Правовое положение Президента Российской Федерации

Если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией органы государственной власти субъекта РФ отсутствуют и не могут быть сформированы в соответствии с федеральным законом, Президент России по согласованию с Советом Федерации принимает решение о временном возложении отдельных полномочий органов государственной власти субъектов РФ на федеральные органы государственной власти.

Кроме того, как уже говорилось выше, в случае прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), а также в случае прекращения полномочий должностных лиц, которые в соответствии с порядком и очередностью, установленными конституцией (уставом) и законом субъекта РФ, временно исполняют обязанности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), либо в случае, если указанные должностные лица не могут исполнять временно возложенные на них обязанности высшего должностного лица субъекта РФ(руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), Президент РФ назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на период до вступления в должность вновь избранного высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

В настоящее время Президент РФ назначает на должность Главы администрации субъекта РФ лиц по согласованию с высшими законодательными органами этих субъектов.

Несмотря на то, что согласно ч. 4 ст. 78 Конституции РФ Президент и Правительство РФ призваны обеспечивать полномочия государственной власти на всей территории Российской Федерации, их возможности в отношении органов местного самоуправления до последнего времени были более чем скромными. И объяснялось это тем, что в соответствии со ст. 12 Конституции РФ «Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». В результате получалось, что органы местного самоуправления являлись недосягаемыми для Президента России, который был лишен юридических оснований оказывать воздействие на органы местного самоуправления в тех случаях, когда они нарушали Конституцию РФ и федеральные законы.

После принятия Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»(2000 г.) положение изменилось. Этим законом установлена ответственность представительных органов и глав муниципальных образований за невыполнение решений суда о признании их нормативного акта или отдельных его положений противоречащими Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции, уставу, закону субъекта РФ, уставу муниципального образования. При указанных в этом законе условиях в отношении представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований определенные меры воздействия могут исходить как непосредственно от законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов РФ, так и от Президента России.

В случаях, указанных в Федеральном законе «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2002 г.), Президент России может своим указом отрешить от должности главу муниципального образования, а также внести в Государственную Думу проект закона о роспуске представительного органа местного самоуправления.

Предложения об отрешении Президентом РФ главы муниципального образования от должности могут быть внесены законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), Правительством РФ, Генеральным прокурором РФ.

Граждане, права и законные интересы которых нарушены в связи с роспуском представительного органа местного самоуправления или отрешением главы муниципального образования от должности, вправе обжаловать роспуск представительного органа местного самоуправления, отрешение главы муниципального образования от должности в соответствующий суд.

А теперь постараемся рассмотреть порядок избрания и вступления в должность Президента Российской Федерации на основе действующего законодательства.

Глава 2. Начало и прекращение полномочий Президента РФ

2.1 Выборы и вступление в должность Президента РФ

Согласно ч. 1 ст. 81 Конституции РФ Президент Российской Федерации избирается на четыре года гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Ограничение права избирать и быть избранным четко зафиксировано в ст. 32 Конституции, которая гласит: «Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда».

Кроме того, в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (2002 г.) закреплена правовая норма следующего содержания: «При наличии в отношении граждан Российской Федерации вступившего в силу решения суда о лишении его права занимать государственные и (или) муниципальные должности в течение определенного срока этот гражданин не может быть зарегистрирован в качестве кандидата, если голосование на выборах в органы государственной власти, органы местного самоуправления состоится до истечения указанного срока».

Эта правовая норма, естественно, распространяется и на выборы Президента РФ.

Что же касается пассивного избирательного права- права быть избранным Президентом, то оно включает ряд дополнительных условий, вытекающих из особой роли и ответственности главы государства. Конституция РФ (ст. 81) устанавливает два дополнительных условия.

Первое - более высокий возраст для Президента по сравнению с активными избирателями. Президентом РФ может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет. И второе - так называемый (ценз оседлости) - постоянное проживание в России не менее десяти лет.

Срок полномочий Президента составляет четыре года, по истечении которого должны быть проведены новые выборы.

Согласно ч. 3 ст. 81 Конституции РФ одно и то же лицо не может занимать должность Президента РФ более двух сроков подряд. Это положение направлено на обеспечение реальной преемственности в целях периодического замещения должности Президента и направлено на упорядоченную передачу власти от одного Президента другому.

Вместе с тем Конституция, по мнению ряда исследователей, сохраняет за бывшим Президентом возможность переизбрания на третий, четвертый и следующий срок, «лишь бы этот новый срок был отделен от первых двух «чужим» президентством» См.: Конституция Российской Федерации. Комментарий - М., 1994. С.406..

Правомерность избрания Президента на третий срок, но не подряд, а с перерывом, представляется достаточно дискуссионной, хотя бы по той причине, что этот вопрос в Конституции не регламентирован.

Выборы Президента РФ проводятся по единому федеральному избирательному округу, включающему в себя всю территорию Российской Федерации. Избиратели, проживающие за пределами территории Российской Федерации, считаются приписанными 'к федеральному избирательному округу.

Проведение выборов Президента РФ в сроки, установленные Конституцией РФ, является обязательным. Выборы Президента РФ назначает Совет Федерации.

