Организация и осуществление паспортно-визовой работы в органах внутренних дел ПМР

Работа подразделений паспортно-визовой службы органов внутренних дел организуется таким образом, чтобы граждане имели возможность решать свои вопросы в свободное от работы время. Поэтому прием населения должен производиться не менее четырех дней в неделю в дневное и в вечернее время - с учетом режима работы общественного транспорта, органов местного самоуправления, жилищных, учебных и других организаций и учреждений, а также в один из общеустановленных выходных дней.

2.2 Контроль милиции за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства правил въезда выезда и транзитного проезда через территорию ПМР

Контроль за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных для них правил въезда, выезда, пребывания и транзитного проезда через территорию ПМР осуществляет милиция во взаимодействии с Управлением по Делам Миграции, предприятиями, учреждениями, организациями, обслуживающих иностранных граждан. Практическая организация и осуществление контроля возлагаются в МВД ПМР, как мной было уже отмечено, на УПДМ, а в городских и районных - на ГОРРОВД в целом и на паспортные отделения городов, которые в свою очередь входят в Управление по Делам Миграции.

Органы внутренних дел контролируют, чтобы все находящиеся на обслуживаемой ими территории иностранные граждане и лица без гражданства выполняли свои обязанности, установленные законодательством о правовом положении иностранных граждан в Приднестровье, соблюдали правила пребывания иностранных граждан в Приднестровье, правила транзитного проезда иностранных граждан через территорию Приднестровья, а так же действующие законы и иные нормативные акты. Органы внутренних дел так же в сфере работы с иностранными гражданами проверяют наличие у них разрешения на пребывание в данном населенном пункте и наличие паспортов.

Постоянно проживающие в Приднестровье иностранные граждане обязаны иметь действующие документы на право проживания. Таким документом в нашей республике является временная прописка, которая предоставляется иностранным гражданам на срок, до трёх лет. Милиция осуществляет контроль за сроком действия этих документов, порядком передвижения иностранных граждан на территории Приднестровья, сроком их пребывания и своевременным выездом из Приднестровья. Такого рода деятельность осуществляет паспортные отделения милиции во взаимодействии с участковыми инспекторами милиции, которые непосредственно проверяют иностранных граждан по месту их регистрации и о проделанной работе докладывают начальнику ОВД.

Для успешного выполнения функций контроля милиция должна обладать информацией о количестве иностранных граждан в местах их пребывания. Такие сведения в ОВД поступают:

1. Из учебных заведений, организаций, предприятий об иностранных граждан, постоянно проживающих в Приднестровье и принятых на работу, зачисленных на учёбу, о переводе, увольнении с работы или об отчислении из учебного заведения, а также пребывающих для прохождения производственной практики, повышения квалификации, на лечение и отдых;

2. Из гостиниц, мотелей, санаториев; о лицах, прибывших в Приднестровье по служебным, торговым, общественным и частным делам,

3. А так же от граждан Приднестровья, к которым прибыли иностранные граждане по частным делам.

Данную информацию милиция запрашивает по мере необходимости в рабочем порядке.

Информация об иностранных граждан и лиц без гражданства может поступать в городские и районные ОВД из Управления по делам миграции МВД ПМР.

Как уже отмечалось, иностранные граждане вправе следовать транзитным проездом через территорию Приднестровья при наличие документов, разрешающих въезд в сопредельное государство с нашей страной, и соответствующих проездных документов с подтверждением в них даты выезда из пункта пересадки на территории Приднестровья.

Транзитом проезжающие через территорию Приднестровья иностранные граждане прибывают в таможенный пункт выезда из Приднестровья по намеченному маршруту. Транзитный переезд через территорию Приднестровья не должен превышать десяти часов.

Работники милиции, вступая в отношения с иностранными гражданами, обязаны бать тактичными, выдержанными, корректными и вежливыми, постоянно помнить о высокой ответственности за выполнение служебного долга.

Для защиты своих прав и законных интересов иностранные граждане вправе обращаться в органы внутренних дел, которые обязаны организовать их приём в определённые дни и часы. Как правило, прием иностранных граждан производится в специально выделенных помещениях, расположенных вне служебных зданий. Если выделение таких помещений невозможно, приём организуется в приёмных МВД или УВД или служебных помещениях. Часы приёма иностранных граждан не должны совпадать с часами, установленными для приёма граждан Приднестровья. О каждом обращение в ОВД иностранных граждан и лиц без гражданства производится соответствующая запись в книге учёта приёма иностранных граждан и лиц без гражданства.

Если в орган внутренних дел обращаются иностранные граждане - сотрудники дипломатических представительств и консульских учреждений, работники милиции, не входя в обсуждение затрагиваемых вопросов, должны рекомендовать им обратиться МИД ПМР и доложить об этом начальнику органа внутренних дел, который обязан немедленно информировать об этом руководителей МВД.

Иностранные граждане и лица без гражданства подлежат ответственности на общих основаниях. Вопрос ответственности представителей иностранных государств решается дипломатическим путём. Посол и члены дипломатического персонала лично неприкосновенны, т.е. они пользуются иммунитетом. Это относится и к проживающим вместе с ними членам их семей. Иностранные граждане, находящиеся на территории Приднестровья, отвечают за административные правонарушения на общих основаниях, если им не предоставлен иммунитет от административной юрисдикции. Вопрос об ответственности за административные проступки лиц, пользующихся иммунитетом, разрешается дипломатическим путём Ст. 16 КоАП ПМР от 22.07.2002г (текущая редакция на 2006г.).

