Правовое положение Президента Российской Федерации

Наблюдается дисбаланс власти в пользу власти Президента, «которая в России выглядит чрезмерной» См.: Уянаев Р.М Институт исполняющего обязанности главы государства в России. Автореф. днс ... канд. юрнд. наук - Ростов-на-Дону, 2001. С. 18-20..

Говоря о серьезных недостатках ныне действующей Конституции РФ, видный ученый-юрист профессор М.И. Пискотин одним из таких недостатков считает «наделение Президента чрезмерно большими полномочиями» Пuскотuн М.И. Россия в ХХ веке: неоконченная трагедия - М., 2001. С. 254. .

Л.А. Окуньков убежден, что «делать такой кардинальный шаг - переходить к парламентарной форме правления, на наш взгляд, пока преждевременно. В условиях нестабильности, общественной смуты необходима сильная политическая воля, сконцентрированная в руках выборных органов власти, включая и авторитетного государственного лидера - Президента.

Видимо, еще длительное время в сознании большинства избирателей сильная и эффективно действующая государственная власть будет ассоциироваться с главой государства» Окуньков л.А. Конституционный статус Президента Российской Федерации. В кн.: Конституционное законодательство России под ред. Ю.А. Тихомирова - М., 1999. С. 158..

В этой связи и в политических кругах, и в средствах массовой информации, и в юридической науке активно обсуждаются вопросы оптимизации полномочий Президента России.

Разделяя полностью идею необходимости в России сильного, эффективного государства, я считаю, что в таком сильном государстве должны быть сильными и эффективными все ветви государственной власти и все государственные органы, ее осуществляющие, в том числе сильным должен быть и Президент. Да, власть Президента должна быть сильной, но не беспредельной. Она должна быть ограничена Конституцией и федеральными законами. А сам Президент должен быть подконтрольным и ответственным.

Выше уже говорилось о том, что действующее законодательство не дает четкого ответа на вопрос: к какой ветви государственной власти относится власть Президента России.

Такая правовая неопределенность порождает положение, когда Президент наделен весьма широкими полномочиями по управлению исполнительной властью, активно ими пользуется, но ни перед кем не отвечает за эту деятельность. Что же касается Председателя Правительства, то его возможности по управлению органами исполнительной власти весьма ограничены, а целый ряд федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, юстиции, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий находится в непосредственном подчинении Президента. Но зато Председатель Правительства несет ответственность за состояние дел в стране, как перед Президентом, так и перед Государственной Думой, что делает его правовое положение неустойчивым и в годы президентства Б.Н. Ельцина влекло за собой частую смену Председателя Правительства, что вряд ли положительно сказывается на стабильности в стране.

По мнению М.И. Пискотина «Становится все очевиднее, что неудачным является и предусмотренный Конституцией порядок решения вопросов о назначении судей и Генерального прокурора Российской Федерации. Он ставит и судей, и особенно Генерального прокурора в большую зависимость от главы государства, который хотя и находится как бы над всеми властями, но в силу своих полномочий стоит все-таки ближе всего к исполнительной власти. А это не способствует обеспечению строжайшего соблюдения законности в cтpaнe» Пискотин М.И. Россия в ХХ веке: неоконченная трагедия - М., 2001. С. 255. ,.

В результате несовершенства конституционно-правового регулирования принципа разделения властей конституционная самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной властей в наших условиях сосуществует с их существенной зависимостью от Президента и его Администрации. Достаточно, к примеру, отметить фактическую роль Управления делами Президента в материально-техническом и финансовом обеспечении федеральных органов власти См.: Окуньков П.А. Конституционный статус Президента Российской Феде-рации. В кн.: Конституционное законодательство России / Под ред. Ю.А. Тихо-мирова - М., 1999. С. 158. в том числе и судебных органов См.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ - М., 2000. С. 101..

В этих условиях политический, материально-финансовый и психологический факторы давления на государственные органы всех ветвей власти безусловно сказываются на состоянии государственной власти, лишая ее самостоятельности и независимости.

И я согласна с выводом Л.А. Окунькова о том, что «совершенствование законодательства в сфере взаимоотношений между ними - одно из перспективных направлений выхода из создавшегося правового тупика. Прерогативы Президента должны иметь четкие границы» Окуньков П.А. Конституционный статус Президента Российской Федерации. В кн.: Конституционное законодательство России. / Под ред. Ю.А. Тихомирова. -М., 1999. С. 159..

Правовая неопределенность места Президента в системе ветвей государственной власти породила наличие двух часто дублирующих друг друга и в определенной степени конкурирующих исполнительных аппаратов: Правительства и его аппарата и Администрации Президента, которая насчитывает около двух тысяч работников.

Вряд ли терпима такая неопределенность правового статуса Президента РФ и впредь. В целях последовательного претворения в жизнь оправдавшего себя в мировой практике принципа разделения властей, устранения параллелизма в организации исполнительной власти, повышения эффективности деятельности Президента России и усиления его ответственности за результаты деятельности нам представляется целесообразным закрепление в нашей стране американской модели президентуры: Президент страны является главой государства, непосредственно возглавляет Правительство страны и несет полную ответственность за деятельность этого правительства. При такой модели правления нет надобности в должности Председателя Правительства и двух дублирующих друг друга аппаратов - Правительства и Администрации Президента РФ.