В случае если Совет Федерации не назначит выборы Президента РФ, выборы проводятся Центральной избирательной комиссией РФ. В случае прекращения Президентом РФ исполнения своих полномочий до истечения конституционного срока в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ, Совет Федерации непозднее чем через 14 дней со дня такого прекращения полномочий назначает досрочные выборы Президента Российской Федерации.

Если Совет Федерации не назначит своевременно досрочные выборы Президента, то выборы Президента РФ проводятся Центральной избирательной комиссией РФ.

По Федеральному закону «О выборах Президента Российской Федерации» (2002 г.) непосредственное выдвижение кандидата на должность Президента РФ может быть осуществлено путем: а) самовыдвижения (при этом самовыдвиженцы должны иметь себе в поддержку инициативную группу в 500 человек) и б) выдвижения кандидата политической партией или избирательным блоком.

Если прежние законы о выборах Президента РФ предусматривали возможность избирателям через образованные или инициативные группы выдвигать своего кандидата на должность Президента, то Федеральный закон 2002 г. такого права не предусматривает.

Решение о выдвижении кандидата политической партией принимается в соответствии с уставом политической партии тайным голосованием на съезде (конференции) избирательного объединения большинством голосов присутствующих на съезде политической партии.

При выдвижении кандидата на должность Президента РФ (как и на другие выборные должности и в депутаты) политическая партия и (или) избирательный блок обязаны опубликовать свои программы.

Уполномоченный представитель избирательного объединения (блока), одновременно с решением съезда политической партии (или избирательного блока) о выдвижении кандидата представляет в Центральную избирательную комиссию РФ необходимые документы.

Избирательные объединения (избирательные блоки), выдвинувшие кандидатов, обязаны собрать в поддержку кандидата не менее двух миллионов подписей избирателей.

Но в отличие от ранее действующих законов о выборах Президента РФ, новый Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» (2002 г.) предусматривает, что политические партии и избирательные блоки, которые прошли по спискам в Государственную Думу прошлого созыва, могут выдвинуть своего кандидата в Президенты без сбора подписей избирателей.

Федеральным законом «О выборах Президента Российской Федерации» 2002 г. предусмотрено, что уже при выдвижении кандидата необходимо представить в ЦИК РФ декларацию о доходах, сведения об имуществе и обязательствах имущественного характера кандидата, его супруга и детей.

После представления надлежаще оформленных подписей в ЦИК, последняя проверяет соответствие порядка выдвижения кандидата требованиям Федерального закона о выборах Президента, а также достоверность сведений, содержащихся в подписных листах в поддержку кандидата по избирательному объединению, избирательному блоку, представившим документы. ЦИК вправе проверить достоверность биографических и иных сведений, представленных кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком, выдвинувшими кандидатов.

ЦИК РФ не позднее чем через 10 дней после приема подписных листов и иных необходимых для регистрации кандидата документов обязана принять решение о регистрации кандидата либо мотивированное решение об отказе в регистрации кандидата.

Приняв решение об отказе в регистрации кандидата, ЦИК обязана в течение суток с момента его принятия выдать кандидату или уполномоченному представителю избирательного объединения, избирательного блока, копию решения с изложением оснований отказа. Основаниями отказа могут быть:

а) существенное нарушение порядка сбора подписей избирателей в поддержку кандидата;

б) отсутствие либо ненадлежащее оформление документов, указанных в Федеральном законе «О выборах Президента Российской Федерации»;

в) недостаточное количество представленных достоверных подписей избирателей в поддержку кандидата или обнаружение более 25 процентов недостоверных и недействительных подписей среди подписей, подвергшихся проверке;

г) недостоверность сведений, представляемых кандидатом, если недостоверность этих сведений носит существенный характер, в том числе не указание сведений о доходах, превышающих минимальный размер оплаты труда, установленный Федеральным законом на день официального опубликования (публикации) решения о назначении (проведении) выборов Президента РФ, более чем в 200 раз, если такие доходы составляют более 10 процентов от представленных в соответствии с Федеральным законом сведений о доходах; не указание находящихся в собственности квартиры, дома, земельного участка, воздушного, морского, речного судна, предприятия (его части); не указание сведений о вкладе (вкладах, части вклада) на расчетных счетах в размере, превышающем минимальный размер оплаты труда, установленный Федеральным законом на день официального опубликования (публикации) решения о назначении (проведении) выборов Президента РФ, более чем в 200 раз, если он более чем на 10 процентов превышает указанный в соответствии с Федеральным законом размер вклада(вкладов) на расчетных счетах;

д) существенное нарушение порядка создания избирательного фонда кандидата и расходования средств этого фонда;

е) иные основания, предусмотренные Федеральным законом «О выборах Президента Российской Федерации».

В отличие от оснований для отказа в регистрации кандидата, предусмотренных Федеральном законе «О выборах Президента Российской Федерацию) (1999 г.) новый Федеральный закон (2002 г.) устанавливает закрытый перечень оснований для отказа в регистрации кандидатов на должность Президента России, а также для отмены регистрации, которая может быть осуществлена только судом.

Решение Центральной избирательной комиссии РФ о регистрации кандидата либо об отказе в регистрации может быть обжаловано в Верховный Суд. Жалоба должна быть рассмотрена в течение пяти дней.

В соответствии с Федеральным законом «О выборах Президента Российской Федерации» каждый зарегистрированный кандидат на должность Президента РФ вправе назначить в каждую избирательную комиссию по одному члену комиссии с правом совещательного голоса.