Так, пересекая государственную границу ПМР, иностранные граждане соприкасаются с таможенными правилами. Нарушение этих правил - административное, а в некоторых случаях (контрабанда) - уголовное преступление.

Милиция должна не только охранять права и законные интересы иностранных граждан и лиц без гражданства, но и пресекать нарушения ими установленных правил пребывания в Приднестровье. Под нарушениями правил пребывания понимается проживания без документов на право проживания или проживание по недействительным документам, несоблюдение установленного порядка регистрации либо передвижения и выбора места жительства, уклонение от выезда по истечении определенного им срока пребывания, а также несоблюдение правил транзитного проезда через территорию Приднестровья.

2.3 Функции УПДМ в осуществлении миграционного контроля

В наше непростое время миграция населения становится одной из заметных проблем жизнедеятельности любого государства.

По статистическим данным, в среднем за свою жизнь человек меняет место жительства по пять-шесть раз, а сколько осуществляет переездов, связанных с поисками работы, отдыхом и по другим причинам, пока что никто не подсчитывал. Может быть, все это интересовало бы только определенные научные круги в связи с какими-то научными разработками, но, к сожалению, все чаще мы говорим о возросшей угрозе терроризма, ухудшении криминогенной обстановки, беженцах и т.д. Эти проблемы напрямую связаны с миграцией населения. В декабре 2002 году был издан Указ Президента ПМР о совершенствовании государственного управления в области миграционной политики, в котором «в целях реализации ст. 3 Конституции ПМР, создания единой системы иммиграционного контроля и упорядочения введения упрощенного порядка по контролю над миграционными потоками» МВД ПМР было предписано образовать отдельную структуру -- миграционную службу. И тогда отдел паспортно-визовой работы Министерства внутренних дел был преобразован в Управление по делам миграции. Соответственно и штатная численность отдела с 16 сотрудников возросла до 196.

Сложным был первый год становления новой службы. Не было ни нормативно-правовой базы, ни помещений для размещения сотрудников на пограничных постах Приднестровской Молдавской Республики, ни обмундирования и финансирования. Информацию о работе подобных служб миграционного контроля других государств собирали буквально по крупицам из статей в Интернете и различных печатных изданиях.

Сотрудниками Управления по делам миграции под руководством полковника милиции Е.А. Вьюшкова была проделана огромная работа. Разработаны и введены в действие Указом Президента ПМР «Правила осуществления миграционного контроля на контрольно-пограничных постах Приднестровской Молдавской Республики» и миграционная карта для иностранных граждан, въезжающих на территорию ПМР на временное пребывание. Утверждено и введено в действие приказом министра внутренних дел Положение «Об Управлении по делам миграции МВД ПМР». Разработаны проекты ряда правовых документов, которые в будущем должны регламентировать работу Управления по делам миграции: закон «О миграции», который в настоящее время проходит согласование в Министерствах госбезопасности и юстиции.

Учитывая вышесказанное можно выделить следующие функции Управления по делам миграции МВД ПМР:

· разработка краткосрочных и долговременных прогнозов внутренней и внешней миграции в Приднестровской Молдавской Республике;

· участие в содействии гражданам Приднестровской Молдавской Республики, постоянно проживающим за ее пределами, в добровольном переселении на территорию ПМР;

· осуществление совместно с другими органами и подразделениями МВД ПМР мер по предупреждению и пресечению незаконной внутренней и внешней миграции, обеспечение в соответствии с законодательством ПМР о миграционном контроле в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства;

· осуществление оформления и выдачи в установленном порядке паспортов гражданам Приднестровской Молдавской Республики, разрешений на временное жительство и видов на жительство иностранным гражданам, постоянно проживающим на территории ПМР;

· осуществление оформления прописки-выписки и регистрации граждан на территории ПМР;

· осуществление приема документов и оформления дел на приобретение гражданства ПМР;

· осуществление розыска неплательщиков алиментов и государственных должников, а также оказание помощи другим органам и подразделениям МВД ПМР в пределах своей компетенции;

· осуществление оформления и выдачи в установленном порядке подтверждений на право трудовой деятельности иностранных граждан на территории ПМР и контроля за целевым использованием иностранной рабочей силы;

· проведение в установленном порядке совместно с заинтересованными органами и подразделениями МВД ПМР, органами государственной власти и управления ПМР проверки юридических лиц независимо от их организационно-правовой формы, физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность в части привлечения и использования иностранной рабочей силы на территории ПМР и осуществление деятельности, связанной с трудоустройством граждан ПМР за пределами территории ПМР;

· использование в установленном порядке средств государственного бюджета, выделяемых на реализацию мероприятий по проведению миграционной политики, а также средств, поступающих из внебюджетного источника финансирования;

· анализ соблюдения органами государственной исполнительной власти ПМР и органами местного самоуправления законодательства ПМР, регулирующего государственную миграционную политику;

· участие в разработке проектов законодательных и иных нормативных правовых актов ПМР в области миграции;

· взаимодействие и проведение консультаций в установленном порядке с приднестровскими и зарубежными общественными организациями, правоохранительными органами иностранных государств по вопросам, отнесенным к компетенции Управления;

· выдворение (депортация) за пределы ПМР иностранных граждан и лиц без гражданства, незаконно находящихся на территории ПМР;

· оказание методической и консультативной помощи органам исполнительной власти ПМР, органам местного самоуправления, организациям и гражданам по вопросам, относящимся к компетенции Управления;

· участие в проведении совещаний, сборов, семинаров, конференций и иных мероприятий, организуемых Управлением, органами государственной власти ПМР, органами местного самоуправления, международными организациями, общественными объединениями, по вопросам, входящим в компетенцию Управления;

