Определение концепции административного права России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Общая характеристика основных научных концепций административного права

2. Пути кодификации административного права

3. К концепции административно-процессуального кодекса

4. Проблемы кодификации административной ответственности юридических лиц

Заключение

Литература

Введение

В 90-х годах XX века в России началось становление и развитие рыночной экономики и демократии. Возникновение частной собственности и свободного предпринимательства изменило сам характер отношений между государством и гражданами. В этих условиях уже невозможно было осуществлять командное управление субъектами экономических отношений, как это было в период существования социалистической системы хозяйствования. Конституция РФ 1993 года провозгласила верховенство прав и свобод человека, ограничила произвольное вмешательство государства в частную жизнь граждан. Указанные факторы обусловили необходимость существенного изменения форм и методов государственного управления обществом, происходящими в нем политическими, экономическими и социальными процессами. Возникла потребность в четком правовом урегулировании взаимоотношений между институтами государственной власти и физическими (юридическими) лицами. Необходимо было определить правовые пределы вмешательства государства в сферу экономики, предпринимательства и частной жизни граждан, установить основания и процессуальный порядок такого вмешательства. Эта необходимость дала толчок формированию нового рыночного законодательства, в том числе административного и административно-процессуального.

Степень научной разработки проблемы

Проблемы административного права и законодательства стали объектом системного научного исследования только с середины 60-х годов XX века. Вместе с тем уровень научной разработки проблем административного процесса и его законодательного регулирования, достигнутый к настоящему времени, является недостаточным для выработки единой концепции построения и систематизации административно-процессуального законодательства России. Это обусловливается, в первую очередь, тем, что проводимые в последние 10 лет исследования были ориентированы главным образом на изучение так называемых юрисдикционных производств, в частности производства по делам об административных правонарушениях, и почти не затрагивали проблем законодательного регулирования административных производств по разрешению дел, не связанных с совершением правонарушений.

Цели, задачи и объект курсовой работы.

Основной целью настоящего работы является определение концепции административного права России и его кодификации на основе научного анализа теоретических проблем административного права и действующих нормативных актов.

В соответствии с названной целью в работе решаются следующие задачи:

- изучение существующих научных подходов к пониманию административного права;

- исследование действующего административно-процессуального законодательства России и его теоретическая систематизация;

- определение основных направлений систематизации административно-процессуального законодательства России;

- разработка концепции Административно-процессуального кодекса РФ. Объектом исследования являются результаты проведенных ранее в СССР и в России научных исследований по проблемам административного процесса и действующее в настоящее время в России административное право.

Методология и источники исследования. Научными источниками проведенного исследования явились труды по общей теории права, в том числе по теории юридического процесса, по административному и административно-процессуальному праву. Юридическими источниками исследования явились действующие в настоящее время в России федеральные законы и подзаконные нормативные акты, а также нормативные акты некоторых субъектов РФ, регулирующие порядок административного разрешения индивидуальных юридических дел, возникающих в сфере государственного и муниципального управления

