Організаційно-правові засади діяльності Ради Міністрів Автономної Республіки Крим

Більш логічно було б розглядати "вертикальні" відносини, як такі, що виникають між органами виконавчої влади, які належать до різних організаційних (структурних) рівнів в ієрархічній побудові системи органів. Відповідно, "горизонтальними" вважатимуться відносини, які виникають між органами виконавчої влади, що перебувають на одному організаційному рівні в цій системі.

Отже, підставою для розмежування вертикальних і горизонтальних відносин слід вважати не ознаку "підпорядкування", а ознаку "організаційно-правового становища", тобто становища, яке посідає той чи інший орган у системі органів виконавчої влади. А в основу розмежування різних видів відносин покласти ознаки кінцевого результату їх функціонування та сферу їх дії.

Таким чином може бути розв'язана і проблема ототожнення вертикальних відносин із субординаційними, а горизонтальних - із координаційними, яка, на нашу думку, залишається нерозв'язаною.

У переважній більшості наукових джерел ці поняття вживаються як однозначні⁶. До того ж у літературі вказується, що поділ правовідносин на горизонтальні й вертикальні не слід плутати з підпорядкуванням органу "по горизонталі" і "по вертикалі", оскільки за так званого "подвійного" підпорядкування горизонтальне підпорядкування, як і вертикальне, породжує "вертикальні" адміністративно-правові відносини⁷.

Говорячи про ознаки кінцевого результату функціонування та сфери дії розглядуваних відносин, можна виділити субординаційні, координаційні та реординаційні управлінські відносини. З огляду на важливість та поширеність цих видів управлінських відносин, розгляду їх особливостей присвячено наступний підрозділ глави.

Відносини Ради Міністрів Автономної Республіки Крим з Верховною Радою Автономної Республіки Крим

Стаття 41. Внесення Радою міністрів Автономної Республіки Крим проектів нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Виконання Радою міністрів Автономної Республіки Крим нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

1. Рада міністрів Автономної Республіки Крим має право вносити на розгляд Верховної Ради Автономної Республіки Крим:

а) проекти нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим у порядку, визначеному Регламентом Верховної Ради Автономної Республіки Крим;

б) поправки та пропозиції до проектів нормативно-правових актів, що розглядаються Верховною Радою Автономної Республіки Крим. Поправки і пропозиції Ради міністрів Автономної Республіки Крим є обов'язковими для розгляду Верховною Радою Автономної Республіки Крим на її пленарних засіданнях.

2. Рада міністрів Автономної Республіки Крим визначає доповідача для представлення у Верховній Раді Автономної Республіки Крим внесеного Радою міністрів Автономної Республіки Крим проекту нормативно-правового акту Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

3. Проекти нормативно-правових актів, визначені Головою Ради міністрів Автономної Республіки Крим як невідкладні, розглядаються Верховною Радою Автономної Республіки Крим позачергово. Такі нормативно-правові акти мають бути терміново включені Верховною Радою Автономної Республіки Крим до порядку денного її сесії і розглянуті у пріоритетному порядку - раніше інших нормативно-правових актів - на всіх стадіях нормотворчого процесу відповідно до процедури, встановленої Конституцією Автономної Республіки Крим та Регламентом Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

4. Реалізація права внесення Радою міністрів Автономної Республіки Крим проектів нормативно-правових актів до Верховної Ради Автономної Республіки Крим забезпечується:

а) обов'язковим розглядом внесеного Радою міністрів Автономної Республіки Крим проекту нормативно-правового акту, який пройшов узгодження, на пленарному засіданні Верховної Ради Автономної Республіки Крим з прийняттям щодо нього відповідного рішення;

б) наданням представнику Ради міністрів Автономної Республіки Крим права виступити на засіданні Верховної Ради Автономної Республіки Крим при розгляді даного проекту.

5. Рада міністрів Автономної Республіки Крим має право відкликати внесений нею на розгляд Верховної Ради Автономної Республіки Крим проект нормативно-правового акта. Відкликання проекту оформлюється відповідним листом Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

Новосформована Рада міністрів Автономної Республіки Крим має право відкликати проекти нормативно-правових актів, внесені на розгляд Верховної Ради Автономної Республіки Крим попереднім складом Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

6. Рада міністрів Автономної Республіки Крим у межах своїх повноважень забезпечує виконання нормативно-правових актів, прийнятих Верховною Радою Автономної Республіки Крим з питань, віднесених до її компетенції.

Стаття 42. Участь Ради міністрів Автономної Республіки Крим у розгляді питань Верховною Радою Автономної Республіки Крим та її органами

1. Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим, Перший заступник і заступники Голови Ради міністрів Автономної Республіки Крим, інші члени Ради міністрів Автономної Республіки Крим мають право бути присутніми на засіданнях Верховної Ради Автономної Республіки Крим та її органів і брати участь в обговоренні питань, що розглядаються.

Стаття 43. Повноваження Ради міністрів Автономної Республіки Крим у зв'язку із затвердженням і виконанням бюджету Автономної Республіки Крим

1. Рада міністрів Автономної Республіки Крим на основі єдиної податкової і бюджетної політики держави розробляє і в строки, визначені законодавством, подає Верховній Раді Автономної Республіки Крим проект бюджету Автономної Республіки Крим на наступний рік.

2. З доповіддю про проект бюджету Автономної Республіки Крим на засіданні Верховної Ради Автономної Республіки Крим виступає Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим або за його дорученням Міністр фінансів Автономної Республіки Крим, або інша особа, яка виконує його обов'язки.

