Організаційно-правові засади діяльності Ради Міністрів Автономної Республіки Крим

Звертаючись до поняття "функція органу виконавчої влади", слід зазначити, що воно поєднує у собі всі родові ознаки загальносоціологічного поняття "функція управління":

найвищий ступінь абстрактності у розумінні напрямку (вектора) діяльності (впливу) або призначення когось чи чогось;

чітко визначена якісна ознака напрямку діяльності (впливу);

пов'язаність із суб'єктом (носієм) функції або з об'єктом (тим, на що спрямована функція);

обумовленість цілями й завданнями існування або діяльності носія і "споживача" функції.

Також функції є одним з елементів змісту управління³, дають можливість встановити мету й напрямки його здійснення. Система органів виконавчої влади виявляє себе через функції та повноваження конкретних органів виконавчої влади.

У науковій юридичній літературі різні автори, визначаючи сутність функцій держави, управління, органу управління, органу виконавчої влади, вкладають різні змісти у ці поняття, акцентують увагу на тому чи іншому критерії або ознаці, називають деякі з них істотними, деякі факультативними, і навпаки.

З метою з'ясування сутності поняття "функція органу виконавчої влади" проведемо аналіз основних існуючих у науковій літературі поглядів на зазначені вище поняття й виявимо ті ознаки, які наука вважає істотними у характеристиці змісту функції органу виконавчої влади.

І.Л. Бачило вважає, що "загальне визначення діяльності суб'єкта (органу або особи) з організації й розвитку підпорядкованого йому колективу з метою досягнення соціальне корисного результату можна назвати функцією управління взагалі"⁴. Також вона наголошує на тому, що "функції органів управління є первинною, постійною й достатньою категорією, яка виражає цілі системи з урахуванням причинно-наслідкових залежностей об'єкта й суб'єкта у різних підсистемах державного управління"⁵. Подібну позицію відстоював і О.Є. Луньов, визначаючи функції управління "своєрідними комунікаційними каналами, які діалектичне поєднують й інтегрують керовану й керівну системи"⁶.

Окремі автори ототожнюють функції управління з управлінськими діями. Так, Д.Д. Цабрія визначає функції управління як "найбільш важливі, типові та стабільні управлінські дії"⁷. На нашу думку, подібне ототожнення є дещо суперечливим, оскільки державно-владні дії органу виконавчої влади не є його функціями, а лише випливають з останніх. Функція охоплює певну якісну родову групу дій державного органу, є узагальненням цих дій, виражає призначення або частину загального призначення органу виконавчої влади у здійсненні державного впливу на суспільні відносини.

Загалом правильно визначаючи функцію управління як "основний напрямок управлінської діяльності", І.П. Голосніченко обмежує її "виконанням державних завдань та досягненням мети, яку ставив законодавець у нормах адміністративного права"⁸. На нашу думку, з метою більш повного відображення змісту поняття "функція управління" слід указати ще й на норми інших галузей права, якими так чи інакше регламентовано державно-владну діяльність органів державної влади: конституційного, фінансового, земельного тощо.

Д.М. Овсянко зазначає, що "функції органів виконавчої влади - виконувати закони і слідкувати за їх виконанням, що відображається у назві цих органів"⁹. У такий спосіб учений узагальнено визначає сутність функцій органів виконавчої влади, пояснюючи напрямок їх діяльності як будь-яку діяльність органів державної влади, відмінну від діяльності органів законодавчої або органів судової влади держави.

На думку Л.В. Коваля, функція державного управління - "це відокремлена частина державно-управлінської діяльності, якій властива певна єдність змісту і яка здійснюється на основі закону спеціально створеними органами виконавчої влади, специфічними методами для проведення у життя завдань державного управління"¹⁰.

Найбільш вдало, на нашу думку, істотні ознаки поняття "функція державного органу" визначені вченими у галузях теорії державного управління та науки адміністративного права, які вказують на такі істотні риси функцій державних органів, як:

типовість та якісна однорідність видів діяльності, що об'єднуються у функцію;

визначеність сфери впливу або напрямку (вектора) діяльності дер жавного органу;

складова частина змісту управлінської діяльності державного органу;

об'єктивна обумовленість цілями та завданнями державного управ ління;

-обумовленість потребами об'єктів управління - "споживачів" функцій. Втім, до цього переліку слід, на наш погляд, додати й обумовленість завданнями й цілями існування та діяльності "носія"¹¹ і "споживача" функції.

Зазначені ознаки функції органу державної влади, на нашу думку, є істотними, необхідними і достатніми для її характеристики. Вони повно й адекватно відображають зміст поняття "функція державного органу".

Оскільки орган виконавчої влади є, як відомо, різновидом державного органу, то цілком виправданим буде перенесення всіх зазначених вище ознак функції органу державної влади на функцію органу виконавчої влади. Перше поняття слід вважати родовим щодо другого, видового.

З останніх досліджень, спеціально присвячених функціям органів виконавчої влади, на нашу думку, заслуговує на увагу позиція російського вченого К.С. Бєльського. Він зосереджує увагу на цільовому та однорідному характері функцій як "провідних напрямках у діяльності органів виконавчої влади; в них виражається цільове навантаження цієї гілки державної влади... Кожна функція як певний вид діяльності виконавчої влади характеризується певною самостійністю, однорідністю та повторюваністю. Кожна функція органу виконавчої влади має свою сферу діяльності"¹².

Функція є втіленням групової приналежності тих чи інших дій органів виконавчої влади. Вона дає змогу виявити вектор діяльності органу виконавчої влади та очікувані результати його публічної діяльності, "безпосередньо виражає владно-організуючу сутність управління"¹³, але в жодному разі не є умовою й підставою для владного впливу. Владний вплив органи виконавчої влади можуть здійснювати лише згідно з наданими повноваженнями та поставленими перед ними цілями й завданнями державного управління.

Отже, функцію органу виконавчої влади можна визначити як узагальнюючу характеристику призначення й спрямованості дій органу виконавчої влади, спрямованих на досягнення об'єктивно обумовлених цілей та завдань державного управління.

