваются практически во всех общественных науках. Более того, эти проблемы стали ключевым предметом исследования отдельных научных дисциплин (например, экономики общественного сектора или муниципального менеджмента). Однако любая наука (точнее, любой исследователь, работающий в рамках той или иной научной парадигмы) рассматривает эти проблемы под специфическим углом зрения. Само понятие эффективности, благодаря присущей ему многоаспектности, имеет множество трактовок и толкований. Безусловно, выбор одного из них или создание нового будет зависеть от целей конкретного анализа, уровня этого анализа и, наконец, избранной методологии. Так, в микроэкономике под эффективностью часто понимают производственную функцию, описывающую зависимость затрат и выпуска, или же достижение наибольшего объема производства товаров и услуг с применением ресурсов определенной стоимости. В административной теории наряду с экономической составляющей понятия эффективности («отношение объема предоставленных услуг к стоимости (объему) ресурсов, необходимых для предоставления данного объема услуг» часто также и техническую (или организационную) составляющую, определяемую с позиций целедостижения. Техническая эффективность означает степень соответствия государственных служб потребностям, знаниям и ресурсам их клиентов, т.е. отражает соответствие управленческой организации внешним условиям. Исторически, в процессе смены одной доминирующей научной парадигмы другой, понятие эффективности изменялось и постепенно приобретало все более широкий круг толкований. Процесс расширения и, усложнения значений этого понятия был особенно заметен в ходе методологических изменений внутри организационной теории и теории государственного управления. Приверженцы «классической школы» нередко трактовали «эффективность» как достижение формальных целей, заранее установленными методами в конкретные сроки. Однако такой механистический подход к концептуализации понятия эффективности предполагал, что цели организации четко установлены и измеряемы и для достижения этих целей используются стандартные методы. Этот подход оказался уместен лишь для анализа эффективности простых организаций, персонал которых подчинен четким правилам и выполняет простые рутинные операции. Простая организация с жесткой иерархической структурой и, обычно, сильными патерналистскими традициями предъявляла работнику элементарные требования: быть лояльным и выполнять работу в установленные сроки указанным свыше способом. Это прекрасно понимали приверженцы механистического, ценностно-нейтрального отношения к анализу эффективности организаций, начиная с Фредерика Тэйлора и Макса Вебера, когда стремились избежать в своих исследованиях рассмотрения этических, политических или психологических факторов. В традиционной, или «классической», парадигме административной политики, базирующейся на принципах, изложенных в работах Ф. Тэйлора, В. Вильсона и М. Вебера, акцент на эффективность работы аппарата государственного управления является решающим. Эффективность в данном случае носит объективный, неличностный характер и основывается на трех методологических установках: отделении администрирования от политики, признании того, что «в каждом элементе любой работы всегда существует один метод и один способ исполнения, который быстрее и лучше, нежели все остальные» , и, наконец, признание бюрократической организации как наиболее эффективной для внедрения научных принципов управления. Классик американской административной науки Дуайт Уалдо прямо указывал на детерминацию роста всеобщего интереса к феномену эффективности процессом перехода от условий деятельности организаций XIX в. к условиям деятельности организаций XX в. «На стыке веков, однако, стало очевидно, что мораль, несмотря на всю желательность, недостаточна. Демократия должна быть состоятельной, способной . Граждане должны быть активны и бдительны. Государственная машина не должна терять время, деньги и энергию. Расточительное использование наших ресурсов следует исправлять. Если наши благие намерения терпят крах из-за неэффективности, тогда, следовательно, неэффективность и есть главный порок». При этом эффективность постепенно стала своеобразным фетишем, своего рода