3. Рада міністрів Автономної Республіки Крим організовує виконання затвердженого Верховною Радою Автономної Республіки Крим бюджету Автономної Республіки Крим та подає Верховній Раді Автономної Республіки Крим квартальний та річний звіти про виконання бюджету Автономної Республіки Крим.

4. Рада міністрів Автономної Республіки Крим здійснює інші повноваження, пов'язані з підготовкою та виконанням бюджету Автономної Республіки Крим відповідно до законодавства.

Стаття 44. Повноваження Ради міністрів Автономної Республіки Крим у зв'язку з підготовкою, затвердженням і виконанням програм Автономної Республіки Крим

1. Рада міністрів Автономної Республіки Крим розробляє відповідно до загальнодержавних програм і вносить на розгляд Верховної Ради Автономної Республіки Крим проекти програм соціально-економічного та культурного розвитку Автономної Республіки Крим, раціонального природокористування, охорони довкілля, а також проекти програм з інших питань, що належать до відання Автономної Республіки Крим.

2. Рада міністрів Автономної Республіки Крим організовує виконання програм, затверджених Верховною Радою Автономної Республіки Крим та звітує про хід їх виконання.

Стаття 45. Звіт Ради міністрів Автономної Республіки Крим перед Верховною Радою Автономної Республіки Крим про свою діяльність

1. Рада міністрів Автономної Республіки Крим не більше двох разів на рік подає Верховній Раді Автономної Республіки Крим звіт про свою діяльність у цілому, а також щокварталу письмово інформує про стан справ у соціальній, культурній та інших сферах.

2. За пропозицією Голови Верховної Ради Автономної Республіки Крим або не менше п'яти постійних комісій Верховної Ради Автономної Республіки Крим, або однієї третини депутатів від її загального складу Верховною Радою Автономної Республіки Крим впродовж року можуть бути заслухані звіти Ради міністрів Автономної Республіки Крим не більше ніж з двох окремих напрямів діяльності.

3. Зі звітом про діяльність Ради міністрів Автономної Республіки Крим у цілому виступає Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим або особа, що виконує його обов'язки.

Зі звітом про діяльність Ради міністрів Автономної Республіки Крим з окремих напрямків виступає заступник Голови Ради міністрів Автономної республіки крим відповідно до розподілу функціональних повноважень.

Відносини Ради Міністрів Автономної Республіки Крим з Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Центральними та Місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями

Стаття 46. Відносини Ради міністрів Автономної Республіки Крим з Верховною Радою України

1. Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим представляє Раду міністрів Автономної Республіки Крим у відносинах з Верховною Радою України.

2. Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим або за його дорученням члени Ради міністрів Автономної Республіки Крим, мають право бути присутніми на пленарному засіданні Верховної Ради України та на запрошення її комітетів брати участь у їх засіданнях під час розгляду питань, що стосуються повноважень Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

3. У разі якщо на засіданні Верховної Ради України народні депутати України порушують питання, що стосуються діяльності Ради міністрів Автономної Республіки Крим або окремих органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим та районних державних адміністрацій в Автономній Республіці Крим, Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим або за його дорученням члени Ради міністрів Автономної Республіки Крим мають право на репліку.

4. Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим або за його дорученням члени Ради міністрів Автономної Республіки Крим мають право брати участь у засіданнях комітетів, тимчасових спеціальних та тимчасових слідчих комісій Верховної Ради України з розгляду питань, що стосуються повноважень Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

Стаття 47. Відносини Ради міністрів Автономної Республіки Крим з Кабінетом Міністрів України

1. Діяльність Ради міністрів Автономної Республіки Крим щодо виконання Конституції та законів України, актів Президента України та Кабінету Міністрів України на території Автономної Республіки Крим спрямовує і координує Кабінет Міністрів України.

2. Рада міністрів Автономної Республіки Крим з питань виконання державних функцій та повноважень підзвітна та підконтрольна Кабінетові Міністрів України в межах, передбачених законодавством.

3. Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим щорічно звітує перед Кабінетом Міністрів України про виконання Радою міністрів Автономної Республіки Крим покладених на неї державних виконавчих функцій та повноважень.

4. Проекти актів Кабінету Міністрів України з питань розвитку адміністративно-територіальних одиниць в межах території Автономної Республіки Крим надсилаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим для погодження.

5. Рада міністрів Автономної Республіки Крим має право подавати Кабінету Міністрів України пропозиції з питань, що потребують вирішення Кабінетом Міністрів України. Під час розгляду таких пропозицій Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим має право брати участь у засіданні Кабінету Міністрів України з правом дорадчого голосу.

6. Порядок участі Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим у виконанні загальнодержавних програм, інших заходів загальнодержавного значення встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Стаття 48. Відносини Ради міністрів Автономної Республіки Крим з міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади

1. Рада міністрів Автономної Республіки Крим взаємодіє з міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади.

2. Керівники територіальних підрозділів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, що знаходяться на території Автономної Республіки Крим (крім Служби безпеки України) підзвітні та підконтрольні Голові Ради міністрів Автономної Республіки Крим з питань здійснення державних виконавчих функцій і повноважень, делегованих законами відповідно до Конституції України Раді міністрів Автономної Республіки Крим.

