История государства и права зарубежных стран

В нем использовались новые, более современные идеи в уголовном праве, например, вводились ранее не известные японскому праву условное осуждение и условное освобождение. Для Уложения 1907 г. характерны широта судейского усмотрения, большое число "каучуковых" положений, нечетко сформулированных составов преступлений. Большие возможности предоставлялись судьям в осуществлении репрессии против рецидивистов. В случае повторного совершения преступления срок тюремного заключения мог быть увеличен в полтора раза.

Особое внимание в Уложении было уделено политическим преступлениям и преступлениям против внутренней безопасности. Действия, угрожающие жизни императора или членов его семьи, влекли за собой смертную казнь или каторгу. Участие в бунте "с целью свержения правительства, отторжения какой-либо области от империи или насильственное изменение конституции" также каралось смертной казнью, пожизненными или срочными каторжными работами.

Уложение 1907 г. усилило ответственность и за преступления, направленные против частной собственности. Даже за простую кражу, не отягченную особыми обстоятельствами, следовало лишение свободы до 10 лет. Специальные статьи направлены на подавление классовых форм борьбы крестьянства с полуфеодальным землевладением: смертной казнью или каторжными работами наказывались поджоги строений, вторжение в чужие владения и т.п.

Таким образом, модернизация и либерализация буржуазного уголовного права в конце XIX-начале XX в. сами по себе не означали ослабления уголовной политики, но делали ее более социально-ориентированной.

Тема 17. Государство США в Новейшее время

1. США в конце XIX- начале XX вв.

В отличие от Великобритании мировые войны, в которых участвовали США, фактически не затронули их территорию, и из этих войн страна вышла еще более усилившейся как в экономическом, так и в военном отношении. Уже после 1 мировой войны США из страны должника превратилась в страну кредитора. По своему содержанию государственное развитие США воплощает почти все наиболее характерные, типичные черты эволюции современных либерально-демократических государств.

Начиная с 20-х годов заметней стала прогрессивная тенденция, которая проявилась, прежде всего, в дальнейшей демократизации избирательной системы. В 1920 г. женщинам было предоставлено право избирать и быть избранными наравне с мужчинами (ХIХ поправка к конституции).

В 1961 г. избиратели столичного округа Колумбии получили право участвовать в выборах президента и вице-президента (ХХII поправка к конституции).

В 1964 г. запрещается ограничивать избирательные права граждан по причине неуплаты ими налогов, включая налог по выборам (ХХIV поправка). Несколько раньше, в 1962 г., признается необходимость изменения избирательных округов с тем, чтобы в каждом из них было приблизительно равное число избирателей.

В 1971 г. избирательные права предоставляются всем гражданам, достигшим 18-летнего возраста (ХХVI поправка).

В 60-70-х годах принимаются законы против расовой дискриминации в сфере образования, бытового обслуживания, трудовой деятельности.

Сложившаяся двухпартийная система (демократы-республиканцы) была сориентирована на удовлетворение требований избирательных компаний. Принципиальные различия между демократами и республиканцами в ХХ в. в основном исчезли, но накал избирательной борьбы сохранился, поскольку каждая из этих партий выражает интересы соперничающих в борьбе за власть группировок, доминирующих в экономике и политике. Отчетливо в ХХ в. проявилась тенденция, связанная с диффузией (рассредоточением) источников формирования государственной политики.

Все большую роль начинают играть различные предпринимательские союзы, ассоциации, известные как "группы давления". К середине века их было более 3 тыс., затем за счет укрупнения их количество уменьшилось. Наиболее значительные - Национальная ассоциация промышленников (НАП) и Торговая палата.

Первая объединяет около 70 % промышленных компаний. Эти объединения готовят прогнозы, тезисы законопроектов, меморандумы, рекомендации, которые отправляются в различные государственные органы всех уровней, вынужденных считаться с пожеланиями "большого бизнеса".

Третья важная тенденция связана с централизацией государственной власти, проявившейся в расширении правомочий общефедеральной власти во главе с Президентом, хотя и здесь имеются некоторые ограничительные новации (ХХII и ХХV поправки). Неуклонное расширение и усложнение исполнительно-распорядительных функций государства явилось одной из важных причин создания разветвленного аппарата, состоящего из служащих-профессионалов.

В ХХ в. в США действуют 3 основных типа государственных учреждений:

1. Департаменты (министерства), возглавляющие основные отрасли управления (иностранных дел, финансов, обороны и др.), появившись в ХУШ-Х1Х вв., в ХХ в. изменились качественно, оснастились мощным чиновничьим аппаратом.

2. "Национальные агентства" - учреждения, близкие по значению министерствам, но не имеющие статуса таковых (НАСА).

3. Многочисленные и разнообразные временные "комиссии", "бюро", "советы", "коллегии", "администрации", создаваемые обычно на время.

Назначение высших должностных лиц должно осуществляться президентом с согласия или последующим утверждением сената, однако, согласно американскому прецеденту, президент, назначая таких должностных лиц, вправе рассматривать их не более как своих доверенных советников и Сенат обычно признает это.

В интересах повышения компетентности и профессиональной подготовленности государственного аппарата законом о гражданской службе Пендлтона (1683 г.) предусматривались открытые конкурсы-экзамены на замещение государственных должностей, запрещалось увольнение чиновников по политическим мотивам. Хотя во многом этот закон нарушался.

В 1939 г. законом Хэтча "о политической деятельности" запрещалось участие госслужащих в "политических компаниях", в 1947 г. исполнительным приказом № 9835 президента Трумена - комиссия гражданской службы обязывалась проверить политическую благонадежность кандидатов. Еще более ужесточил эту практику исполнительный приказ № 10450 президента Эйзенхауэра (1953 г.) "О проверке политической благонадежности и лояльности государственных служащих". Впоследствии они перестали применяться, но их воздействие сказывается до сих пор.