· взаимодействие со средствами массовой информации при освещении проблем реализации государственной политики в области внутренней и внешней миграции, а также других вопросов по направлениям деятельности Управления;

· рассмотрение предложений, заявлений и жалоб граждан, принятие по ним необходимых мер в сроки, установленные законодательством ПМР, осуществление приема граждан по вопросам, отнесенным к компетенции Управления, а также проведение разъяснительной работы среди населения и юридических лиц по вопросам, отнесенным к компетенции Управления;

· внедрение совместно с органами и подразделениями МВД ПМР, отвечающими за проведение единой технической политики, единой информационной технологии и единой автоматизированной системы обработки информации, обеспечивающей постоянное наблюдение и передачу информации по вопросам, отнесенным к компетенции Управления Пункт 39 Положения «Об Управлении по делам миграции Министерства внутренних дел Приднестровской Молдавской Республики» // Приказ Министра внутренних дел Приднестровской Молдавской Республики №239 от 25.07.2003 г. «Об утверждении и введении в действие Положения «Об Управлении по делам миграции Министерства внутренних дел Приднестровской Молдавской Республики»..

Рассмотрим подробнее некоторые функции Управления по делам миграции МВД ПМР.

1. Выдача паспортов.

Согласно ст. 1 Закона ПМР от 05.08.2005 г. №618-ЗИД-III «О паспорте гражданина Приднестровской Молдавской Республики» паспорт гражданина ПМР является документом, удостоверяющим личность владельца и подтверждающим гражданство Приднестровской Молдавской Республики. Паспорт действителен для заключения гражданско-правовых сделок, совершения банковских операций, оформления поручений другим лицам для представительства перед третьим лицом лишь на территории ПМР, если иное не предусмотрено международными договорами Приднестровской Молдавской Республики. Паспорт гражданина Приднестровской Молдавской Республики является собственностью Приднестровской Молдавской Республики.

Организация работы по обеспечению граждан паспортами включает в себя деятельность собственно по выписке паспортов и выдаче владельцам, а также по проверке соответствия документов, поступающих в Управление по делам миграции МВД ПМР предъявляемым требованиям, а также, в некоторых случаях, проверке личности заявителя. Документирование граждан производится впервые по достижении 16-летнего возраста, основаниями замены паспорта являются изменение гражданином в установленном порядке фамилии, имени, отчества, сведений о дате (число, месяц, год) и/или месте рождения; изменение пола; непригодности для дальнейшего использования вследствие износа, повреждения или других причин; обнаружение неточности или ошибочности произведенных в паспорте записей. Новый паспорт выдается гражданину взамен утраченного. По факту утраты паспорта заводится дело и проводится проверка личности заявителя.

Паспорт является основным документом, удостоверяющим личность, что во многих случаях используется для подтверждения субъективных прав гражданина. Специфическими свойствами паспорта является то, что он содержит сведения, отражающие личность его владельца, принадлежность к гражданству, отношение его к воинской повинности Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под общ. ред. Э.Н. Ренова. - М.: Норма, 2002. С. 608..

Паспорт нельзя принимать в качестве залога, с него не может быть снята копия, утрата влечет за собой административную ответственность, а хищение - уголовную, паспорт изготавливается в централизованном порядке и имеет единую форму, а также средства, предохраняющие его от подделок.

Эти средства, именуемые защитными, можно подразделить на защиту непосредственно бланка паспорта и на защитные средства, применяемые при оформлении паспорта. В первом случае имеются в виду защитные средства, использованные во время изготовления бланка: обложка изготовлена по специальной технологии из износостойкого материала и имеет единую расцветку, паспортная книжка производится на предприятиях Гознака и имеет несколько степеней защиты (бумага специальной выработки, нанесенный на все страницы специальный рисунок - орнамент, «розетка», а также защитная сетка, нумерация, также в бланке паспорта могут применяться специально разработанные вшиваемые или вкладываемые элементы, предназначенные для сохранения вносимых записей или для защиты бланка и произведенных в нем записей от подделок). Во втором случае это - вносимые в паспорт записи, произведенные в соответствии с требованиями законодательства с помощью пригодных для этих целей печатающих устройств (печатных машин, ПК) а также от руки специальными чернилами, обрезка фотокарточки до установленных размеров специальным устройством, запись на оборотной стороне фотографической карточки специальными чернилами, покрытие одной из страниц паспорта специальной защитной (ламинаторной) пленкой, проставление оттисков печатей и штампов, а также наличие личной подписи владельца паспорта. Опытный и внимательный сотрудник органов внутренних дел, осведомленный о наличии защитных средств может обнаружить подделки в паспорте Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под общ. ред. Э.Н. Ренова. - М.: Норма, 2002. С. 609..

2. Оформление регистрации и снятия граждан с регистрационного учета. Регистрационная работа органов внутренних дел должна строиться на принципах строгого соблюдения законодательства ПМР, обеспечения условий реализации права на свободу передвижения, выбора места пребывания и места жительства, обязательности регистрационного учета для всех, уважительного отношения к гражданам.

5. Ведение адресно-справочной работы. Она позволяет осуществлять поиск лиц, состоящих на регистрационном учете, либо уже снятых с него, поскольку в адресных листках прибытия (убытия) имеются сведения об этих лицах, в том числе указывается адрес места пребывания (жительства). Такого рода информация используется не только органами внутренних дел, но и другими правоохранительными органами, государственными органами, а также гражданами для установления местонахождения конкретных лиц.