божеством для администраторов и политиков. Г. Саймон писал, что эффективность по сути является «modus operendi организации» и часто используется как виртуальный синоним, задача административной теории состоит в том, чтобы определить, «каким образом организация должна быть сконструирована, чтобы выполнять работу эффективно». Такой подход определял главными инструментами изменений в организациях (и соответственно инструментами повышения эффективности их работы) административное распоряжение, приказ, способный рационализировать действия персонала (например, установить «эффективную» структуру или упразднить «неэффективную»). Сузив базу для непредсказуемых, случайных действий индивидов, директивный способ управления, по мнению приверженцев технократического, или механистического, подхода, позволял наилучшим образом производить «количественную рационализацию», облегчая тем самым процесс измерения эффективности, который осуществлялся с помощью простых показателей в системе затрат / выпуска. Таким образом, при механистическом подходе к теории и практике организации эффективной работы персонала фактически не затрагивались психологический, социальный и политический аспекты эффективности (последний намеренно опускался, поскольку в основе традиционных административных моделей лежал принцип четкого разделения компетенции политиков и администраторов). Все внимание исследователей и управленцев-практиков было обращено на техническую сторону управленческого процесса внутри организации, роль факторов внешней среды при этом опускалась. Постепенно противоречия идеальных бюрократических моделей и реальной управленческой практики, а значит противоречия между предписываемыми и реальными результатами деятельности государственного управления стали столь очевидными, что потребовалась корректировка управленческой парадигмы, включение в нее более широкого круга аспектов управленческой деятельности. «Школа человеческих отношений» отвергла механистическое понимание эффективности, определяемой через формальное достижение целей, как слишком упрощенное и не соответствующее практике. Эффективность стала трактоваться как сложное, комплексное явление, определяемое по ряду критериев: степени удовлетворения персонала организации своей работой и ее результатами, уровню текучести кадров в организации, мотивации персонала и др. В этом случае к условиям эффективности кроме лояльности, подчинения и четкого знания процедуры выполнения операций относится также и осознанное удовлетворение работой и условиями труда, межличностными отношениями, сложившимися в коллективе. Иными словами, в исследование феномена эффективности были включены социально-психологические факторы и неформальные связи внутри организации. Однако здесь скрывалась опасность другого рода. Чрезмерная актуализация психологических факторов, построение концепции эффективности на основании иерархии потребностей ограничивали ее применимость сферой межиндивидуальных отношений внутри организации и вследствие этого чрезмерно упрощали оценку реальных управленческих процессов. Пренебрежение формальными аспектами деятельности организаций, проблемами иерархии власти (своеобразная реакция отторжения на предшествующий технократический, или механистический, подход к управлению) привело к неадекватности данного подхода относительно анализа деятельности сложноорганизованных систем. И здесь приходится полностью согласиться с М. Крозье, который выступил за конструктивный синтез этих двух научных подходов, неправомерность актуализации лишь одной из сторон деятельности организаций: либо формальной, либо неформальной. Представители кибернетического, а затем и синергетического подходов к анализу эффективности сделали это понятие более сложным, постаравшись при том избежать как индивидуалистического, так и структурного детерминизма. Исходным пунктом их методологий стала открытость и сложность организаций, их активное взаимодействие со средой, система обратной связи. Иными словами, отвергалась простота, закрытость, линейность организаций, присущая механистическим моделям, а также индивидуализм, атомистичность и чрезмерный психологизм, характерные для теоретических разработок представителей школы человеческих отношений.