В США не сложилось формально единой государственной службы, каждый штат имеет свой государственный аппарат, но распоряжения президента и глав общефедеральных ведомств выполняются, чему в определенной степени способствуют находящиеся в их распоряжении различные средства давления, в первую очередь финансовые.

2. Политика «Нового курса» Ф.Д. Рузвельда

Исключительной силы экономический кризис, охвативший США в 30-е годы, - снижение промышленного производства до 56 %, сокращение национального дохода на 38 %, обанкротилось 40 % банков, около 17 млн. человек лишились работы - потребовал принятие кардинальных мер. Эти меры предложил, победивший на выборах 1932 г., Франклин Рузвельт в программе, получившей название "новый курс".

Был запрещен вывоз золота за границу, проведена девальвация доллара, укрупнена банковская система.

Была специально создана "национальная администрация оздоровления промышленности". Вся промышленность была поделена на 17 групп, деятельность каждой регулировалась т.н. "кодексами честной конкуренции", определявшими квоты выпускаемой продукции, распределение рынков сбыта, цены, условия кредита, продолжительность рабочего времени, уровень зарплаты и т.п.

Для сельского хозяйства учреждается "администрация регулирования сельского хозяйства", которая на основании закона от 12.05.1933 г. наделялась правом регулировать цены на продукцию сельского хозяйства.

В целях снижения уровня безработицы была создана "Федеральная администрация чрезвычайной помощи", а затем "Администрация развития общественных работ". Безработные направлялись в специальные "трудовые лагеря", занимавшиеся строительством и ремонтом дорог, мостов, аэродромов. Успех "Нового курса" предопределило значительное количество денежных ресурсов, оставшихся в распоряжении правительства.

Был принят и ряд актов - Закон Норриса-Лагардия (1932 г.), Закон Вагнера (1935 г.), развивающих трудовое и социальное законодательство.

В итоге "Новый курс", явившийся прямым массированным вторжением государства со значительными элементами регулирования в сферу социально-экономических отношений, способствовал смягчению проявлений кризиса. В дальнейшем стало широко внедряться вместо прямого регулирования регулирование с помощью финансово-экономических средств.

Проведение таких реформ стало возможным в результате совместной деятельности всех ветвей власти США - законодательной в лице конгресса, исполнительной в лице президента и судебной в лице верховного суда и других судов.

3. Современное государственное устройство США

Законодательная власть в США осуществляется Конгрессом США и законодательными собраниями (легислатурами) штатов.

Конгресс США состоит из двух палат - сената и палаты представителей. Заседания проходят в здании Капитолия, расположенного на холме в центре Вашингтона.

Палата представителей. Число ее членов зафиксировано в 1912 году законом и с тех пор не изменялось - 435. В настоящее время каждый член палаты представляет около 500 тыс. избирателей. В соответствии с результатами переписи населения, проводимой каждые 10 лет, места в палате представителей перераспределяются между штатами. Право определять границы избирательных округов по выборам в палату представителей принадлежит законодательному собранию каждого штата. По Конституции США каждый штат должен быть представлен в палате хотя бы одним членом.

Члены палаты представителей избираются на срок 2 года, исчисление начинается с января следующего после выборов года. Значит каждые два года состав палаты представителей обновляется, таков же интервал срока полномочий всего конгресса, каждого созыва (в 1977-87 гг. работал конгресс сотого созыва). Конгресс каждого созыва проводит две сессии, начинающиеся в январе и продолжающиеся с перерывами почти весь год. По конституции президент имеет право созвать конгресс на чрезвычайную сессию.

Каждый штат представлен в сенате двумя членами, т.е. в его состав входят 100 сенаторов. Каждый избирается в своем штате на шестилетний срок, начинающийся в январе следующего после выборов года. (В отличие от палаты представителей каждые два года подлежит переизбранию только треть сенаторов, что обеспечивает определенную стабильность состава этой палаты и преемственность в ее деятельности. По традиции сенат занимает более привилегированное положение, чем палата представителей.

Состав и полномочия конгресса. В Конгрессе США представлены лишь буржуазные слои населения; в его составе нет не только ни одного промышленного рабочего, но и политических фракций, которые провозглашали бы своей целью борьбу за их интересы. Самые многочисленные группы в обеих палатах образуют юристы в палате представителей - 184, в сенате - 62.

Конституционные полномочия конгресса весьма широки. Самое важное место среди них занимают прерогативы в финансовой области - то, что в США принято называть "властью кошелька", конгресс устанавливает единообразные для всей территории страны налоги, пошлины, подати и акцизные сборы, утверждает федеральный бюджет и выделяет ассигнования на все без исключения государственные акции, занимает деньги в кредит и уплачивает долги от имени США, регулирует внешнюю торговлю между штатами и т.д.

"Власть кошелька" дает конгрессу мощные рычаги влияния на экономику и внутреннюю политику страны и является потенциально важным средством воздействия на внешнюю и военную политику. Конгресс может отказать президенту в выделении ассигнований для той или иной цели, сократить или увеличить их, либо оговорить их использование выполнением определенных условий.

Конгрессу принадлежит важная функция контроля за деятельностью правительственных учреждений и ведомств. Такой контроль осуществляется путем проведения расследований по различным вопросам, проверки расходования бюджетных ассигнований, надзора за организацией и действиями правительственных учреждений. Большая роль в осуществлении этой функции принадлежит специализированным учреждениям конгресса, таким как Главное контрольно-финансовое управление, Управление по оценке технологии.

Бюджетное управление при Конгрессе. Конгресс имеет право объявлять войну, формировать вооруженные силы и выделять ассигнования на их содержание, издавать правила по управлению и организации сухопутных и морских сил.