При учреждении должности Президента РСФСР в 1991 г. была учреждена и должность вице-президента РСФСР. Но на почве политических разногласий с вице-президентом А.В. Руцким в 1993 г. Президент РФ Б.Н. Ельцин своим указом (вопреки Конституции РФ) упразднил должность вице-президента. Конституция РФ 1993 г. должности вице-президента не предусматривает. Но, по моему мнению, такая должность необходима.

Во-первых, при всей ограниченности государственной роли вице-президента, который в публичных делах пользуется, как правило, не значительным влиянием, он все же несколько снижает концентрацию президентской власти, что, с одной стороны, помогает Президенту при реализации его обширных полномочий, а с другой - данный институт может положительно оцениваться с позиций сдержек и противовесов, формирующих устойчивый баланс государственной власти.

Во-вторых, институт вице-президента оптимально обеспечивает временное замещение Президента, на случай его отсутствия (командировки, отпуск), стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия или отрешения его от должности. При этом следует иметь в виду, что вице-президент наделен особыми политико-правовыми качествами (избирается «в связке»с президентом, принадлежит к его «команде»), которые позволяют именно ему наиболее эффективно замещать (заменять) главу государства во всех случаях, когда тот не в состоянии выполнять свои конституционные полномочия.

Перед другими (конституционно определенными или возможными) претендентами на исполнение обязанностей президента (премьер-министр, спикеры палат парламента и пр.) вице-президент имеет уже то преимущество, что он избирается всенародно (хотя и вместе с кандидатом в президенты, пользуясь его поддержкой и авторитетом) и может временно занимать должность главы государства на вполне легитимных основаниях.

И, наконец, институт вице-президентства выгодно отличается еще и тем, что обеспечивает преемственность власти лицом, к ней заранее подготовленным, стоящим в непосредственной близости к руководителю государства, адаптированному к своей высокий должности и осведомленному в силу выполняемых поручений о технологиях президентского правления См.: Уянаев Р.М. Институт исполняющего обязанности главы государства в России. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук - Ростов-на-Дону, 2001. С. 11-12..

Как уже говорилось выше, Конституция РФ закрепляет лишь три условия (ценза) для избрания Президента РФ: а) он должен быть гражданином России; б) быть не моложе 35 лет и в) постоянно проживать в Российской Федерации не менее 10 лет.

Оставляя без обсуждения эти условия, считаю необходимым предложить следующие новые, дополнительные цензы.

Наличие высшего образования. Это условие закреплено в законах ряда субъектов Федерации о выборах губернаторов. Возникает вопрос: а почему законодательно не закрепить это условие и для выборов Президента России? В цивилизованном обществе главой государства должен быть высокообразованный человек. Необходимость высшего образования для кандидата в Президенты закреплена, например, в Конституции Азербайджана См.: Михалева Н.А. Конституционное право зарубежных стран СНГ - М., 1999. С. 256..

По действующей Конституции РФ, стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять полномочия Президента является юридическим основанием досрочного прекращения его полномочий. Но где гарантии, что человек, претендующий на должность Президента, по состоянию здоровья способен выполнять многотрудные полномочия Президента после его избрания на этот пост? Кстати, заметим, что один из кандидатов на эту должность (Б.Н. Ельцин) в 1996 г. был тяжело больным человеком. Но от избирателей его состояние тогда скрывалось.

Вот почему предлагается законодательно закрепить определенный порядок медицинского освидетельствования каждого, кто хочет зарегистрироваться в качестве кандидата на должность Президента РФ.

Предельный возраст кандидата также связан с состоянием здоровья и способностью выполнять полномочия Президента. В связи с этим предлагается в Конституции РФ закрепить не только минимальный возраст кандидата на должность Президента, но и предельный. При этом, видимо, законодателю в этом случае следует исходить из рекомендаций медицинской науки. В литературе и некоторых ранее предложенных проектах предельный возраст определялся в 65-70 лет.

По моему мнению, для будущего Президента необходимо еще одно условие - наличие опыта руководящей работы на федеральном или региональном уровнях.

Президент государства - это лидер страны, народа. В числе многих непременных качеств, которыми должен обладать Президент (ум, честность, принципиальность и др.), важное место должны занимать его организаторские способности, умение руководить, быть лидером.

Это - аксиома. А как узнать, обладает кандидат на должность Президента такими способностями или нет? По его выступлениям, программам это сделать невозможно: они готовятся другими лицами, а кандидат на должность Президента часто только подписывает их или произносит.

Единственно верный критерий - прошлый опыт, прошлая практика кандидата. Организаторские способности, умение руководить проявляются в делах. При этом для Президента еще важен масштаб его прежней деятельности. Одно дело руководить маленьким коллективом (например, кафедрой, цехом, быть руководителем администрации небольшого поселка или города), другое - быть губернатором или председателем федерального правительства. И не случайно в США чаще всего кандидатами в президенты выдвигаются губернаторы штатов, вице-президенты. И такая практика оправдывает себя.

Вот почему предлагается не только внедрить в практику, но и закрепить в законе требование к кандидатам на должность Президента условия - занимать руководящую должность в государственных органах на федеральном уровне - не ниже министра, на региональном - не ниже президента (губернатора), председателя законодательного органа, а для политических деятелей - быть лидером политической партии не менее трех последних лет.

Эти условия позволят избирателям судить о кандидатах не по их словам, а по реальным делам, плодам их деятельности. По моему убеждению, нуждается в серьезном обсуждении вопрос о необходимости сбора подписей в поддержку кандидата на должность Президента. Как показывает практика, для сбора подписей главное - не политический вес, зрелость, авторитет кандидата, а наличие денежных средств, необходимых для оплаты тех, кто осуществлял сбор этих подписей (ведь нередко эти подписи и оплачиваются, что запрещено законом). Между тем, финансовое положение кандидата на должность Президента вряд ли можно считать своеобразным имущественным цензом. Да такой ценз и не нужен. Затрата огромных денежных средств на сбор подписей явно не рациональна.