1. Общая характеристика основных научных концепций административного процесса

До начала 60-х годов XX века в российской, а затем и в советской административно-правовой науке вообще отсутствовали основательно разработанные общетеоретические концепции административного процесса. В научной и учебной литературе по административному праву административный процесс, как правило, не рассматривался в качестве самостоятельной научной проблемы. Вопросы административного процесса не исследовались в комплексе. Предметом изучения были лишь отдельные виды административных производств, такие как, производство по предложениям, заявлениям и жалобам граждан, производство по делам об административных правонарушениях, производство по рассмотрению споров государственными арбитражами, дисциплинарное производство. В частности, в учебниках по административному праву, изданных в 40-50 и в начале 60 годов под редакцией Я.Н. Уманского, В.В. Власова и других авторов имеются отдельные главы, посвященные анализу действовавшего в тот период советского законодательства, регулировавшего названные выше виды административных производств. Однако в учебной литературе указанного периода не анализировались научно-теоретические проблемы административных производств. В учебниках давалось лишь краткое изложение действовавших нормативных актов, содержавших административно-процессуальные нормы. Вместе с тем в научной литературе конца 40-х годов была сделана попытка сформулировать саму проблему административного процесса и определить возможные подходы к определению его понятия. Так, в частности, И.И. Евтихиев в своей докторской диссертации на тему «Виды и формы административной деятельности», подготовленной еще в 1948 году сформулировал перед административно-правовой наукой задачу определения понятия, объеме и основных черт советского административного процесса. Он указывал, что административный процесс может пониматься как в широком (общий порядок деятельности органов управления), так в узком (порядок рассмотрения жалоб, споров и наложения административных санкций) смысле. При этом И.И. Евтихиев обратил особое внимание на необходимость определения административного процесса в широком смысле слова, как порядка осуществления административной деятельности, под которой он понимал деятельность исполнительно-распорядительных органов в форме издания актов управления и применения мер принуждения. С.С. Студеникин в своей статье «Социалистическая система государственного управления и вопрос о предмете советского административного права» указал на существование административного процесса, который, по его мнению, представляет собой совокупность процессуальных правил, на основе которых осуществляется исполнительно-распорядительная деятельность. В начале 60-х годов в журналах «Советское государство и право», «Правоведение», в других научных работах делаются попытки ставить и решать проблемы административного процесса. Анализом проблем административного процесса в указанный период занимались, в частности, такие ученые административисты, как А.Е. Лунев, Г.И. Петров, А.П. Коренев, Н.Г. Салищева, В.И. Попова. В этот же период возникают и первые научные дискуссии по вопросу о сущности административного права. В частности, в 1963 году в Институте государства и права академии наук СССР состоялось обсуждение научного доклада Н.Г. Салищевой по проблемам административного процесса. В ходе этой дискуссии четко обозначились два основных подхода к пониманию сущности и содержания административного процесса, а именно, узкий и широкий. Сторонники узкого или юрисдикционного подхода, в числе которых были основной докладчик Н.Г. Салищева и поддержавшие ее М.И. Пискотин, А.А. Мельников, B.C. Тадевосян, рассматривали административный процесс как деятельность органов государственного управления по разрешению административных споров и применению мер административного принуждения, прежде всего административной ответственности. Позиция представителей широкого подхода, в частности, А.Е.Лунева, Ц.А. Ямпольской сводилась к тому, что административный процесс представляет собой деятельность органов государственного управления по разрешению всех категорий индивидуальных юридических дел, возникающих в области исполнительной и распорядительной деятельности, а не только споров и дел об административном принуждении. Состоявшаяся научная дискуссия способствовала более глубокому изучению и осмыслению в административно-правовой науке проблем административного процесса, систематизации знаний по этим вопросам. Наиболее крупной научной работой, в которой обосновывалась юрисдикционная концепция административного процесса, явилась монография Н.Г. Салищевой «Административный процесс в СССР», изданная в 1964 году. Остановимся на основных положениях этого научного труда. Кратко позиция Н.Г. Салищевой, высказанная в указанной работе, может быть изложена следующим образом. Административный процесс рассматривается как юрисдикционный по аналогии с такими давно существующими юридическими процессами как гражданский и уголовный. По мнению Н.Г. Салищевой, административный процесс представляет собой «регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения» Автор полагала, что административный процесс по аналогии с гражданским невозможен, если нет спора между сторонами административного правоотношения. И в то же время в работе отмечается, что административные споры составляют незначительное число от общего количества всех разрешаемых аппаратом управления дел. Деятельность органов государственного управления, связанная с решением внутриаппаратных задач, а также с реализацией их внешней компетенции, то есть властно-организующая деятельность в отношении граждан и организаций в книге Н.Г. Салищевой рассматривается не как административный процесс, а как административное производство. Административное производство, с точки зрения Н.Г. Салищевой, представляет собой «порядок разрешения индивидуальных дел в рамках внутриорганизационной деятельности аппарата управления», а административный процесс- это внешняя функция соответствующего органа, заключающаяся в разрешении в принудительном порядке спора либо применении мер государственного принуждения. Анализ приведенных положений работы позволяет выявить определенную непоследовательность позиции автора. В частности, автор почему-то в качестве внешней деятельности органов государственного управления рассматривает лишь деятельность по разрешению споров и применению мер государственного принуждения, относя все остальные виды деятельности к внутриорганизационным, осуществляемым в рамках не административного процесса, а в рамках административных производств. Но разве деятельность органов государственного управления по рассмотрению различных заявлений, жалоб граждан и организаций, регистрационно-лицензионная деятельность имеет внутриорганизационный характер? Разве между органом, рассматривающим заявление (жалобу) и гражданином (организацией), инициировавшим это рассмотрение, существует служебная зависимость? Это тоже внешневластная деятельность, но только неюрисдикционного характера. В этой связи не совсем понятны критерии разграничения автором административного процесса и административного производства. Тем не менее, предложенная Н.Г. Салищевой концепция административного процесса была поддержана и некоторыми другими учеными - административистами. В частности, в начале 70-х годов юрисдикционный подход к пониманию административного процесса нашел отражение в работах А.П. Клюшниченко и А.В. Самойленко. Так А.П. Клюшниченко полагал, что к административному процессу следует относить лишь деятельность по применению мер административного принуждения и, прежде всего, административных взысканий за совершенные административные проступки, а также рассмотрение жалоб в сфере государственного управления. Все иные виды деятельности в области государственного управления, по мнению А.П. Клюшниченко, регулируются нормами материального, а не процессуального административного права и не образуют административного процесса. Узкое понимание административного процесса как деятельности по рассмотрению административных споров и применению мер административного принуждения было высказано некоторыми учеными и в более поздний период. Обобщая изложенные в литературе подходы к пониманию административного процесса, как юрисдикционной деятельности органов государственного управления, необходимо отметить наиболее существенные, на наш взгляд, постулаты этой концепции.

1. В рамках административного права осуществляется применение не регулятивных, а охранительных норм, определяющих меры государственной защиты нарушенных прав и свобод граждан, законных интересов организаций, а также соответствующих мер государственного принуждения.