Запропоноване визначення функції органу виконавчої влади, на нашу думку, досить повно характеризує її зміст. Загалом правильне розуміння функцій органу виконавчої влади:

- дає змогу чітко відрізняти їх від меж повноважень та способу дії органу виконавчої влади і його посадових осіб;

спрямовує орган виконавчої влади на керування у своїй державно- владній діяльності повноваженнями, а не загальною та доволі абстрактною функцією;

спрямовує діяльність органу виконавчої влади у русло виконання завдань і цілей його створення та існування;

надає можливість законодавцеві більш виважено підходити до визна чення переліку функцій та повноважень органів виконавчої влади у так званих установчих і статусних актах, що сприятиме покращенню структу ри таких актів.

РОЗДІЛ ІІ. ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ДІЯЛЬНОСТІ РАДИ МІНІСТРІВ АВТОНОМНОЇ РЕСПУБЛІКИ КРИМ

2.1 Рада міністрів Автономної Республіки Крим як орган виконавчої влади автономии

1 Рада міністрів Автономної Республіки Крим як орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим самостійно здійснює виконавчі функції та повноваження з питань, що віднесені до ведення Автономної Республіки Крим Конституцією України, Конституцією Автономної Республіки Крим і законами України.

2. Рада міністрів Автономної Республіки Крим формується Верховною Радою Автономної Республіки Крим на термін її повноважень, відповідальна перед нею і очолюється Головою Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

3. Рада міністрів Автономної Республіки Крим виконує також державні виконавчі функції та повноваження, що делеговані законами України відповідно до Конституції України. З метою забезпечення виконання делегованих державних виконавчих функцій та повноважень Автономній Республіці Крим передаються фінансові, матеріальні кошти та об'єкти державної власності, необхідні для виконання зазначених повноважень. Організація, порядок виконання зазначених функцій та повноважень республіканськими органами Автономної Республіки Крим визначаються нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

4. Законами України та прийнятими на їхній основі та в їх виконання нормативно-правовими актами Кабінету міністрів України і Верховної Ради Автономної Республіки Крим можуть визначатися окремі умови виконання делегованих державних виконавчих функцій та повноважень, реалізації загальнодержавних і регіональних програм; координуватися діяльність по боротьбі з катастрофами, стихійними лихами, епідеміями та епізоотіями, по ліквідації їх наслідків, природокористуванню, охороні навколишнього природного середовища, забезпеченню екологічної безпеки, безпечних і здорових умов життя населення, охороні пам'ятників історії та культури, організації і розвитку освіти, науки і культури, фізичної культури і спорту, забезпеченню правопорядка і громадської безпеки, здійсненню спільних проектів у регіоні, а також вирішенню інших питань, що віднесені до компетенції виконавчих органів.

5. З питань виконання державних функцій та повноважень Рада міністрів Автономної Республіки Крим, Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим, його заступники, керівники відповідних міністерств і республіканських комітетів Автономної Республіки Крим підзвітні та підконтрольні Кабінету Міністрів України, а керівники місцевих державних адміністрацій - Раді міністрів Автономної Республіки Крим.

Стаття 38. Повноваження Ради міністрів Автономної Республіки Крим

1. Рада міністрів Автономної Республіки Крим здійснює виконавчі функції і повноваження з питань, що віднесені до самостійного ведення Автономної Республіки Крим, а також здійснює державні виконавчі функції, що делеговані відповідно до Конституції України. Рада міністрів Автономної Республіки Крим виконує інші функції та повноваження, що передбачені Конституцією України, Конституцією Автономної Республіки Крим, законами України, нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим у межах її компетенції.

2. Рада міністрів Автономної Республіки Крим здійснює виконавчі функції та повноваження, що віднесені до самостійного ведення Автономної Республіки Крим, з питань: розвитку економіки; планування економічного і соціального розвитку; фінансової, кредитної та цінової політики; промисловості; паливно-енергетичного комплексу; сільського господарства; землевпорядження; лісового господарства; водогосподарчого будівництва і зрошувального землеробства; організації та розвитку курортно-рекреаційної сфери і туризму; керування санаторно-курортними і туристичними комплексами Автономної Республіки Крим; зовнішньоекономічної діяльності і зовнішніх зв'язків; транспорту, зв'язку і шляхового будівництва; житлово-комунального господарства і благоустрою, архітектури і містобудування; торгового і побутового обслуговування населення; організації та розвитку освіти, науки, культури, мистецтва, охорони пам'ятників історії і культури; поліграфії та видавничої справи; охорони навколишнього природного середовища; організації та забезпечення безпечних і здорових умов життя населення, організації і розвитку охорони здоров'я, фізичної культури і спорту; праці, його оплати, умов і охорони праці, соціальним питанням і зайнятості населення, соціального захисту населення; забезпечення законності, охорони громадського порядку і прав громадян; міжнаціональних відносин; молодіжної політики, охорони материнства і дитинства; керування майном Автономної Республіки Крим у порядку, що визначений Верховною Радою Автономної Республіки Крим. Рада міністрів Автономної Республіки Крим здійснює керування майном, яке знаходиться на балансі Ради міністрів Автономної Республіки Крим, засновує друкований орган Ради міністрів Автономної Республіки Крим, здійснює інші повноваження, передбачені Конституцією Автономної Республіки Крим, законами України, нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим, прийнятими в межах її компетенції.

3. Відносини органів влади Автономної Республіки Крим з підприємствами, установами та організаціями, що знаходяться у власності Автономної Республіки Крим, будуються на основі їх підзвітності і підконтрольності органам влади Автономної Республіки Крим у межах і формах, що передбачені законами України і відповідно до них Конституцією Автономної Республіки Крим, нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим, прийнятими в межах її компетенції.