Может быть, целесообразно установить денежный залог, который возвращается, если кандидат на должность Президента наберет необходимый минимум голосов? Во всяком случае, эта проблема нуждается в исследовании, обсуждении и решении в Федеральном законе «О выборах Президента Российской Федерации».

Как уже говорилось выше, Президент РФ избирается на четыре года. Возможно повторное избрание еще на один четырехлетний срок.

Практика ограничения срока полномочий президентов - важное демократическое завоевание, препятствующее узурпации власти одним лицом.

Если обратиться к мировой практике, то можно выделить следующие разновидности ограничения президентского срока:

- один год без права переизбрания (Швейцария);

- три года с возможностью переизбрания (Латвия);

- четыре года без права переизбрания (Югославия);

- четыре года с правом переизбрания, но только на один срок (США и многие другие страны);

- пять лет без права переизбрания (Бразилия, Южная Корея);

- пять лет с правом переизбрания многократно (Индонезия);

- семь лет без права переизбрания (Италия).

В период избирательной кампании Президента РФ в 2000 году было высказано предложение о целесообразности избрания Президента РФ на семь лет. В.В. Путин к этому предложению отнесся положительно, но при этом заявил, что оно может быть применено лишь к Президенту РФ, который будет избираться не в 2000 г., а в последующие годы. А когда в декабре 2001 года вновь избранный Председатель Совета Федерации С.М. Миронов заявил, что «для России в современных условиях четыре года президентского срока - это мало» и целесообразно продлить его до семи, а как минимум, до пяти лет, то В.В. Путин в своем выступлении 12 декабря 2001 г., в День Конституции России подвел черту под вспыхнувшими было политическими дебатами, отметив, что изменение «фундаментальных положений Конституции равносильно пересмотру основ государственного строя». По его мнению, вопрос о поправках, ведущих к принципиально новой редакции Основного закона РФ, на повестке дня не стоит. «Это в полном объеме относится и к сроку президентских полномочий, который под действующего Президента меняться не будет» См.: Воробьев В. Спокойно, господа // Российская газета. 2001. 14 декабря., - подчеркнул В.В. Путин.

Нет сомнений, что проблема увеличения срока пребывания Президента России на должности заслуживает серьезного изучения. Дело в том, что небольшой срок имеет свои плюсы: он позволяет развивать у народа политическую активность, чаще активно участвовать в управлении страной посредством выборов и повышает ответственность избранного Президента перед народом, ибо Президент понимает, что на следующих выборах избиратели могут отказать ему в доверии.

Есть достоинства и у большого срока: он дает возможность Президенту не прибегать к популистским мерам и достаточно твердо проводить намеченную им политику, рассчитанную на длительную дистанцию, приносящую глубокий и стабильный успех.

Но большой срок таит в себе и опасности: действующая чрезмерно сложная система отрешения Президента от власти и отсутствие всякой юридической ответственности за «плохое руководство» может повлечь за собой урезание Президентом демократии, наступление на законность, что, в конечном счете, может свести на нет весьма скромные демократические завоевания и привести к тоталитаризму.

Чтобы избежать отрицательных, пагубных для страны последствий, по моему мнению, семилетний или пятилетний срок избрания Президента РФ может быть законодательно закреплен только в том случае, если одновременно с этим будет повышена ответственность Президента РФ перед народом и Федеральным Собранием, если будет упрощена процедура его освобождения от занимаемой должности не только за совершение тяжких преступлений, но и за неудовлетворительное осуществление своих полномочий.

При этом следует иметь в виду следующие обстоятельства. Сторонники продления президентского мандата в России до семи лет, как правило, ссылались на пример Франции, где действовавшая тогда Конституция предусматривала семилетний срок. Но ныне действующая конституция была одобрена во Франции в 1958 г.

Это был период кризиса многопартийной парламентской системы четвертой по счету Французской Республики, и преодолеть этот кризис был призван национальный герой, генерал Шарль де Голль.

А семилетний срок давался престарелому де Голлю, избранному первым президентом 5-й Республики, с тем, чтобы он чувствовал себя на своем посту уверенно. Однако после вынужденного ухода де Голля с поста президента в 1969 г. обнаружилось, что семилетний президентский срок не является гарантией стабильности государственной власти.

На референдуме, который проходил во Франции 24 сентября 2000 г., французские избиратели предпочли «президентскую пятилетку». Комментируя итоги референдума, глава французского правительства подчеркнул, что они станут прологом к новым реформам, призванным способствовать дальнейшей демократизации государственных институтов Франции См.: Паклин Н. Во Франции президентская пятилетка // Российская газета. 2000. 26 сентября.

В связи с изложенным мы полагаем, что в будущем, если у законодателя возникнет вопрос о правовой норме, устанавливающей семилетний срок пребывания на президентском посту, будет полезно еще раз обратиться к французскому опыту.

Действующая Конституция РФ предусматривает лишь один вид конституционно-правовой ответственности Президента РФ - его отрешение от должности в случаях и в порядке, предусмотренном Конституцией, о чем уже говорилось выше.