4. Планирование, информационно - аналитическая работа, подготовка рекомендаций по совершенствованию паспортно-регистрационной работы. Анализ деятельности Управления по делам миграции МВД ПМР показывает, что при организации его работы необходимо учитывать экономические и географические особенности территориальной единицы обслуживания органа внутренних дел, количество и социальный состав проживающего населения, наличие и расположение предприятий, учреждений, учебных заведений, иных объектов. Как показывает практика, «...знание перспектив экономического развития и социальных преобразований... позволяет предусмотреть тенденцию в миграции населения, увеличения численности городских жителей, что необходимо для перспективного планирования паспортной работы» Кусков Г.С. Паспортная система в СССР. - М.: Юридическая литература, 1979. С. 15..

Представляется, что для облегчения такого рода работы, в подразделениях Управления по делам миграции МВД ПМР необходимо вести специальные паспорта на объекты, в которых временно либо постоянно поживают граждане - общежития, гостиницы, санатории, дома отдыха, иные подобные учреждения. В данных учетах нужно сосредоточивать сведения о количестве проживающих, наличии свободных мест, социальном составе, проживающих (пребывающих) лицах, представляющих оперативный интерес и т.д. Такие сведения могли бы иметь значение не только для организационно-аналитической работы, но и непосредственно регистрационной, а также оперативной.

5. Взаимодействие с органами представительной, исполнительной власти (всех уровней) и органами местного самоуправления по вопросам реализации законодательства о регистрационном учете и документировании граждан, которое заключается в выполнении этими органами законодательных функций (издание нормативных правовых актов, регулирующих отношения в данной сфере, а также организацию управления паспортно-визовой службой); функций общего руководства и контроля за деятельностью как органов внутренних дел в целом, так и Управления по делам миграции МВД ПМР, в частности.

6. Персональный учет населения и адресно-розыскная работа. Основной особенностью использования возможностей паспортно-регистрационной системы в предупреждении и раскрытии преступлений, а также розыске лиц, их совершивших, является то, что в процессе деятельности по регистрации и документированию граждан возникает возможность более тщательной их проверки, в особенности лиц, изменивших место жительства (пребывания), а также их документов. Обязанность граждан зарегистрироваться (прописываться) по месту пребывания (постоянного жительства), предоставление в этой связи документов в органы регистрационного учета, а также должностным лицам, ответственным за регистрацию, дает возможность сотрудникам Управления по делам миграции МВД ПМР для выяснения таких обстоятельств, как: наличие неснятой и непогашенной судимости, состояние в розыске, наличие иных обстоятельств, в силу которых гражданин может представлять интерес для правоохранительных органов. В процессе оформления регистрации могут выявляться документы, содержащие подделки, подчистки и т.п. В случаях, когда возникают сомнения в подлинности предъявляемых документов, а также в личности самого регистрируемого, возможно проведение более тщательной проверки Административная деятельность органов внутренних дел: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. - М.: Юристъ, 1993. С. 289..

Основой адресно-розыскной работы является система персонального учета населения, осуществляемая адресными бюро МВД ПМР, где на разыскиваемых лиц в картотеках выставляются сторожевые и розыскные карточки, что позволяет в случае обращения таких лиц в Управление по делам миграции МВД ПМР по поводу регистрации, снятия с учета, получения паспорта сообщать об этом инициатору розыска.

7. Работа с населением, установление доверительных отношений с гражданами. Выявление в процессе работы лиц, представляющих оперативный интерес. Не вызывает сомнений факт, что наиболее часто из всех сотрудников органов внутренних дел населению приходится общаться именно с Управления по делам миграции МВД ПМР, причем контакт этот происходит при обстоятельствах в достаточной степени неконфликтных (обращения по поводу выдачи, обмена паспорта, регистрации, снятия с регистрационного учета). В этой ситуации в процессе беседы сотрудника с посетителем возможно выяснение обстоятельств, способных представлять определенный оперативный интерес, а также установление более тесных, доверительных отношений для получения такой информации. Как представляется, данная работа не должна вестись от случая к случаю, только для того, чтобы вовремя по ней отчитаться.

8. Учет граждан при регистрации лиц, имеющих судимость, отбывавших наказание в местах лишения свободы. Невозможно представить изучение состава проживающего населения без наличия данных о лицах, имеющих судимость. Такие сведения систематизируются в картотеке учета зарегистрированных лиц, имеющих судимость. Информация об этих лицах, проживающих на территории административной единицы важна для повседневного наблюдения за их образом жизни, проведения профилактической работы, поскольку при регистрации граждан данной категории сообщения об этом направляются для рассмотрения начальнику соответствующего органа внутренних дел либо его заместителям. Обычно затем подобные рапорта направляются в службу участковых инспекторов милиции. Однако, как показывает практика, отсутствие в этой службе единых учетов лиц, имеющих судимость отрицательно сказывается на результатах как профилактической работы, так и деятельности по раскрытию преступлений, поскольку остается без учета большое количество лиц, освободившихся из мест лишения свободы. В этой связи большое значение приобретает тесное взаимодействие Управления по делам миграции МВД ПМР со службой участковых инспекторов милиции, а также с оперативными подразделениями с целью создания реального механизма, обеспечивающего возможность получения информации о лицах, проживающих на обслуживаемой территории и имеющих судимость. В этой работе также большое значение имеют сообщения об освобождающихся лицах, поступающие непосредственно из исправительно-трудовых учреждений Административная деятельность органов внутренних дел: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. - М.: Юристъ, 1993. С. 291..