Определение эффективности и выявление результатов управления социально-экономическими системами остается одной из наименее исследованных областей науки управления. Еще больше сложностей этот вопрос вызывает в практической деятельности органов власти и управления. Вместе с тем совершенно очевидно, что оценка эффективности представляет чрезвычайную практическую ценность, поскольку позволяет подсчитать, насколько правильно выбраны направления деятельности и какой результат она приносит. Ориентация на конечные результаты (предвидение в деятельности ее результатов, расчет каждого действия и формирование центров ответственности за конечные результаты, которые наделяются соответствующими полномочиями и самостоятельностью, но при условии достижения заранее оговоренных результатов) становится подлинным веянием времени и встречается не только в финансовом менеджменте, но и входит в качестве основополагающего компонента во многие современные концепции управления.

1.2 Содержание понятия «эффективность государственного управления»

Рациональное и эффективное государственное управление требует связанности целей, средств и результатов их реализации, так как только оно создает кругооборот в системе государственного управления, рождает к нему доверие общества, людей и стимулирует управленческие процессы. Место и роль государственного управления в механизме «разделения труда» определялись следующими характеристиками: государственное управление - конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющий функциональную и компетенционную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти ; государственное управление - деятельность исполнительно-распорядительного характера. Основным направлением ее является исполнение, т.е. проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов. Достигается эта цель использованием необходимых юридически-властных полномочий (распорядительство); государственное управление - прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как исполнительно-распорядительные органы государственной власти или же органы государственного управления; государственное управление - исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Непосредственность такого руководства обусловлена тем, что именно в ведении (организационном подчинении) органов государственного управления находилась основная масса объектов собственности, выражая тем самым качество государства как собственника основных средств производства; государственное управление - подзаконная деятельность, осуществляемая «на основе и во исполнение закона»; она вторична по отношению к законодательной деятельности. Такова обобщенная характеристика государственного управления, к которой можно добавить и некоторые иные специфические его признаки, в числе которых: вертикальность (субординарность, иерархичность) системы исполнительно-распорядительных органов; реализация принадлежащих этим субъектам юридически-властных полномочий в административном, т.е. во внесудебном порядке; предусмотренная действующим законодательством возможность административного правотворчества (сочетание правоприменения с правоустановлением); включение в механизм (систему) государственного управления не только исполнительно-распорядительных органов, но и всех иных звеньев управленческого аппарата (например, администрации государственных предприятий) и т.п. В таком понимании органы государственного управления рассматривались в качестве исполнительного аппарата государственной власти или государственной администрации, являющейся основным звеном практической реализации законодательства, а также иных правовых актов органов государственной власти, т.е. Советов различных уровней. В своих основных организационных проявлениях эти органы были «привязаны» прямо или опосредствованно к системе Советов народных депутатов. Содержание понятия “эффективность деятельности” вообще известно - это обозначение любой деятельности, включая управленческую, как производительной, продуктивной, результативной. В экономической науке обстоятельно разработана категория экономической эффективности и соответствующие критерии ее оценки. В современном менеджменте сделано то же самое применительно к управлению организацией (фирмой) в условиях рыночной конкуренции. Они могут быть использованы при определении рассматриваемого нами понятия эффективности государственного управления. Однако полной экстраполяции (перенесения) признаков понятий экономической или управленческой эффективности быть не может. Проблема - в особенности государственного управления как деятельности, отличающейся от других видов управления прежде всего тем, что она осуществляется при помощи государственной власти и государственными органами. Тем также, что, как отмечалось, приоритетную роль здесь играет политическое руководство, политика, являющаяся концентрированным выражением общественных интересов социальных групп и граждан. Поэтому содержательное определение понятия “эффективность государственного управления” и ее критериев не есть технологическая операция, скажем, по модели: “затраты - выпуск”, а представляет собою элемент управляющей деятельности политического субъекта, несущий в себе некоторый политический аспект. “Общественные цели” - в конечном счете - это политически значимые цели; “результаты” - объекты, услуги, процессы, связанные с удовлетворением общественных потребностей и интересов (выраженных в политике); “государственные ресурсы” - экономический, социальный, политический, идеологический и информационный капиталы, регламентированные государством как в плане общественной целесообразности и возможности, так и правовой обоснованности. Специфическое содержание понятия “эффективность государственного управления” можно также определить через модель - соотношение “вход-выход”, характеризующую деятельность политической системы в целом и подсистемы управления кака ее части. На “входе” системы: требования общества (управляемого объекта), обусловливающие принятие соответствующих решений, и поддержка управляющего субъекта - легитимность (доверие общества) и ресурсы, которыми располагает государство для реализации возможных решений. На “выходе”: реальное изменение объекта как следствие осуществленных решений и достижения целей управляющего субъекта (системы). Внутри системной модели “вход-выход” формируются и действуют подсистемы, дублирующие системную в применении к анализу эффективности как внутренней управленческой деятельности отдельных органов государства по отношению к другим органам, так и внешней - по отношению к обществу или его части. В таком контексте используются понятия: “частичная эффективность” и “полная эффективность”. Первая характеризуется показателями результативного решения части проблем, отдельных составляющих общей цели; вторая - показателями успешного решения всего комплекса проблем, образующих общую, конечную цель управляющего субъекта. Для системы государственного управления в целом рассматриваемое понятие трактуется преимущественно как “полная эффективность”.

1.3 Критерии и показатели эффективности государственного управления

Понятие “критерий эффективности” государственного управления обозначает признак или совокупность признаков, на основании которых оценивается эффективность системы управления в целом, а также отдельных управленческих решений. Стержневым элементом данного понятия является термин “оценка”. Его специфический смысл предопределяет неоднозначность процедуры оценивания людьми результатов и последствий одних и тех же действий и решений управляющего субъекта.

Оценка эффективности государственного управления необходима как для государственных органов власти, так и для общества. Обществу она позволяет контролировать качество деятельности государственных институтов. А руководителям и государственным служащим нужна для самоконтроля, для усовершенствования управленческого процесса. Проблема оценки эффективности -- это проблема анализа управленческой деятельности и принимаемых решений.

Оценка как ядро понятия “критерий эффективности” -- термин, производный от понятия “ценность”. Последний указывает на общественное значение тех или иных явлений (социальных и природных). Объектами оценки выступают разнообразные результаты управленческой деятельности: жизненные средства, виды общественных отношений, процессы, конкретные акты деятельности и пр. Они именуются “предметными ценностями”. Объекты оцениваются, т.е. определяется их общественное значение, в соответствии с идеалами, принципами, целями, концепциями, нормами и т.д. Данные явления относятся к числу “субъективных ценностей”. Их следует отличать от “предметных ценностей” (объектов оценивания).