4. Відносини органів влади Автономної Республіки Крим з підприємствами, установами та організаціями інших форм власності, а також з тими, що не знаходяться в її керуванні, будуються на договірній та податковій основі і здійснюються в межах і формах, передбачених законодавством України. З питань, що віднесені до ведення Автономної Республіки Крим, підприємства, установи та організації, що не належать Автономній Республіці Крим, зобов'язані надавати відповідну інформацію на вимогу органів влади Автономної Республіки Крим.

5. Рада міністрів Автономної Республіки Крим забезпечує взаємодію органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим із правоохоронними органами з питань громадської безпеки, охорони правопорядка і дотримання законності.

6. Рада міністрів Автономної Республіки Крим у межах своєї компетенції має право скасовувати акти міністерств і республіканських комітетів Автономної Республіки Крим, інших підвідомчих йому органів, а з питань виконання державних функцій і повноважень - також акти місцевих державних адміністрацій, якщо вони прийняті з порушенням Конституції України, законів України, актів Президента України, постанов Кабінету міністрів України.

7. Повноваження, порядок організації та діяльності Ради міністрів Автономної Республіки Крим визначаються Конституцією України, Конституцією Автономної Республіки Крим, законами України і нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

8. Рада міністрів Автономної Республіки Крим у межах своєї компетенції видає постанови, рішення і розпорядження, обов'язкові до виконання на всій території республіки. У порядку, що обумовлений Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим укладає договори та угоди з питань, що віднесені до ведення Автономної Республіки Крим.

1. Регламент Ради міністрів Автономної Республіки Крим (далі - Регламент) встановлює порядок організації діяльності Ради міністрів Автономної Республіки Крим (далі - Ради міністрів), пов'язаної з реалізацією його повноважень. 2. Рада міністрів у межах своїх повноважень організовує виконання законів України, постанов Верховної Ради України, указів, розпоряджень, доручень Президента України (далі - актів і доручень Президента України), постанов, розпоряджень, доручень Кабінету Міністрів України (далі - актів і доручень Кабінету Міністрів України ), нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, власних постанов, розпоряджень (далі - актів Ради міністрів), а також доручень Голови Ради міністрів, здійснює контроль за їх своєчасним і повним виконанням органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування в частині делегованих повноважень органів виконавчої влади на території Автономної Республіки Крим, вживає заходів щодо усунення порушень законодавства України, забезпечує комплексний соціально-економічний розвиток Автономної Республіки Крим, забезпечує на території Автономної Республіки Крим захист прав і законних інтересів громадян; забезпечує поєднання централізованого вирішення питань управління з розвитком ініціативи органів місцевого самоврядування, колегіального розгляду і вирішення питань Радою міністрів з персональною відповідальністю членів Ради міністрів за проведення в життя прийнятих ними рішень і стан справ на доручених ділянках роботи в сфері, віднесеної до їх компетенції; виявляє і використовує при вирішенні відповідних питань пропозиції державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, громадських організацій, трудових колективів і громадян, інформує населення про свою роботу та про прийняті рішення. 3. Рада міністрів на основі та на виконання Конституції України, законів України, актів і доручень Президента України та актів і доручень Кабінету Міністрів України, нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим видає акти Ради міністрів, обов'язкові для виконання на території Автономної Республіки Крим. 4. Голова Ради міністрів видає доручення, обов'язкові для виконання. 5. З питань, які носять нормативно-правовий характер, Рада міністрів приймає постанови. 6. З питань, які носять організаційно-розпорядчий та інший характер, Рада міністрів приймає розпорядження. Розпорядження не можуть скасовувати, а також вносити зміни до постанов Ради міністрів. 7. На черговому засіданні Ради міністрів Міністр Ради міністрів інформує про акти Ради міністрів, прийнятих у період між засіданнями. 8. Порядок прийняття актів Ради міністрів і доручень Голови Ради міністрів встановлюється законодавством України, постановами Ради міністрів, цим Регламентом. 9. Рада міністрів очолює Голова Ради міністрів. Голова Ради міністрів представляє Раду міністрів у відносинах з Президентом України, Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, підприємствами, установами, організаціями, громадянами, їх об'єднаннями, посадовими особами, органами влади інших держав, їх регіонів, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій, міжнародними організаціями. 10. Для оперативного управління галузями господарського, соціально-культурного значення Голова Ради міністрів розподіляє обов'язки між Першим (першими) заступником (заступниками) та заступниками Голови Ради міністрів та Міністром Ради міністрів, які відповідно до розподілу функціональних обов'язків та в межах повноважень, наданих Раді міністрів законодавством Україна, координують роботу органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, районних державних адміністрацій в Автономній Республіці Крим, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, розташованих на території Автономної Республіки Крим, організують виконання актів та доручень вищих органів державної влади та управління, актів Ради міністрів і Верховної Ради Автономної Республіки Крим, доручень Голови Ради міністрів. 11. (Пост. 25.05.2010 № 207) Вихідна кореспонденція на адресу Президента України, керівника Адміністрації Президента України, Голови Верховної Ради України, Прем'єр-міністра України, Першого віце-прем'єр-міністра України та віце-прем'єр-міністрів України, народних депутатів України, Голови Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Генерального прокурора України, Прокурора Автономної Республіки Крим, начальників Головного управління МВС України в Автономній Республіці Крим, Головного управління Служби безпеки України в Автономній Республіці Крим, голів Державної податкової адміністрації України та Державної податкової адміністрації України в Автономній Республіці Крим , начальників Контрольно-ревізійного управління України та Контрольно-ревізійного управління України в Автономній Республіці Крим, голів Конституційного Суду України, Верховного Суду України, вищих спеціалізованих судів, апеляційних судів, місцевих судів, Героїв Радянського Союзу, Героїв Соціалістичної праці, інвалідів Великої Вітчизняної війни, органів інших держав, їх регіонів, міжнародних організацій спрямовується виключно за підписом Голови Ради міністрів, а в разі його відсутності - особи, яка виконує його обов'язки, якщо інше не зазначено в резолюції Голови Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Вихідна кореспонденція на адресу Адміністрації Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади України та їх територіальних підрозділів, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, органів прокуратури, державної податкової служби, внутрішніх справ , служби безпеки, контрольно-ревізійної служби, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій інших держав - за підписом Першого заступника Голови Ради міністрів Автономної Республіки Крим, якщо інше не зазначено в резолюції Голови Ради міністрів. 12. Організаційне, правове, інформаційно-аналітичне забезпечення, питання кадрів, контролю за виконанням документів, фінансово-господарське, матеріально-технічне забезпечення діяльності Ради міністрів знаходиться в компетенції Управління справами Ради міністрів (далі - Управління справами).