9. Взаимодействие с другими подразделениями органов внутренних дел в целях реализации правоохранительных задач, стоящих перед ними. Следует отметить важность такой работы. Недооценка, а, подчас и непонимание значения возможностей Управления по делам миграции МВД ПМР в борьбе с преступностью приводит к тому, что в некоторых случаях работу этой службы оценивают по числу задержанных преступников либо по количеству поддельных паспортов, выявленных сотрудниками этих подразделений. В свою очередь, при оценке роли Управления по делам миграции МВД ПМР в деятельности оперативных подразделений, нередко все сводится к выяснению, сколько нарушителей паспортного режима выявлено оперативным составом. Эти показатели, как правило, незначительны, поэтому принято считать, что работники паспортных аппаратов слабо участвуют в борьбе с преступностью, а оперативный состав не заботится об укреплении паспортно-регистрационного режима.

Однако, как показывает опыт, надлежащим образом отлаженное взаимодействие оперативных аппаратов и Управления по делам миграции МВД ПМР дает возможность решать поставленными перед этими подразделениями задачи, что в свою очередь благотворно влияет на усиление борьбы с правонарушениями.

10. Осуществление мероприятий с целью конспирации оперативно-розыскной деятельности. Необходимо отметить, что такая работа должна проводиться в строгом соответствии с законом и только в случаях, когда это действительно необходимо. Обычно под такой деятельностью понимается только проведение различных рейдов и иных мероприятий в места наибольшего скопления людей (рынки, магазины, общежития и т.п.). Однако это далеко не так, поскольку это понятие намного шире и включает в себя и иные, негласные методы, при помощи которых сотрудниками Управления по делам миграции МВД ПМР обеспечивается возможность раскрытия преступлений.

При сопоставлении этих видов функций, можно заметить, что и те и другие в определенной степени взаимодополняют, накладываются друг на друга Административная деятельность органов внутренних дел. Особенная часть: Учебное пособие / Под ред. Н.Д. Эриашвили. - М.: Юнити, 2003. С. 33.. Это порождает необходимость правильного и полноценного их сочетания, т.к. отклонение в какую-либо одну сторону неизбежно повлечет за собой недочеты в выполнении других. В этой связи возрастает значение функций анализа и планирования. Существенное значение приобретает и уровень профессиональной подготовки сотрудников Управления по делам миграции МВД ПМР, знание ими особенностей выполняемой работы, своевременность и адекватность реагирования на изменение оперативной обстановки.

2.4 Участие участкового инспектора милиции в паспортно-визовой работе

Немаловажную работу в сфере паспортно-визовой деятельности выполняет участковый инспектор милиции, который наиболее плотно связан с населением своего административного участка, в отличие от других сотрудников милиции. Так один и основной из видов паспортно-визовой деятельности в работе участкового инспектора милиции - это обеспечение паспортного режима, что входит в обязанности участкового инспектора милиции Приказ № 80 от 24 февраля 2004 г. “Об утверждении Инструкции по организации деятельности участкового инспектора милиции”..

По обеспечению паспортного режима участковый инспектор милиции проводит следующую работу:

1)должен знать порядок выдачи паспортов, прописки, регистрации, выписки граждан;

2) разъяснять населению требования по обеспечению паспортного режима в жилом секторе;

3) осуществлять проверки жилых помещений, с целью выявления лиц проживающих без паспортов, по недействительным паспортам, без прописки или без регистрации;

4) осуществлять проверки соблюдения должностными лицами предприятий, учреждений, организаций требований паспортного режима при приеме граждан на работу или учебу;

5) принимать меры к нарушителям паспортного режима, согласно действующего законодательства ПМР;

6) осуществлять контроль за устранением выявленных нарушений;

7) проверять по поручению начальников паспортных аппаратов выезд лиц, которым отказано в прописке или у которых истек срок прописки;

8) вести учет постоянно проживающих на административном участке иностранных граждан и лиц без гражданства, ежемесячно осуществлять проверки их фактического проживания;

9) проводить не реже одного раза в год поквартирный (подворный) обход административного участка. Квартиры сдающиеся в поднаем проверяются не менее одного раза в полугодие. Заносить полученную информацию в соответствующий раздел паспорта на участок для последующего анализа и систематизации;

10) о проделанной работе по осуществлению паспортного режима на административном участке ежемесячно докладывать начальнику органа внутренних дел по установленной форме отчетности;

В целях обеспечения паспортных правил участковый инспектор милиции обязан осуществлять проверки соблюдения должностными лицами и гражданами ПМР установленных правил регистрационного учета.

При осуществлении своей деятельности участковый инспектор милиции имеет право проверять у граждан и должностных лиц документы, удостоверяющие личность, если имеются достаточные основания подозревать их в совершении преступления или административного правонарушения, а также изымать соответствующие документы, имеющие признаки подделки.

Участковые инспектора милиции под руководством начальника органа внутренних дел осуществляют взаимодействие между службами и подразделениями органов внутренних дел, а также взаимодействуют с другими правоохранительными органами, учреждениями государственной статистики, военными комиссариатами, жилищно-эксплуатационными организациями, юридическими лицами, предоставляющими для проживания принадлежащие им на праве собственности жилые помещения.

Совместно с сотрудниками паспортно-визовой службы органов внутренних дел участковые инспектора милиции анализируют практику применения Правил регистрации и снятия граждан ПМР с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Приднестровской Молдавской Республики. Кроме того, ежедневно осуществляют сбор информации о регистрационном учете граждан, готовят предложения, направленные на устранение причин и условий, способствующих совершению правонарушений в жилищной сфере, поддерживают в установленном порядке доверительные отношения с гражданами, ведут разъяснительную работу среди населения, используя при этом возможности средств массовой информации.