В юридической литературе наиболее полно проблема ответственности Президента РФ рассматривается Н.М. Колосовой. Наряду с общетеоретическими вопросами конституционной ответственности, объектом ее исследования является Президент РФ как субъект конституционной ответственности См.: Паклин Н. Во Франции президентская пятилетка // Российская газета. 2000. 26 сентября.

Максимальная общественная опасность последствий нарушения Президентом Конституции РФ вытекает из того высокого положения, которое занимает Президент России как глава государства, как гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина, как высшее должностное лицо страны, наделенное очень широкими и важными полномочиями, от действий или бездействия которого зависит во многом жизнь всей страны, всего народа и каждого отдельного человека, их настоящее и будущее.

Именно поэтому Президент России, избранный всенародно, обладающий высоким положением в обществе и государства, должен не только иметь большие права, но и иметь перед государством и обществом, перед народом не менее большие обязанности, за невыполнение которых должна быть предусмотрена конституционно-правовая ответственность Президента См.: Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации - М., 2000. С. 68-74..

И в этой связи нельзя не согласиться с мнением Н.М. Колосовой о том, что «необходимо сформулировать правомочия Президента РФ и конкретные основания привлечения его к конституционной ответственности» См.: Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации - М., 2000. С. 69..

Для наступления конституционно-правовой ответственности необходимо наличие всех элементов конституционно-правового нарушения. И в этой связи я хотела бы возразить против некоторых высказываний Н.М. Колосовой по поводу конституционной ответственности Президента РФ.

Так, Н.М. Колосова утверждает, что «Президент РФ независимо от его личной вины должен нести конституционную ответственность за невыполнение тех обязанностей, которые закреплены в Конституции РФ».

Видимо, следуя этому тезису, Н.М. Колосова в другом месте той же книги пишет: «Президент должен нести персональную ответственность за нарушение суверенитета, независимости государства, нарушение Конституции РФ и иных ценностей» См.: Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации - М., 2000. С. 69..

Мне же представляется, что как за нарушение суверенитета, независимости государства, так и за невыполнение своих конституционных обязанностей Президент может и должен нести конституционно-правовую ответственность только при наличии вины

С учетом сказанного, я полностью поддерживаем предложение Н.М. Колосовой о необходимости принятия федерального закона, «где, в частности, были бы конкретно сформулированы обязанности Президента, его полномочия, санкции за конкретные конституционные деликты, механизм привлечения Президента к ответственности, детализирована процедура «импичмента» Там же..

Все эти вопросы могут быть отражены в предлагаемом федеральном законе о Президенте РФ

По вполне резонному мнению Р.М. Уянаева, основания досрочного ухода с президентского поста должны быть предельно четкими, исключающими какие-либо разночтения и подспудные движущие мотивы.

Он считает, что отставка Президента должна носить публичный характер и удостоверяться подобающим образом, исключающим какие-либо сомнения в ее добровольности. По его мнению Президент должен сделать официальное письменное заявление о своем уходе с занимаемой должности, адресованное Федеральному Собранию, которому глава государства таким образом заявляет о своей отставке.

Отношение Парламента к отставке главы государства может быть отражено, например, в специальном постановлении, в котором отставка признается либо не признается, если есть основания предполагать принуждение к отставке. В последнем случае создается специальная депутатская комиссия, которая исследует добровольность отставки. Все означенные парламентские действия должны иметь фиксированные и ограниченные процессуальные сроки.

Конкретные процедуры признания (непризнания) отставки Президента могут устанавливаться Регламентами палат или специальным законом об отставке Президента Российской Федерации См.: Уянаев Р.М. Институт исполняющего обязанности главы государства в России. Автореф. дне. ... канд. юрид. наук - Ростов-на-Дону, 2001. С. 20..

Мне представляется, что нет необходимости в специальном законе об отставке Президента, ибо все эти отношения могут быть урегулированы в федеральном законе о Президенте Российской Федерации.

До последнего времени в конституционном праве России не было норм, определяющих правовой статус лиц прекративших исполнение полномочий Президента РФ. И только 31 декабря 1999 г., когда Президент РФ Б.Н. Ельцин подал в отставку, исполняющий обязанности Президента РФ В.В Путин издал Указ «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, членам его семьи».

Правомочность издания такого указа исполняющим обязанности Президента у многих вызвала серьезные сомнения. Если правовой акт такого содержания необходим, то он, по мнению ученых-юристов, должен бы быть принят Государственной Думой Свое мнение по этому поводу А.А. Безуглов изложил в своем выступлении на Всероссийской конференции «Государство и право на рубеже веков» (2-4 февра-ля 2000 г.), но, к сожалению, научная общественность на это выступление ответи-ла молчанием, а в опубликованной книге по итогам этой конференции выступле-ния А.А. Безуглова не оказалось (см.: Государство и право на рубеже веков. Кон-ституционное и административное право - М., 2000)..

Более того, многие полагают, что многие положения Указа Президента РФ от 31 декабря 1999 г. противоречат Конституции РФ, Уголовному кодексу РФ, Уголовно-процессуальному кодексу РФ некоторым другим федеральным законам.

Бывший Президент СССР М.С. Горбачев и бывший член Комитета Конституционного надзора СССР профессор М.И. Пискотин также обратили внимание на то, что положение указа о предоставлении Б.Н. Ельцину неприкосновенности противоконституционно См.: Пискотин М.И. Россия в ХХ веке: неоконченная трагедия - М., 2001. .355..

Так, в Конституции РФ (ч. 1 ст. 19) установлено, что «все равны перед законом и судом». О каком равенстве может идти речь, если п. «д» ст. 1 Указа записано: «Президент Российской Федерации, прекративший исполнение своих полномочий, обладает неприкосновенностью.