2.2 Виконавча влада Автономної Республіки Крим у історичному аспекті

Автономна Республіка Крим має особливий статус у складі унітарної держави України. Органи виконавчої влади Автономної Республіки Крим мають специфіку, що виділяє їх в окрему категорію у відповідності зі статусом автономії, з більш широкими повноваженнями, ніж у місцевих органів виконавчої влади. Урядом автономії є Рада міністрів Автономної Республіки Крим. Рада міністрів АРК як орган виконавчої влади автономії самостійно здійснює виконавчі функції та повноваження з питань, віднесених до відання Автономної Республіки Крим Конституцією України, Конституцією АРК і законами України. Рада міністрів АРК формується Верховною Радою АРК на термін її повноважень, відповідальна перед нею і очолюється Головою Ради міністрів АРК.

Рада міністрів АРК виконує також державні виконавчі функції та повноваження, делеговані законами України відповідно до Конституції України. З метою забезпечення виконання делегованих державних виконавчих функцій і повноважень Автономній Республіці Крим передаються фінансові, матеріальні кошти і об'єкти державної власності, необхідні для виконання зазначених повноважень. Організація, порядок виконання зазначених функцій і повноважень республіканськими органами Автономної Республіки Крим визначаються нормативно-правовими актами Верховної Ради АРК. До структури Ради міністрів АРК як органи виконавчої влади автономії входять міністерства і республіканські комітети.

Головою виконавчої влади Автономної Республіки Крим є Голова Ради міністрів АРК. Голова Ради міністрів призначається на посаду і звільняється з посади Верховною Радою АРК за поданням Голови Верховної Ради Автономної Республіки Крим і за узгодженням з Президентом України. За 20 років, що минули з часу відтворення кримської автономії за результатами загальнокримського референдуму 1991 року, структура виконавчої влади Криму трансформувалася відповідно до змін нормативно-правової бази України та Конституції АРК. Після того, як в лютому 1991 року Верховна Рада УРСР законодавчо закріпив відтворення Кримської АССР у складі УРСР, органи влади автономії отримали нове найменування і новий статус. Кримський облрада був перетворений у Верховну Раду Кримської АРСР, а кримський облвиконком до Ради міністрів Кримської АРСР. Головою Верховної Ради Криму був Н.В. Багров, головною уряду автономії - В.В. Курашік. У цей період у Криму почалася розробка майбутньої Конституції автономії. Розпад Радянського Союзу в грудні 1991 року, утворення незалежної держави України, вибори першого Президента України суттєво вплинули на процес суверенізації автономії. Прийняття першої кримської Конституції передувало прийняття Верховною Радою Криму ще у вересні 1991 року після путчу ГКЧП Декларації "Про державний суверенітет Криму". У кримській Конституції треба закріпити правові засади Республіки Крим про органів влади автономії в нових історичних умовах. Відносини Верховної Ради і Ради міністрів Криму в той період не завжди складалися гладко. Н.В. Багров у своїй книзі "Крим: час надій і тривог" прямо говорить про це: "Не все, як хотілося, складалося і в наших відносинах з Радміном. Бажання і необхідність перевести його роботу в нову якість сприймалося В. Курашіком як посягання на повноваження. І хоча ми не допускали, щоб це відбивалося на роботі і набувало форму конфлікту, необхідного в нашій ситуації взаєморозуміння не було". Слід зазначити, що періоди протистояння двох гілок влади автономії були характерні і в наступні періоди новітньої кримської історії. Іноді вони набували характер непримиренного протистояння, приводили до частих відставок уряду. Це пояснювалося тим, що Верховна Рада, що складається із сотні депутатів, був каталізатором законодавчих ініціатив, спрямованих в першу чергу на зміцнення політичного суверенітету автономії, а Рада міністрів відповідав за реальний стан справ у республіці, за функціонування господарського механізму, який в 90-е- початку 2000-х років у Криму був у розрусі, як і на всьому пострадянському просторі. За 20 років у автономії було 12 прем'єрів. Це Віталій Курашік (22.03.1991-20.05.1993), Борис Самсонов (20,05 1993 - 04.02.1994), Євген Сабуров (04.02.1994 - 06.10.1994), Анатолій Франчук (06.10.1994 - 22.03.1995, 31.03.1995 -26.01.1996, 04.06.1997-25.05.1998), Анатолій Дроботов (22.03.1995-31.03.1995), Аркадій Демиденко (26.01.1996-04.06.1997), Сергій Куніцин (25.05.1998 - 21.07.2001, 29,04 0,2002 - 20.04.2005 г), Валерій Горбатов (21.07.2001 -. 29,04 2002), Анатолій Матвієнко (20.04.2005 - 21.09.2005), Анатолій Бурдюгов (23.09.2005 - 02.06.2006), Віктор Плакіда (02,06. 2006 - 17.03.2010) і з 17.03.2010 - Василь Джарти. Перший прем'єр-міністр автономії Віталій Курашік в одному з недавніх інтерв'ю в цілому позитивно оцінює набуття Кримом автономного статусу: "Відтворюючи автономію, ми всі були переконані, що статус автономії дозволить нам вирішувати багато питань ефективніше, без довгих бюрократичних узгоджень у Києві. І нам це вдалося. З нами почали рахуватися, до думки кримчан стали прислухатися, і я як голова уряду Криму завжди був присутній на засіданнях Кабінету Міністрів України, незалежно від того, розглядалися суто кримські питання чи ні. Так що для мене 1991 рік - це початок важкої і копіткої роботи з розширення прав і повноважень кримської автономії ". У цьому інтерв'ю Віталій Курашік також поділився своєю оцінкою подальших подій: "Якщо депутати Верховної Ради України першого скликання провели велику роботу в Києві з відтворення АР Крим, у тому числі і прийняття Закону України" Про Автономну Республіку Крим ", то депутати наступних скликань не багато зробили для зміцнення автономії, особливо коли вибори стали проходити за партійними списками. Це, на мій погляд, одна з основних причин. Потрібно було виявляти законодавчі ініціативи, пропонувати Києву проекти законів з урахуванням інтересів Криму і кримчан, але, на жаль, це не було зроблено. Друга помилка полягає в тому, що керівництву Криму не вистачило наполегливості й дипломатичності у вирішенні питань, необхідних для розвитку автономії в уряді і у Верховній Раді Україні. Я переконаний, що у Верховній Раді Україні повинні бути депутати, які лобіюють інтереси Криму. Ну і не можна не сказати про те, що, в Криму розгорілася боротьба за владу. Скільки голів кримського уряду змінилося за ці роки! І, на жаль, у владу приходили люди, непідготовлені до управління автономією, але успішно вирішальні особисті питання "прихватизації" ... І, на жаль, вони забували про проблеми кримської автономії "