Контроль, за выполнением участковыми инспекторами милиции своих функциональных обязанностей по этой линии работы осуществляют начальники паспортно-визовой службы органов внутренних дел.

Работники паспортно-визовых служб передают участковым инспекторам милиции текущие задания по осуществлению контроля за соблюдением гражданами и должностными лицами Правил паспортного режима.

Участковые инспектора милиции обязаны информировать паспортно-визовую службу о лицах, проживающих без документов (с недействительными документами), удостоверяющих личность, без регистрации по месту пребывания или по месту жительства, а также о физических и юридических лицах, предоставляющих жилые помещения для пребывания или проживания без оформления регистрации.

Организационные и практические мероприятия по контролю за соблюдением гражданами и должностными лицами указанных Правил осуществляются участковыми инспекторами милиции в повседневной деятельности и при проведении целевых мероприятий, которые включаются в планы работы органов внутренних дел в зависимости от складывающейся криминогенной ситуации.

В планах мероприятий должны быть предусмотрены:

- проверки помещений, где могут проживать граждане без документов (с недействительными документами), удостоверяющих личность, без регистрации по месту пребывания или по месту жительства, а также у которых истек срок регистрации по месту пребывания, соблюдения Правил должностными лицами, ответственными за регистрацию, и юридическими лицами, предоставляющими для проживания принадлежащие им на праве собственности жилые помещения, а также обеспечения ими сохранности карточек регистрации и поквартирных карточек.;

- изучение характера, причин и условий правонарушений в жилищной сфере и выработка мер по их устранению;

- проведение контрольных проверок работы участковых инспекторов милиции по обеспечению выполнения Правил на обслуживаемых ими участках;

- подготовка информации в органы местного самоуправления и правоохранительные органы о выявленных нарушениях и недостатках с предложениями по их устранению.

Ответственность за соблюдение Правил паспортного режима на обслуживаемых участках несут участковые инспектора милиции, которые в пределах возложенных на них обязанностей обеспечивают выполнение этих Правил гражданами и должностными лицами.

Сведения о проделанной работе по контролю за соблюдением Правил паспортного режима, регистрационного учета участковыми инспекторами милиции докладываются не реже одного раза в месяц руководителям органов внутренних дел.

Участковый инспектор милиции при наличии достоверных данных о нарушении Правил паспортного режима, регистрации и снятия граждан ПМР и с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в период с 6 до 22 часов имеет право с разрешения граждан входить в жилые помещения, занимаемые ими, для проверки соблюдения последних.

При обнаружении нарушений Правил паспортного режима, за которые в соответствии с Кодексом ПМР об административных правонарушениях предусмотрена ответственность, составляется протокол об административном правонарушении. Учет протоколов ведется в паспортно-визовой службе.

Глава III Профилактика правонарушений в сфере паспортно-визовой системы

3.2 Выявление причин и условий совершения правонарушений в сфере паспортно-визовой системы

Выявление и пресечение каналов незаконной миграции, фактов использования поддельных документов и миграционных карт, поддержание паспортно-визового режима являются целями и задачами профилактических мероприятий Шкилев А.Н. Миграция: уголовно-правовые и криминологические аспекты / Автореф. дисс. на соиск. уч. ст. канд. юр. наук. - Нижний Новгород, 2006. С. 17..

Наиболее важной причиной, влияющей на миграционные процессы населения, является социально-экономическая составляющая. Здесь следует отметить особенности социально-экономической ситуации в целом по ПМР. Особое место, наряду с резким несоответствием результатов экономических реформ, ожидаемым обществом, и падением вдвое производства, занимает обнищание большинства населения.

К причинам незаконной миграции следует отнести обстоятельства экономического, политического и социального характера. Процесс интенсивной глобализации и криминализации общественных отношений в мире привел к значительной трансформации преступности и обусловил выделение нового для ПМР вида - миграционной преступности.

Среди причин, способствующих распространению правонарушений в сфере миграции населения, можно выделить несовершенство законодательства, отсутствие контроля за работой агентств по трудоустройству, туристических фирм и брачных контор; отсутствие возможности реализовать себя в стране; неинформированность населения о рисках миграции играет не последнюю роль в росте масштабов этой проблемы; изменение стандартов нравственности побуждают многих людей искать рискованные пути заработка денег на чужой территории; достаточно большая часть населения стала рассматривать миграцию в зарубежные страны как решение своих социальных и экономических проблем Романова З. Внимание: нелегалы! // Закон и право. 2000. №9. С. 41..

Для выявления нарушений паспортно-визового режима, правил привлечения и использования иностранной рабочей силы, других правонарушений ежегодно в ПМР должно проводиться несколько этапов широкомасштабного оперативно-профилактического мероприятия «Режим Иностранец». Подразделения органов внутренних дел области совместно с другими правоохранительными органами и заинтересованными ведомствами проверять квартиры и частные жилые строения, гостиницы, общежития, предприятия и организации, вокзалы и автостанции, места стоянок автотранспорта, рынки, аэропорты.

3.2 Меры по пресечению и предупреждению административных правонарушений в сфере деятельности Управления по делам миграции МВД ПМР

Цели общего и специального предупреждения правонарушений осуществляются чаще всего с помощью административных взысканий.

Административное взыскание как мера ответственности применяется в целях: а) воспитания лица, совершившего административное правонарушение, в духе соблюдения законов и уважения правопорядку; б) предупреждения совершения им новых правонарушений; в) предупреждения совершения правонарушений другими лицами.