2. Содержание административного процесса по аналогии с гражданским и уголовным образуют следующие виды деятельности в сфере государственного управления:

а) рассмотрение споров, возникающих между участниками административных правоотношений;

б) рассмотрение жалоб граждан и организаций в административном порядке;

в) рассмотрение дел о применении мер административного принуждения, в том числе административных взысканий.

3. Указанные виды деятельности, составляющие содержание административного процесса осуществляются, как правило, органами государственного управления (исполнительной власти), а в случаях, предусмотренных законодательством -- судами (судьями).

4. Все иные виды деятельности, осуществляемые органами государственного управления, в частности внутриаппаратная, а также внешневластная деятельность по разрешению индивидуальных дел, не связанных с применением мер административного принуждения (о предоставлении жилой площади, об отводе земли, о приеме в учебные заведения и т.п.), не являются административным процессом. Каждый из этих видов деятельности по разрешению органами государственного управления индивидуальных юридических дел как внутреннего, так и внешнего характера обозначаются понятием «административное производство».

5. Административные производства в отличие от административного процесса регулируются не административно-процессуальными нормами, а так называемыми организационными нормами, которые являются разновидностью материальных норм административного права.

Теоретической основой для формирования и развития юрисдикционной концепции административного процесса явилось существовавшее в общей теории права советского периода представление о юридическом процессе как деятельности, исключительно правоохранительной, осуществляемой в рамках судопроизводства, то есть гражданского и уголовного процессов.

При этом в теории права не учитывалось то обстоятельство, что помимо судопроизводства, осуществляемого в форме гражданского и уголовного процессов, существует еще и государственное управление, реализация которого также требует необходимых процессуальных форм, существенно отличающихся от судебных.

Именно на это обстоятельство обратили внимание ученые-административисты, не разделяющие узкого, юрисдикционного подхода к пониманию административного процесса.

административный юридический кодификация кодекс проступок жалоба

2. Пути кодификации административного законодательства

Вопрос об упорядочении административного законодательства и путях его кодификации в настоящее время приобретает особое значение. Это обусловлено возрождением интереса к административному праву в целом, значительно утраченному в связи с переходом к рыночной экономике. В начале реформ казалось, что для устойчивого экономического роста достаточно лишь экономической свободы и само регуляции. Чуть ли не основной задачей реформирования представлялась борьба с административными методами управления. Дело доходило даже до отрицания надобности в каких-либо рычагах государственной управленческой деятельности вообще. В результате государственное воздействие на общественную жизнь у нас оказалось значительно слабее, чем даже в государствах с сильной рыночной ориентацией. Отрицательные последствия этого не заставили себя ждать. И лишь буквально в последнее время создавшийся перевес начал исправляться. Появилось понимание того, что механизмы свободной экономической деятельности и государственное регулирование должны находиться во взаимодействии. В правовой сфере это проявилось в переоценке значения административного права, в возрождении понимания его как одной из базовых отраслей.

Вновь возникшая востребованность административного права для регулирования общественных отношений нашла свое отражение в официальных планах законотворческих работ, где появились самостоятельные позиции о разработке Административного кодекса РФ, Административно-процессуального кодекса РФ, Кодекса РФ об административных правонарушениях.

По моему мнению, правы те авторы, которые признают (опираясь на практику) невозможным создать единый кодификационный акт в форме Административного кодекса. Кодекс как особая форма законодательного акта должен представлять собой закон, обеспечивающий единообразное регулирование и содержащий в систематизированном виде всю или основную массу норм, регулирующих определенную сферу общественных отношений. Именно эти обязательные требования к акту типа кодекса вряд ли можно практически выполнить в силу чрезвычайного разнообразия исполнительной деятельности, регламентируемой административным правом, отсутствием моноцентризма, в его нормотворчестве и право применении.

Даже сторонники Административного кодекса вынуждены признать, что он не может охватить все нормы административного права. По их мнению, кодексом должны быть охвачены только те нормы, которые наиболее полно отражают сущность государственного управления или имеют определяющее значение для исполнительной деятельности. Эти высказывания объединяет отсутствие объективного критерия, способного быть обоснованием отнесения норм к “существенным” или “несущественным”. Определенный объективизм кодификатора не может обеспечить на практике полной кодификации административного права. Конечно, возможность издать какой-то закон, определяющий основные принципы (общие положения) для всей исполнительной деятельности, не исключается. Но такой закон, исходя из сферы своего регулирования, никак не может претендовать на наименование “Административный кодекс”. Присвоение ему такого статуса было бы определенной дезориентацией в решении проблем кодификации административного законодательства.

Кодификация норм административного права традиционно проходила путем создания самостоятельных кодифицированных актов по отдельным отраслям или сферам государственной жизни и по отдельным правовым институтам. Эта тенденция заметна и сейчас. Например, по институту исполнительных органов государственной власти приняты Федеральный конституционный закон “О правительстве Российской Федерации”, закон “О федеральных органах исполнительной власти”, институт государственной службы закреплен в федеральных законах “Об основах государственной службы в Российской Федерации”, “Об основах муниципальной государственной службы”, по проблеме права жалобы принят Закон РФ “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан”, принят Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Тематической направленности кодификации административного законодательства и его кодификации по отдельным правовым институтам и областям государственного управления целесообразно придерживаться и в дальнейшем.