3. Призначення керівників територіальних органів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, урядових органів (крім керівників територіальних органів, яких призначають за погодженням з Президентом України), керівників підприємств, установ, організацій, що знаходяться на території Автономної Республіки Крим та перебувають в управлінні міністерства або іншого центрального органу виконавчої влади (урядового органу), проводиться за обов'язковим погодженням з Головою Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

4. Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим може порушити питання перед міністерством або іншим центральним органом виконавчої влади, урядовим органом про звільнення з посади керівників територіальних органів відповідних міністерств чи інших центральних органів виконавчої влади, урядових органів (крім керівників територіальних органів, яких призначають за погодженням з Президентом України), керівників підприємств, установ, організацій, що знаходяться на території Автономної Республіки Крим та перебувають в управлінні міністерства або іншого центрального органу виконавчої влади (урядового органу). Таке подання розглядається міністерством або іншим центральним органом виконавчої влади (урядовим органом) протягом десяти днів з дати його надходження.

Стаття 49. Відносини Ради міністрів Автономної Республіки Крім з районними державними адміністраціями в Автономній Республіці Крим

1. Рада міністрів Автономної Республіки Крим у межах своїх повноважень спрямовує, координує та контролює діяльність районних державних адміністрацій в Автономній Республіці Крим.

2. Голови районних державних адміністрацій в Автономній Республіці Крим підзвітні та підконтрольні Раді міністрів Автономної Республіки Крим з питань здійснення державних виконавчих функцій та повноважень.

3. Голови місцевих державних адміністрацій в Автономній Республіці Крим призначаються на посади і звільняються з посад Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України, погодженим з Головою Верховної Ради Автономної Республіки Крим і Головою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, Постійним представником Президента України в Автономній Республіці Крим.

4. Пропозиції щодо призначення на посаду або звільнення з посади голів районних державних адміністрацій в Автономній Республіці Крим вносяться на розгляд Кабінету Міністрів України Головою Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

5. Призначення на посаду перших заступників та заступників голів районних державних адміністрацій в Автономній Республіці Крим та звільнення з посади здійснюється головами відповідних районних державних адміністрацій за погодженням з Кабінетом Міністрів України та Головою Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

6. Голови районних державних адміністрацій в Автономній Республіці Крим регулярно інформують про свою діяльність Голову Ради міністрів Автономній Республіки Крим, щорічно та на його вимогу звітують перед ним.

7. Голови районних державних адміністрації в Автономній Республіці Крим можуть брати участь у розгляді питань на засіданнях Ради міністрів Автономної Республіки Крим у порядку, визначеному Регламентом Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

8. Акти районних державних адміністрацій в Автономній Республіці Крим, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, а також нормативно-правовим актам Верховної Ради Автономної Республіки Крим, рішенням Ради міністрів Автономної Республіки Крим можуть бути скасовані Радою міністрів Автономної Республіки Крим.

9. У випадках невиконання або неналежного виконання головами районних державних адміністрацій в Автономній Республіці Крим покладених на них повноважень Рада міністрів Автономної Республіки Крим може порушувати питання перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України про притягнення до дисциплінарної відповідальності голів відповідних районних державних адміністрацій.

10. За результатами роботи районних державних адміністрацій в Автономній Республіці Крим Рада міністрів Автономної Республіки Крим може застосовувати заходи заохочення до посадових осіб відповідних районних державних адміністрацій.

11. Інші питання взаємодії Ради міністрів Автономної Республіки Крим з районними державними адміністраціями в Автономній Республіці Крим регулюються законодавством.

Стаття 50. Відносини Ради міністрів Автономної Республіки Крим з іншими органами державної влади

При здійсненні власних та делегованих функцій і повноважень Рада міністрів Автономної Республіки Крим взаємодіє з іншими органами державної влади у межах і порядку, визначених законодавством.

Стаття 51. Відносини Ради міністрів Автономної Республіки Крим з органами місцевого самоврядування в Автономній Республіці Крим

1. Рада міністрів Автономної Республіки Крим координує та контролює виконання органами місцевого самоврядування в Автономній Республіці Крим повноважень органів виконавчої влади, делегованих їм законом України, а також повноважень, делегованих нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

2. Органи місцевого самоврядування в Автономній Республіці Крим з питань здійснення ними делегованих повноважень органів виконавчої влади підконтрольні Раді міністрів Автономної Республіки Крим.

3. Рада міністрів Автономної Республіки Крим має право зупинити дію актів органів місцевого самоврядування в Автономній Республіці Крим, їх посадових осіб з питань виконання делегованих їм повноважень у випадку, якщо вони суперечать Конституції та законам України, Конституції Автономної Республіки Крім, актам Президента України та Кабінету Міністрів України, а також нормативно-правовим актам Верховної Ради Автономної Республіки Крим і рішенням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятим у межах їх компетенції, з одночасним зверненням до суду.

4. У разі розгляду Радою міністрів Автономної Республіки Крим питань, які стосуються інтересів територіальних громад посадові особи органів місцевого самоврядування мають право брати участь у засіданнях Ради міністрів Автономної Республіки Крим, висловлювати свої зауваження і пропозиції.

5. Інші питання взаємодії Ради міністрів Автономної Республіки Крим з органами місцевого самоврядування в Автономній Республіці Крим регулюються законодавством.

Стаття 52. Відносини Ради міністрів Автономної Республіки Крим з підприємствами, установами та організаціями

1. Рада міністрів Автономної Республіки Крим взаємодіє з підприємствами, установами та організаціями, розташованими на території Автономної Республіки Крим.

2. Відносини Ради міністрів Автономної Республіки Крим з підприємствами, установами та організаціями, що належать до сфери управління органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим або Управління справами Ради міністрів Автономної Республіки Крим, ґрунтуються на основі їх підзвітності та підконтрольності Раді міністрів Автономної Республіки Крим.

3. Відносини Ради міністрів Автономної Республіки Крим з підприємствами, установами та організаціями, які не належать до сфери управління органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим або Управління справами Ради міністрів Автономної Республіки Крим, визначаються законодавством.