Наступний прем'єр Криму Борис Самсонов сьогодні так згадує той період, коли очолив кримський уряд: "Стан справ в економіці Криму на той час була складна: депутатський корпус і уряд роз'єднані, спад промислового виробництва, та й усієї економіки в цілому, проблеми з енергозабезпеченням автономії, бюджет на 1993 рік не прийнятий. А на дворі вже травень, на носі збирання врожаю, пально-мастильних матеріалів - нуль. Зарплату бюджетникам виплатити не можемо. Перше, що довелося зробити - виступити перед депутатським корпусом і попросити їх: "Хлопці вистачить балуватися, працювати треба. Ми не приймаємо бюджет, а від цього Крим багато втрачає ". Я був переконаний, що депутати прислухаються до мого прохання ще й тому, що при призначенні мене на посаду проголосували практично всі. І дійсно, бюджет був прийнятий. Наступним кроком стало формування уряду Криму. До мого приходу уряду ж не було: був голова та його заступники, їх "автоматично" перейменували з керівників облвиконкому в керівники Ради міністрів, а всі інші органи управління залишилися на рівні облвиконкому. До серпня 1993 року структура уряду була сформована і почалася серйозна робота, тому що статус міністра дозволяв вирішувати багато питань по-іншому " Після прийняття Конституції Республіки Крим у травні 1992 року кримська автономія знайшла максимум повноважень і самостійності, яких у неї не було ні до, ні після за всю новітню історію. Відповідно зміцнився статус і авторитет виконавчої влади автономії. Досить сказати, що в Криму раніше, ніж в Україну, був прийнятий закон "Про інвестиції", який відкривав перспективи залучення на півострів фінансово-економічних ресурсів з ближнього і далекого зарубіжжя. Був прийнятий закон про розмежування повноважень між Україною та Республікою Крим. Влітку 1993 року Президент України Л. Кравчук підписав Указ "Про режим відкритої економіки на території Криму". Характеризуючи цей документ, Н.В. Багров говорить у своїй книзі спогадів: "Ми отримали можливість створення в Криму такий нормативного середовища, яка відкривала б простір у сфері економіки, для серйозних передумов щодо залучення інвестицій в ті області, які стали б пріоритетними в майбутньої економічної моделі ... Всі наші задуми потребували сильної виконавчої влади. Таким чином, восени 1993 року з усією очевидністю постало питання про вибори Президента і Верховної Ради. Прийнявши у досить складній обстановці необхідний пакет законів, ми підійшли, по суті, до останнього рубежу, за яким для Криму відкривався новий період життя. Яким він міг стати - повинні були вирішувати кримчани. Їм стояв важкий вибір між ілюзіями і реальністю ". У цей період, відповідно до змін нормативно-правової бази, була перетворена структура виконавчої влади автономії. Після виборів Президента Криму саме він ставав главою виконавчої влади. Глава 23 Конституції Республіки Крим, зокрема, свідчила: Президент Республіки Крим є вищою посадовою особою і главою державної виконавчої влади в Республіці. Президент Республіки Крим: 1) виступає гарантом забезпечення прав і свобод громадян, територіальної цілісності та державного суверенітету Криму, дотримання Конституції та Законів України; 2) представляє Республіку Крим у міждержавних і міжнародних відносинах; 3) очолює Уряд Республіки, координує діяльність органів державної виконавчої влади і забезпечує її взаємодію з Верховною Радою; 4) звертається з посланнями до народу Республіки, подає Верховній Раді щорічні доповіді про виконання соціально-економічних та інших загальнореспубліканських програм, про програму діяльності Уряду. Верховна Рада більшістю голосів від складу депутатів мають право вимагати від Президента позачергового доповіді з найбільш актуальних та важливих питань державного життя України; 5) представляє Верховній Раді кандидатуру для призначення на посаду Віце-Прем'єра Уряду Республіки і вносить пропозиції про його звільнення з цієї посади, кандидатури для обрання Голови та членів Конституційного Суду, Голови та членів Верховного Суду, Голови та членів Арбітражного Суду, суддів районних (міських ) судів; 6) за погодженням з Верховною Радою призначає Голову Служби безпеки Республіки Крим; 7) за погодженням з Верховною Радою призначає і звільняє з посади членів Уряду, керівників міністерств і центральних відомств Республіки; 8) веде переговори і підписує договори і угоди з іншими державами, які вступають в дію після їх ратифікації Верховною Радою; призначає і відкликає повноважних представників Республіки Крим в інших державах, а також при міждержавних та міжнародних організаціях ... Змінилося і найменування вищого органу виконавчої влади - замість Ради міністрів було затверджено найменування Уряд Республіки Крим. Період правління першого і останнього Президента Республіки Крим Юрія Мєшкова був нетривалим - з лютого по жовтень 1994 року. Історичний експеримент зі зміцнення кримської виконавчої влади президентським постом зазнав повного фіаско і того ж обернувся для автономії втратою колишніх повноважень. Для управління економікою Криму Мєшков запросив так зване "московський уряд" на чолі з Євгеном Сабуровим. Оскільки главою уряду Республіки Крим був Президент, Сабуров офіційно вважався віце-прем'єром, хоча фактично він отримав повну свободу економічної імпровізації. Євген Сабуров пропагував безкоштовний спосіб приватизації. Підприємство за 1 марку - він називав це "німецький досвід". Його головним завданням було гасло: "Якщо Росії поки не можна просто приєднати Крим, то потрібно його купити по шматочках". Саме у зв'язку з цим при ньому вперше в новітній історії Криму зіткнулися інтереси, з одного боку, кількох груп місцевих тільки набирали силу підприємців, і кримські апетити російських бізнесменів. На час його прем'єрства довелося формування ПЕВК і так званої Кримської партії, що стала згодом "Союзом". Але вже в липні 1994 року боротьба загострилася до відкритого протистояння. І в цій сутичці Сабуров програв. Депутати закликали Сабурова до звіту. Сесія прийняла рішення про вотум недовіри "московського уряду". "Вахтовий метод" вирішення економічних проблем в Криму не дав результату. Після цих подій пішли рішучі дії з боку Президента України Л. Кучми і Верховної Ради України. Указами Президента і законом України були скасовані Конституція Республіки Крим, скасовано пост Президента Криму, скасовано також близько 30 законодавчих актів Республіки Крим. Формальним приводом для цього послужила необхідність привести кримську нормативно-правову базу у відповідність з новою Конституцією України, яка на той момент розроблялася і була прийнята в 1996 році. Виконавчу владу Криму в якості прем'єр-міністра очолив Анатолій Франчук. Він двічі очолював уряд автономії, але при цьому керував усім Кримом, а, будучи у відставці, продовжував впливати на багато процесів. Перший раз на посаду голови уряду Криму він був призначений у жовтні 1994 року. Виганяючи "московський уряд" Євгена Сабурова, кримські депутати зробили ставку на управлінський досвід А. Франчука і його родинні зв'язки - в ту пору він був сватом президента Україна (син Ігор був одружений з Оленою Кучмі).