Каждой политической системе присуща своя система и иерархия ценностей, объективно обусловленные основами бытия государства и интересами общества. Система ценностей есть плод коллективного исторического творчества данного сообщества людей, отражающая результат взаимодействия политического сообщества со средой, а также социальных взаимоотношений между его членами. Система ценностей конкретного политического союза (государства) не охватывает все их многообразие, существующее в социальном мире (например, моральных, эстетических, научных, да и политических). Она слагается из тех, наиболее значащих для существования и функционирования политического союза ценностей, которые зафиксированы в конституционных основах государственного строя, в идеологии, политических принципах и целях государства, воплощаются в политической стратегии, а также в принципах, концепциях и целях деятельности управляющего субъекта.

Базовые ценности современного Российского государства -- это политическая демократия (народовластие), суверенитет государства, его целостность и безопасность, правовой закон, политические и социальные права и свободы человека, свободный труд, основанный на многообразии собственности на средства производства, плюрализм и др. Известно, что миллионами россиян признаются многие другие, традиционные ценности. К примеру, социальная справедливость, соборность (коллективизм), православные ценности.

Все они заложены в критериях определения эффективности главных направлений деятельности государства, принимаемых правящим субъектом решений. Формулируемые правящими элитами и политическими лидерами, проверенные историческим опытом и закрепленные правом базовые ценности обретают общезначимый, объективный характер по отношению к членам общества и к управляющим субъектам. Чем меньше разрыв между официально провозглашенными ценностями и действующими правилами “игры” управляющих, тем реальней эффективность управления.

В основе критериев эффективности -- принципы государственного управления, поскольку они являются объективно обусловленными нормативными требованиями, выработанными практикой социального и государственного управления, и средствами регулирования связи между целями и результатами управленческой деятельности. Принципы выражают требования объективных законов управления; их действие связано с реализацией функций системы управления и стимулирует инициативу и самодеятельность управляемых масс.

Критерии эффективности государственного управления формируются на базе системы субъективных ценностей, выраженных в идеологии общественно-государственного строя, в стратегических целях правящего субъекта -- политическом курсе, в концепциях, политических установках и нормах системы управления, за которыми стоят общие национально-государственные интересы. Зачастую за таковые выдаются интересы господствующих классов или доминирующих национально-этнических групп. Сказанное объясняет относительность оценочных критериев эффективности, зависимость их прежде всего от типа политической системы, а также конкретно-исторических условий, в которых она функционирует. Ценности, цели, концепции, принципы государственного управления, нормативная база системы управления, наконец, общественные потребности и интересы -- все эти элементы критериев эффективности государственного управления представляют собою переменные, обусловленные общественно-государственным строем, политическим режимом и конкретной средой (исторической и природной), в которой живет данное политическое сообщество. В совокупности они составляют механизм реагирования поведения государства как сообщества людей на изменения внешней среды и внутреннего его состояния, систему контроля над внешними и внутренними процессами изменений. Чем шире сфера контроля, т.е. рационального влияния, тем выше эффективность управления. Но контроль, рациональное управление обществом и средой не может расширяться до бесконечности. Предел ему -- естественная самоорганизация общества. Об этом мы уже писали в предшествующих главах. Способность государственного субъекта сочетать целенаправленное воздействие на социум с реализацией его свойства к самоорганизации -- один из универсальных показателей эффективности управления.

Оценка эффективности государственного управления в теоретическом аспекте есть процедура сравнения результатов тех или иных решений с критериальными признаками, воплощающими официально признанные ценности, интересы, цели и нормы. Процедура оценивания -- это одновременно процесс выявления противоречия между субъективным и объективным факторами управления. Такие противоречия вполне естественны: невозможно (да и нет необходимости) полностью учесть в целях и стратегиях, проектах и планах всего многообразия объективных тенденций и потребностей, интересов и запросов общества, а также предусмотреть влияние постоянно меняющихся ситуаций. Решения фиксируют определенную дистанцию. Между сущим и должным, действительным и желаемым, реализованными и потенциальными возможностями государства и общества. Противоречия между достигнутыми результатами и нереализованными возможностями, между использованными и невостребованными ресурсами, между показателями на входе и на выходе управляющей системы детерминируются неадекватностью целей и средств масштабу реальных возможностей и объективных потребностей, а также объему запасов ресурсов.