Президент Российской Федерации, прекративший исполнение своих полномочий, не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности, задержан, арестован, подвергнут обыску, допросу либо личному досмотру. Неприкосновенность Президента, прекратившего исполнение своих полномочий, распространяется на занимаемые им жилые и служебные помещения, пользуемые им транспортные средства, средства связи, принадлежащие ему документы и багаж, на его переписку».

Таким образом, бывший Президент, даже в том случае, если будут достоверно установлены факты совершения им преступлений или административных правонарушений в прошлом и даже после истечения срока пребывания в должности Президента РФ не может быть привлечен к ответственности. Почему?

Действовавшее тогда и действующее в настоящее время уголовное, уголовно-процессуальное и административное законодательство таких исключений из общего правила не делает.

Следовательно, Указ Президента «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, членам его семьи» противоречит Конституции и федеральным законам.

Известно, что в Конституционный Суд РФ поступали запрос с просьбой рассмотреть вопрос о соответствии Конституции РФ Указа Президента от 31 декабря 1999 г., но, к сожалению, Конституционный Суд России этого не сделал.

В конце 2000 г. Президент РФ направил в Государственную Думу проект закона «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи». По своему содержанию этот закон во многом совпадал с вышеупомянутым Указом Президента от 31 декабря 1999 г.

При обсуждении в Государственной Думе в первом чтении и в телевизионной передаче «Глас народа» (НТВ) 1 декабря 2000 г. наибольшее внимание привлекла ст. 3 проекта федерального закона, которая предусматривала неприкосновенность Президента, прекратившего исполнение своих полномочий.

В процессе обсуждения многие говорили, что положения пункта 1 статьи 3 законопроекта о том, что «Президент Российской Федерации, прекративший исполнение своих полномочий, обладает неприкосновенностью» и что он «не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за деяния, совершенные им в период исполнения полномочий Президента Российской Федерации...», находятся в противоречии с Конституцией РФ.

Как известно, Конституция РФ, предусматривая неприкосновенность Президента РФ (ст. 91), не освобождает его от уголовной ответственности за совершенные им преступления. Это подтверждается тем, что обвинение в государственной измене или в совершении иного тяжкого преступления, выдвинутое и подтвержденное в порядке, предусмотренном ст. 93 Конституции РФ, является основанием возможного применения к нему Парламентом России особого вида конституционно-правовой ответственности - отрешения Президента РФ от должности, со всеми вытекающими из этого последствиями.

Кроме того, в процессе обсуждения обращалось внимание на положение ст. 3 законопроекта о невозможности привлечения бывшего Президента РФ к уголовной ответственности противоречит:

- ст. 19 Конституции РФ, устанавливающей, что все равны перед законом и судом, что государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от должностного положения;

- ст. 4 Уголовного кодекса РФ, предусматривающей, что лица, совершившие преступления, равны перед законом и подлежат уголовной ответственности независимо от должностного положения.

Кроме того, было высказано мнение и о том, что рассматриваемый законопроект не должен противоречить международным обязательствам Российской Федерации. С позиций международного права в нем должны получить отражение устоявшиеся международные стандарты отношения к бывшим главам государств, имея в виду следующее.

Россия подписала Римский статут Международного уголовного суда, разработанного с участием Российской Федерации и принятого Дипломатической конференцией полномочных представителей под эгидой ООН в Риме 17 июля 1998 г.

В соответствии со ст. 27 статута («Недопустимость ссылки на должностное положение») «настоящий статут применяется в равной мере ко всем лицам без какого бы то ни было различия на основе должностного положения. В частности, должностное положение как главы государства или правительства, члена правительства или парламента, избранного представителя или должностного лица правительства ни в коем случае не освобождает лицо от уголовной ответственности согласно настоящему статуту и не является само по себе основанием для смягчения приговора».

В процессе обсуждения законопроекта говорилось и о том, что выплаты на содержание бывшего Президента, членов его семьи и аппарата помощников составляет от полутора до двух миллионов долларов США, что явится весьма заметной статьей расхода для скромного государственного бюджета нашей страны, а поэтому эти расходы нуждаются в сокращении.

В процессе прохождения законопроекта в Государственной Думе он претерпел определенные изменения. В 2001 г. Федеральный закон «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» был принят.

Согласно этому федеральному закону, Президенту РФ, прекратившему исполнение своих полномочий, пожизненно предоставляется государственная охрана в местах его постоянного или временного пребывания в полном объеме мер, предусмотренных Федеральным законом «О государственной охране», включая предоставление специальной связи и транспортного обслуживания.

За бывшим Президентом РФ и членами его семьи сохраняется право на медицинское обслуживание, которое им предоставлялось на день прекращения Президентом исполнения своих полномочий.

Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий, обладает неприкосновенностью. Он не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за деяния, совершенные в период исполнения полномочий Президента, а также задержан, арестован, подвергнут обыску, допросу либо личному досмотру, если указанные действия осуществляются в ходе производства по делам, связанным с исполнением им полномочий Президента РФ.

Неприкосновенность бывшего Президента распространяется на занимаемые им жилые и служебные помещения, используемые им транспортные средства, средства связи, принадлежащие ему документы и багаж, на его переписку

Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий, может быть лишен неприкосновенности в случае возбуждения уголовного дела по факту совершения им тяжкого преступления.

Генеральный прокурор РФ в случае возбуждения уголовного дела в отношении указанного лица в связи с совершением им тяжкого преступления в период исполнения полномочий Президента РФ направляет представление в Государственную Думу.