Перманентні перевороти у ВР Криму призвели до того, що в березні 1995 року протягом тижня в Криму було два прем'єри, обидва Анатолії - Франчук і Дроботов. У січні 1996 року Анатолія Франчука все ж змінив Аркадій Демиденко, чиє прем'єрство супроводжувалося сім'ю спробами відставки, а через рік Анатолій Романович Франчук знову повернувся у крісло глави Радміну. У серпні 1997 року Кабінетом міністрів України була схвалена Комплексна довгострокова програма соціально-економічного розвитку і структурної перебудови економіки АРК до 2010 року. А у вересні 1997 року було прийнято постанову Кабміну України "Про першочергові заходи щодо стабілізації соціально-економічної ситуації в АРК на 1997-1998 роки". Пріоритетом діяльності виконавчої влади Криму були заходи по врегулюванню глибоких кризових явищ у всіх напрямках господарсько-економічної діяльності, спроби припинити зростаючу як сніжний ком заборгованість по заробітним платам та соціальних виплат. Навесні 1998 року після чергових виборів у Верховну Раду Криму був сформований новий склад кримського уряду, якому повернуто колишнє найменування - Рада міністрів. Головою Ради міністрів став молодий амбітний політик, колишній мер Красноперекопська, що впровадили там Північнокримської експериментальної економічної зони "Сиваш", С. В. Куніцин. Верховна Рада Криму очолив лідер кримських комуністів Л.І. Грач. Тандем керівників представницької та виконавчої влади Криму не склався. Розбіжності Грача і Куніцина негативно позначалися, в тому числі, і на роботі Ради міністрів. Згадуючи про цей період, Куніцин каже: "Біда Грача у тому, що з ним неможливо домовитися про партнерство. У нього принцип роботи - все або нічого. З ним не можна було домовитися про розподіл обов'язків 50 на 50, не можна і розділити їх за принципом 70 на 30 на його користь, і навіть 90 на 10 на його користь, тільки 100 на 0. Я так працювати не звик, якщо мене призначили прем'єром, то я мав би відповідати за роботу уряду. Склад його теж був складний. Я ... мав досить обмежені можливості впливу на формування уряду. Леонід Іванович весь час намагався командувати через мою голову, роблячи вигляд, що ось там сидить, мовляв, молодий пацан прем'єр-міністром, він нічого не вирішує, і ні на що не впливає. Він брав без моєї згоди міністрів, віце-прем'єрів, їздив по Криму, як колись перший секретар обкому, проводив наради, давав доручення уряду, хоча ні за Конституцією, ні за законами у нього таких повноважень не було. На цьому грунті у нас з ним почалися протиріччя ... рік ми намагалися якось координувати діяльність, але два наступних роки були періодом суцільний війни ... Я зрозумів, що якщо ми хочемо щось зробити, мені треба самому братися за вирішення економічних проблем автономії. Провалити справу я не міг собі дозволити. Днем я боровся з Грачем, а вночі працював в уряді ". У грудні 1998 року була прийнята нова редакція кримської Конституції, що закріпила за автономією назва Автономна Республіка Крим. До Закону України про Конституцію АРК була включена поправка народного депутата І. Зайця про верховенство законів України та їх пріоритет по відношенню до актів АРК. Верховна Рада АРК з предметів свого відання може приймати лише постанови і рішення. До Конституції АРК 1998 року входить і розділ про Раду міністрів АРК, який є правовою основою діяльності кримської виконавчої влади і в даний час. Сергій Куніцин, як і Анатолій Франчук, двічі обіймав посаду голови Ради міністрів автономії. Обидва рази він потрапляв у відставку достроково, до закінчення повноважень очолюваного уряду. Перший раз йому довелося поступитися своєю посадою В.М. Горбатову (який за часів Ю. Мєшкова став першим Постійним Представником Президента України в Криму). Вдруге, в 2005 році, Куніцин поступився прем'єрське крісло А. С. Матвієнко, який прибув до Криму "за рознарядкою" з Києва. Другий період прем'єрства Куницина, за його власною оцінкою, був більш стабільним для гілок влади автономії. Верховну Раду АРК тоді очолював Б.Г. Дейч. "Дейч був мудрою людиною, він не втручався в мої справи, говорить у своєму інтерв'ю Куніцин. - Я сформував уряд на 70 відсотків з професіоналів. Ми продуктивно працювали, ми на 100 відсотків профінансували десятки програм. Були вирішені багато питань: Керченська поромна переправа, тролейбусне депо, газифікація Камиш-Бурунської станції, газифікація Щолкіне, газифікація степових районів, "Артек", українська гімназія в Сімферополі, цирк, вокзал і аеропорт, набережна у Ялті, в Гурзуфі. Я переконаний, що сьогодні немає жодної кримської політичної команди, яка могла б сказати, що вона стільки зробила ". Найбільш "безконфліктним" і керованим з боку Верховної Ради АРК був уряд Криму, очолюване передостаннім за хронологією прем'єром В.