Каждый кандидат на должность Президента РФ может иметь до 600 доверенных лиц, назначенных с их согласия. Доверенные лица осуществляют агитационную и иную деятельность, способствующую избранию кандидатов.

Доверенные лица подбираются кандидатами и избирательными объединениями (блоками) самостоятельно из числа граждан, обладающих избирательным правом.

Доверенные лица кандидатов на должность Президента РФ регистрируются ЦИК РФ на основании заявлений кандидатов, избирательных объединений (блоков) и граждан, согласных быть доверенными лицами и получают от нее удостоверение.

По просьбе доверенного лица работодатель обязан предоставить ему неоплачиваемый отпуск Оплата труда доверенного лица в этот период осуществляется из избирательных фондов кандидатов, избирательных объединений (избирательных блоков). Кандидаты и избирательные объединения (блоки), назначившие доверенных лиц, вправе отозвать их в любое время, уведомив ЦИК, которая аннулирует выданные этим доверенным лицам удостоверения.

После регистрации кандидатов на должность Президента РФ начинается один из важнейших этапов выборной кампании предвыборная агитация.

Предвыборная агитация может проводиться:

а) на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях;

б) посредством проведения массовых мероприятий (собраний и встреч с гражданами, митингов, демонстраций, шествий, публичных дебатов и дискуссий);

в) посредством выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов;

г) в иных не запрещенных законом формах.

Зарегистрированный кандидат вправе самостоятельно избрать форму и характер своей предвыборной агитации. Проведение предвыборной агитации на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях должно быть оплачено из соответствующих избирательных фондов зарегистрированных кандидатов, за исключением случаев бесплатного предоставления эфирного времени и печатной площади зарегистрированным кандидатам.

Закон запрещает проводить предвыборную агитацию, выпускать и распространять любые предвыборные агитационные материалы:

а) федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов РФ, иным государственным органам, органам местного самоуправления;

б) лицам, замещающим государственные и муниципальные должности, государственным и муниципальным служащим, военнослужащим при исполнении ими своих должностных или служебных. обязанностей или с использованием преимуществ должностного или служебного положения;

в) воинским частям, военным учреждениям и организациям;

г) благотворительным организациям и религиозным объединениям, а также учрежденным ими организациям;

д) избирательным комиссиям, членам избирательных комиссий с правом решающего голоса.

При характеристике правового положения кандидатов в Президенты следует обратить внимание на нормы, обеспечивающие равные права всем зарегистрированным кандидатам.

Во-первых, те из них, кто находится на государственной или муниципальной службе либо работающие в средствах массовой информации, на время участия в выборах освобождаются от выполнения служебных обязанностей. Исключение сделано только для Президента, баллотирующегося на второй срок, и Председателя Правительства, временно исполняющего в соответствии с Конституцией обязанности Президента и зарегистрированного кандидатом на должность Президента. Они продолжают выполнять свои полномочия.

Во-вторых, все должностные лица, включая Президента и Председателя Правительства, не должны на период выборов пользоваться преимуществом своего служебного положения.

В-третьих, каждый кандидат со дня регистрации до дня официального опубликования результатов выборов имеет право бесплатно пользоваться любыми видами общественного транспорта (за исключением такси), а также совершать поездки на территории Российской Федерации (за исключением такси и заказных рейсов), оплачиваемые Центризбиркомом за счет средств, выделенных на подготовку и проведение выборов.

В-четвертых, кандидат в Президенты, как мы уже говорили, может иметь доверенных лиц, которым администрация (работодатели) обязаны предоставить ""о их просьбе неоплачиваемый отпуск на время проведения ими агитационной и иной деятельности, способствующей избранию кандидата.

В-пятых, всем кандидатам предоставляется на равных основаниях эфирное время (бесплатно, равное. количество, одно время выхода в эфир и другие условия). Это касается эфирного времени на каналах телерадиокомпаний, которые финансируются за счет средств федерального бюджета и бюджета субъектов Российской Федерации.

В-шестых, кандидатам на должность Президента при формировании ими избирательных фондов (Центризбиркомом) выделяются средства на предвыборную агитацию.

Федеральным законом «О выборах Президента Российской Федерации» не предусмотрено предоставление бесплатной печатной площади зарегистрированным кандидатам в го су дарственных региональных периодических печатных изданиях. Такое предоставление, в небольших объемах, предусмотрено только в общероссийских изданиях.

За три дня до дня голосования, а также в день голосования опубликование в средствах массовой информации опросов общественного мнения, прогнозов результатов выборов Президента и иных исследований, связанных с выборами, не допускаются.

Главное требование - проводить предвыборную агитацию в рамках закона, без использования «грязных» технологий, которые разрабатываются теневыми структурами в странах Запада и, к сожалению, нередко применяются и в нашей стране.

Расходы на подготовку и проведение выборов Президента РФ, а также на обеспечение деятельности избирательных комиссий в течение срока их полномочий производится за счет средств федерального бюджета.

ЦИК России распределяет средства на проведение выборов.

По сложившейся практике средства делятся на централизованные расходы ЦИК России, расходы избирательных комиссий субъектов РФ и расходы ряда министерств, ведомств, которые оказывают им содействие в организации и проведении выборов.