Действующее российское законодательство не содержит пока еще юридической основы для столь широкого понимания административного процесса. Речь может идти лишь о различного рода административных процедурах и соответствующих им административно-процедурных правил. Сами эти правила не имеют общего характера, а формулируются применительно к конкретным управленческим действиям конкретных органов (должностных лиц) исполнительной власти. Содержатся эти правила в нормативных актах, изданных органами разного уровня и обладающих поэтому разной юридической силой. Создание на их основе единого кодифицированного акта и административно-процессуального кодекса или Основ административно-процессуального законодательства может рассматриваться лишь как перспективная задача, связанная с укреплением правовой базы государственно-управленческой деятельности, механизма реализации задач и функций исполнительной власти.

3. К концепции административно - процессуального кодекса

Определяя концепцию Административно-процессуального кодекса вначале следует обратить внимание на некоторые принципиальные вопросы.

Должен ли данный Кодекс регламентировать все процедуры деятельности государственных органов при осуществлении ими функций государственного управления, имея в виду, в частности, процедуру принятия нормативных правовых актов?

На наш взгляд, АПК должен устанавливать лишь процедуру издания индивидуальных актов управления, касающихся не внутриорганизационных отношений в системе и структуре данного органа управления, а лишь оформления его “внешних” связей с субъектами (государственными органами, организациями, гражданами), не входящими в его систему. Такое ограничение важно провести, учитывая рыночную экономику, в условиях которой все большее значение приобретают государственный контроль и надзор за исполнением требований законодательства, лицензирование разнообразных видов деятельности, расширение предметов и объектов разрешительной системы и т.д. Вместе с тем это обстоятельство требует от государственного органа строгого и безусловного соблюдения прав и свобод индивидуума, прав и законных интересов организаций всех видов, как коммерческих, так и некоммерческих, в том числе общественных объединений. Отсюда проистекает необходимость в первую очередь урегулировать административный процесс, связанный с изданием индивидуальных актов управления, выражающих государственно-властные функции государственного органа в отношении не подчиненных ему субъектов административно-правовых отношений.

Следующий логический вытекающий вопрос: какой государственный орган должен быть “предметом охвата” нормами АПК с точки зрения регламентации процедуры принятия индивидуального акта управления?

Исходя из конституционного разделения властей, прежде всего следует иметь в виду органы исполнительной власти как основной субъект административно-правовых отношений, обладающий соответствующими государственно-властными полномочиями. Но если по отношению к органам законодательной и судебной властей “внешние” отношения которых не затрагивают сферу административно-правовых отношений с позиций принятия индивидуальных актов управления, то по отношению к властным полномочиям Президента РФ такой вывод однозначно сделать нельзя.

В этой связи на поставленный вопрос может последовать такой ответ: АПК должен охватывать своими процессуальными нормами “внешние” функции Президента РФ и аналогичных ему лиц в субъектах Федерации и все органы исполнительной власти на федеральном и местном (региональном) уровнях. При этом следует иметь в виду и должностных лиц соответствующих органов.

Нужно также определить, будут ли и в какой мере распространяться процедурные нормы АПК на органы местного самоуправления, осуществляющие административные полномочия (администрация местного самоуправления, должностные лица). На взгляд автора, органы местного самоуправления нельзя исключать из числа субъектов административного права, правомочных в рамках, установленных законодательством, издавать индивидуальные правовые акты в отношении организаций и граждан, находящихся (проживающих, осуществляющих свою производственную и иную деятельность) на территории соответствующего органа самоуправления.

Необходимо установить, будут ли распространяться нормы административно-процессуального кодекса на процесс разрешения дел об административных правонарушениях. Специфика дел об административных правонарушениях требует специального процессуального регулирования: либо в качестве самостоятельного процессуального раздела КоАП, как это имеет место в настоящее время, либо в качестве самостоятельного АПК по делам об административных правонарушениях. При этом важно учитывать, что новый КоАП РФ будет включать нормы, предусматривающие административную ответственность юридических лиц, что предопределяет и специфику административно-процессуальных норм.

Возникает вопрос о том, должны ли распространяться нормы АПК на рассмотрение в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах дел, возникающих из административно-правовых отношений. Имеется в виду применение норм Закона РФ “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан” от 27 апреля 1993 г., норм избирательного законодательства и некоторых других отраслей права (земельного, финансового), когда налицо административно-правовой спор. Думается, что для судов общей юрисдикции, более целесообразно было бы разработать Федеральный закон “Об административном судопроизводстве по делам, вытекающим из административно-правовых отношений”. Вместе с тем возможен вариант создания специального раздела АПК “Административное судопроизводство”.

В связи с концепцией АПК РФ надо решить вопрос о соотношении норм федерального кодекса и процедурных правил, включаемых в нормативные правовые акты субъектов Федерации, учитывая, что в соответствии со ст. 72 Конституции РФ административно-процессуальное законодательство отнесено к совместному ведению РФ и ее субъектов. Отвечая на этот вопрос, следует отметить, что АПК РФ, безусловно, должен содержать основные, принципиальные положения, обязательные для применения на всей территории России. Комплекс основных процессуальных прав лица, в отношении которого предполагается издание индивидуального акта управления, также должен быть урегулирован федеральным кодексом. В его пределах можно предусмотреть вопросы дополнительного регулирования субъектами Федерации процессуальных обязанностей региональных органов государственного управления.