Т. Плакідою. Тодішній спікер Верховної Ради А. П. Гриценко в обов'язковому порядку присутній на кожному засіданні Ради міністрів, без узгодження з ним не включався до порядку денного жодне питання. Віктор Плакида подав у відставку за півроку до кінця повноважень свого складу уряду, навесні 2010 року, услід за переобранням глави представницької влади автономії. Рада міністрів очолив В.Г. Джарти, який закріпив за собою цей пост після проведених восени 2010 року чергових виборів Верховної Ради Криму і формування нового складу Ради міністрів. З початку своєї роботи на чолі уряду В. Джарти наголосив на необхідності законодавчих ініціатив, спрямованих на розвиток повноважень кримської автономії. У рамках розпочатої в Україні адміністративної реформи розроблений Закон про Раду міністрів Автономної Республіки Крим, який у березні 2011 року схвалено Кабінетом Міністрів України та знаходиться на розгляді в комітетах Верховної Ради України. Зокрема, як повідомив Міністр юстиції Олександр Лавринович, "розробка проекту закону зумовлювалася відсутністю в системі права України законодавчого акта, завданням якого була б уніфікована регулювання питань організації, повноважень, порядку формування та діяльності Ради міністрів Автономної Республіки Крим". При цьому, за його словами, "чинна нормативно правова база, якою визначаються повноваження і порядок формування і діяльності Ради міністрів Криму, недостатньо регулює його місце в системі органів виконавчої влади Криму, порядок її формування, вимоги до членів, компетенцію цього органу і т. п ".. Зокрема, в законі пропонується конкретизувати компетенцію Ради міністрів у різних галузях, створити належні можливості для реалізації повноважень уряду Автономної Республіки Крим, врегулювати питання статусу, порядку формування, вимог до членів Ради міністрів АРК, компетенції цього органу. Законопроектом пропонується врегулювати взаємовідносини Ради міністрів АРК з Кабінетом міністрів України, центральними органами виконавчої влади, Верховною Радою Криму, республіканськими органами виконавчої влади, розташованими на території Криму, районними державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування та їх асоціаціями, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями . Проектом Закону передбачається і регламентація організації діяльності Голови Ради міністрів АР Крим, його заступників, заступника голови - керівника апарату Ради міністрів, порядок проведення засідань, статус апарату, вимоги до актів, фінансування Ради міністрів, соціальне та інше забезпечення його членів. Проект закону був узгоджений з Радою міністрів Автономної Республіки Крим. За оцінками політологів, новий закон про Раду міністрів АРК посилить позиції виконавчої влади автономії і певною мірою змістить акценти в бік уряду Криму як центру прийняття рішень. У березні 2011 року, в рамках адміністративної реформи в Криму була змінена чисельність працівників органів виконавчої влади, апарату та Управління справами Ради Міністрів автономії. При цьому чисельність органів виконавчої влади Криму, що фінансуються з республіканського бюджету, скоротилася на 180 одиниць. У той же час кількість працівників апарату Ради Міністрів автономії скоротилося на 32 людини. У квітні 2011 року Голова Ради Міністрів Криму Василь Джарти доручив сформувати спеціальні кадрові комісії, які перевірять професійний рівень державних службовців, які працюють у всіх містах і районах автономії. У той же час Верховна Рада Україна продовжує роботу над новою редакцією Закону "Про державну службу", який є логічним продовженням законодавчих ініціатив щодо забезпечення структурної та функціональної реформи публічної влади. Основоположним для здійснення публічної влади в Автономній Республіці Крим є приписи частини другої статті 135 Конституції України щодо того, що нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим та рішення Ради Міністрів Автономної Республіки Крим повинні відповідати Конституції і законам України. Перш за все, такі акти приймаються відповідно до Конституції та законів України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України та з метою їх виконання. У зв'язку з відсутністю спеціального закону Рада Міністрів АР Крим вважається урядом АР Крим (стаття 136 Конституції України) та виконавчим органом АР Крим (стаття 2 Конституції АР Крим). У свою чергу така двоїстість статусу Ради Міністрів Криму не дозволяє чітко визначити його місце в системі органів державної влади та місцевого самоврядування, оскільки уряд Криму не відноситься ні до органів державної влади, ні до органів місцевого самоврядування. Прийняття нового Закону "Про Раду Міністрів Автономної Республіки Крим" покликане якісно поліпшити нормативне регулювання питань діяльності державної влади в Криму, систематизувати в єдиному законодавчому акті функції та повноваження кримських органів виконавчої влади, виписані в різних законах.