4. Плани діяльності підприємств, установ, організацій, що знаходяться на території Автономної Республіки Крим та перебувають в управлінні міністерства або іншого центрального органу виконавчої влади (урядового органу), погоджуються керівниками органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим відповідно до сфери діяльності підприємства (установи, організації).

5. Керівники підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності надають на вимогу Ради міністрів Автономної Республіки Крім відповідну інформацію у межах, встановлених законодавством.

2.4 Основні проблеми діяльності Ради Міністрів Автономної Республіки Крим та шляхи їх подолання

З самого початку незалежності Україна, як в суспільстві, так і в експертному середовищі, не припиняються суперечки про те, як слід проводити реформування публічних органів. Немає відповіді на ряд питань: у якому ключі потрібно змінювати законодавство з метою поліпшення сфери послуг, що надаються державою? Як забезпечити доступ громадян до органів державної влади та місцевого самоврядування з метою отримання ними якісної, своєчасної та дієвої допомоги? Протягом багатьох років різні політичні сили активно використовували ідею про реформування державних інститутів в якості ключового гасла в боротьбі за владу. До загального жалю, подібні заклики і гасла залишалися лише красивими написами на агітаційних листівках тих, хто нині претендує на статус цивілізованої опозиції. На загальнодержавному рівні, реальні можливості відновити інститути влади, зробити їх більш мобільними, що відповідають вимогам сьогоднішнього дня, фактично з'явилися лише в 2010 році. Старт адміністративної реформи в Україні був даний з дня набрання чинності Указом Президента України Віктора Януковича "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади" № 1085 від 9.12.2010 р. Цим указом було ліквідовано ряд державних установ, а також створені і реорганізовані 17 державних служб України. Президент Віктор Янукович також запропонував нову схему організації центральних органів виконавчої влади. Перш за все, загальнодержавна влада була розділена на центральні органи, а також на органи зі спеціальним статусом. Крім того, указом було встановлено, що міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, які утворюються шляхом реорганізації, є правонаступниками тих органів, що реорганізуються. Аналізуючи події, що послідували за оприлюдненням даного указу, не виникає сумнівів у тому, що дії Президента України, в цілому Уряду, так само як і парламентської більшості, цілком спрямовані на подальшу оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади, тобто проведення структурної адміністративної реформи. У наступний період продовженням заявлених змін було прийняття необхідних законодавчих актів, спрямованих на забезпечення виконання ініціатив Президента України. Так, вже в лютому 2011 року до парламенту надійшли законопроекти "Про центральні органи виконавчої влади" та "Про внесення змін до Закону України" Про Кабінет Міністрів України ", які були успішно розглянуті і остаточно набули чинності 17 березня 2011 року. Варто зазначити, що в ході адміністративної реформи в Криму, а саме в березні 2011 року, була змінена чисельність працівників органів виконавчої влади, апарату та Управління справами Ради Міністрів автономії. При цьому чисельність органів виконавчої влади Криму, що фінансуються з республіканського бюджету, скоротилася на 180 одиниць. У той же час кількість працівників апарату Ради Міністрів автономії скоротилося на 32 людини. У квітні 2011 року Голова Ради Міністрів Криму Василь Джарти доручив сформувати спеціальні кадрові комісії, які перевірять професійний рівень державних службовців, які працюють у всіх містах і районах автономії. У той же час Верховна Рада Україна продовжує роботу над новою редакцією Закону "Про державну службу", який є логічним продовженням усіх попередніх законодавчих ініціатив щодо забезпечення структурної та функціональної реформи публічної влади. Слід зазначити, що прийняті акти в рівній мірі стосуються як центральних виконавчих органів, так і Автономної Республіки Крим. При ретельному розгляді тих питань, які забезпечують діяльність органів державної влади в Криму, в зоні особливої уваги залишається законодавче врегулювання статусу і повноважень такого конституційного органу, як Рада Міністрів Автономної Республіки Крим. При цьому безпосередню увагу слід звернути на порядок внесення та розгляду даного питання у Верховній Раді Україні. Незважаючи на те, що законопроект "Про Раду Міністрів Автономної Республіки Крим" № 8191 був внесений до Парламенту ще на початку березня 2011 року, його розгляду справедливо передує прийняття системи законодавчих актів, що регулюють загальні питання організації публічної сфери, про що більш детально зазначалося вище. У світлі назрілого, а тому актуального питання про реформування системи і функцій державної влади в Криму, окремо слід зупинитися на основних нововведеннях, запропонованих законопроектом № 8191. Для того, щоб більш наочно проілюструвати важливість прийняття цього законодавчого акта, слід відзначити той факт, що на загальнодержавному рівні питання про порядок формування, здійснення діяльності та закріплення повноважень Ради Міністрів АР Крим у загальних рисах розглядаються лише в Конституції України і Конституції Автономної Республіки Крим. Переважна більшість нормативних актів законодавства України регулює окремі питання, пов'язані або з виконанням державних функцій в Криму, або в зв'язку делегованими повноваженнями. У зв'язку з цим слід зазначити, що основоположним для здійснення публічної влади в Автономній Республіці Крим є приписи частини другої статті 135 Конституції України щодо того, що нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим та рішення Ради Міністрів Автономної Республіки Крим повинні відповідати Конституції і законам України . Перш за все, такі акти приймаються відповідно до Конституції та законів України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України та з метою їх виконання. У зв'язку з відсутністю спеціального закону Рада Міністрів АР Крим вважається урядом АР Крим (стаття 136 Конституції України) та виконавчим органом АР Крим (стаття 2 Конституції АР Крим). У свою чергу така двоїстість статусу Ради Міністрів Криму не дозволяє чітко визначити його місце в системі органів державної влади та місцевого самоврядування, оскільки уряд Криму не відноситься ні до органів державної влади, ні до органів місцевого самоврядування. На цю обставину звертає увагу Конституційний Суд України у своєму рішенні від 03.02.2009 року № 4-рп/2009. Зокрема, Конституційний Суд відзначає, що Рада Міністрів Автономної Республіки Крим у межах своєї компетенції здійснює державні функції та повноваження (абзац другий пункту 3 статті 1 Конституції Автономної Республіки Крим), а також виконавчі функції та повноваження, делеговані законами України. Конституційний Суд України вважає, що делегування законом повноважень органам влади Автономної Республіки Крим випливає з конституційних принципів здійснення державної влади і обумовлено соціально-економічними, політичними та іншими факторами. При цьому ні на рівні органів влади Автономної Республіки Крим, ні на рівні органів місцевого самоврядування Конституція України не встановила