Разработка АПК предполагает четкое определение объекта регулирования. Речь идет об общественных отношениях между:

а) органом государственного управления и гражданином лицо организацией в процессе реализации гражданином или организацией прав и свобод (обращение, ходатайство, заявление);

б) между органом государственного управления и гражданином, организацией в процессе рассмотрения административно-правового спора, обжалования действия или решения, нарушившего права и свободы гражданина либо законные интересы организации (жалоба);

в) органом государственного управления и гражданином либо организацией в случае принятия органом индивидуального правового акта, предписывающего гражданину, организации выполнить ту или иную конкретную обязанность.

В каждом из трех названных блоков общественных отношений можно выделить административно-процессуальные особенности производства, определяющие правила принятия органом государственного управления индивидуального акта:

а) по ходатайствам и заявлениям в органы управления в сфере образования, культуры, науки, по вопросам жилищно-коммунального и социального обслуживания, оказания социальной помощи и пенсионным вопросам;

б) по ходатайствам о выдаче лицензий и иных разрешений на конкретный вид предпринимательской и иной деятельности;

в) по жалобам граждан и организаций на противоправные действия и решения нижестоящих органов управления и должностных лиц;

г) по установлению конкретной административно-правовой обязанности гражданина или организации в сфере управления.

Представляется, что в случае образования системы административных судов на них могут быть распространены нормы АПК и выделен специальный раздел “Особенности производства в административных судах (органах административной юстиции)”.

4. Проблемы кодификации административной ответственности юридических лиц

Государственная Дума РФ приняла Кодекс РФ об административных правонарушениях. Впервые в Российском праве в едином законодательном акте наряду с административной ответственностью физических лиц предусмотрена административная ответственность юридических лиц.

В связи с процессом приватизации и появлением частного сектора в производственной и непроизводственной отраслях Российской экономики возникла настоятельная необходимость в сосредоточении в руках государства определенных механизмов административно-правового воздействия на хозяйствующие субъекты, которые перестали находиться в непосредственном государственном ведении и подчинении.

На сегодняшний день административная ответственность юридических лиц не систематизирована и регламентируется, как было отмечено, различными законодательными актами, что существенно затрудняет производство по делам об административных правонарушениях юридических лиц.

Объективно назрела необходимость в кодификации административной ответственности юридических лиц.

По вопросу о кодификации законодательства об административной ответственности юридических лиц в литературе имеются различные позиции.

В.И. Дымченко пишет о том, что “ощущается потребность издания правового акта, посвященного общим вопросам применения административных санкций к организациям. В таком законодательном акте, в частности, можно было бы закрепить единые процессуальные основы применения мер административной ответственности к организациям, ибо, как показывает практика, порядок реализации одних и тех же мер может быть неодинаков в различных органах”

В.И. Новоселов приходит к выводу, что предусмотреть единый порядок применения административных взысканий в отношении юридических лиц невозможно, учитывая разнообразие проступков и административных взысканий, множественность органов управления и должностных лиц, которые полномочны налагать на организации эти взыскания.

По мнению автора настоящей статьи, существует потребность в принятии единого законодательного акта, предусматривающего административные правонарушения, за совершение которых наступает административная ответственность юридических лиц, и меры административной ответственности, а также устанавливающего компетенцию органов и должностных лиц по применению этих мер к юридическим лицам и регламентирующего производство по делам об административных правонарушениях юридических лиц. При этом не имеет решающего значения, будут ли эти нормы включены в единый законодательный акт, кодифицирующий административную ответственность физических и юридических лиц, или систематизированы в самостоятельном законе, целиком посвященном исключительно вопросам административной ответственности юридических лиц.

Административная ответственность юридических лиц наступает за нарушение норм различных отраслей права. В связи с этим представляется наиболее целесообразно, чтобы в соответствующем отраслевом законодательстве, устанавливающем обязанности юридических лиц, за нарушение которых предусматривается административная ответственность, содержались лишь бланкетные нормы об административной ответственности юридических лиц, которая должны быть кодифицирована в едином законодательном акте. Это позволит избежать дублирования и противоречивости в нормах административного права об административной ответственности юридических лиц и в нормах других отраслей права, за нарушение которых наступает такая ответственность.

Основанием административной ответственности юридического лица является административное правонарушение, т.е., запрещенное правом деяния юридического лица.

Для признания деяния юридического лица административно-правовым необходимо, чтобы такое деяние обладало определенными признаками. На наш взгляд, при определении понятия административного правонарушения юридического лица не следует избегать упоминания об общественной опасности деяния как обязательном признаке объективной стороны административного правонарушения.