Эти полномочия дают конгрессу возможность оказывать влияние на формирование военного бюджета страны и организацию ее вооруженных сил.

Действенность права конгресса объявлять войну значительно ограничена тем, что президенту как главнокомандующему армией и флотом принадлежит право вести войну или отражать внезапное нападение, поэтому использование вооруженных сил фактически превратилось в прерогативу президентской власти.

За всю свою историю США около 200 раз использовали вооруженные силы в различных конфликтах, но до настоящего времени конгресс лишь 5 раз воспользовался правом объявления войны: в 1912, 1846, 1898 гг. и в двух мировых войнах. При этом в четырех случаях конгресс лишь признавал фактическое состояние войны, в которую страна уже вступила. Наряду с полномочиями, осуществляемыми совместно обеими палатами, существуют также такие, которые может осуществлять только одна из палат. По конституции все законопроекты о государственных доходах должны исходить от палаты представителей: сенат может предлагать к ним поправки и участвовать в их обсуждении. Это право предоставляет палате представителей определенные преимущества при рассмотрении финансовых вопросов. Палате принадлежит также право избрания Президента США, если ни один из кандидатов не получит более половины голосов выборщиков (за всю историю США палата представителей воспользовалась этим правом только 2 раза - в 1801 и 1825 гг.)

Важнейшими полномочиями сената являются его участие в принятии США международных обязательств в форме договоров и участие в назначении на высшие должности государственного аппарата. Президент имеет право ратифицировать заключенный им международный договор, только получив принятую двумя третями присутствующих сенаторов резолюцию одобрения договора, содержащую формулу "совета и согласия" сената. Сенат может одобрить или отвергнуть договор полностью или обусловить его принятие поправками, оговорками и т.д.

Исполнительной власти удается обходить конституционное требование о том, что заключение международных договоров возможно только с одобрения сената, для этого используется форма международной договоренности, именуемая исполнительным соглашением. Оно заключается президентом или другими органами исполнительной власти с представителями иностранных правительств и не подлежит одобрению сенатом. Исполнительные соглашения или представляются конгрессу в порядке информации или подлежат одобрению обеими палатами простым большинством после их заключения.

В ХХ в. исполнительное соглашение как форма международной договоренности широко используется, и в настоящее время количество исполнительных соглашений в несколько раз превышает количество договоров, заключенных США. Исполнительные соглашения имеют такую же юридическую силу, как договоры.

Согласно закону от 1961 г. никакие обязательства от имени США, касающиеся разоружения, сокращения или ограничения вооруженных сил и вооружений не могут быть приняты иначе, как или в виде соглашения, одобренного простым большинством обеих палат, или в виде договора, утвержденного двумя третями голосов в сенате.

Прерогативой сената является контроль за назначениями должностных лиц правительства. Сенат утверждает назначение руководителей правительственных ведомств, дипломатических представителей, членов Верховного суда, федеральных судей, а также продвижения и передвижения высших чинов вооруженных сил и заграничной службы. Но сенат редко оспаривает назначения президента на высшие правительственные должности; отклонение кандидатур в члены Верховного суда случается чаще. Не подлежат утверждению сенатом назначения на посты в аппарате Белого дома.

Если ни один из кандидатов в вице-президенты не получит больше половины голосов выборщиков, сенат осуществляет выборы вице-президента.

Конституция предоставляет конгрессу право отстранять от должности при осуждении в порядке импичмента гражданских должностных лиц, включая президента и вице-президента, если они будут признаны виновными в измене, взяточничестве или других серьезных преступлениях или проступках. При этом полномочия палат также разделены: только палата представителей имеет право возбуждать преследование в порядке импичмента, и только сенат осуществляет в этом случае суд (для осуждения необходимо согласие 2/3 присутствующих сенаторов). В случае признания привлеченного к ответственности лица виновным сенат может применить в его отношении только одну меру наказания - отстранить от занимаемой должности, после чего лицо, признанное виновным, может подлежать уголовной ответственности на общих основаниях.

5 раз процедура импичмента возбуждалась против президента: три предложения об импичменте президентов были отклонены палатой, в 1858 г. президент Э. Джонсон ушел в отставку, после того как юридический комитет палаты представителей выдвинул против него обвинения в порядке импичмента. В 1972 г. ушел в отставку под угрозой импичмента Президент США Р. Никсон.

Конгресс вправе принимать законы о предоставлении американского гражданства, о банкротстве, а также в сфере патентного и авторского права; учреждать федеральные суды и почтовые службы. Имеет право эмиссии денег и установление наказания за их подделку и ряд других полномочий.

Важную роль в деятельности конгресса играют постоянные и специальные комитеты. Они создаются в обеих палатах, каждый комитет специализируется в конкретной области государственного управления. В сенате 16 постоянных и 4 специальных комитета:

а) Постоянные комитеты:

по сельскому хозяйству,

пищевым продуктам,

лесному хозяйству,

по ассигнованиям,

по делам вооруженных сил,

по банковскому делу,

жилищному строительству и проблемам городов,

бюджетный,

по торговле,

науке,

транспорту,

энергии и естественным ресурсам,

по вопросам окружающей среды и общественных работ,

финансовый,

по иностранным делам,

по правительственным вопросам,

юридический,

по труду и людским ресурсам,

по регламенту и административным вопросам сената,

по вопросам малого бизнеса,

по делам ветеранов.

б) Специальные:

по разведке,

по делам индейцев,

по делам престарелых,

этике.

В палате представителей 22 постоянных и 5 специальных комитетов. Председатели комитетов являются весьма влиятельными фигурами в конгрессе. Председатель руководит всей работой комитета - назначает заседания, определяет, какие законопроекты и когда будут рассматриваться, назначает проведение слушаний и формирует подкомитеты.