обмежень щодо змін або доповнень законами делегованих повноважень органам виконавчої влади. Разом з тим Конституційний Суд України в цьому рішенні (№ 4-рп/2009), розтлумачив, що відповідно до статті 133 Конституції України Автономна Республіка Крим є адміністративно-територіальною одиницею України і складає систему її адміністративно-територіального устрою. Функціонування Автономної Республіки Крим засновано також на конституційних засадах єдності та цілісності державної території, збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій. Принцип поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади щодо Автономної Республіки Крим відображається встановленим Конституцією України правовим статусом Автономної Республіки Крим, повноваженнями і питаннями, віднесеними до сфери її інтересів. Перераховані повноваження є непорушними і можуть змінюватися лише шляхом внесення змін до Основного закону України. Делеговані законами України повноваження Автономній Республіці Крим визначають необхідне співвідношення державного управління та участі регіону у вирішенні тих чи інших питань внутрішньої політики держави на певному етапі її соціально-економічного розвитку і можуть змінюватися. Грунтуючись на таких підходах, запропонований варіант закону про уряд Криму № 8191 покликаний відображати баланс між інтересами України в цілому та інтересами Криму зокрема. Беручи до уваги перелічені вище конституційні принципи, слід детально зупинитися на основних положеннях законопроекту. У першу чергу, його ключові норми безпосередньо випливають з положень Конституції України, Конституції Криму, законів України "Про місцеві державні адміністрації", "Про місцеве самоврядування" та інших законодавчих актах. Законопроект містить новели, які стосуються порядку призначення та звільнення голови кримського уряду і членів уряду в цілому. Так, відповідно до пропонованої статті 8 проекту подання про призначення Голови кримського уряду вносить Голова кримського парламенту після його узгодження з Президентом України (частина друга статті 8). Такий порядок внесення подання щодо кандидатури Голови уряду Криму узгоджений з відповідними нормами Конституції України. Разом з тим, з метою забезпечення виконання вимог статті 136 Конституції України та недопущення можливих конфліктних ситуацій логічним було б встановити конкретний термін для внесення такого подання з боку глави кримського парламенту. За аналогією з чинним Законом "Про Кабінет Міністрів України" законопроект № 8191 містить норми, що стосуються можливості проведення консультацій з депутатськими фракціями кримського парламенту як кандидата на пост Глави уряду, так і кандидатів на посади членів уряду (частина п'ята статті 8). З метою дотримання принципу безперервності влади в Криму слід звернути особливу увагу на підходи, запропоновані до розмежування випадків припинення повноважень Ради Міністрів АР Крим (стаття 10), а також його відставки (стаття 11). Запропоновані норми запозичені з тексту Закону України "Про Кабінет Міністрів України". Так, питання призначення членів Ради Міністрів Криму законопроект пов'язує з Главою уряду АРК. Таким чином, припинення повноважень всього складу уряду має причинно-наслідковий зв'язок з відставкою Голови Ради Міністрів АРК, передбаченої статтею 16 законопроекту. Відставка Ради Міністрів АРК передбачено у випадках: прийняття резолюції недовіри з боку кримського парламенту, заяви всього складу уряду про відставку; звільнення з посади Глави уряду; смерті Глави уряду (стаття 11 проекту). примітка. в остаточно прийнятий у другому читанні варіант закону положення про відставку ради міністрів у разі смерті глави уряду не увійшло, призупинення повноважень ради міністрів в прийнятому законі передбачено тільки в двох випадках: 1. у зв'язку з переобранням верховної ради арк 2.в зв'язку з висловленням недовіри раді міністрів. Рішення про звільнення Глави уряду АРК, передбачені в пунктах 1-4 частини 5 статті 16 законопроекту, базуються на нормах чинного законодавства щодо можливості звільнення Глави уряду Криму. Наприклад, відповідно до пункту 4 частини 5 статті 16 законопроекту звільнення Глави уряду АРК може здійснюватися за поданням голови парламенту Криму після внесення Кабінетом Міністрів України свого подання про його звільнення на увазі неналежного виконання обов'язків. Дана норма запропонована на увазі необхідність дотримання вимог Закону України "Про Кабінет Міністрів України", до сфери повноважень якого відноситься ініціювання питання про звільнення Глави кримського уряду. Окремим питанням, яке вимагає додаткового опрацювання, є законодавче закріплення резолюції недовіри Голові Ради Міністрів Криму (частина 7 статті 16 проекту), прийнятої двома третинами складу кримського парламенту, і обов'язком Президента України погодитися на таке звільнення. Дана норма прямо не передбачена Конституцією України, а тому в законі слід усунути імперативний підхід до прийняття Президентом України рішення про звільнення Глави кримського уряду. Особливої уваги заслуговує той факт, що значна частина нормативних приписів у проекті присвячена питанням компетенції уряду Автономної Республіки Крим. Так, розділом IV законопроекту визначено повноваження Ради Міністрів Автономної Республіки Крим з питань розвитку економіки, планування економічного і соціального розвитку. Виписано та систематизовано функції уряду Криму в сферах фінансової, кредитної та цінової політики, промисловості, паливно-енергетичного комплексу, сільського господарства, землеустрою, лісового господарства, водогосподарського будівництва і зрошуваного землеробства, організації та розвитку курортно-рекреаційної сфери і туризму, управління санаторно-курортними і туристичними комплексами Автономної Республіки Крим, зовнішньоекономічної діяльності. Не менш важливими для розуміння суті публічної діяльності влади в Криму є норми проекту з питань діяльності уряду в таких галузях, як транспорт, зв'язок і дорожнє будівництво, житлово-комунальне господарство та благоустрій, архітектура і містобудування, торгове та побутового обслуговування населення, організація і розвиток освіти, науки, культури, мистецтва. Повноваження уряду Криму пропонується врегулювати також у сферах організації та забезпечення безпечних і здорових умов життя населення, охорони здоров'я, фізичної культури та спорту, праці, соціальних питань та зайнятості населення, соціального захисту населення, міжнаціональних відносин, молодіжної політики, охорони материнства і дитинства, управління майном Автономної Республіки Крим. Таким чином, прийняття нового Закону "Про Раду Міністрів Автономної Республіки Крим" покликане якісно поліпшити нормативне регулювання питань діяльності державної влади в Криму. Запропонований законопроект дозволить систематизувати в єдиному законодавчому акті функції та повноваження кримських органів виконавчої влади, виписані в різних законах. У результаті адміністративна реформа на практиці забезпечить чітке виконання тих цілей і завдань, які ставляться Президентом і Кабінетом Міністрів України як перед Радою Міністрів Криму, так і перед іншими місцевими органами влади, сприяє усуненню дублювання їх повноважень, забезпечить скорочення чисельності управлінського апарату і витрат на його зміст, підвищить ефективність державного управління на півострові.