Принято е Государственной Думой постановление о даче согласия на лишение неприкосновенности Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий, с представлением Генерального прокурора РФ направляется в трехдневный срок в Совет Федерации.

Совет Федерации рассматривает в трехмесячный срок вопрос о лишении неприкосновенности Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий, с учетом представления Генерального прокурора РФ, принимает по данному вопросу постановление и в трехдневный срок извещает о нем Генерального прокурора.

Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий, независимо от возраста имеет право на ежемесячное пожизненное денежное содержание в размере 75 процентов месячного денежного вознаграждения Президента РФ. Ему предоставляется в пожизненное пользование одна из государственных дач; он имеет право на бесплатное пользование на территории Российской Федерации правительственной связью и другими видами связи, которыми располагают органы го су дарственной власти, органы местного самоуправления и организации, и право на внеочередное получение услуг связи.

Все виды почтовых и телеграфных отправлений бывшего Президента РФ пересылаются (передаются), обрабатываются и доставляются в разряде правительственных.

Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий, имеет право содержать за счет средств федерального бюджета аппарат помощников.

После смерти Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий, членам его семьи назначается ежемесячное пособие в сумме, равной шестикратному минимальному размеру пенсии по старости, установленному федеральным законом на день его смерти.

После смерти бывшего Президента РФ, членам его семьи предоставляется право на пользование служебным автотранспортом, а также за ними сохраняется право на медицинское обслуживание, (которое им предоставлялось, в течение пяти лет со дня смерти Президента, прекратившего исполнение своих полномочий.

Итак, Федеральный закон «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» принят, вступил в законную силу и подлежит неуклонному исполнению.

Правда, новый Уголовно-процессуальный кодекс РФ (2001 г.) несколько изменил порядок привлечения бывшего Президента РФ к уголовной ответственности. Например, согласно этого УПК РФ решение о возбуждении уголовного дела в отношении Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий, либо о привлечении его в качестве обвиняемого, если уголовное дело было возбуждено в отношении других лиц или по факту совершения деяния, содержащего признаки преступления, принимается Генеральным прокурором РФ. Имеются и другие новеллы.

Мне представляется, что многие проблемы, связанные с правовым положением Президента РФ, прекратившем свои полномочия, нуждаются в научном исследовании. Пока же таких научных работ мало. Но они есть.

Так, например, Р.М. Уянаев в своей диссертации, говоря о проблемах правового статуса бывшего Президента РФ, утверждает, по «иммунитет частного лица, какими бы заслугами перед Отечecтвом он ни обладал, не находит юридического оправдания с позиций формального равенства граждан» Уянаев Р.М. Институт исполняющего обязанности главы государства в Рос-сии. Автореф. днс. ... канд. юрид. наук - Ростов-на-Дону, 2001. С. 18..

Примечателен в этом плане и зарубежный опыт. Например, Президент Франции пользуется неприкосновенностью только в период своего президентства, «но уже через месяц после того, как истекает срок президентского мандата, президент становится таким же доступным для правосудия, как и любой другой гражданин Франции. Никакими исключениями из правил и привилегиями он больше не пользуется» См.: Паклuн Н. Индульгенция для Жака Ширака // Российская газета. 2002. 17 декабря.. Спрашивается: почему нашему законодательству не последовать в этом случае примеру Франции?

Я убеждена, что и к проблемам неприкосновенности и к другим, которые могут возникнуть в ходе применения федерального закона о гарантиях бывшему Президенту, и ученым и правоприменительным органам придется возвращаться не раз.

Очень хочется, чтобы правовые нормы о гарантиях бывшему Президенту России и членам его семьи, во-первых, соответствовали духу и букве Конституции России, а во-вторых, чтобы они были справедливыми и социально оправданными.

Если же обратиться к Федеральному закону «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи», то нетрудно убедиться, что все предусмотренные им достаточно большие привилегии и льготы должны в равной мере распространяться на каждого, кто был избран Президентом России, независимо от того, сколько времени он пребывал в этой высокой должности и как добросовестно он исполнял свои обязанности, насколько эффективной была его деятельность. Мне представляется, что такой формальный подход не совместим с понятием справедливости.

Вот почему хотелось бы, чтобы закон давал возможность предоставлять определенные права бывшим президентам не в равной мере всем, а с учетом их вклада в развитие страны. Убеждена, что такие критерии оценки проделанной работы Президента вполне могут быть разработаны. И тогда предоставление определенных льгот бывшим президентам будет и правомерным, и справедливым.

В этой связи не хотелось бы приводить оценки деятельности Б.Н. Ельцина со стороны политиков. Вот как характеризует деятельность Б.Н. Ельцина весьма авторитетный ученый-юрист М.И. Пискотин: «Занимая пост Президента РФ, Ельцин не был подлинным демократом как в политической сфере, так и в своей социальной политике. Он ориентировался отнюдь не на интересы народа, а, прежде всего, на интересы финансово-бюрократической олигархии. Если его и можно назвать отцом, то никак не демократии, а скорее, именно этой олигархии, которая нередко оказывалась тесно связанной с теневыми и даже чисто криминальными структурами» .: Паклuн Н. Индульгенция для Жака Ширака // Российская газета. 2002. 17 декабря..