Почти все постоянные комитеты создают подкомитеты, которые занимаются более узким кругом проблем в рамках компетенции комитета. В сенате конгресса 100-го созыва, например, 60 подкомитетов, а в палате представителей - 82.

Подкомитеты являются теми органами конгресса, где теснее всего сотрудничают три стороны - законодатели, занимающиеся проблемой, соответствующие ведомства федеральной бюрократии и лоббисты заинтересованных групп капитала. В таком "железном" треугольнике (по американской терминологии) самым большим весом и независимостью обладают представители капитала, и это неизбежно сказывается на сущности тех законопроектов, которые выходят из подкомитета.

Партийные фракции конгресса (республиканской и демократической партий) в своих действиях не зависят от национального руководства партии, а сами члены конгресса не связаны фракционной дисциплиной, т.е. не обязаны голосовать в соответствии с указаниями лидера фракции. Это объясняется тем, что в борьбе за переизбрание член конгресса зависит, прежде всего, от местной партийной организации своего округа или штата и финансирующих его на выборах местных капиталистов, и, следовательно, его позиция определяется политическими, экономическими и иными интересами этих кругов.

Партийные фракции каждой из палат выбирают лидера и его заместителя. Лидер большинства в сенате является самой важной фигурой, влияющей на ход работы этой палаты. В партийной иерархии лидер большинства в палате представителей занимает второе место после спикера палаты.

А роль лидера меньшинства и в сенате и в палате представителей сводится к формулированию политики оппозиции и организации поддержки в ее пользу. Руководство партийных фракций обеих палат - связующее звено между исполнительной властью и конгрессом.

Президент часто консультируется с лидерами своей партии в конгрессе, иногда с лидерами обеих партий совместно и через это сотрудничество стремится получить от конгресса поддержку своим инициативам.

Каждая из палат имеет своих должностных лиц. Спикер палаты представителей - председательствует в палате и руководит фракцией большинства, определяет порядок рассмотрения законопроектов, направляет внесенные законопроекты в комитеты, выносит окончательное решение по всем процедурным вопросам. Особенно важна роль спикера в отношениях с администрацией тогда, когда президент принадлежит к одной партии, а палату представителей контролирует другая.

Председателем сената является вице-президент; не будучи членом сената, он получает право голоса только в том случае, если при голосовании голоса сенаторов разделились поровну. Свои обязанности председателя сената вице-президент исполняет лишь время от времени. Поэтому сенат избирает из числа своих старейших и уважаемых деятелей "временного председателя", он подписывает одобренные сенатом законопроекты.

Формы законодательных предложений. В конгрессе существуют четыре формы законодательных предложений:

законопроект,

совместная резолюция,

совпадающая резолюция

простая резолюция.

Законопроект приобретает силу закона после принятия в идентичной форме обеими палатами и подписания президентом.

Совместная резолюция принимается обеими палатами в идентичной форме, подписывается президентом и становится законом. Между этими двумя формами нет принципиальной разницы. Они одобряются простым большинством голосов, кроме тех случаев, когда эти законодательные формы используются для принятия поправок к конституции. Тогда требуется большинство в две трети голосов.

Совпадающая резолюция принимается обеими палатами в идентичной форме, но ее не подписывает президент, и она не приобретает силы закона. Путем принятия этой резолюции конгресс выражает свое мнение, провозглашает те или иные принципы и цели. Бюджетные резолюции конгресса по форме являются совпадающими.

Простую резолюцию принимает одна из палат. Силы закона не имеет и служит для принятия решения, действие которого распространяется только на данную палату или для выражения ее мнения.

Прохождение законодательных предложений в конгрессе. Право законодательной инициативы принадлежит каждому члену конгресса. Он вносится в каждой из палат, и в зависимости от его содержания палаты направляют его в один или несколько постоянных комитетов, а они передают предложение на рассмотрение своих подкомитетов. И ни одна из палат не будет рассматривать законопроект, пока не получит от комитета доклад с итогами его обсуждения. Только тогда назначается рассмотрение законопроекта.

В палате представителей он может быть предварительно рассмотрен комитетом всей палаты. Его образуют 100 или больше присутствующих членов палаты, и председательствует в нем не спикер, а назначенный председатель. Это позволяет упростить процедуру работы палаты.

В сенате комитет всего сената работает только при рассмотрении международных договоров. В ходе дебатов по законопроекту на заседании палат в его текст могут быть внесены поправки. В законодательном процессе обе палаты равноправны и если одни из них не принимают проект, он считается отвергнутым. Если проект принят обеими палатами, но в разных вариантах, для устранения различий создается согласительный комитет, в который каждая из палат назначает своих представителей.

Представители палат голосуют раздельно. Текст законопроекта, выработанный согласительным комитетом, снова ставится на голосование в каждой из палат. Он принимается или отвергается в целом, поправки не вносятся. Если на этом этапе законопроект отвергнут одной или двумя палатами, он может быть опять направлен в согласительный комитет прежнего или нового состава. Если проект одобрен обеими палатами, согласительный комитет прекращает свое существование. Одобренный идентичный текст законопроекта подписывается спикером палаты представителей и председателем сената.

Дальше законопроект поступает на подпись к президенту. Он имеет право в течение 10 дней, за вычетом воскресных и праздничных, подписать или отклонить законопроект. В случае несогласия президент возвращает его в ту палату, откуда проект исходил. Это называется правом президентского вето. Конгресс может преодолеть право президентского вето. Для этого нужно повторное голосование в обеих палатах, и если законопроект будет одобрен большинством в две трети голосов, он становится законом без согласия президента. Если 10 дней при продолжающейся сессии конгресса президент не предпримет в отношении законопроекта никаких действий, проект обретает силу закона, как если бы был подписан президентом. Но если представленный президенту 10-дневный срок прерывается окончанием работы конгресса, а законопроект президентом не подписан, он в силу не вступает.

