Управленческие решения органов местного самоуправления

Проведенное исследование не претендует на охват всех аспектов проблемы регионального развития. Ограниченность временных и финансовых ресурсов позволила нам изучить лишь ряд наиболее ключевых вопросов. В то же время, мы полагаем, что информация, представленная в отчете, охватывает наиболее важные проблемы планирования и реализации мер социально-экономического развития регионов, дающие достаточно ясное представление о том, что уже сделано, и что еще предстоит сделать.

Очевидно, что успешное развитие регионов является мощным инструментом общеэкономического роста страны. До недавнего времени региональная политика Казахстана сводилась, фактически, к выравниванию региональных диспропорций путем трансфертов из государственного бюджета, которые постоянно росли (См. таблицу 2 Приложения). Подобная практика в силу своей неэффективности и отрицательных стимулов для местного развития неоднократно подвергалась критике. В стране назрела необходимость в разработке более действенной региональной политики, которая была реализована в 2008 г. принятием государственной Стратегии территориального развития Республики Казахстан до 2015 года.

Эффективность реализации Стратегии покажет время, однако уже сейчас можно сделать выводы о направлении планируемых государством административных реформ, которые по-прежнему в большей степени ориентированы на модернизацию экономики, и в очень незначительной степени - политики. Стратегия не содержит прямого указания на необходимость дальнейшего углубления реформ по децентрализации и разграничению полномочий для усиления нижних уровней управления с целью более эффективного выполнения ими своих функций, в том числе и функций по территориальному развитию.

Между тем, мы считаем, что именно отсутствие у местных органов власти достаточных финансовых и управленческих полномочий является основной системной проблемой всего государственного управления РК, следствием которой являются низкое качество государственных услуг, недостаточная эффективность реализуемых на местах бюджетных программ, высокий уровень гражданской пассивности и недоверия населения к органам местной власти.

Доклад состоит из шести основных разделов, в которых анализируется текущая социально-экономическая ситуация в регионах РК, дается обзор государственной региональной политики. Кроме того, отдельные главы доклада посвящены международному опыту региональной политики и подробному рассмотрению используемых в Казахстане инструментов регионального развития. В заключение формулируются рекомендации по повышению эффективности реализуемой в республике региональной политики.

Отчет адресован, в первую очередь, тем, от кого зависит процесс принятия решений по планированию и реализацию региональной политики РК: руководству Министерства экономики и бюджетного планирования, Министерства индустрии и торговли РК, а также руководству и сотрудникам исполнительной и представительной власти на местах. Кроме того, он будет полезен всем заинтересованным в вопросах регионального развития.

Способы и методы реализации решения зависят от его содержания и объективных условий, в рамках которых оно претворяется в жизнь, но ни в коем случае не от желаний и умения соответствующих руководителей и сотрудников. Методу решения должны быть практически применимыми.

Другим требованием является экономичность; эффект, полученный при реализации принятого решения, должен перекрывать связанные с ним затраты.

Применяемые при решении проблем методы должны обладать достаточной точностью, обеспечивающей соответствие полученного результата, тому, что ожидалось. Однако нужно иметь в виду, что точность требует повышенных затрат.

Наконец, методы реализации решения должны быть надежными, не допускающими значительных ошибок и не создающими ситуаций с повышенным риском.

Успех в решении проблем обусловлен влиянием трех групп факторов: организационных, материальных и личных.

К организационным факторам относятся способность организации своевременно перестроиться для решения проблемы в соответствии с изменившимися условиями, приспособиться к ним; своевременность обнаружения проблемы и наличие необходимого запаса времени для выхода из сложившейся ситуации. Нужно иметь в виду, что в условиях цейтнота легко принять неверное решение и пойти по пути, уводящему в сторону.

Организационным фактором, влияющим на процесс реализации решений, являются его возможные последствия. Если прогноз хороший, исполнители будут работать с подъемом, а если плохой -- работа пойдет значительно хуже.

Наконец, на эффективность реализации решения во многом оказывает влияние стабильность, надежность функционирования организации, ее способность преодолевать разного рода помехи, вызывающие отклонения от намеченного пути.

К материальным факторам, оказывающим влияние на успешное решение проблем, относятся наличие необходимых ресурсов -- естественных, технологических, технических, информационных и т. д. -- и возможность свободного маневрирования ими.

Личными факторами, влияющими на реализацию решений, являются необходимый уровень квалификации, знаний и опыта работников, занимающихся решением проблем; степень их понимания, обусловливающая соответствующее отношение к делу; ожидаемое вознаграждение в случае успеха или, наоборот, боязнь возможного наказания при неудаче; общий морально-психологический климат в коллективе.

Существует ряд обстоятельств, которые крайне неблагоприятно влияют на эффективность решения проблем. Прежде всего это недооценка их важности, сложности, возможных последствий. В итоге могут стремительно развиваться негативные тенденции, ставящие под сомнение благополучие и стабильность организации в будущем.