Избирательные комиссии субъектов распределяют полученные от ЦИК России средства и перечисляют их территориальным избирательным комиссиям.

В соответствии с действующим Федеральным законом «О выборах Президента Российской Федерации» каждый кандидат обязан создать собственный избирательный фонд. При этом кандидат обязан назначить уполномоченных представителей по финансовым вопросам. Уполномоченный представитель по финансовым вопросам кандидата, зарегистрированного кандидата осуществляет свои действия на основании нотариально удостоверенной доверенности, которая выдается кандидатом, зарегистрированным кандидатом.

Регистрация уполномоченного представителя по финансовым вопросам кандидата, зарегистрированного кандидата производится ЦИК на основании заявления кандидата, зарегистрированного кандидата.

Кандидат, зарегистрированный кандидат вправе в любое время прекратить полномочия своего уполномоченного представителя по финансовым вопросам, письменно известив его об этом и направив копию соответствующего решения в ЦИК и в уполномоченный филиал Сберегательного банка РФ.

Избирательные фонды кандидатов, зарегистрированных кандидатов могут формироваться только за счет денежных средств, определенных в Федеральном законе о выборах Президента РФ.

При этом закон запрещает вносить пожертвования в избирательные фонды кандидатов, зарегистрированных кандидатов: а) иностранным государствам и иностранным юридическим лицам; б) иностранным гражданам; в) лицам без гражданства; г) гражданам Российской Федерации, не достигшим возраста 18 лет; д) российским юридическим лицам с иностранным участием, если доля иностранного участия в их уставном (складочном) капитале превышает 30 процентов на день официального опубликования (публикации) решения о назначении(про ведении) выборов Президента РФ; е) международным организациям и международным общественным движениям; ж) органам государственной власти и органам местного самоуправления; з) государственным и муниципальным учреждениям и организациям; и) юридическим лицам, имеющим государственную или муниципальную долю в своем уставном (складочном) капитале, превышающую 30 процентов на день официального опубликования (публикации) решения о назначении (проведении) выборов Президента РФ; к) воинским частям, военным учреждениям и организациям, правоохранительным органам; л) благотворительным организациям и религиозным объединениям, а также учрежденным ими организациям; м) анонимным жертвователям и другим юридическим и физическим лицам, перечисленным в Федеральном законе о выборах Президента РФ.

Что же касается порядка финансирования участвующих в выборах политических партий, то он теперь регламентирован Федеральным законом «О политических партиях», Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав...» (2002 г.), о чем мы уже говорили и что нашло свое закрепление в Федеральном законе «О выборах Президента Российской Федерации» (2002 г.).

Решающая роль в выборе Президента принадлежит источнику власти - народу. Именно избиратели своим голосованием определяют, кто достоин быть Президентом России.

Избранным считается зарегистрированный кандидат, который получил более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Число избирателей, принявших участие в голосовании, определяется по числу избирательных бюллетеней установленной формы, обнаруженных в ящиках для голосования.

В соответствии с Федеральным законом «О выборах Президента Российской Федерации» ЦИК признает выборы Президента РФ несостоявшимися в случае:

а) если в выборах приняли участие менее половины избирателей, включенных в списки избирателей на момент окончания голосования;

б) если число голосов избирателей, поданных за зарегистрированного кандидата, набравшего наибольшее число голосов избирателей по отношению к другому зарегистрированному кандидату (другим зарегистрированным кандидатам), меньше, чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов.

ЦИК признает выборы Президента РФ недействительными:

а) в случае, если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей;

б) в случае, если количество избирательных участков, где итоги голосования признаны недействительными, составляет не менее одной четвертой от общего количества избирательных участков;

в) по решению суда Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерацию» предусматривает, что в случае, если в избирательный бюллетень было включено более двух зарегистрированных кандидатов и ни один из них по результатам общих выборов не был избран на должность Президента, ЦИК назначает повторное голосование по выборам Президента РФ по двум зарегистрированным кандидатам, получившим наибольшее число голосов избирателей.

По итогам повторного голосования избранным на должность Президента РФ считается зарегистрированный кандидат, получивший при голосовании большее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании, по отношению к числу голосов избирателей, поданных за другого зарегистрированного кандидата, при условии, что число голосов избирателей, поданных за зарегистрированного кандидата, набравшего большее число голосов избирателей, больше числа голосов избирателей, поданных против всех кандидатов.

Повторное голосование может проводиться по одной кандидатуре в случае, если после выбытия зарегистрированных кандидатов останется только один зарегистрированный кандидат. При этом зарегистрированный кандидат считается избранным на должность Президента РФ, если он получил не менее 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

В случае, если выборы Президента РФ признаны не состоявшимися, недействительными, либо если на день проведения повторного голосования оба зарегистрированных кандидата, по которым назначено повторное голосование, сняли свои кандидатуры, либо если при повторном голосовании и один зарегистрированный кандидат не был избран на должность Президента РФ, Совет Федерации РФ назначает повторные выборы Президента РФ.

Еще одна особенность повторных выборов Президента РФ: кандидатами не могут быть вновь выдвинуты те кандидаты, действия(бездействие) которых послужили основанием для признания общих выборов или выборов при повторном голосовании недействительными.