виконавчий влада конституційний правовий

Розділ ІІІ. Перспективи розвитку виконавчої влади на території Автономної Республіки Крим

3.1 Аналіз "закону о Раді Міністрів Автономної Республіки Крим"

Верховна Рада (ВР) України, 16 червня, прийняла в другому читанні і в цілому урядовий проект закону про Раду міністрів Автономної республіки Крим (АРК), який повинен врегулювати порядок формування Ради міністрів АРК, вимоги до членів Ради міністрів, компетенцію цього органу і т . д. Відповідний законопроект № 8191 від 3 березня 2011 р., Ініційований Кабміном, підтримали 254 народних депутатів. Документ встановлює, що Радмін АРК є урядом Автономної республіки Крим і вищим органом у системі органів виконавчої влади АРК, визначає статус Радміну і атрибути цього органу, основні завдання і принципи, а також правові основи її діяльності. Закон унормовує порядок формування Ради міністрів Автономної республіки Крим, зокрема, визначає вимоги до його членів. Документом встановлено, що Рада міністрів Автономної республіки Крим є колегіальним органом, який формується Верховною Радою Автономної республіки Крим на строк її повноважень і очолюється Головою Ради міністрів Автономної республіки Крим. Закон складається з восьми розділів. Зокрема, документом визначаються повноваження Ради міністрів Автономної республіки Крим з питань розвитку економіки, планування економічного і соціального розвитку, фінансової, кредитної та цінової політики, промисловості, паливно-енергетичного комплексу, сільського господарства, землеустрою, лісового господарства, водогосподарського будівництва і зрошуваного землеробства, організації та розвитку курортно-рекреаційної сфери і туризму, управління санаторно-курортними і туристичними комплексами Автономної республіки Крим, зовнішньоекономічної діяльності та зовнішніх зв'язків, транспорту, зв'язку та дорожнього будівництва і т.д.

Закон України

Про Раду міністрів Автономної Республіки Крим

Цей Закон визначає повноваження, порядок формування та діяльності Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

Розділ I Загальні Положення

Стаття 1. Рада міністрів Автономної Республіки Крим у системі органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим

1. Рада міністрів Автономної Республіки Крим є урядом Автономної Республіки Крим.

2. Рада міністрів Автономної Республіки Крим є вищим органом у системі органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим.

3. Рада міністрів Автономної Республіки Крим здійснює виконавчу владу в Автономній Республіці Крим безпосередньо та через міністерства Автономної Республіки Крим, республіканські комітети Автономної Республіки Крим, інші органи виконавчої влади Автономної Республіки Крим (далі - органи виконавчої влади Автономної Республіки Крим), спрямовує, координує та контролює діяльність таких органів.