Приведем еще слова лауреата Нобелевской премии, всемирно известного российского писателя А.И. Солженицына. «Мы беспечно притворяемся, - сказал Солженицын в интервью НТВ, - будто у нас в России все дела идут в общем-то нормально, терпимо. Нет! В результате ельцинской эры разгромлены все основные направления нашей государственной, народнохозяйственной, культурной и нравственной жизни. Ничего не осталось такого, что не было бы разгромлено или разворовано. Вот среди этих руин мы сегодня живем и ищем выхода. Мы бросили 25 миллионов наших соотечественников в странах СНГ, вернее, бросили их не мы, а Президент Ельцин, бросил как собак, без всякой защиты их прав, без всякой заботы об их нуждах, без попытки помочь им переселиться к нам. Ельцин предпочитал обниматься и целоваться с диктаторами и вручать им награды российские».

Еще более сурово отозвался Солженицын о Б.Н. Ельцине на встрече с читателями Российской государственной библиотеки. «Снятие с Ельцина ответственности, - сказал писатель, - я считаю позорным. И Ельцин, и еще сотня-другая с ним должны отвечать перед судом!» Цит. по: Медведев Р. Поэт и царь. Ельцин и Солжеиицын // Российская газета. 2000. 6 сентября..

После такой оценки деятельности бывшего Президента России трудно говорить о неприкосновенности, льготах и привилегиях Б.Н. Ельцина и членов его семьи. Но это лишь мое частное мнение. Существуют и другие, порой прямо противоположные, суждения на этот счет.

Заключение

Статья 10 Конституции РФ гласит: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную», органы этих трех ветвей самостоятельны. Однако следующая, 11-я статья содержит несколько иные положения. Из анализа ее текста следует, что государственная власть не ограничена названными тремя видами органов. Статья 11 устанавливает: «Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации». Три вида из перечисленных органов соответствуют трем ветвям власти, названным в ст.10, но один из органов - Президент РФ выходит за пределы триады. Это уже четвертый вид органов (в перечне ст.11 он назвал первым).

К какой ветви власти относится Президент РФ? В научных исследованиях иногда лишь констатируют, что он занимает место вне трех традиционных ветвей власти, иногда его относят к исполнительной власти. Последнее положение вызывает сомнения, поскольку в Конституции РФ есть четкое указание на то, что исполнительная власть России принадлежит Правительству РФ. Статья 110 гласит: «Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации». Следовательно, президентуру нельзя отнести к исполнительной власти, точно так же как ее нельзя отнести к законодательной или судебной ветви власти.

Особенности положения президента в системе разделения властей связаны прежде всего с тем, что он - глава государства. В президентской республике и республике полупрезидентской, полупарламентарной (а такой республикой, по моему мнению, является и Россия) он вовсе не формальный глава, как это имеет место в парламентарной республике (Германия, Индия, Италия и др.), где президент по своему реальному положению в государстве в чем-то похож на безвластного монарха в парламентарной монархии (Великобритания, Нидерланды, Япония и др.). В президентской и полупрезидентской республиках президент сам осуществляет принадлежащие ему полномочия, а не правительство делает это за него, что имеет место в парламентарной республике. Как глава государства (т.е. всей государственной власти) президент может в составе своих полномочий главы иметь некоторые квазизаконодательные и квазисудебные полномочия в форме участия в деятельности органов, относящихся к отдельным ветвям власти. Президент участвует в законодательной деятельности, в частности обладая правом вето. Если президент не подпишет закон, он не становится законом. Это сильное оружие президента. Сошлемся на опыт США. Президент за всю историю страны налагал вето на законы Конгресса приблизительно 1300 раз. Конгресс преодолел вето 2/3 голосов в каждой палате приблизительно 70 раз. Таким образом, подавляющее большинство законов не стали законами из-за особой позиции президента. В России оба президента (Б.Н. Ельцин и В.В. Путин) использовали право вето довольно часто. Однако в России сложилась практика консультаций, когда Президент РФ и парламент находят взаимоприемлемые решения (так было, например, с законом о перемещенных культурных ценностях).

Элемент законодательного участия главы государства нередко получает выражение в конституции. Даже Конституция Дании 1953 г., где монарх никакой личной властью на деле не пользуется, содержит формулировку: «Законодательная власть осуществляется совместно королем и фолькетингом» (парламентом) (ст.3). Конституция Греции (где есть президент) 1975 г., также гласит: «Законодательная функция осуществляется парламентом и президентом республики» (ч.1 ст.26).

Как глава государства президент имеет и не может не иметь некоторых полномочий, относящихся к сфере судебной власти. Во многих странах он назначает судей. В России федеральные судьи также назначаются Президентом РФ (за исключением судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда, которые назначаются Советом Федерации, но по представлению Президента РФ). Он имеет право помилования и смягчения наказаний. Президент РФ в 2002 г. помиловал более 70 человек (теперь это делается по представлению советов по помилованию, состоящих при главах исполнительной власти субъектов Федерации).