Это называется "карманное вето" президента. Конгресс не может преодолеть "карманное вето", никакой процедуры на этот случай не предусмотрено.

Законопроект становится законом в тот день, когда его подписал президент или обе палаты преодолели вето, или дата вступления закона в силу предусмотрена в самом законе.

Многоступенчатость прохождения законопроекта в конгрессе предполагает необходимость одобрения его на каждой стадии. Чтобы он провалился, достаточно не принять решения на одной из стадий. Торможение принятия закона тоже часто равносильно провалу, т.к. действует принцип дисконтинуитета, т.е. законопроект, внесенный на данной сессии конгресса, должен быть одобрен в течение работы конгресса данного созыва и на следующую сессию не переносится. Исключение - международные договоры, переданные на рассмотрение сената, не снимаются до тех пор, пока сенат не примет по ним решения или президент не отзовет договор из сената.

Во время каждого созыва конгресса вносится большое количество законопроектов - около 20 тыс., но принимаются конгрессом только несколько сотен.

Как и на федеральном уровне, в штатах отмечается значительное усиление исполнительной власти губернатора за счет прерогатив законодательных органов.

По своей структуре и методам работы законодательные собрания штатов во многом копируют конгресс. Во всех штатах, кроме Небраски, они состоят из двух палат: палаты представителей и сената.

Президент США - избирается сроком на 4 года путем косвенных выборов: избиратели выбирают выборщиков, а они - президента. Конституция предусматривает, что избранным считается тот кандидат, который получит абсолютное большинство голосов выборщиков. Если ни один кандидат не получит требуемого большинства, палата представителей избирает президента из 3-х кандидатов, получивших наибольшее число голосов. Никто не может занимать президентский пост более двух раз.

Используя свое право представлять конгрессу различного рода информацию (о положении федерации, об экономике, о бюджете), президент формулирует в своих посланиях конкретные законодательные предложения и законопроекты. Таким своеобразным путем он осуществляет законодательную инициативу. Большое число подзаконных актов президент издает самостоятельно, причем часть по своему значению приравнивается к законам, изданным конгрессом. Помимо нормотворческой деятельности одни из наиболее важных функций президента - назначение на высшие государственные должности, которое он производит "по совету и с согласия". Президент имеет право заключать международные договоры, которые сенат должен одобрить, и исполнительные соглашения, для которых одобрение сената не требуется.

Президент стоит во главе громадного внешнеполитического аппарата, что дает ему возможность самостоятельно, без участия законодательной власти, решать многие международные вопросы.

Президент является также главой правительства - Кабинета. Компетенцию Кабинета точно установить невозможно, т.к. в конституции о нем ничего не говорится. На заседаниях Кабинета, которые проводятся под председательством президента, решаются наиболее важные вопросы государственной жизни. Члены Кабинета не подотчетны конгрессу.

Президент является Главнокомандующим Вооруженных Сил США и, хотя, право объявления войны - прерогатива конгресса, президент в "интересах обеспечения безопасности США" вправе использовать Вооруженные Силы за пределами США без санкции конгресса ("не объявление войны").

Армия в США комплектуется на добровольном принципе. Полиция в основном аналогична Великобритании.

Из всего следует, что государственный механизм США действует на принципе "разделения властей", обеспечивает эффективное управление страной. Рост численности бюрократического аппарата и усиление влияния исполнительной власти находятся под контролем и конгресса, и Верховного суда, использующие свои права в финансовой, бюджетной области и возможности возбуждения импичмента и судебного обжалования административных распоряжений.

Тема 18. Государство Великобритании в Новейшее время

1. Эволюция партийной системы

Основные изменения в политической системе страны на рубеже XIX--XX вв. были обусловлены действием двух противоречивых тенденций. С одной стороны, появляются первые признаки упадка традиционного английского парламентаризма, обозначилось падение роли парламента. С другой стороны, британская буржуазия в своем стремлении завершить оформление своего политического лидерства в блоке с крупными землевладельцами осуществила ряд мер по демократизации государственного аппарата. Были приняты новые избирательные законы, проведены реформы парламента, местного управления и суда. Британский правящий класс начал все более целенаправленно использовать в своих целях рабочее движение, выступавшее за демократизацию политической жизни.

Претерпела значительные изменения и партийная система. Консервативная партия начала превращаться в партию крупных промышленных и финансовых собственников. Либеральная партия, в основном состоящая из средних слоев, постепенно лишалась своей социальной базы и теряла политические позиции, что ускорило образование новой партии - лейбористов.

Лейбористская партия возникла как результат подъема европейского социал-демократического движения и появления в Англии социалистических групп и организаций (Социал-демократической федерации, Фабианского общества и др.). Первоначально роль центра движения сыграл Комитет рабочего представительства, включивший в себя на правах коллективного членства тред-юнионы, общество фабианцев и ряд других организаций. Главной целью Комитета была борьба за обеспечение рабочего представительства в парламенте. В 1906 г. на базе Комитета была создана "трудовая" (лейбористская) партия.

Становлению лейбористской партии способствовала дальнейшая демократизация избирательного права. В 70-80-х гг. была принята серия законов, в том числе о введении тайного голосования (1872), о наказании за подкуп избирателей (1883). Особое значение имели законы 1884 и 1885 гг, которые составили третью по счету в XIX в. избирательную реформу. Реформа 1884 г. увеличила избирательный корпус с 3 млн. до 5,5 млн. человек. В городах имущественный ценз был отменен, а в графствах право участвовать в выборах приобрели мелкие арендаторы, причем на тех же условиях, которые предъявлялись к городским избирателям по реформе 1867 г., а также все налогоплательщики, проживающие в округе 6 месяцев. Вместе с тем сохранялся "двойной вотум" - право голосовать не только по месту проживания, но и по месту нахождения недвижимой собственности.