Соответствие результатов решений ценностям и целям системы, общественным потребностям, интересам и потенциальным возможностям их удовлетворения не наступает спонтанно. Оно достигается повышением уровня функционирования всей системы управления, адекватностью принципов, форм, методов и стиля принятия и реализации решений объективному фактору и нормативно-ценностной базе управления.

Описанная процедура оценки эффективности управления позволяет понять ее отличие от реализации контрольной функции. Включая элемент контроля (установление соответствия результата исполнения решения намеченным целям), процесс оценивания им не исчерпывается, ибо главное здесь -- показатель того, насколько решение соответствовало миссии, функциям и целям данного государственного органа, а также интересам государства и общества, их возможностям и объективным потребностям; в какой мере затраченные усилия реализованы в осуществленных изменениях управляемого объекта.

В зависимости от того, что признается за основной признак эффективности, различаются три группы критериев: ценностно-рациональный, целерациональный и прагматический (данные критерии рассмотрены в Таблице №1). Определение эффективности управления по признаку соответствия результатов решений и их последствий признанным государством ценностям, выраженным в политической стратегии, мы называем ценностно-рациональным критерием. Если в качестве показателя эффективности управления принимается соответствие результатов исполнения решения поставленным целям, практическим задачам, выраженным в государственных программах и планах, то такой критерий называется целерациональным. Измерение эффективности управления по типу -- “затраты-выпуск” или “затраты-результат” характеризует прагматический критерий.

Табл.№1

Рассмотренные критерии эффективности государственного управления являются общими, в том смысле, что могут применяться при оценке решений, относящихся к деятельности управляющего субъекта в любой сфере общественной жизни. Вместе с тем каждый из видов критериев приложим к анализу решений различных уровней, масштабов и значимости для государства и общества. Ценностно-рациональный критерий поможет политику и теоретику оценить эффективность глобальных, общесистемных решений органов власти и управления высшего уровня, результаты и последствия которых проявляются в глубоких изменениях всего общества или во многих его сферах. Об эффективности таких решений некорректно судить по отдельным положительным результатам, равно как и по выявленным потерям. То и другое ощущается и осмысливается правящим субъектом и управляемыми постепенно, нередко в течение длительного периода. Тем более невозможно выразить эти результаты и ожидаемые последствия в каких-либо точных числовых величинах. Только рассматривая происшедшее, совершающиеся и возможные результаты через призму системы ценностей, аналитик сможет определить позитивную или негативную эффективность данных масштабных управленческих акций государственного субъекта.

Целерациональный критерий -- также общий, комплексный, но он ориентирован на оценку эффективности управления по достаточно конкретным показателям, характеризующим непосредственные результаты осуществленных целей, решенных задач, реализованных стратегий и программ, с учетом использованных государственных ресурсов. Интегральный показатель -- соответствие результатов интересам государства и общества также более конкретен, чем “соответствие ценностям”. Хотя понимание государственных интересов -- тоже проблема. Отмеченные показатели оценивания могут фиксироваться количественными методами и качественными характеристиками. Например, показатели уровня и качества жизни, политической активности граждан -- избирателей, состояния здоровья. Эффективность многих государственных решений высшего и регионального уровня не поддается количественным измерениям, однако и в таких ситуациях последние могут выполнять вспомогательную роль. К примеру, действенность реформы российской системы образования, конечно, не измеряется количеством преобразованных средних школ и техникумов в энное число гимназии, колледжей и лицеев. Главное -- в оценке качества новой, вариативной, системы образовательных учреждений, в том, стало это качество выше советского уровня или же нет. Тем не менее учитывать количественные данные при проведении итогов реформы следует.

Относительно прагматического критерия эффективности. Оценка действенности отдельных конкретных решений органов управления разных уровней вполне целесообразна. Опасен лишь примитивный прагматизм, мотивированный так называемым здравым смыслом и вездесущим дефицитом ресурсов. Подобный подход властей к системе высшего образования и к науке поставил последние перед опасностью деградации, привел к потере ранее завоеванных приоритетов. По некоторым данным печати, в настоящее время 80% российских математиков и 50% физиков работают за рубежом. Затраты государства на образование и науку, как известно, окупаются в течение длительного времени, это -- база для прогресса в настоящем и будущем, вклад в потенциал государства. Вульгарный прагматизм в образовательной и научной политике противоположен коренным интересам народа.