Избранный Президент РФ вступает в должность по истечении четырех лет со дня вступления в должность Президента РФ, избранного на предыдущих выборах, а при про ведении досрочных выборов, а также в случае, если ко дню истечения четырех лет со дня вступления в должность Президента, избранного на предыдущих выборах, назначены повторные выборы Президента, - на тридцатый день со дня официального опубликования Центральной избирательной комиссией общих результатов выборов.

Процедура вступления Президента РФ в должность заключается в принесении Президентом присяги в торжественной обстановке присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей Конституционного Суда РФ.

Присяга приносится народу. Ее текст закреплен в ст. 82 Конституции.

Указом Президента от 5 августа 1996 года установлены официальные символы президентской власти и их использование при вступлении в должность вновь избранного Президента РФ.

Этими символами являются: штандарт (флаг) Президента Российской Федерации; Знак Президента Российской Федерации; специально изготовленный единственный экземпляр официального текста Конституции Российской Федерации.

Официальные символы президентской власти передаются вновь избранному Президенту во время процедуры вступления в должность после принесения им присяги.

Президент РФ приступает к исполнению полномочий с момента принесения им присяги и прекращает их исполнение с истечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным Президентом (ч. 1 ст. 92 Конституции).

Проанализировав содержание ст. 92 Конституции РФ, кандидат юридических наук Р.М. Уянаев пришел к выводу, что сама концептуальная основа этой статьи представляется противоречивой. Согласно ч. 1 ст. 92 экс-президент до принятия присяги вновь избранным Президентом исполняет обязанности главы государства. Если следовать формальной юридической логике, экс-президент в этом случае как бы становится исполняющим обязанности Президента со всеми вытекающими последствиями. А это означает, что из Конституции РФ (с учетом нечеткости отдельных ее положений) можно вывести два не связанных между собой варианта института исполняющего обязанности Президента. Причем с позиций юридической логики экс-президент в качестве И.О. Президента вправе пользоваться всеми полномочиями главы государства, во всяком случае, Конституция никаких ограничений для него, в отличие от «экстраординарного» И.О. Президента в лице Председателя Правительства, не устанавливает. Выход из этой ситуации видится в конституционном закреплении порядка немедленного вступления в должность избранного Президента, т.е. с момента официального объявления результатов голосования, что, естественно, не исключает принятия вновь избранным Президентом присяги См.: Уянаев Р.М. Институт исполняющего обязанности главы государства в России. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук - Ростов-на-Дону, 2001. С. 14..

Избранный и вступивший в должность Президент РФ обладает неприкосновенностью. Правда, в ст. 91 Конституции РФ, закрепившей неприкосновенность Президента РФ, не раскрывается ее содержание, что влечет за собой различные подходы к ее пониманию.

Так, некоторые авторы комментариев к Конституции РФ приходят к выводу о наличии у Президента РФ «ничем не ограниченной, абсолютной неприкосновенности» Комментарий к Конституции Российской Федерации. Под общ. ред. Ю.В. Кудрявцева - М., 1996. С. 393.. Е.И. Колюшин признает, что «фактически это действительно так. Однако теоретически и юридически подобный подход есть возврат к концепции священности личности президента, применявшейся ранее к монарху».

По этому поводу профессор М.И. Пискотин пишет: «Президент может, в принципе, совершать преступления и грубейшие ошибки, нарушать Конституцию, не выполнять многих своих обязанностей, не представлять достойным образом Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях, как того требует Конституция, лишиться всякого доверия со стороны народа и .тем не менее оставаться на своем посту до конца срока полномочий. Трудно найти основания, которыми можно было бы оправдать подобное положение» Пuскотuн М.И. Россия в ХХ веке: неоконченная трагедия - М., 1996. С. 252.,

По мнению Е.И. Колюшина, «...содержание неприкосновенности Президента РФ необходимо определить в федеральном законе, отклонив концепцию абсолютной неприкосновенности. Теоретически Президент РФ должен нести ответственность не только в форме отрешения от должности, но и в других формах» Колюшuн Е.И. Конституционное (государственное) право России - М., 1999. С.232..

Но это можно сделать в будущем, а по действующему законодательству неприкосновенность Президента РФ означает, что против него нельзя возбудить уголовное дело. Оно может быть возбуждено только после отрешения Президента от должности. Эта формула означает также, что Президент не может быть принудительно доставлен в суд, например, в качестве свидетеля, он не подлежит административной ответственности.

В Конституции (ст. 98) есть аналогичное положение в отношении неприкосновенности депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации. Однако парламентарии могут быть лишены неприкосновенности в случае задержания на месте преступления или в случае принятия решения о лишении неприкосновенности соответствующей палатой Федерального Собрания. Положение о неприкосновенности, относящееся к Президенту, таких исключений не знает.

Правда, неприкосновенность не означает отсутствия ответственности Президента (он может быть отрешен от должности, согласно ст. 93). Президент выступает в качестве ответчика в Конституционном Суде в связи с ходатайством о признании его акта неконституционным. Акт Президента может быть оспорен в Высшем Арбитражном Суде РФ, если этим актом нарушены законные экономические интересы и права юридического или физического лица предпринимателя. Президент может оказаться ответчиком по гражданскому иску в Верховном Суде или ином суде общей юрисдикции, как это было, например, в 1996 г. в связи с иском мэра Владивостока В.И. Черепков а, освобожденного Президентом в 1994 г. от должности мэра (Указ от 23 декабря 1994 г.). Хамовнический межмуниципальный суд города Москвы признал незаконным упомянутый Указ Президента, и новым Указом от 24 сентября 1996 г. Президент восстановил В.И. Черепкова в прежней должности. В этом случае Президента в суде представляют уполномоченные им соответствующие должностные лица См.: Конституция Российской Федерации. Научно-практический коммента-рий I Под ред. Б.Н. Топорнина - М., 1997. С. 508..