Для привлечения юридического лица к административной ответственности за противоправное, общественно-опасное деяние (действие или бездействие), требуется “обнаружение в деянии правонарушителя состава правонарушения как совокупности точно установленных в законе признаков (элементов) правонарушения”. Такими элементами правонарушения юридического характера являются объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона. Подробная характеристика признаков правонарушений, влекущих административную ответственность юридических лиц, должна предусматриваться нормами Особенной Части Кодекса РФ “Об административных правонарушениях” в виде конкретных составов административных правонарушений юридических лиц.

Объект административного правонарушения -- это общественные отношения, на которые административное правонарушение посягает и которые защищаются мерами административной ответственности. Однако эти отношения обладают различной степенью дифференциации, что позволяет говорить о существовании наряду с общим родового и конкретного объектов административных правонарушений. В нормативном определении административного правонарушения обязательно должно быть указано на общий объект административного правонарушения, которым в соответствии с ныне действующим законодательством об административных правонарушениях является государственный и общественный порядок, собственность, права и свободы граждан, права и законные интересы предприятий, учреждений и организаций, установленный порядок управления. В проекте Кодекса РФ об административных правонарушениях было бы целесообразным воспринять в усовершенствованном виде положения нынешнего законодательства об объекте административного правонарушения.

В правовой литературе высказывалось мнение о том, что общим объектом административных правонарушений являются общественные отношения “в сфере государственного управления, то есть в сфере реализации исполнительной власти” урегулированные административно-правовыми нормами и защищаемые мерами административной ответственности. Но меры административной ответственности, предусмотренные нормами административного права, применяются за нарушение не только административно-правовых норм, но и норм других отраслей права: конституционного, трудового, финансового, предпринимательского, земельного и экологического. В связи с этим следует согласиться с Ю.М. Козловым, который отмечает, что “административными являются правонарушения, посягающие на нормы многих отраслей российского права” Таким образом, общий объект административных правонарушений не сводится исключительно к сфере государственного управления.

Объективная сторона административного правонарушения юридического лица -- это противоправное действие или бездействие юридического лица, направленное на объект правонарушений, вред причиненный правонарушением, и причинная связь между противоправным поведением юридического лица и наступившим вредом. Условия совершения противоправного деяния юридическим лицом являются факультативным элементов состава административного правонарушения, относящимся к его объективной стороне.

Административные проступки юридических лиц обычно носят длящийся характер. В ряде случаев действующим законодательством предусматривается повторность в качестве признака, характеризующего противоправное деяние юридического лица. Например, согласно п. 3, ст. 2 Закона РФ “Об административной ответственности предприятий, учреждения, организаций и объединений за правонарушения в области строительства” от 17 декабря 1992 г. предусматривается особая мера административной ответственности за повторное в течение года совершение однородного правонарушения в области строительства. По моему мнению, в проекте Кодекса РФ об административных правонарушениях повторность не следует предусматривать в качестве квалифицирующего признака проступка, но стоит включить ее в перечень обстоятельств, отягчающих ответственность за административные правонарушения юридических лиц.

По нашему мнению, в причинении административным правонарушением вреда и в наличии причиненной связи между действием или бездействием юридического лица и наступившим вредом и выражается административная противоправность деяния, влекущего административную ответственность юридического лица. Только при наличии вреда, а также при существовании причинной связи между деянием юридического лица и этим вредом возможно признание юридического лица совершившим административное правонарушение и привлечение его к административной ответственности. Эти положения важно отразить в Кодексе РФ об административных правонарушениях.

Субъектами административных правонарушений могут быть как коммерческие, так и некоммерческие организации, как государственные, так и негосударственные юридические лица.

Говоря об субъективной стороне административных правонарушений юридических лиц, надо подчеркнуть, что административная ответственность наступает только при наличии вины юридического лица, совершившего административно-противоправное деяние, за исключением специально предусмотренных законом случаев объективной (без виновной) административной ответственности организаций.

В нормативных актах, регламентирующих административную ответственность юридических лиц, как правило, не предусматривается необходимость учета степени вины юридического лица исходя из того, что само совершение административного правонарушения юридическим лицом предполагает априори наличие его вины. Это оправданно, когда характер административного правонарушения безусловной подразумевает наличие вины юридического лица.

В законодательном определении административного правонарушения юридического лица, содержащемся в Кодексе РФ об административных правонарушениях, должен быть закреплен принцип вины юридического лица в совершении административного правонарушения как обязательное условие привлечения его к административной ответственности.

При решении вопросов о мерах административных взысканий юридических лиц необходимо учитывать, что административно -- восстановительные меры, например, исполнение обязанности, за неисполнение которой было наложено взыскание, не являются мерами административной ответственности.

Все меры административной ответственности юридических лиц, которые необходимо предусмотреть в окончательной редакции Кодекса РФ об административных правонарушениях, можно подразделить на меры морально-правового, имущественно правового и организационно-правового характера. К первым относится предупреждение, ко вторым -- штраф, административный арест имущества юридического лица, возмездное изъятие, конфискаций и взыскание стоимости предметов, явившихся орудиями совершения или непосредственными объектами правонарушения, к третьим -- лишение специального права, ликвидация юридического лица. “Причем надо иметь в виду, что отнесение той или иной санкции к соответствующей группе зависит от ближайшего объекта, на которой она направлена, хотя последствия ее применения могут иметь и иное содержание” -- справедливо отметил В.И. Дымченко. Так, отзыв лицензии, который представляет собой лишение специального права, может повлечь имущественные потери для юридического лица, но основное содержание этой меры состоит в воздействии на деятельность организации, а не на ее имущественные интересы, и поэтому названная санкция относится к мерам административной ответственности организационно-правового характера.