Эффективность государственного управления слагается из взаимодействия многих факторов, из совокупности результатов управленческой деятельности во всех сферах государственной и общественной жизни. Поэтому анализом общих критериев эффективности не исчерпывается рассматриваемая проблема. Наряду с общими критериями эффективности в науке и практике используются специфические для каждой сферы управления: политической, социальной, экономической и др. В содержание каждого из них также включается общее требование: соответствие результатов управленческой деятельности определенным государственным ценностям, целям и нормам, принципам управления и общественным интересам. Специфика же определяется существенными признаками эффективности, проявляющимися только в данном виде управления. Например, для политического управления -- это уровень развития политической активности масс и защита прав и свобод человека; для социального -- обеспечение повышения качества жизни и т.д. Общий критерий конкретизируется и дополняется особенным, применяемым для определения эффективности управления отдельными сферами общественной жизни. Так, известное в теории определение эффективности управленческой деятельности как отношения “чистых положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат” может успешно “работать” при оценке решений по конкретным социально-экономическим вопросам, относящимся к отдельным организациям. Такие решения “можно назвать эффективными, если наилучший результат достигнут при заданных временных издержках выбора”.

Глобальные экономические решения (да и не только) так или иначе затрагивают социальную сферу и политику, где не представляется возможным посчитать “чистые положительные результаты”, равно как и “допустимые” или “заданные временные”, “самые низкие издержки”. Кроме того, следует учитывать, что эффективность социально-политических решений прямо во многих ситуациях не связана ни с самыми низкими издержками, ни с высокими, а тем более -- с заданными. Издержки таких решений преимущественно не запрограммированы, что не означает бесконтрольности.

эффективность государственный управление муниципальный

2. Эффективность государственного и муниципального управления в России

2.1 Оценка эффективности муниципального управления

Эффективность власти в стране определяется тем, насколько эффективна власть на первичном, низовом уровне - в муниципальном образовании. Население судит о работе всей государственной машины по тому, как работает муниципальная власть. Местное самоуправление в силу своей социальной природы и объективных закономерностей децентрализации управления призвано решать сложнейшие проблемы. Перечень этих проблем - вопросов местного значения - раскрыт в статьях Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Для того чтобы муниципальная власть была в состоянии реально решать вопросы местного значения, в Налоговый и Бюджетный кодекс РФ будут внесены кардинальные изменения, после вступления которых в силу муниципальная власть получит большие ресурсы и полномочия. Как отметил Президент РФ Д. А. Медведев в своем Послании Федеральному Собранию, «вопрос повышения ответственности муниципальных начальников за качество и результаты их работы давно назрел. Наделение представительных органов местного самоуправления столь серьезными полномочиями предполагает, в свою очередь, и повышение требований к качеству их собственной работы». Долгое время на местном уровне существовал миф, что как только орган управления будет выбираться самим населением, жизнь сразу улучшится. Такая точка зрения отражена в прежнем законодательстве о местном самоуправлении, в котором обязательно было наличие в муниципальных образованиях только представительного органа. Однако этого оказалось недостаточно. Второй, более стойкий и удобный миф - дать местному самоуправлению много денег в виде постоянной налоговой базы, и тогда все проблемы решатся. Это не так по многим причинам:

--даже огромные финансовые резервы могут просто разворовываться, о чем свидетельствует практика последних десятилетий. Недаром Президент РФ Д. А. Медведев главной проблемой государственного и муниципального управления назвал коррупцию. По степени коррумпированности в 2008 г. России заняла 147-е место в мире;

--нужно задуматься, почему в похожих по условиям муниципальных образованиях, с одинаковыми наполняемостью муниципального бюджета и объемом ресурсов, люди живут по-разному: где-то все относительно благополучно и население довольно работой местной власти, а где-то среда обитания запущена и люди резко критикуют власть.

Надо научиться управлять:

--финансами, то есть рационально планировать и управлять даже небольшими бюджетными доходами, анализировать и разрабатывать новые финансовые источники, искать инвесторов и т.д.;

--инновациями, то есть овладевать новыми технологиями управления с помощью консультантов и экспертов;

--человеческим потенциалом, прежде всего потенциалом муниципальных служащих, кадров муниципальных организаций и всего местного сообщества;

--информационными технологиями, ставя их на службу местной власти.

Качество местной власти определяется качеством профессиональной подготовки сотрудников и системой органов местного самоуправления. И в этом плане решающее слово принадлежит государственной власти. В законодательстве местному самоуправлению гарантирована государственная поддержка: правовая, финансовая, организационная, методическая. Основное внимание уделяется правовой и финансовой поддержке местного самоуправления - это необходимый минимум. Но без профессиональной организации местного самоуправления ни правовая, ни финансовая поддержка не работают. Неслучайно в развитых странах все более возрастает роль организационной поддержки местного самоуправления.