По моему мнению, в целях устранения разнобоя при толковании («неприкосновенности» Президента РФ необходимо раскрытие содержания этого института в Федеральном законе о Президенте РФ.

2.2 Прекращение полномочий Президента РФ

Полномочия Президента государства могут быть прекращены по разным основаниям. Как правило, эти основания предусматриваются законами. Однако на практике имеют место случаи, когда полномочия президента прекращаются по основаниям, не предусмотренным законодательством. Например, первый и последний Президент СССР М.С. Горбачев сложил с себя полномочия в связи с ликвидацией СССР, хотя Конституция СССР 1977 г. не предусматривала такого основания, как прекращение существования самого государства.

Правовыми основаниями прекращения полномочий президента являются те основания, которые предусмотрены законодательством (выборы другого президента, уход в отставку, упразднение поста президента и др.).

Конституция РФ (ст. 92) предусматривает несколько оснований прекращения полномочий Президента РФ. Рассмотрим каждое из них.

В ч. 1 ст. 92 Конституции РФ установлено, что Президент РФ прекращает исполнение своих полномочий с истечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным Президентом. Это обычный порядок прекращения полномочий.

В остальных случаях, о которых пойдет речь ниже, полномочия могут быть прекращены досрочно.

Президент РФ прекращает исполнение своих полномочий досрочно в случае отставки добровольного ухода с должности Президента. Так именно поступил Б.Н. Ельцин 31 декабря 1999 г.

Процедура ухода в отставку, к сожалению, в законе не регламентирована, хотя потребность в этом имеется. В законе, по моему мнению, должны быть указаны форма выражения Президентом своей воли (скорее всего, это должно быть письменное заявление), мотивы, побудившие Президента принять такое решение (такие мотивы могут носить личный характер - преклонный возраст, состояние здоровья; политические мотивы - несогласие с политикой Федерального Собрания и других органов государственной власти, в связи с образовавшимся экономическим, политическим кризисом и т.д.).

Возникают вопросы: кому должно быть адресовано его заявление об отставке, достаточно ли Президенту заявить о своей отставке или эту отставку какой-то государственный орган (или органы) должен рассмотреть и принять по нему решение о принятии отставки или о ее отклонении? Ведь при всем уважении к личности, занимающей должность Президента, нельзя отрицать возможности заявления об отставке под давлением каких-то сил, под влиянием временного расстройства здоровья, в состоянии временной депрессии и т. п. Если закон предусматривает возможность принятия решения об отклонении заявления об отставке Председателя Правительства, то почему такой вариант должен быть исключен в отношении заявления об отставке Президента? Ответ на этот вопрос должен быть дан в будущем законодательстве. На наш взгляд, это может быть предусмотрено и Конституцией и федеральным законом «О Президенте Российской Федерации».

Президент РФ прекращает исполнение полномочий в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия (ч. 2 ст. 92 Конституции РФ).

К сожалению, и это основание для прекращения полномочий Президента должным образом не регламентировано нормами права и вызывает много вопросов. В частности, не совсем ясно: «стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять полномочия» является основанием для прекращения полномочий Президента по воле последнего или вопреки его воле? Нет ответа в законодательстве и на вопросы, кто и каким образом устанавливает сам факт наличия стойкой неспособности, каковы ее критерии, как обеспечить осуществление такого рода решения, кто его обнародует и т.д. В любом случае должны быть созданы правовые гарантии, предупреждающие злоупотребление в процессе реализации этой конституционной нормы.

В связи с этим Конституционный Суд РФ II июля 2000 г. принял Постановление по делу о толковании положений статей 91 и 92 ч. 2 Конституции РФ о досрочном прекращении полномочий Президента РФ в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия. Поводом к рассмотрению дела явился запрос Государственной Думы.

Анализируя содержание Постановления Конституционного Суда РФ от II июля 2000 г., следует признать, что оно не внесло достаточной ясности.

По мнению кандидата юридических наук Р.М. Уянаева, механизм определения и признания стойкой неспособности Президента по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия требует специальной правовой регламентации, в которой должны быть синтезированы медицинские и юридические критерии такого признания, и содержаться обстоятельные гарантии против некомпетентности и произвола в отношении главы государства.

Р.М. Уянаев считает, что «на конституционном уровне необходимо установить, что признание этого факта относится к ведению Парламента в составе его обеих палат. Основанием для парламентского решения о досрочном прекращения исполнения полномочий Президентом ввиду его стойкой неспособности по состоянию здоровья их осуществлять должно служить заключение государственной медицинской комиссии как независимой государственной инстанции, создаваемой на паритетных началах Парламентом и Президентом (как вариант) в начале каждого президентского цикла.