2.3 Взаємодія Ради Міністрів Автономної Республіки Крим з іншими гілками влади

Як відомо з наукових джерел, управлінські відносини виникають як у ході взаємодії органів виконавчої влади, сукупність (система) яких складає апарат державного управління, із зовнішнім соціальним середовищем - власне управлінські відносини, так і всередині цього апарату, між самими органами - так звані внутрішньоапаратні (або внутрішньоорганізаційні) управлінські відносини¹. Саме у другому значенні управлінським відносинам приділятиметься увага у подальшому викладі.

Доречно відзначити, що найбільш загальні контури управлінських відносин між органами виконавчої влади окреслені у Конституції та інших актах законодавства України.

Зокрема, згідно зі ст. 116 Конституції, Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади. Відповідно до ст. 118 Конституції, місцеві державні адміністрації підзвітні й підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня. Розділ 4 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" (від 09.04.1999 р.) присвячено відносинам місцевих державних адміністрації з органами виконавчої влади. Загальним положенням про міністерство, інший центральний орган виконавчої влади України (затвердженим Указом Президента України від 12.03.1996 р.) та конкретними положеннями про міністерства, інші центральні органи виконавчої влади (затвердженими указами Президента України) передбачено, що міністерства та інші центральні органи виконавчої влади під час виконання покладених на них завдань взаємодіють з іншими центральними й місцевими органами виконавчої влади.

На нашу думку, в наведених нормативно-правових актах управлінські відносини характеризуються шляхом закріплення факту переважної спрямованості цих відносин. Але цього недостатньо для розуміння їх конкретного змісту та особливостей. Тому вважаємо за необхідне звернутися до наукового тлумачення суттєвих рис управлінських відносин, що допомагає з'ясувати внутрішню природу цих відносин та виявити їх основні типи (види).

За характером наявних прав і обов'язків суб'єктів (учасників) управлінські відносини, як правило, поділяються на вертикальні, в яких один із учасників підпорядкований іншому, і горизонтальні, учасники яких не пов'язані підпорядкуванням.

Свого часу можливість виникнення горизонтальних відносин у сфері державного управління заперечувалася багатьма радянськими дослідниками, котрі вважали, що всі адміністративно-правові відносини є відносинами "влади і підпорядкування"². Вказувалось, зокрема, що горизонтальні правовідносини не є управлінськими, оскільки співвідношення сторін в останніх відрізняється досить чітко вираженою полярністю, полюси якої - суб'єкт (керуючий суб'єкт) і об'єкт управління (керований об'єкт) - протистоять один одному "по вертикалі". Головний зміст "вертикальності" вони вбачали в можливості й здатності однієї із сторін (суб'єкта) нав'язувати свою волю і в необхідності для іншої (об'єкта) виконувати її. "Вертикальну" полярність у взаємоположенні суб'єкта і об'єкта вони називали "субординаційністю", яку не зводили до конкретного організаційного підпорядкування окремих органів.

Але при цьому окремі прихильники цієї точки зору, зокрема В.Б. Авер'янов, наголошували, що сама ідея розмежування вертикальних і горизонтальних адміністративних правовідносин не рівнозначна аналогічному підходу до поділу управлінських відносин, позаяк для останніх термін "горизонтальні" не несе науково-класифікуючого навантаження і, отже, не є прийнятним. Горизонтальними ці автори вважали не власне управлінські відносини, а відносини, що складаються з приводу управлінської діяльності (управлінських відносин) і наближаються до неї³.

І як би близько ці відносини не наближалися до безпосереднього управлінського впливу, характеру останнього вони не набувають, а отже, не можуть кваліфікуватися як різновид управлінських відносин. В іншому випадку втрачається зміст у вживанні родового поняття "управлінські відносини", яке повинно відображати саме владно-організуючу сутність соціального управління.

Згодом окремі дослідники дійшли висновку, що підстав для альтернативного протиставлення "вертикальності" й "горизонтальності" немає. На їхню думку, горизонтальних відносин, у пропонованому раніше значенні, взагалі не існує. Адже в принципі "вертикальність" взаємоположення сторін управлінських відносин зводиться не до одностороннього впливу суб'єкта і повної безправності, пасивності об'єкта управління, а до їх двосторонньої, іноді навіть "партнерської", взаємодії. І хоча прерогатива організуючого впливу належить керівному суб'єкту, висока активність і самостійність у процесі підготовки, прийняття, організації та перевірки виконання управлінських рішень цілком може бути характерна для керованого об'єкта⁴.

У більшості наукових джерел визнається, що для вертикальних відносин характерна субординація, яка не зводиться тільки до організаційного підпорядкування. Так, на думку А.П. Альохіна, Б.М. Габрічідзе, А.А. Кармолицького та інших авторів, вертикальними можуть бути і адміністративно-правові відносини, які складаються між організаційно не підпорядкованими органами управління, тобто між органами, що мають рівнозначне правове становище.

Слушність цієї думки підтверджується, наприклад, тим, що нормативно-правові акти окремих міністерств (зокрема юстиції, промислової політики) та інших центральних органів виконавчої влади з питань, що належать до їх компетенції, є обов'язковими для виконання не тільки місцевими, а й центральними органами виконавчої влади. Тобто акти їх волевиявлення є обов'язковими для виконання органами виконавчої влади, що їм не підпорядковані.

Як слушно зазначав Ю.М. Козлов, горизонтальні адміністративне-правові відносини найчастіше виникають як певна передумова вертикальних адміністративно-правових відносин⁵. Так, на стадії погодження, що передує прийняттю одностороннього юридично-владного акта, сторони рівноправні. Вони рівноправні й тоді, коли готується спільне рішення двох органів управління тощо.

На нашу думку, ті зміни, що відбулися і відбуваються в управлінській сфері за роки незалежності України, вимагають переіляду підходу, за яким управлінські відносини поділяються на горизонтальні й вертикальні.