Организационная поддержка государством местного самоуправления системно реализуется в настоящее время в России органами государственного управления:

1. Разработаны четкие цели-ориентиры для органов местного самоуправления - это критерии эффективности деятельности органов местного самоуправления (см. Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»). Особое значение имеет то, что критерии эффективности деятельности органов местного самоуправления логически взаимосвязаны с оценкой органов федеральной власти и власти субъектов РФ и являются их прямым продолжением на местном уровне.

2. Сформирована новая система органов местного самоуправления, обязательных для осуществления реального права населения на местное самоуправление, которая включает в себя главу муниципального образования, представительный орган и местную администрацию.

3. Разработаны новые механизмы прямой и обратной связи субъекта и объекта муниципального управления - комплекс разнообразных форм и методов подготовки и обсуждения с населением важнейших управленческих решений.

4. Внедряются инновационные механизмы для обеспечения прозрачности власти и социального контроля за деятельностью органов местного самоуправления: обязательное опубликование докладов о результатах работы на официальных интернет-сайтах муниципалитета и субъекта РФ, обязательное проведение социологических опросов населения.

5. Сформирован механизм выявления и поощрения лучших управленцев, благодаря которому возможно создание позитивной конкурентной среды. Как показала длительная практика взаимодействия муниципальных и региональных органов, конкурентная среда может быть и негативной - если муниципальные руководители конкурируют не по показателям, характеризующим качество жизни населения и степень внедрения новых методов и принципов управления, а по иным своим качествам. И в такой негативной среде поощрительные финансовые средства муниципалитеты получали в силу субъективных причин.

6. Разрабатывается механизм управленческого контроля мониторинга эффективности работы муниципалитета. Принципиальным новшеством такого механизма является составление перечня показателей, необходимых для определения неэффективных расходов местных бюджетов.

7. Установлены санкции за неэффективное управление, вплоть до введения временного финансового управления. Особенно перспективным в плане становления эффективного местного самоуправления является создание института профессиональных управляющих местной администрацией, призванного повысить профессионализм муниципальных служащих.

8. Мы перечислили лишь первые шаги на пути к эффективной профессиональной организации местного самоуправления. Эти шаги можно критиковать за определенную незавершенность и научную недоработанность, но они сделаны, и такие инициативы государственной власти, безусловно, должны быть поддержаны и развиты научным сообществом. Для того чтобы выполнить программу развития России до 2020 г. и подняться на достойный уровень жизни, предстоит внедрить еще более сложные инновации в организации местного самоуправления.

9. Самая сложная работа аналитиков на государственном уровне - это определение стандартов качества муниципальных социальных услуг и процедур их предоставления, то есть муниципальных регламентов.

Следующим шагом должен стать переход от формулирования показателей эффективности к определению индикаторов эффективности - как минимально необходимых, так и лучших. Эффективность должна измеряться конкретными индикаторами, одинаковыми для всех муниципалитетов - городских округов или муниципальных районов со сходными условиями деятельности. Затем последует разработка федеральных и региональных нормативов финансового и прочего ресурсного обеспечения конкретных стандартов и процедур качества муниципальных услуг.

Если говорить о методической поддержке государством местного самоуправления и развитии муниципальных кадров, то главной здесь является необходимость обучения муниципальных служащих принципам управления после концептуальной и методической разработки содержания качественных муниципальных социальных услуг. Нужно объяснять, как можно добиться эффективности, обучать новым управленческим технологиям. На сегодняшний день муниципальное профессиональное образование - наиболее слабое звено в местном самоуправлении.

Если рассматривать муниципальных управленцев как первую ступень единой системы управления Россией, то необходимо системно подходить к их профессиональной подготовке. В Послании Президента РФ Д. А. Медведева Федеральному Собранию РФ сказано: «Сегодняшней России и ее будущей инновационной экономике, государственной службе, системе управления и социальных услуг нужна и новая система формирования кадрового резерва, которая позволит привлечь в органы государственного, муниципального управления, в бизнес наиболее талантливых, творчески мыслящих и профессиональных людей. Управленческий резерв должен включать в себя три уровня: муниципальный, региональный и федеральный».

В России формируется единая система кадрового резерва государственной и муниципальной службы. Веский аргумент в пользу такого шага - введение классных чинов для муниципальных служащих, создание условий для ротации на государственной и муниципальной службе. Но ведь это можно сделать только в том случае, если существует системная профессиональная подготовка, непрерывное профессиональное образование государственных и муниципальных служащих.