Крайне отрицательно на эффективность решений воздействует субъективизм ориентация исключительно на личный опыт, вдохновение, симпатии или антипатии к кому-либо или кому-ли6o, ориентация на собственную выгоду и т. д.

2.4 Реформа административно-территориального устройства Республики Казахстан

Идея власти закона, одинакового для всех граждан, звучала еще в VI в. до н.э. в устах афинского политического деятеля Солона. Проблема соотношения естественных прав человека и законов государства была поставлена Аристотелем и Цицероном. Концепция же правового государства в основных проявлениях сформировалась в XVII-XIX вв. в трудах Локка, Монтескье, Канта, Джефферсона, Мэдисона, К.Т.Велькера, Р. фон Моля (в работах двух последних окончательно утвердился термин правового государства).

Правовое государство - объективная необходимость и величайшая социальная ценность, эффективный способ организации общества и управления им. Во-первых, это состояние всеобщей подвластности закону: и граждан, и должностных лиц, и органов власти и управления, и самого государства. Во-вторых, закон - единственно возможное средство выражения и закрепления потребностей и интересов каждого человека и всего общества, превращения воли народа в общеобязательный регулятор общественных отношений, возведения этой воли в ранг правил, которым подвластны все. В-третьих, закон устанавливает права и обязанности участников общественных отношений, четкий порядок в обществе. В-четвертых, закон подкрепляет свои предписания мерами ответственности и тем самым гарантирует защищенность общества и граждан от нарушения законных прав, интересов, свобод.

Правовое государство есть правовая форма осуществления государственного суверенитета народа. Это означает, что все публично-властные полномочия находятся у государства и его органов, а организация и функционирование самой власти строится на правовых началах.

Государство, стремящееся к тождеству правопорядка, строит свои взаимоотношения с другими субъектами политической системы на основе закона. В механизме этих взаимоотношений определяющее значение имеет то обстоятельство, что государство как наиболее устойчивая, сохраняющая преемственность и обладающая наибольшим объемом властных полномочий структура является фундаментом политической системы.

Государство определяет юридическо-правовые условия функционирования слагаемых политической системы.

Государство применяет политические санкции (заявления, предупреждения, запрещение) в отношении субъектов политической организации общества на основе права, закона.

Обязательными для исполнения всеми объектами политической системы являются Конституция (Основной Закон) государства и другие законы.

Отношения государства с другими элементами политической системы строятся на основе партнерства, взаимодействия, учета реалий политического плюрализма, поиска согласованных усилий в решении проблем и других принципов.

Правовое регулирование государственного управления тесно связано с административным управлением. Говоря об административном управлении как предмете административного права, имеется ввиду государственное управление как деятельность специальных государственных органов - органов государственного управления. Следует отчетливо понимать, что административное право - это совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере государственного управления. Государственное управление, как один из видов государственной деятельности, заключается в исполнительно-распорядительной деятельности специальных государственных органов в целях руководства различными областями общественной жизни.

Характерные черты государственного управления Республики Казахстан:

1) Государственное управление осуществляется специальными субъектами - органами государственного управления.

2) Основное направление деятельности в процессе государственного управления - исполнение законов и других нормативных актов.

3) Относительная независимость исполнительных органов государства от правительственных органов государства. Эта независимость вытекает из принципа разделения властей, закрепленного в Конституции РК.

4) Наличие материальной базы у исполнительных органов, которым подчинены государственные предприятия, учреждения, организации.

5) Юридически властный характер государственного управления, что означает наделение исполнительных органов властными полномочиями.

6) Всеобъемлющий характер государственного управления. Он охватывает важные стороны общественной жизни, регулируемые правом.

7) Государственное управление имеет подзаконный характер. Оно осуществляется на основе законов и должно соответствовать нормативным актам. Таковы основные черты государственного управления.

Под системой административного права понимаются совокупность административно-правовых норм, объединенных в институты и регулирующих однородные общественные отношения. Традиционно административное право делится на общую и особенную части, каждая из которых включает в себя определенные правовые институты. Так, общую часть составляют правовые нормы и институты, общие в деятельности всех органов государственного управления всех отраслей, сфер государственного управления. Особенная же часть охватывает нормы, действующие в конкретных отраслях государственного управления (государственное хозяйство, охрана природы и использование природных ресурсов, государственная сфера социальной, культурной жизни и т.д.).

Методы административного регулирования позволяют ответить на вопрос: как, каким образом, какими способами осуществляется регулирование. Административному праву характерны, прежде всего, предписания (возложение прямой юридической обязанности что-либо сделать) и запрет (запрещение совершать определенные действия) как средства регулирования общественных отношений. Хотя в процессе административно-правового регулирования используются и другие способы: дозволение, согласование, основанные на равенстве сторон, но они применяются в незначительной степени.