Предупреждение, административный штраф, административный арест имущества юридического лица и ликвидация юридического лица могут устанавливаться и применяться только в качестве основных административных взысканий, а взыскание стоимости, возмездное изъятие и конфискацию предметов, явившихся орудиями совершения или непосредственными объектами административного правонарушения, следует устанавливать и применять только в качестве дополнительных взысканий.

Лишение специального права, предоставленного на основании специального разрешения (лицензии), за одни правонарушения (например, в области строительства, за нарушение положений Закона РФ “О товарных биржах и биржевой торговле”) применяется как основное наказание, взыскание, а за другие (например, за нарушение таможенных правил) - как дополнительное.

За одно административное правонарушение на юридическое лицо может быть наложено основное либо основное и дополнительное административное взыскание.

Меры административной ответственности в отношении юридических лиц применяются в административном порядке и в судебном порядке, но во втором случае все же реже, чем в первом, и, как правило, по инициативе уполномоченных органов исполнительной власти. В административном порядке выносятся предупреждения, налагаются штрафы, производится взыскание стоимости предметов, явившихся орудиями совершения или непосредственными объектами правонарушения, и лишение организации специального права. В соответствии с ч. I п. 2 ст. 61 ГК РФ юридическое лицо может быть ликвидировано по решению суда в случае осуществления деятельности без надлежащего разрешения (лицензии) либо деятельности, запрещенной законом, либо с иными неоднократными или грубыми нарушениями закона или иных правовых актов. По нашему мнению, нормы данной статьи ГК РФ должны быть защищены соответствующими нормами Кодекса РФ об административных правонарушениях. Только как исключение в специально предусмотренных законом случаях наложение штрафа, конфискация и лишение специального права производятся в судебном порядке. В Кодексе РФ об административных правонарушениях должно найти отражение положение о том, что взыскание, стоимости, возмездное изъятие и конфискация предметов, явившихся орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения, назначается судьей, поскольку согласно п. 3 ст. 35 Конституции РФ 1993 г. никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда.

Подходя к проблеме соотношения административной ответственности юридических лиц с ответственностью уполномоченных должностных лиц в административном порядке, следует отметить, что если к совершению юридическим лицом административного правонарушения приводят действия или бездействие конкретных должностных лиц, то в такой ситуации встает вопрос об ответственности этих лиц. Кроме того, в специально предусмотренных законодательством случаях деяния должностного лица также образуют состав административного правонарушения, т.е. в конкретной ситуации могут существовать два правонарушителя -- юридическое лицо и должностное лицо. В других случаях должностные лица могут привлекаться к дисциплинарной ответственности, т.к. налицо нарушение ими служебных обязанностей.

Заключение

В последние годы в России было принято множество законов и других нормативных актов по организации и деятельности органов исполнительной власти. Однако порядок их функционирования, вопросы процедуры еще не нашли необходимого правового закрепления. Из-за этого российские граждане и юридические лица остаются зачастую беспомощными перед лицом нашей бюрократии.

Во многих развитых зарубежных странах порядок работы административных учреждений уже давно регулируется комплексными правовыми актами. В этом отношении выделяются в особенности Соединенные Штаты Америки. Здесь административная процедура урегулирована полностью. Подробно регламентированы все виды административной деятельности: нормотворчество, а также исполнительная, правоприменительная, правоохранительная деятельность -- то, что американцы называют административной юстицией или квазисудебной деятельностью. Практически все действия административных учреждений и их должностных лиц, кроме тех, о которых есть специальные оговорки в законах, охватываются нормами административно-процессуального права. Урегулированы также все стадии административного процесса: от расследования и сбора информации, подготовки проекта нормативного или индивидуального акта, рассмотрения его в открытом заседании, принятия по нему решения, обнародования этого решения до обжалования его в вышестоящие органы и затем в суд, рассмотрения и вынесения судом постановления по административному делу. Причем упор в праве делается на процессуальные гарантии прав частных лиц, физических и юридических.

Американцы не выделяют процессуальные нормы из своего административного права. Но эти нормы являются в нем доминирующими. Административная процедура в США представляет собой фактически итог юридической практики по защите адвокатами интересов частных лиц, недовольных действиями административных учреждений. Жалобы этих лиц рассматривались судами, которые обычно всегда становились на сторону потерпевших, если не соблюдалась справедливая процедура. А самой справедливой считалась та, которая применялась в судах. Английские и американские суды на протяжении веков совершенствовали порядок принятия к своему производству и рассмотрения дел и действительно сделали его максимально справедливым в рамках системы господства права, господства равных прав при неодинаковых возможностях отдельных лиц - изобретение человечества, может быть, не абсолютно совершенное, но наилучшее в его истории. Это судебное правотворчество нашло свое закрепление в Конституции США, в частности, в V и XIV поправках к ней. В XIV поправке также говорится о надлежащей правовой процедуре, но уже применительно к штатам. При этом такая процедура обязательно включает в себя, по мнению американских юристов, два элемента: оповещение и слушание, т.е. оповещение всех заинтересованных лиц о предстоящем рассмотрении их дела и предоставление им возможности участвовать в его рассмотрении.