Государственных служащих учат системно, строго в соответствии с законодательством, каждые три года сотрудники посещают курсы повышения квалификации. Обучение строится на основе федеральных и региональных образовательных стандартов по специальности «Государственное и муниципальное управление». Муниципальных служащих учат по мере возможности, в силу понимания главой субъекта РФ важности обучения. Однако разовые учебные мероприятия, которые иногда в экстренном порядке организуются для обучения части муниципальных управленцев, не могут повысить качество управления.

Началом качественной профессиональной подготовки муниципальных управленцев должна стать разработка государственного образовательного стандарта по муниципальному управлению современного уровня. Если проанализировать существующий государственный стандарт по данной специальности, можно увидеть, что:

муниципальному управлению посвящен минимальный объем изучаемого материала; существуют учебники под названием «Государственное и муниципальное управление», в которых муниципального управления касается 1/8 часть материала (справедливости ради нужно сказать, что специфике государственного управления регионами уделяется столь же мало внимания); понятия стандарта во многом устарели и не соответствуют современной системе местного самоуправления.

Системный подход к профессиональной подготовке муниципальных управленцев означает совершенствование государственного стандарта и процедур профессиональной подготовки:

--определение и строгое соблюдение четких периодов повышения квалификации муниципальных управленцев;

--взаимосвязь обучения не только с сиюминутными, но и с перспективными задачами проведения реформы местного самоуправления;

--четкое выделение специфики муниципального управления в структуре госстандарта и формирование комплексного объема знаний и компетенций по данному направлению. Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» законодательно создан институт профессиональных управляющих местной администрацией.

Логика становления института профессиональных управляющих местной администрацией требует вслед за законодательным закреплением статуса реальных действий по формированию корпуса кадров управленцев. Должен быть создан корпус высококлассных специалистов, которые могут мобильно передвигаться по муниципальным образованиям России и участвовать в конкурсах. Запуск таких процессов горизонтальной мобильности позволил бы создать возможности для профессионального роста и обмена успешным опытом в среде профессиональных управляющих. В итоге они смогли бы более надежно, на инновационной основе, объединить страну посредством управленческих технологий на низовом, муниципальном уровне.

С 2003 г. (с момента принятия Федерального закона № 131-ФЗ) по настоящее время не создано ни одной образовательной структуры по подготовке профессиональных управляющих местной администрацией. Только в Российском государственном социальном университете для студентов дневного и вечернего отделений по специальности «Государственное и муниципальное управление» второй год ведется факультативный курс «Профессиональный управляющий местной администрацией».

Реализацию качественного образовательного стандарта должна обеспечивать система высших и средних специальных учебных заведений. Для системы профессиональной подготовки необходимо отбирать талантливых и патриотически настроенных преподавателей, обучать их в России и стажировать в развитых в этом отношении странах мира.

С целью повышения уровня профессионализма местных управленцев и совершенствования организации органов местного самоуправления необходимо создать мощную инфраструктуру профессионального образования муниципального управления, которая должна включать в себя следующие звенья: Всероссийскую муниципальную академию;

структуры профессионального образования в регионах: институты, обучающие и оценочные центры; научно-исследовательские институты и лаборатории управленческих технологий по повышению эффективности деятельности органов местного самоуправления; консультационные центры ;профессиональные ассоциации муниципальных управленцев, профессиональных управляющих местными администрациями; структуры помощи по профессиональному развитию муниципальных кадров в Ассоциации малых и средних городов России и других ассоциациях муниципальных образований.

Наладить эффективную работу муниципалитетов жизненно важно для граждан России. Оптимальные управленческие решения, принятые на государственном уровне, как и наказы населения, будут в конечном итоге исполняться (или не исполняться) местной властью. Качественно муниципальная власть сможет работать только в том случае, если она профессионально обучена и рационально организована.

2.2 Оценка эффективности государственного управления

Современный этап развития России характеризуется повышенным вниманием к проблеме эффективности государственной власти и управления. Данной проблеме посвящены научные исследования, ее обсуждают по телевидению, в среде чиновников и политиков. Материалы Посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ также содержат постановку задач в этой области. Между тем, очевидна и сложность построения стабильной и эффективной системы государственного управления в современной России. Во-первых, проблема эффективности недостаточно разработана в теории государственно-административного управления, поскольку она в основном затрагивается, когда речь идет о коммерческих предприятиях. Это создает проблемы в построении теоретической базы для проведения изменений. Во-вторых, весьма вероятны трудности непосредственного осуществления реформ государственного управления, поскольку каждая система стремится сохранить себя и использует для этого весь свой потенциал. Целью данной статьи является выявление условий повышения эффективности государственного управления в России на основе анализа ключевых элементов государственной системы с использованием наработок современной теории управления.