Под административно-правовыми нормами понимают установленные государством правила поведения, регулирующие общественные отношения в сфере государственного управления. Логическая структура их традиционна для всех норм права - это гипотеза (юридические факты), диспозиция (само правило поведения) и санкция (мера, применяемая в случаях нарушения требований этих норм).

Виды административно-правовых норм классифицируются по различным основаниям:

1. по юридическому содержанию;

2. по материальному и процессуальному содержанию;

3. в зависимости от адресата нормативных предписаний;

4. по объему регулирования;

5. по юридической силе;

6. по сфере действия;

7. по действию во времени;

8. по действию в пространстве.

Виды административного права: научные, материальные и нормативные. Нормативная база:

1. Конституция РК от 30 августа 1995 г.

2. Кодексы РК.

3. Законы РК.

а) Конституционные законы.

б) Вносящие изменения и дополнения в Конституции РК.

в) Законы.

4. Указы Президента РК:

а) имеющие силу конституционного закона;

б) имеющие силу закона;

в) распоряжения Президента РК (силу нормативных актов не имеют).

5. Постановления Правительства и распоряжения Премьер-Министра.

6. Приказы министра, директора агенства, департамента и председателя комитета. Инструкции, дерективы министерств и ведомств.

7. Решения и распоряжения Акима.

Местное государственное управление осуществляется местными представительными и исполнительными органами, которые ответственны за состояние дел на соответствующей территории. Местные представительные органы - маслихаты выражают волю населения соответствующих административно-территориальных единиц и с учетом общегосударственных интересов определяют меры, необходимые для ее реализации, контролируют их осуществление. Маслихаты избираются населением на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на четыре года. Депутатом маслихата может быть избран гражданин Республики Казахстан, достигший двадцати лет. Гражданин Республики может быть депутатом только одного маслихата.

К ведению маслихатов относятся:

1) утверждение планов, экономических и социальных программ развития территории, местного бюджета и отчетов об их исполнении;

2) решение отнесенных к их ведению вопросов местного административно-территориального устройства;

3) рассмотрение отчетов руководителей местных исполнительных органов по вопросам, отнесенным законом к компетенции маслихата;

4) образование постоянных комиссий и иных рабочих органов маслихата, заслушивание отчетов об их деятельности, решение иных вопросов, связанных с организацией работы маслихата;

5) осуществление в соответствии с законодательством Республики иных полномочий по обеспечению прав и законных интересов граждан.

Местные исполнительные органы входят в единую систему исполнительных органов Республики Казахстан, обеспечивают проведение общегосударственной политики исполнительной власти в сочетании с интересами и потребностями развития соответствующей территории.

К ведению местных исполнительных органов относится:

1) разработка планов, экономических и социальных программ развития территории, местного бюджета и обеспечение их исполнения;

2) управление коммунальной собственностью;

3) назначение на должность и освобождение от должности руководителей местных исполнительных органов, решение иных вопросов, связанных с организацией работы местных исполнительных органов;

4) осуществление в интересах местного государственного управления иных полномочий, возлагаемых на местные исполнительные органы законодательством Республики.

Местный исполнительный орган возглавляет аким соответствующей административно-территориальной единицы, являющийся представителем Президента и Правительства Республики.

Акимы областей, городов республиканского значения и столицы назначаются на должность Президентом Республики по представлению Премьер-Министра.

Маслихат вправе двумя третями голосов от общего числа его депутатов выразить недоверие акиму и поставить вопрос о его освобождении от должности соответственно перед Президентом Республики либо вышестоящим акимом. Полномочия акимов областей, городов республиканского значения и столицы прекращаются при вступлении в должность вновь избранного Президента Республики.

Маслихаты принимают по вопросам своей компетенции решения, а акимы - решения и распоряжения, обязательные для исполнения на территории соответствующей административно-территориальной единицы.

В Республике Казахстан признается местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

Местное самоуправление осуществляется населением непосредственно путем выборов, а также через выборные и другие органы местного самоуправления в сельских и городских местных сообществах, охватывающих территории, на которых компактно проживают группы населения.

Республика Казахстан утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы. Основополагающими принципами деятельности Республики являются: общественное согласие и политическая стабильность, экономическое развитие на благо всего народа, казахстанский патриотизм, решение наиболее важных вопросов государственной жизни демократическими методами, включая голосование на республиканском референдуме или в Парламенте.

Республика Казахстан является унитарным государством с президентской формой правления. Суверенитет Республики распространяется на всю ее территорию. Государство обеспечивает целостность, неприкосновенность и неотчуждаемость своей территории.

Единственным источником государственной власти является народ. Народ осуществляет власть непосредственно через республиканский референдум и свободные выборы, а также делегирует осуществление своей власти государственным органам.