Стаття 2. Основні завдання Ради міністрів Автономної Республіки Крим

1. До основних завдань Ради міністрів Автономної Республіки Крим належать:

1) забезпечення на території Автономної Республіки Крим виконання Конституції та законів України, Конституції Автономної Республіки Крим, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим та інших нормативно-правових актів;

2) участь у забезпеченні на території Автономної Республіки Крим прав і свобод громадян, національної злагоди, створення сприятливих умов для вільного і гармонійного розвитку особистості, сприяння охороні правопорядку і громадській безпеці;

3) забезпечення реалізації на території Автономної Республіки Крим бюджетної, фінансової, цінової, інвестиційної та інноваційної політики України, політики у сферах праці та зайнятості населення, соціального захисту, захисту прав споживачів, охорони здоров'я, освіти, науки, культури, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування та в інших сферах;

4) участь у розробленні та виконанні державних програм, а також відповідно до загальнодержавних програм розроблення та забезпечення виконання програм Автономної Республіки Крим з питань соціально-економічного та культурного розвитку, раціонального природокористування, охорони навколишнього природного середовища;

5) розроблення бюджету Автономної Республіки Крим, змін до нього, виконання бюджету Автономної Республіки Крим на основі єдиної податкової і бюджетної політики України;

6) забезпечення розвитку і підтримки науково-технічного та інноваційного потенціалу Автономної Республіки Крим;

7) участь у здійсненні на території Автономної Республіки Крим заходів щодо забезпечення обороноздатності та національної безпеки України, боротьби із злочинністю, захисту населення і територій від надзвичайних екологічних ситуацій;

8) спрямування, координація та здійснення відповідно до закону контролю за діяльністю органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, а також здійсненням районними державними адміністраціями в Автономній Республіці Крим державних функцій та повноважень;

9) забезпечення взаємодії з органами місцевого самоврядування та їх асоціаціями, здійснення відповідно до закону координації, контролю за виконанням такими органами повноважень, делегованих їм законами України, а також нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим;

10) здійснення інших виконавчих функцій та повноважень з питань, віднесених до самостійного відання Автономної Республіки Крим, а також державних виконавчих функцій та повноважень, делегованих законами України.

Стаття 3. Принципи діяльності Ради міністрів Автономної Республіки Крим

1. Діяльність Ради міністрів Автономної Республіки Крим ґрунтується на принципах верховенства права, конституційності, законності, пріоритетності прав людини, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, гласності, відкритості та прозорості, поєднання інтересів Автономної Республіки Крим та держави, розмежування повноважень між органами виконавчої влади Автономної Республіки Крим.

Стаття 4. Правові засади діяльності Ради міністрів Автономної Республіки Крим

1. Рада міністрів Автономної Республіки Крим діє на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

2. Рада міністрів Автономної Республіки Крим у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, Конституцією Автономної Республіки Крим, цим Законом, постановами Верховної Ради України, а також актами Президента України, Кабінету Міністрів України, нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, та іншими нормативно-правовими актами.

3. Рада міністрів Автономної Республіки Крим інформує громадськість через засоби масової інформації про свою діяльність, залучає громадян до процесу прийняття рішень, що мають важливе суспільне значення.

4. Рада міністрів Автономної Республіки Крим затверджує Регламент Ради міністрів Автономної Республіки Крим, який визначає порядок організації її діяльності, проведення засідань Ради міністрів Автономної Республіки Крим, підготовки та прийняття рішень, вирішення інших процедурних питань її діяльності.

Розділ II Склад І Порядок формування Ради Міністрів Автономної Республіки Крим

Стаття 5. Склад Ради міністрів Автономної Республіки Крим

1. Рада міністрів Автономної Республіки Крим є колегіальним органом, який формується Верховною Радою Автономної Республіки Крим на строк її повноважень та очолюється Головою Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

2. До складу Ради міністрів Автономної Республіки Крим входять Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим, перший заступник та заступники Голови Ради міністрів Автономної Республіки Крим, заступник Голови Ради міністрів Автономної Республіки Крим - керівник апарату Ради міністрів Автономної Республіки Крим, міністри Автономної Республіки Крим, голови республіканських комітетів Автономної Республіки Крим (далі - члени Ради міністрів Автономної Республіки Крим).

3. Посадовий склад (кількість та перелік посад) Ради міністрів Автономної Республіки Крим визначається Верховною Радою Автономної Республіки Крим за поданням Голови Ради міністрів Автономної Республіки Крим одночасно з призначенням персонального складу Ради міністрів Автономної Республіки Крим у порядку, встановленому статтею 8 цього Закону. У разі прийняття Верховною Радою Автономної Республіки Крим рішення про утворення, реорганізацію або ліквідацію міністерств Автономної Республіки Крим, республіканських комітетів Автономної Республіки Крим посадовий склад Ради міністрів Автономної Республіки Крим вважається зміненим з дня прийняття такого рішення.

4. За рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим заступники Голови Ради міністрів Автономної Республіки Крим можуть очолювати міністерства Автономної Республіки Крим.

Стаття 6. Вимоги до членів Ради міністрів Автономної Республіки Крим

1. Членами Ради міністрів Автономної Республіки Крим можуть бути громадяни України, які мають право голосу, повну вищу освіту та володіють державною мовою. Не можуть бути призначені на посади членів Ради міністрів Автономної Республіки Крим особи, які мають судимість, не погашену і не зняту в установленому законом порядку.

2. Члени Ради міністрів Автономної Республіки Крим не мають права займатися іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю (крім викладацької, наукової та творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту, що здійснюються в позаробочий час), входити до складу органу управління чи наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку (крім випадків, коли особи виконують функції з управління акціями (частками, паями), що належать державі або Автономній Республіці Крим, та представляють відповідно інтереси держави або Автономної Республіки Крим у наглядовій раді, ревізійній комісії товариства).

У разі виникнення обставин, що порушують вимоги щодо несумісності посади члена Ради міністрів Автономної Республіки Крим з іншими видами діяльності, такий член Ради міністрів Автономної Республіки Крим у десятиденний строк з дня виникнення зазначених обставин припиняє таку діяльність або звільняється з посади відповідно до статей 12 і 13 цього Закону.