В США, Великобритании, Франции и многих других развитых странах суды стали главными творцами административного и административно-процессуального права. Часто они имели дело с недостаточным, а нередко с противоречивым и неясным законодательным регулированием административной деятельности и поэтому стали дополнять, уточнять и прояснять действующее законодательство.

В цивилизованных странах суды обладают высшей юридической властью, поскольку согласно писаным законам или обычаям они являются последней инстанцией, разрешающей споры о праве. Их толкование законов и других нормативных актов является самым авторитетным и окончательным. Юристы, изучающие право или практикующие, прежде всего, анализируют судебную практику. В выступлениях судей, постановлениях судов дается основательный анализ норм Конституции, законов, подзаконных актов, судебной практики, трудов видных ученых. И это часто бывает достаточным для того, чтобы уяснить себе, какую позицию занять по тому или иному спорному вопросу права.

Согласно параграфа 551 пятого раздела Свода законов США, в качестве обязательного участника административного процесса выступает административное учреждение. Круг административных учреждений определен методом исключения и институционально, и функционально. Институционально к их числу относятся все правительственные органы, кроме Конгресса США, судов, обычных и третейских, органов управления столичным округом, территориями и владениями США, военных судов, комиссий и органов управления в районах боевых действий или на оккупированных территориях. Таким образом, участниками административного процесса со стороны государства могут быть только органы исполнительной власти. Далее, к числу административных относятся только те учреждения исполнительной власти, которые наделены полномочиями принимать властные решения о правах и обязанностях частных лиц. Такие решения оформляются в виде нормативных актов, называемых обычно правилами, и в виде индивидуальных актов -- приказов, издаваемых по итогам рассмотрения отдельных дел конкретных частных лиц. Соответственно, из числа самостоятельных участников административного процесса исключаются публичные корпорации и органы исполнительной власти, выполняющие вспомогательные, совещательные функции, например, учреждения, входящие в состав Исполнительного управления президента.

Таким образом, федеральными административными учреждениями США являются 12 департаментов и несколько десятков независимых ведомств.

Американцы приложили большие усилия к тому, чтобы сделать административный процесс открытым, доступным для всех заинтересованных лиц, для широкой общественности, с тем, чтобы оградить население от произвола бюрократии. Это делается путем широкого информирования граждан о том, чем администрация занимается, контролем граждан за заведенными на них делами путем проведения открытых заседаний коллегиальных органов и открытых слушаний в учреждениях нормотворческих и квазисудебных дел. Граждане имеют также права на получение от учреждения указателя всех актов, которые должны быть опубликованы или предоставлены в распоряжение граждан. На все эти материалы учреждение может ссылаться в суде, выступая против частного лица, только в тех случаях, когда они были внесены в указатель и опубликованы или открыты для свободного к ним доступа либо соответствующему лицу было “своевременно и действительно” сообщено об их содержании.

Отказ в выдаче документа может быть обжалован вышестоящему должностному лицу, а затем в суд. В суде дело о неправомерных действиях учреждения имеет приоритет перед всеми другими делами, кроме особо важных, и рассматривается “незамедлительно и быстро”. Дело рассматривается судом по существу, и бремя доказывания своей невиновности лежит на учреждении. При неисполнении приказа суда о выдаче ходатаю требуемых им документов виновное должностное лицо может быть наказано судом за неуважение.

Открытые слушания, устраиваемые администрацией, являются особенностью американского нормотворческого процесса. Великобритания и многие другие страны не знают ничего подобного. По порядку ведения их можно разделить на неформальные и формальные. Первые из них в значительной степени аналогичны слушаниям в комитетах легислатуры. На слушаниях формальных (или состязательных) присутствуют, как правило, две тяждущиеся стороны, и они принимают характер судебных заседаний со всеми их требованиями в отношении доказательств, допросов, заявлений, ведения протокола и т.д.

Административный судья наделен широкими правами по ведению слушания, во многом аналогичными тем, которыми обладает судья в гражданском процессе. На слушании частное лицо имеет право высказываться устно, представлять доказательства, оспаривать доказательства, предоставленные противной стороной, используя перекрестный допрос и другие подходящие средства, требовать, чтобы решение основывалось лишь на известных ему доказательствах, пользоваться помощью адвоката. Все происходящее на слушании, а также решения судьи отражаются в протоколе: выступления сторон, их предложения, процедурные постановления, полученные или рассмотренные доказательства, официально известные факты, оценка сторонами доказательств, проекты решений и возражения против них, любое решение, мнение или доклад лица, председательствующего на слушании, все служебные меморандумы и данные, переданные судье служащим учреждения в связи с рассмотрением дела. Административное решение должно быть обоснованно.