В целях придания этому процессу объективного характера и исключения произвола в отношении первого лица государства участником этого процесса необходимо сделать Конституционный Суд РФ, который бы оценивал соблюдение установленного порядка признания за Президентом стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия» Уянаев Р.М Институт исполняющего обязанности главы государства в Рос-сии. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук - Ростов-на-Дону, 2001. С. 15..

Кроме этой процедуры признания за Президентом стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия, мы считаем вполне разумным установление правовой нормы, обязывающей главу государства не менее одного раза в год проходить «президентское)) медицинское обследование, которое позволяло бы определить его «физическую годность» для выполнения своих полномочий, как это делается, в частности, в США См.: Буша признали годным // Российская газета. 2001. 7 августа..

Президент РФ прекращает исполнение полномочий досрочно и в случае отрешения его от должности.

Такое решение принимается вопреки воле

Президента. Основанием отрешения Президента от должности являются выдвинутые Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления и заключением

Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения (ч. 1 СТ. 93 Конституции РФ).

Отрешение Президента от должности проводится в три этапа. Первый этап сводится к выдвижению Государственной Думой обвинения в совершении Президентом тяжкого преступления.

Инициатива в принятии такого решения может исходить от группы депутатов Государственной Думы численностью не менее 1/3 от общего числа. Для рассмотрения данного вопроса на заседании Государственной Думы требуется заключение специальной комиссии, образованной самой Государственной Думой. Решение принимается квалифицированным большинством, т.е. двумя третями голосов от общего числа депутатов палаты.

На втором этапе надлежит получить заключения Верховного Суда РФ и Конституционного Суда РФ. Верховный Суд РФ дает заключение о наличии в действиях Президента признаков тяжкого преступления. Конституционный Суд дает заключение о том, что установленный порядок выдвижения обвинения против Президента был соблюден.

Третий этап процедуры отрешения Президента РФ от должности включает принятие Советом Федерации решения по этому вопросу. Решение выносится на основании рассмотрения всех материалов, подтверждающих правильность решений Государственной Думы, заключений Верховного Суда РФ и Конституционного Суда РФ. Вопрос считается решенным положительно, если за отрешение проголосует не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации. Однако это решение должно быть принято в течение трех месяцев после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента. Если решение в указанный срок не будет принято, то обвинения против Президента считаются отклоненными (ст. 93 Конституции РФ).

В 1999 г. Государственной Думой была предпринята попытка отрешить от должности Президента Б.Н. Ельцина. Но уже на первом этапе процедуры эта попытка потерпела неудачу: при рассмотрении в Государственной Думе за решение о выдвижении обвинения Б.н. Ельцину проголосовало менее двух третей депутатов.

Но, независимо от этого, в процессе обсуждения вопросов отрешения Президента от власти всплыли нерешенные в действующем законодательстве проблемы, в частности, неурегулированность нормами права процедуры предъявления обвинения и дачи заключения Верховным Судом РФ.

Кроме того, следует признать, что процедура отрешения Президента РФ от власти настолько сложна, что делает почти нереальным само отрешение от власти. Мы отдаем себе отчет в том, что отрешение от власти Президента - достаточно ответственное решение. И здесь недопустимы легкость и упрощенность процедуры. Это одна крайность. Другая - в чрезмерном ее усложнении. Нужна золотая, разумная середина.

В Конституции РФ дан далеко не исчерпывающий перечень оснований для досрочного прекращения полномочий Президента.

Так, возможны случаи, когда после выборов нового Президента РФ и вступления его в должность, вскроются обстоятельства, свидетельствующие о существенных нарушениях норм избирательного процесса, указанных в Федеральном законе «О выборах Президента Российской Федерации» ЦИК РФ вправе обратиться в Верховный Суд с представлением о признании избрания кандидата недействительным.

Решение ЦИК РФ о результатах выборов Президента может быть отменено Верховным судом, если он установит, что существенные нарушения, перечисленные в законе, имели место и это не позволяет с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей.

Таким образом, решение Верховного Суда РФ может быть еще одним основанием для досрочного прекращения полномочий Президента РФ.

Мне представляется, что полномочия Президента могут быть прекращены досрочно и в случае изменения законодательства, в данном случае - Конституции, - предусматривающего упразднение должности Президента РФ.

Еще одним таким основанием досрочного прекращения полномочий является смерть лица, избранного на должность Президента.

И, наконец, в ч. 2 ст. 81 Конституции РФ записано, что Президентом РФ может быть избран гражданин Российской Федерации, постоянно проживающий в Российской Федерации. Возникает вопрос: а может ли оставаться Президентом РФ лицо, которое по каким-то причинам отказалось от российского гражданства или постоянно проживает не в Российской Федерации? Я понимаю, что эти вопросы могут носить чисто теоретический характер, но даже если это так, то на них должны быть ответы как в науке, так и в законодательстве.

Исходя из смысла ч. 2 ст. 81 Конституции РФ, я думаю, что выход из гражданства РФ и выезд из России на постоянное жительство в другую страну основаниями для досрочного прекращения полномочий Президента РФ. Но данный вывод - это всего лишь наше доктринальное толкование ч. 2 ст. 81 Конституции РФ. Будет лучше, если вопрос найдет свое законодательное решение.

В ч. 3 ст. 92 Конституции РФ установлено: «Во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии и выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации. Исполняющий обязанности Президента Российской Федерации не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерацию».