Президент РФ активно участвует в осуществлении исполнительной власти, в исполнительно-распорядительной деятельности. Он издает множество указов, которые, согласно Конституции РФ, имеют подзаконный характер и обязательны для исполнения на всей территории РФ. Указы не могут противоречить Конституции РФ и законам и издаются, прежде всего, для их исполнения. При Президенте РФ действует Администрация Президента РФ, которая нередко раньше подменяла Правительство РФ, отдельных министров (это отмечалось в печати). Более того, Президенту РФ, и только ему, подчинены некоторые министерства, составляющие ядро исполнительной власти (внутренних дел, обороны, иностранных дел, юстиции и др.), ведомства, имеющие в своем распоряжении войска (службы безопасности, агентство федеральной связи и информации и др.), - всего около 15 министерств и ведомств. Ни Председатель Правительства РФ, ни Правительство РФ в целом не вправе принимать в отношении руководителей этих министерств и ведомств обязывающие решения, Правительство РФ лишь координирует их деятельность с другими министерствами и ведомствами. Не только непосредственно подчиненные Президенту РФ министры, но и другие, и сам премьер-министр (Председатель Правительства РФ) регулярно посещают Президента РФ с докладами и информацией. Осуществляя непосредственное руководство ими, Президент РФ активно участвует в реализации исполнительной власти. И все-таки такое участие не является решающей стороной в деятельности Президента РФ, и, следовательно, его нельзя отнести к ветви исполнительной власти не только из-за прямых формулировок ст.110 Конституции РФ, но и с точки зрения фактического положения - доминанты в деятельности Президента РФ.

Главное в деятельности Президента РФ определяется статьей 80 Конституции РФ. В ней говорится о роли Президента РФ как гаранта прав и свобод человека и гражданина, суверенитета РФ, ее неприкосновенности и государственной целостности. Как глава государства он определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (правда, есть оговорка: определяет «в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами»). Президент РФ представляет РФ внутри страны и в международных отношениях. Все эти положения являются типичными для многих конституций, в том числе в парламентарных республиках. Главное отличие от них заключается в содержании ч.2 ст.80. В ней говорится, что Президент РФ «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти». Это положение похоже на формулировку ч.1 ст.30 Конституции Греции 1975 г. (президент является регулятором государственного строя), ст.123 Конституции Португалии 1976 г. (обеспечивает нормальное функционирование демократических институтов) и особенно на ст.5 Конституции Франции 1958 г. (в ней сказано: президент «обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование публичных властей...»). В российской Конституции нет словосочетания «публичные власти» (говорится об органах государственной власти), нет и слова «арбитраж», которое может быть переведено на русский язык как «посредничество», но такое посредничество, которое дается «сверху» органом, принимающим решения. Поэтому российская формула «обеспечение согласованного функционирования» близка к термину «арбитраж». Формулы «арбитраж», «обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти» выделяют президента из других ветвей государственной власти, ибо именно он обеспечивает их взаимодействие, причем слово «арбитраж» ставит его в каком-то отношении над ними. Следовательно, Президента РФ нельзя отнести к какой-либо ветви известной триады. Президентская власть (вряд ли кто-нибудь будет отрицать, что такая власть существует, так как о государственной власти Президента РФ сказано и в ст.11 Конституции РФ) не вписывается в триаду ст.10 Конституции РФ. В связи с тем что Президент РФ - глава государства, его власть включает элементы участия в законодательной, отчасти - в судебной и более всего - в исполнительной власти, но ее суть - арбитражно-координационное осуществление государственной власти.

Положение о согласительных процедурах Президента РФ (ст.85 Конституции РФ) является одним из признаков такой деятельности. Согласительные процедуры использовал и Б.Н. Ельцин, и В.В. Путин. Правда, в Конституции РФ говорится о согласительных процедурах не между ветвями власти, а между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ, но, тем не менее, это полномочие свидетельствует о новых качествах президентской власти.

Определяя место Президента РФ в системе разделения властей, важно учитывать не только конституционные формулировки, но и реалии времени, когда создавалась Конституция РФ, требования Президента РФ к ее проекту. Одно из главных заключалось в том, чтобы обеспечить Президенту РФ доминирующее положение в системе разделения властей, определенные преимущества по отношению к «красному парламенту» и необновленным судам, чтобы не допустить к власти коммунистическую партию, хотя и поверженную, но сохранявшую силы, не допустить реставрации социалистических порядков. Президент РФ хотел быть гарантом этого и действительно был им, используя всю полноту государственной власти.

Учитывая все указанные обстоятельства, на мой взгляд, было бы правильно в условиях полупрезидентских, полупарламентарных республик, приобретающих все большее распространение, рассматривать президентскую власть как особую ветвь власти, имеющую арбитражно-координационный характер. Руководящую роль по отношению к исполнительной власти играют отдельные элементы участия в законодательной и судебной власти, что проистекает из положения президента как главы государства. Обладая такими полномочиями, президент в полупрезидентской республике может стать доминирующей фигурой. Возникает четвертая ветвь государственной системы разделения властей. В специфических условиях России (слабость партийной системы, беспартийное правительство и беспартийный Президент, стоящий вне партий, а по существу, над ними, поскольку не он, а они ищут поддержки Президента) арбитражно-координационные и доминирующие качества усиливаются. Анализируя их, важно исходить не только из норм Конституции РФ, но и из существующей практики. Уже при Президенте Путине эта практика является несколько иной, чем была при Президенте Ельцине. При изменении ситуации изменяются некоторые качества президентской власти, но при сохранении формы полупрезидентской, полупарламентарной республики ее суть как особой ветви власти остается неизменной.

Список использованной литературы

Нормативно-правовые акты

1. Конституция РФ 1993 г. М. 2004.

2. Федеральный закон от 12 февраля 2001 г. № 12-ФЗ «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи».

3. Федеральный закон от 10 января 2003 г. « 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации».

4. Указ Президента РФ от 15 февраля 2001 г. № 171 «О признании утратившим силу Указа Президента Российской Федерации от 31 декабря 1999 г. № 1763 «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи»

5. Указ Президента РФ от 10 июня 1994 г. № 1185 «Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации» (с изм. и доп. от 3 мая 1995 г., 26 ноября 2001 г.)