До 1922 г. у власти находилось сформированное во время войны коалиционное правительство консерваторов и либералов. Однако еще в годы войны старая двухпартийная система в результате раскола либеральной партии оказалась значительно подорванной. Одновременно с ослаблением либеральной партии в условиях послевоенной социальной борьбы шел процесс усиления партии лейбористов. Сразу же после первой мировой войны была проведена реорганизация партии, приняты изменения в уставе и партийной программе, в которой провозглашалась необходимость построения нового общества, установления "системы народовластия". Основным методом достижения этой цели должно было стать постепенное преобразование капиталистического общества, его трансформация.

После распада коалиционного правительства в 1922 г. на досрочных выборах 1923 г. ни одна партия не завоевала абсолютного большинства мандатов. В этой ситуации предпринимательские круги сочли возможным приход к власти лейбористской партии. Ни первое (1924 г.), ни второе (1929-1931 гг.) лейбористское правительство межвоенного периода, вопреки первоначальным опасениям, не нарушили "правила игры" и принципов политического консенсуса, благодаря чему после выборов 1923 г. лейбористы прочно заняли место официальной оппозиции в парламенте. Однако окончательное становление двухпартийной системы в том виде, в каком она действует в Великобритании в настоящее время, произошло лишь после выборов 1945 г. и крупной победы на них партии лейбористов.

Таким образом, важнейшей особенностью Модифицированной двухпартийной системы Великобритании стало то, что одной из двух главных партий страны стала партия "рабочей оппозиции"; однако более длительное время у власти оставалась буржуазная консервативная партия. Положение консервативной партии в политической системе Великобритании особенно упрочилось в связи с приходом к ее руководству в 1979 г. правоконсервативного крыла во главе с М. Тэтчер, сумевшего уловить сдвиги в массовом политическом сознании в сторону большей свободы рыночных отношений. В 1981 г. произошел раскол лейбористской партии и на. базе ее выделившегося крыла была создана социал-демократическая партия (объединившаяся в 1988 г. с либералами в новую партию), в 70-х гг. усилилась политическая роль националистических партий в Шотландии и Уэльсе. Несмотря на это, монополия двух главных и крупнейших партий в политической системе страны не была подорвана.

В 1997 г., после восемнадцатилетнего правления консерваторов, правительство вновь сформировала победившая на парламентских выборах партия лейбористов. Новым лидерам в условиях кризиса мирового социалистического движения удалось реформировать устаревшую партийную структуру и программу, ставшую образцом для социал-демократов других стран Западной Европы. "Новые" лейбористы ориентируются в основном на средние слои населения ("белые воротнички"), а их решительный отказ от лозунгов всеобщей национализации и тотального вмешательства государства в социальные отношения (при усилении роли "закона и порядка" и при ослаблении роли профсоюзов в партии) обеспечил им поддержку и части крупного капитала.

2. Основные изменения в государственном строе

Государственный строй Великобритании в XX в. изменялся как в результате некоторых реформ конституционного характера, так и главным образом путем модификации прежних конвенций неписаной конституции.

Для Великобритании характерна, как известно, большая, чем в других странах, стабильность политических институтов и учреждений, являющаяся результатом не только консенсуса ведущих политических сил, но и предпочтения эволюционного пути развития резким "историческим поворотам", более гибких изменений во взаимоотношениях государственных органов. Британская политическая элита сумела также сохранить и использовать в своих интересах учреждения феодального происхождения -- монархию и палату лордов.

Изменения, внесенные непосредственно в конституционное законодательство Великобритании, имели в большинстве случаев демократический характер. Среди них следует выделить очередную серию реформ избирательного права, а также реформу парламента.

Избирательная реформа 1918 г. впервые предоставила право голоса женщинам, но участвовать в выборах могли лишь женщины не моложе 30 лет, если они или их мужья имели ежегодный доход в 5 ф. ст. Реформа 1928 г. распространила право участвовать в выборах на все женское и мужское население старше 21 года, впервые установив в Великобритании всеобщее избирательное право. После второй мировой войны процесс демократизации избирательного права получил логическое завершение. В 1948 г. Акт о народном представительстве ликвидировал "двойной вотум", а в 1969 г. возрастной ценз для участия в выборах был понижен до 18 лет.

Реформа парламента. В конце XIX -- начале XX в. английский парламент превратился в орудие правительства, располагавшего большинством в палате общин. Организационная структура и партийная дисциплина, выработанные главными партиями применительно к британской системе парламентаризма, предопределили подчинение депутатов каждой партии своему лидеру. За поддержанием партийной дисциплины и обеспечением нужного правительству исхода голосования следили так называемые парламентские "кнуты".

Умалению роли парламента способствовало также ограничение свободы прений. В 1882 г., после того как ирландские депутаты использовали, свободу прений для срыва принятия чрезвычайных законов, палата общин приняла Билль о правилах прекращения прений. Это нововведение дало возможность правительству в любое время ставить вопрос о прекращении прений, если они развертывались в неугодном для него направлении. Таким образом, правительство, располагавшее большинством в палате общин, используя право законодательной инициативы, систему "кнутов" и правила прекращения прений, определяло направления работы палаты общин и подчиняло своим интересам деятельность законодательного органа.

Известно, что некоторые английские государствоведы (У. Бейджхот) уже во второй половине XIX в. начали подмечать складывающиеся новые взаимоотношения парламента и кабинета, указывая, что исполнительная власть начинает по сути контролировать палату общин.