Специальное предупреждение заключается в том, что административное взыскание, воздействуя на конкретного правонарушителя, побуждает его не совершать правонарушений в будущем. Общее предупреждение характеризуется тем, что способствует воспитанию не только самого нарушителя, но и окружающих его лиц. Конечная цель применения административных взысканий состоит в том, чтобы ни нарушитель правовых норм, ни другие лица не совершали впредь административных правонарушений. Административные взыскания выполняют в известной мере также функцию предупреждения преступлений.

Хотелось бы добавить, что учеными отмечено, что воспитательный эффект при применении взысканий выше, чем при использовании иных принудительных средств. Восстановительные и пресекательные средства являются мерами прямого принуждения к исполнению правовых обязанностей, выбор их в каждом конкретном случае диктуется непосредственными интересами охраны правопорядка Лунев А. Е. Административная ответственность за правонарушения. - М.: Госюриздат, 1961. С. 127..

Взыскания защищают правопорядок косвенно, они не могут непосредственно обеспечить выполнение обязанности, но возлагая дополнительные, «штрафные» обязанности, ущемляя правовую сферу гражданина, они тем самым побуждают его в дальнейшем не нарушать закон, стимулируют будущее поведение. Цель наказаний -- эффективное воздействие на сознание субъектов правонарушений, они назначаются с учетом степени вины и личности правонарушителя, поэтому их воспитательная роль выше, чем иных принудительных мер.

Административное наказание, выражая отрицательную оценку государством совершенного правонарушения, тем не менее, содержит в себе предупредительную и профилактическую направленность. Это относится и к тем лицам, к которым наказание не применялось. При этом, воспитание лица, совершившего административное правонарушение (в отличие от прежнего закона), не провозглашается целью наказания, хотя и предполагает позитивные изменения, направленные на соблюдение законов и правопорядка. Степень достижения целей зависит от экономических, социальных, психологических и иных факторов и находит свое выражение в комплексе мер со стороны, как государства, так и общества в целом.

Характеристика миграционных правонарушений находится в непосредственной связи с установленными тенденциями, определяющими масштаб и направленность миграционных процессов в регионе. Для предупреждения и пресечения административных правонарушений в сфере деятельности Управления по делам миграции МВД ПМР необходим прогноз миграционных процессов и перспективное планирование мероприятий, направленных на решение социальных проблем.

Предупреждение правонарушений, совершенных мигрантами, в первую очередь должно основываться на проведении в жизнь таких мероприятий, как уменьшение масштабов безработицы, нищеты, детской беспризорности, бытовой неустроенности граждан, которые могут успешно нейтрализовать негативные последствия вынужденной миграции населения.

Система предупреждения миграционных правонарушений должна строиться с учетом угроз экономической безопасности ПМР. В этих условиях необходимо взаимодействие всех заинтересованных министерств и ведомств, органов местной администрации с целью выработки межотраслевых механизмов реализации государственной миграционной политики и соответствующих программных мероприятий. Устранение стихийного характера миграции, учет ее направлений, времени, нейтрализация возможных, а подчас неизбежных, отрицательных последствий - важные условия эффективной предупредительной деятельности государства. Миграционная проблема должна стать одной из самых приоритетных как с точки зрения материально-финансовой, так и политической Марчук В.В. Организация незаконной миграции: проблемы квалификации // Право Беларуси. 2003. №15. С. 61..

Анализ состояния миграционных правонарушений показал, что существующая система нейтрализации этих угроз малоэффективна. Можно выделить основные направления предупреждения административных правонарушений в сфере деятельности Управления по делам миграции МВД ПМР:

- разработка государственной концепции противодействия незаконной миграции;

- координация деятельности правоохранительных органов;

- организация взаимодействия органов исполнительной власти, осуществляющих защиту и охрану экономических и иных интересов ПМР, с территориальными органами;

- создание общегосударственной системы автоматизированного учета иностранных граждан и лиц без гражданства (постоянно проживающих в ПМР, въезжающих и выезжающих за ее пределы);

- введение дополнительных квот по профессиональному, медицинскому, языковому, образовательному цензу;

- реализация мер по депортации.

Весь комплекс специально-криминологических мер предупреждения административных правонарушений в сфере деятельности Управления по делам миграции МВД ПМР должен строиться на основе повышения эффективности учетной работы, совершенствования системы получения и использования криминологически значимой информации о приезжих при их регистрации.

3.3 Ответственность за административные правонарушения в сфере деятельности Управления по делам миграции МВД ПМР

В современной научно-правовой литературе большое значение придается вопросам ответственности за совершенные гражданами и должностными лицами административные правонарушения. Данные проблемы исследовались в разное время такими видными учеными-административистами, как Д.Н. Бахрах, И.И. Веремеенко, И.А. Галаган, А.П. Коренев, О.М. Якуба и др. Однако вопросам ответственности за нарушения правил паспортно-регистрационной системы в научных работах уделено, на мой взгляд, недостаточно внимания.

Для того чтобы говорить об ответственности за нарушение, целесообразным будет указать, какие нарушения влекут за собой административную ответственность. К ним относятся: Ст 186. Проживание без документа, удостоверяющего личность или без регистрации; Ст. 187. Умышленная порча документа, удостоверяющего личность или его утрата по небрежности; Ст. 188. Допущение проживания без документа, удостоверяющего личность или без регистрации; Ст. 189. Прием на работу без паспорта или без регистрации; Ст. 190. Незаконное изъятие документа, удостоверяющего личность, или принятие его в залог; Ст. 190-1. Представление заведомо ложных сведений для получения документа, удостоверяющего личность или гражданства; Ст. 191. Нарушение правил въезда в пограничную зону или проживания в ней; Ст. 192. Нарушение правил пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Приднестровской Молдавской Республике, а также транзитного проезда через территорию ПМР

Мерой ответственности за административные правонарушения в сфере деятельности Управления по делам миграции МВД ПМР является административное взыскание, которое применяется в целях воспитания лица, совершившего административное правонарушение, в духе соблюдения законов, уважения к правилам общежития, а также предупреждения совершения новых правонарушений, как самим правонарушителем, так и другими лицами.