Таким образом, в отличие от прекращения полномочий Президента РФ, Конституция предусматривает случаи, когда полномочия Президента не прекращаются вовсе, а как бы временно прерываются и их исполнение возлагается на Председателя Правительства РФ.

В содержании самой конституционной нормы много неясностей. Во-первых, необходимо уточнить, о каких «всех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности», идет речь в Конституции РФ? В истории современной России был единственный такой случай, когда Б.Н. Ельцин передавал свои обязанности Председателю Правительства РФ В.С. Черномырдину на время, когда ему делали операцию на сердце.

Возникают вопросы: а как быть в случае тяжелого и длительного заболевания? Кто и в каком порядке определяет степень тяжести болезни? Как быть во время отпуска? Если во время отпуска Президент продолжает исполнять свои полномочия, то это уже не отпуск, по крайней мере, не полноценный отпуск. Каков предельный срок временного исполнения полномочий Президента Председателем Правительства? Какова процедура временного возложения полномочий Президента на председателя Правительства РФ? А как быть в том случае, если что-то непредвиденное случится и с исполняющим обязанности Президента РФ?

Все эти вопросы нуждаются в правовом регулировании. Проанализировав практику совмещения В.В. Путиным полномочий главы Правительства и исполняющего обязанности главы государства в течение января-мая 2000 года, Р.М. Уянаев выявил некоторые внутренне противоречивые моменты в процессе реализации соответствующих конституционных положений. Обращается, например, внимание на тот факт, что акты, издаваемые за подписью В.В. Путина как исполняющего обязанности Президента РФ в этот период, официально именовались указами Президента РФ. Делается вывод, что подобная практика неоправданна. И.о. Президента является лишь лицом, заменяющим Президента, он не может в силу этого в полном конституционном объеме пользоваться титулом главы государства. И.о. Президента только исполняет, в силу Конституции, обязанности главы государства, не являясь им юридически. Поэтому к нему, например, не применимы институт отрешения от должности и другие основания досрочного прекращения президентских полномочий. Формы актов и.о. Президента РФ в законодательстве не определены, но в этом случае их необходимо именовать указами исполняющего обязанности Президента РФ, что выглядело бы вполне логичным и юридически обоснованным.

Рассматривая аргументы «за» и «против» совмещения должностей и.о. Президента РФ и Председателя Правительства, Р.М. Уянаев обратил внимание на те коллизии, которые вызываются подобным совмещением. Так, Правительство, глава которого одновременно исполняет обязанности Президента РФ, не может использовать свое право внесения предложений о поправках и пересмотре положений Конституции РФ по той причине, что и.о. Президента не наделен подобным правом, а инициатива Правительства по этому вопросу без всякого участия его Председателя неосуществима.

При подобном совмещении не «срабатывает» и механизм парламентской ответственности Правительства РФ, предусматриваемый Конституцией. Окончательное решение о судьбе Правительства в случае вынесения ему Государственной Думой недоверия (или при отказе в доверии) принимает Президент, а при его отсутствии - и.о Президента. Но последний, естественно, не может объявить об отставке органа, главой которого он является. Ему, таким образом, остается только распустить Государственную Думу, но подобный роспуск в силу Конституции не может носить безальтернативный характер.

Весьма проблематичной в этом случае выглядит и возможность запросов главе Правительства. Вопрос этот не является чисто теоретическим: Государственная Дума неоднократно обращалась с запросом к Председателю Правительства РФ в период исполнения им полномочий главы государства. Но Президент к парламентскому (депутатскому) запросу не восприимчив, равно как и исполняющий его обязанности, который от Президента юридически отличим только тремя полномочиями (ч. 3 ст. 92 Конституции РФ). Таким образом, палаты и депутаты лишаются права запроса к Председателю Правительства на весь тот период, в течение которого он одновременно является исполняющим обязанности главы государства.

Исследование практики исполнения обязанностей главы российского государства, хотя и непродолжительной, но весьма насыщенной, убедило диссертанта в необходимости законодательной регламентации института исполняющего обязанности Президента РФ, исключающей его произвольное толкование.

В этих целях делается вывод в диссертации Р.М. Уянаева: необходимо принятие специального федерального закона об исполняющем обязанности Президента РФ, в котором бы нашли системное изложение вопросы, связанные с правовым механизмом функционирования этого института государственной власти.

Механизм замещения главы государства должен различаться в зависимости от того, является ли прекращение исполнения Президентом своих полномочий временным или окончательным См.: Уянаев Р.М Институт исполняющего обязанности главы государства в России. Автореф. днс ... канд. юрнд. наук - Ростов-на-Дону, 2001. С. 18-20..

Полностью разделяя суждения Р.М. Уянаева о необходимости правовой регламентации статуса и.о. Президента РФ, мне только представляется, что это можно сделать не в самостоятельном федеральном законе, а в специальном разделе Федерального закона «О Президенте Российской Федерации».

президент российский власть выборы

Глава 3. Проблемы совершенствования правового статуса

Президента РФ

Институт Президента в современной России является одним из ключевых в системе органов государственной власти. И его рациональное устройство и функционирование важное условие обеспечения конституционализма в государстве.

Политическое развитие России последних лет свидетельствует о несовершенстве конституционного распределения властных полномочий между федеральными органами государственной власти.