В этом плане достаточно легко объяснима реформа парламента 1911 г., усилившая роль контролируемой кабинетом палаты общин в ущерб неизбираемой верхней палате. Акт о парламенте 1911 г. ограничил законодательные полномочия палаты лордов. Поводом для его принятия послужило отклонение верхней палатой правительственного законопроекта о бюджете. Согласно Акту 1911 г., финансовый законопроект, принятый палатой общин, но не утвержденный в течение месяца палатой лордов, представлялся королю на подпись и становился законом. В отношении же нефинансовых биллей был установлен следующий порядок: если такой билль принимался палатой общин в трех последующих сессиях и каждый раз отвергался палатой лордов, то он представлялся королю на утверждение. Но между чтениями билля в первой и третьей сессиях должно было пройти не менее двух лет, что сохраняло за палатой лордов возможность в течение длительного времени саботировать принятие нефинансовых биллей. Одновременно акт сократил срок полномочий палаты общин с 7 до 5 лет.

Реформа парламента 1911 г. представляла собой очередной вариант старого компромисса между буржуазией и аристократией. Буржуазные правительства, уже подчинившие себе палату общин, получили возможность проводить в жизнь финансовые меры без помех со стороны земельной аристократии. В то же время британская буржуазия не собиралась окончательно упразднять архаичную верхнюю палату, полагаясь на ее "сдерживающую" роль по отношению к нижней палате. В условиях меняющейся политической ситуации двухлетняя проволочка с принятием какого-либо "невыгодного" законопроекта могла оказаться фатальной для его судьбы. Так, например, законопроект об отмене "двойного вотума", который вносился в парламент в 1913 и 1931 гг., дважды отвергался лордами и в результате изменившихся обстоятельств (война и мировой экономический кризис) неоднократно снимался с повестки дня.

В 1949 г. был принят Закон об изменении Акта о парламенте 1911 г., сокративший до одного, года срок возможного вето палаты лордов в отношении нефинансовых биллей. Кроме того, в первые послевоенные годы был отменен Закон о стачках 1927 г., существенно ограничивающий право на забастовку, проведены реформы образования, социальных служб.

Верховенство кабинета. Внутренние, глубинные изменения в государственном строе и политической системе Великобритании в XX в. затронули в первую очередь взаимоотношения высших исполнительных и законодательных органов. Усиление роли кабинета министров сопровождалось относительным падением роли парламента в области законодательства и контроля за деятельностью правительства. Прежде всего в руках правительства сосредоточилась особая законодательная власть, делегированная ему парламентом. В предшествующий период акты органов исполнительной власти, издаваемые с разрешения парламента (делегированное законодательство), касались лишь второстепенных вопросов. Теперь же парламент делегировал исполнительным органам право издавать акты и по таким вопросам, которые ранее составляли исключительную прерогативу палаты общин. Так, например, в 30-х гг. правительству было предоставлено право издавать общеобязательные постановления по вопросам денежного обращения. Акты "делегированного законодательства" в сотни раз стали превосходить по численности акты парламента. Расширение сферы действия системы делегированного законодательства является закономерным, так как оно позволяет "разгрузить" парламент в условиях возрастания необходимости оперативного вмешательства государства в решение усложняющихся проблем общественной жизни. Вместе с тем оно ведет к снижению роли представительного органа в системе органов государственной власти.

Более того, со времен первой мировой войны кабинет министров Великобритании получил в свое распоряжение и чрезвычайные полномочия. В 1920 г. был издан Акт о чрезвычайных полномочиях, который предоставил правительству право издавать от имени короля указ о чрезвычайном положении. Такой указ мог быть издан в случае, если имелась "непосредственная угроза со стороны лица или группы лиц" снабжению общества средствами жизнеобеспечения (продовольствие, транспорт, энергия и т. п.), и предусматривал возможность применения чрезвычайных мер для поддержания "нормальной жизни общества", обеспечения страны важными ресурсами и предметами первой необходимости. Парламент должен был одобрить указ о введении чрезвычайных полномочий в семидневный срок, не рассматривая конкретные способы их осуществления правительством. Закон 1920 г. был направлен главным образом против забастовок. В 1964 г. его редакция изменилась и теперь он предусматривает предоставление правительству исключительных полномочий в любых чрезвычайных условиях.

В период между двумя мировыми войнами британский кабинет окончательно стал центральным звеном британской политической системы. Актом о министрах короны 1937 г., определившим размеры жалованья высшим должностным лицам государства, впервые было законодательно (хотя и косвенно) признано существование премьер-министра и его оппонента -- лидера оппозиции. Лидер оппозиции наряду с премьер-министром и другими министрами стал получать жалованье из государственной казны.

После второй мировой войны верховенство кабинета в британской государственной машине стало еще более очевидным. В связи с усилением власти премьер-министра система "правления кабинета" трансформировалась в систему "правления премьер-министра", так как премьер-министр без консультаций с кабинетом стал осуществлять все важнейшие назначения и перемещения внутри правительства, определять порядок работы кабинета и его повестку дня, решать вопросы о созыве и роспуске палаты общин и пр. Свертывание коллективных форм в работе правительства привело к неофициальному образованию так называемого внутреннего кабинета, в заседаниях которого участвует лишь 4--5 наиболее доверенных главе правительства министров, а также к появлению разветвленной системы комитетов. Такие комитеты кабинета по поручению премьер-министра рассматривают основные вопросы текущей политики и могут докладывать о своих решениях исключительно премьер-министру. В период правления консервативной партии и лидерства в ней М. Тэтчер была отмечена дальнейшая централизация государственной власти, ее концентрация в руках премьер-министра, установление "президенциалистского" стиля руководства партией и государством.