3. У разі внесення на розгляд Верховної Ради Автономної Республіки Крим подання щодо призначення на посаду члена Ради міністрів Автономної Республіки Крим особи, яка є депутатом Верховної Ради Автономної Республіки Крим, до подання додається особиста заява цієї особи про дострокове припинення нею депутатських повноважень у разі призначення на посаду члена Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Питання про дострокове припинення повноважень депутата Верховної Ради Автономної Республіки Крим розглядається невідкладно після призначення його членом Ради міністрів Автономної Республіки Крим на тому ж пленарному засіданні Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

4. Статус членів Ради міністрів Автономної Республіки Крим визначається Конституцією та законами України, Конституцією Автономної Республіки Крим і цим Законом.

Стаття 7. Призначення на посаду Голови Ради міністрів Автономної Республіки Крим

1. Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим призначається на посаду Верховною Радою Автономної Республіки Крим за погодженням з Президентом України.

Подання про призначення кандидата на посаду Голови Ради міністрів Автономної Республіки Крим на розгляд Верховної Ради Автономної Республіки Крим вноситься Головою Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

2. Подання про призначення кандидата на посаду Голови Ради міністрів Автономної Республіки Крим вноситься Головою Верховної Ради Автономної Республіки Крим для погодження з Президентом України до розгляду цього питання на пленарному засіданні Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

3. До подання про призначення, зазначеного у частині другій цієї статті, додаються автобіографія кандидата на посаду Голови Ради міністрів Автономної Республіки Крим, яка повинна містити відомості про громадянство, освіту, фах, трудову діяльність, перебування у складі органу управління чи наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку, судимість, а також декларація про майновий стан і доходи (податкова декларація) за рік, що передує року подання.

Усі відомості подаються державною мовою і власноручно підписуються кандидатом на посаду Голови Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

4. Верховна Рада Автономної Республіки Крим розглядає погоджене з Президентом України подання про призначення кандидата на посаду Голови Ради міністрів Автономної Республіки Крим не пізніше ніж у п'ятиденний строк з дня внесення такого подання до Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

5. Кандидат на посаду Голови Ради міністрів Автономної Республіки Крим за пропозицією депутатських фракцій до розгляду питання про його призначення на посаду Голови Ради міністрів Автономної Республіки Крим на пленарному засіданні Верховної Ради Автономної Республіки Крим може зустрічатися з депутатськими фракціями та відповідати на їх запитання.

Кандидат на посаду Голови Ради міністрів Автономної Республіки Крим виступає на пленарному засіданні Верховної Ради Автономної Республіки Крим з викладом основних положень діяльності майбутнього уряду Автономної Республіки Крим та відповідає на запитання депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

6. Голосування у Верховній Раді Автономної Республіки Крим щодо призначення кандидата на посаду Голови Ради міністрів Автономної Республіки Крим проводиться у поіменному режимі.

7. У разі відхилення Верховною Радою Автономної Республіки Крим кандидатури на посаду Голови Ради міністрів Автономної Республіки Крим Голова Верховної Ради Автономної Республіки Крим вносить на розгляд Верховної Ради Автономної Республіки Крим нове подання про призначення кандидата на зазначену посаду в порядку, встановленому цією статтею.

8. Особа, призначена Верховною Радою Автономної Республіки Крим на посаду Голови Ради міністрів Автономної Республіки Крим, набуває повноважень за цією посадою з дня прийняття Верховною Радою Автономної Республіки Крим рішення про призначення такої особи Головою Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

Стаття 8. Призначення на посаду членів Ради міністрів Автономної Республіки Крим

1. Члени Ради міністрів Автономної Республіки Крим, крім Голови Ради міністрів Автономної Республіки Крим, призначаються на посаду Верховною Радою Автономної Республіки Крим за поданням Голови Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

2. Новопризначений Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим вносить до Верховної Ради Автономної Республіки Крим подання про призначення членів Ради міністрів Автономної Республіки Крим відповідно до вимог цього Закону та інших законів.

3. Подання про призначення членів Ради міністрів Автономної Республіки Крим стосовно кандидатів на відповідні посади вносяться разом з автобіографією кандидата, яка повинна містити відомості про громадянство, освіту, фах, трудову діяльність, перебування у складі органу управління чи наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку, судимість, а також декларацією про майновий стан і доходи (податковою декларацією) за рік, що передує року подання.

На кожну посаду члена Ради міністрів Автономної Республіки Крим вноситься одна кандидатура.

4. Кандидат на посаду члена Ради міністрів Автономної Республіки Крим за пропозиціями депутатських фракцій Верховної Ради Автономної Республіки Крим до розгляду питання про його призначення на пленарному засіданні Верховної Ради Автономної Республіки Крим може зустрічатися з депутатськими фракціями та відповідати на їх запитання.

5. Рішення Верховної Ради Автономної Республіки Крим щодо призначення членів Ради міністрів Автономної Республіки Крим може прийматися як списком, так і щодо окремих посад членів Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

Зазначене рішення приймається за їх присутності.

6. Кандидатура на посаду члена Ради міністрів Автономної Республіки Крим вважається відхиленою, якщо Верховна Рада Автономної Республіки Крим не прийняла рішення про її призначення на посаду члена Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

7. У разі відхилення Верховною Радою Автономної Республіки Крим кандидатури на посаду члена Ради міністрів Автономної Республіки Крим Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим вносить нове подання про призначення на посаду члена Ради міністрів Автономної Республіки Крим у порядку, встановленому цією статтею.