Административное взыскание -- это мера административной ответственности, применяемая за совершение административного правонарушения Скрипниченко Н. Основные и дополнительные виды административных взысканий и их характеристика // Право и общество. 2004. №1(5). С. 10..

Административными взысканиями являются лишь те меры административного принуждения, которые предусмотрены Кодексом об административных правонарушениях ПМР в ст. 23-40 главы 3 раздела II «Административное правонарушение и административная ответственность». Зафиксированные в других разделах Кодекса иные меры административного принуждения, применяемые в связи с административным правонарушением, административными взысканиями не являются.

Административное взыскание всегда выражает отрицательную оценку государством совершенного правонарушения. Применение административных взысканий является хотя и необходимым, но все же вспомогательным средством борьбы с административными правонарушениями, потому что, применяя административное взыскание, государство сочетает принуждение и убеждение.

В ст. 23 КоАП ПМР закреплены следующие административные взыскания: 1) предупреждение; 2) штраф; 3) конфискация предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения; 4) лишение специального права;5) исправительные работы; 6) административный арест; 7) административное выдворение за пределы Приднестровской Молдавской Республики иностранных граждан и лиц без гражданства за совершение административных правонарушений, нарушающих правопорядок. Все семь названных взысканий тесно связаны между собой и образуют единую систему. Их, прежде всего, объединяет общая цель -- защита правопорядка, воздействие на лиц, совершивших административные нарушения, предупреждение совершения новых нарушений.

По содержанию каждое взыскание является мерой ответственности, назначаемой за административные деликты; применение любого означает наступление административной ответственности, влечет неблагоприятные юридические последствия.

Административные взыскания являются карательными, «штрафными» санкциями. Кара -- это «правовой урон» привлеченному к ответственности лицу. Административные взыскания причиняют ему определенные страдания, лишения. Однако кара не является самоцелью, она необходимое средство воспитания, предупреждения правонарушений Скрипниченко Н. Основные и дополнительные виды административных взысканий и их характеристика // Право и общество. 2004. №1(5). С. 11.. Взыскание предупреждает новые нарушения со стороны виновного (частная превенция) и правонарушения других лиц (общая превенция).

Административные взыскания налагаются компетентными органами и должностными лицами путем издания специальных индивидуальных актов. Они защищают правопорядок косвенно, не могут непосредственно обеспечить выполнение обязанности, но, возлагая дополнительные, «штрафные» обязанности, ущемляя правовую сферу лица, они тем самым побуждают его в дальнейшем не нарушать закон, стимулируют будущее поведение.

Взыскания за административные правонарушения должны налагаться с учетом характера совершенного правонарушения, определяемого объектом посягательства, его последствиями, распространенности нарушителя и степени его вины (его предшествующее поведение на работе и в быту, умышленное или неосторожное нарушение и т.д.); имущественного положения с тем, чтобы при применении взысканий, влекущих неблагоприятные для нарушителя последствия (штрафа, исправительных работ, лишения специальных прав), не были ущемлены интересы малообеспеченной семьи нарушителя.

Взыскания отличаются от иных средств административного принуждения тем, что обычно их применение создает для нарушителей «состояние наказанности», которое существует в течение установленного законом срока и является одним из элементов исправительно-воспитательного воздействия на них.

В законе перечень взысканий дан в строго определенном порядке: от менее суровых к более суровым. Иными словами, закон содержит «лестницу наказаний». Эта «лестница» нужна и для тех, кто издает нормы права, и для тех, кто их принимает. В частности, велико ее значение, когда нормы содержат альтернативные санкции Административное право России. Учебник. Часть III. Административная юрисдикция / Под ред. А.П. Коренева, В.Я. Кикотя. - М.: Щит, 2002. С. 20..

Анализ норм КоАП ПМР, регламентирующих ответственность за административные правонарушения в сфере деятельности Управления по делам миграции МВД ПМР, позволяет сделать вывод о том, что основными административными взысканиями по данной группе правонарушений, выступают предупреждение и штраф.

Предупреждение - это мера административного взыскания, выраженная в официальном порицании физического или юридического лица. По содержанию эта мера морально-правового воздействия. На «лестнице» административных санкций предупреждение занимает первую ступеньку как самая легкая по карательному воздействию.

Раскрывая суть предупреждения, законодатель говорит о том, что оно является официальным предостережением лица о недопустимости противоправного поведения. Но это лишь одна сторона данной меры воздействия.

Предупреждение - основное, самостоятельное наказание. Как правило, оно применяется за незначительные правонарушения, а также к лицам, которые впервые совершили противоправное деяние.

Любое административное наказание налагается на основе материалов имеющегося дела об административном правонарушении, по результатам его рассмотрения компетентным субъектом и путем вынесения письменного акта - постановления о привлечении к ответственности. Устные предупреждения, которые должностные лица делают гражданам, организациям, конечно, не являются административными взысканиями. Точно также не являются взысканиями письменные предупреждения (предписания, предостережения), которые направляются гражданам и организациям, но при этом не выносится постановление о привлечении виновного к ответственности и наложении на него административного наказания Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под общ. ред. Э.Н. Ренова. - М.: Норма, 2002. С. 41..