В результате отмеченных выше изменений в политической системе Великобритании в XX в. основные принципы конституционализма XVIII--XIX вв., и прежде всего "верховенство парламента", были постепенно лишены реального содержания. То же произошло и с другим принципом британской конституции -- парламентской ответственностью правительства. Поражение правительства в результате вотума недоверия в палате общин стало крайне редким явлением. В XX в. это произошло лишь дважды -- в 1924 г. и 1979 г. "Партийное правление" кабинета, опора на связанное партийной дисциплиной парламентское большинство членов собственной партии позволяют сделать его власть устойчивой, обеспечить одобрение парламентом его решений.

Говоря об общей тенденции усиления органов исполнительной власти (и прежде всего лично премьер-министра), было бы неправильным утверждать, что палата общин британского парламента перестала играть сколько-нибудь заметную роль в политической жизни страны. Английский парламент обладает таким средством воздействия, как финансовый контроль над правительством, вотирование бюджета. Парламентские дебаты по поводу политики правительства широко освещаются средствами массовой информации и оказывают большое влияние на общественное мнение страны. В палате постоянно используется и такая форма контроля за деятельностью правительства, как депутатские запросы министрам. Любой правительственный законопроект проходит три чтения в палате общин, в процессе которых он тщательно анализируется в комиссиях и комитетах палаты с участием оппозиции. Только путем одобрения в парламенте важнейшие мероприятия правительства могут быть представлены как выражение "воли нации".

Менее заметную роль в реальном осуществлении государственной власти играют старинные британские учреждения -- корона и палата лордов. Однако они остаются необходимым элементом государственного устройства и их роль нельзя свести к чисто декоративной.

Корона по-прежнему считается символом стабильности "старой, доброй Англии" и поддерживается как институт большинством англичан. При отсутствии писаной конституции пределы власти Короля четко не обозначены и определяются установившимися политическими обычаями. Хотя за британским монархом формально сохраняется право абсолютного вето, роспуска парламента и назначения премьер-министра, длительная политическая практика свела эти прерогативы к "праву давать советы, праву одобрять и праву предостерегать". Фактическое влияние королевского дома на государственную жизнь, тем не менее, остается значительным. Королева, в частности, председательствует на заседаниях Тайного совета и раз в неделю выслушивает доклад премьер-министра. Утверждения о том, что королева располагает наиболее полной информацией о положении в стране, имеют под собой значительные основания. Кроме того, королева остается главой Содружества, насчитывающего около 50 стран, в основном бывших колоний Великобритании.

Что касается палаты лордов, то, по мнению некоторых исследователей, средневековые принципы ее формирования (около 1200 наследственных и жалованных пэров) только повышают в современных условиях функциональную роль этого учреждения, поскольку оно менее зависимо от партийной дисциплины и политической конъюнктуры.

Одной из долговременных тенденций развития Великобритании в XX в. стал рост государственного аппарата. В конце первой мировой войны и сразу после ее окончания было образовано более 5 новых министерств (в том числе труда, авиации, транспорта и т. д.), а к середине 60-х гг. общее число министерств и центральных ведомств превысило 100. После того как в конце XIX в. был создан институт профессиональной гражданской службы, бюрократический аппарат стал быстро разрастаться. Число чиновников гражданской службы в период между 1914 г. и 1923 г. удвоилось, а в последующие 50 лет увеличилось в зависимости от профиля министерств в 10--20 раз.

Деятельность аппарата государственного управления Великобритании традиционно отличается особой замкнутостью ("министерская тайна") и строгой иерархичностью в сочетании с высоким профессионализмом. Подбор кадров высшего и среднего звена гражданской службы проводится специальной комиссией, находящейся в ведении министра по делам государственной службы и не зависящей от других учреждений. Корпус чиновников стабилен и несменяем, вне зависимости от прихода к власти различных партий. Чиновники госаппарата не должны занимать выборные посты в партийных организациях, выдвигать кандидатов в парламент или соглашаться на избрание в палату общин. Парламент осуществляет контроль за деятельностью гражданской службы прежде всего через предоставление государственных ассигнований.

Некоторые новые черты в организации и функционировании британского аппарата управления после второй мировой войны связаны главным образом с обострением национально-расовой проблемы.

Усиление националистических настроений в неанглийских регионах и успехи в 60--70-х гг. националистических партий, североирландский кризис и нарастающее воздействие этих проблем на стабильность политических институтов вызвали к жизни многочисленные проекты децентрализации управления, попытки модификации государственной машины в национальных регионах Британии.

До второй мировой войны лишь в Северной Ирландии, которая оставалась в составе Соединенного Королевства после ирландской революции 1919--1923 гг., аппарат управления был организован особым образом. По Акту 1920 г. об управлении Ирландией централизованное управление провинцией из Лондона сочеталось с определенной местной автономией, существованием местного парламента и кабинета. В 50-- 60-х гг. система особых звеньев местного управления национальными регионами, помимо Северной Ирландии, получила свое современное оформление. Эту систему возглавляют государственные секретари по делам Шотландии и Уэльса, являющиеся членами кабинета. Они руководят Шотландским и Валлийским ведомствами с несколькими департаментами, решающими отдельные местные вопросы (сельское хозяйство, образование и т. п.). Попытки правительства лейбористов провести в конце 70-х гг. законы о введении автономии Шотландии и Уэльса отличались противоречивым характером, вызвали раскол общественного мнения и были окончательно отвергнуты правительством консерваторов. Только с приходом к власти в 1997 г. правительства лейбористов население Шотландии и Уэльса смогло, наконец, проголосовать за создание собственных парламентов в этих регионах. Своеобразное положение занимают и ряд островов в проливе Ла-Манш, где сохраняется полуфеодальная система управления.