Государственная власть в Республике едина, осуществляется на основе Конституции и законов в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия между собой с использованием системы сдержек и противовесов. Действующим правом в Республике Казахстан являются нормы Конституции. Конституция имеет высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Республики.

В Республике Казахстан признаются идеологическое и политическое многообразие. Не допускается слияние общественных и государственных институтов, создание в государственных органах организаций политических партий.

Общественные объединения равны перед законом. Не допускается незаконное вмешательство государства в дела общественных объединений и общественных объединений в дела государства, возложение на общественные объединения функций государственных органов, государственное финансирование общественных объединений.

В Республике Казахстан признаются и равным образом защищаются государственная и частная собственность. Собственность обязывает, пользование ею должно одновременно служить общественному благу.. Земля и ее недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы находятся в государственной собственности. Земля может находиться также в частной собственности.

В Республике Казахстан государственным является казахский язык. В государственных организациях и органах местного самоуправления наравне с казахским официально употребляется русский язык.

Республика Казахстан имеет государственные символы - Флаг, Герб и Гимн.

Президент Республики Казахстан является главой государства, его высшим должностным лицом, определяющим основные направления внутренней и внешней политики государства и представляющим Казахстан внутри страны и в международных отношениях.

Президент Республики - символ и гарант единства народа и государственной власти, незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гражданина.

Президент Республики обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государственной власти и ответственность органов власти перед народом.

Президент Республики Казахстан не вправе быть депутатом представительного органа, занимать иные оплачиваемые должности и осуществлять предпринимательскую деятельность.

Президент Республики Казахстан:

1) обращается с ежегодным посланием к народу Казахстана о положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики Республики;

2) назначает очередные и внеочередные выборы в Парламент Республики; созывает первую сессию Парламента и принимает присягу его депутатов народу Казахстана; созывает внеочередные совместные заседания Палат Парламента; подписывает представленный Сенатом Парламента закон в течение пятнадцати рабочих дней, обнародует закон либо возвращает закон или отдельные его статьи для повторного обсуждения и голосования;

3) с согласия Парламента назначает на должность Премьер-Министра Республики; освобождает его от должности; по представлению Премьер-Министра определяет структуру Правительства Республики, назначает на должность и освобождает от должности его членов, а также образует, упраздняет и реорганизует центральные исполнительные органы Республики, не входящие в состав Правительства; принимает присягу членов Правительства, председательствует на заседаниях Правительства по особо важным вопросам; поручает Правительству внесение законопроекта в Мажилис Парламента; отменяет либо приостанавливает полностью или частично действие актов Правительства и акимов областей и столицы Республики;

4) с согласия Парламента назначает на должность Председателя Национального Банка Республики Казахстан; освобождает его от должности;

5) с согласия Сената Парламента назначает на должность Генерального Прокурора и Председателя Комитета национальной безопасности Республики; освобождает их от должности;

6) назначает и отзывает глав дипломатических представительств Республики;

7) назначает на должность сроком на пять лет Председателя и двух членов Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета;

8) утверждает государственные программы Республики;

9) по представлению Премьер-Министра Республики утверждает единую систему финансирования и оплаты труда работников для всех органов, содержащихся за счет государственного бюджета Республики;

10) принимает решение о проведении республиканского референдума и др.

Обеспечение, обслуживание и охрана Президента Республики и его семьи осуществляются за счет государства.

Президент Республики Казахстан может быть досрочно освобожден от должности при устойчивой неспособности осуществлять свои обязанности по болезни.

Президент Республики несет ответственность за действия, совершенные при исполнении своих обязанностей, только в случае государственной измены и может быть за это отрешен от должности Парламентом.

Парламент Республики Казахстан является высшим представительным органом Республики, осуществляющим законодательные функции. Полномочия

Парламента начинаются с момента открытия его первой сессии и заканчиваются с началом работы первой сессии Парламента нового созыва. Полномочия Парламента могут быть прекращены досрочно. Парламент состоит из двух Палат: Сената и Мажилиса, действующих на постоянной основе.

Сенат образуют депутаты, избираемые по два человека от каждой области, города республиканского значения и столицы Республики Казахстан на совместном заседании депутатов всех представительных органов, соответственно области, города республиканского значения и столицы Республики. Семь депутатов Сената назначаются Президентом Республики на срок полномочий Сената.

Мажилис состоит из семидесяти семи депутатов. Шестьдесят семь депутатов избираются по одномандатным территориальным избирательным округам, образуемым с учетом административно-территориального деления Республики и с примерно равной численностью избирателей. Десять депутатов избираются на основе партийных списков по системе пропорционального представительства и по территории единого общенационального избирательного округа. Депутат Парламента не может быть одновременно членом обеих Палат. Срок полномочий депутатов Сената - шесть лет, срок полномочий депутатов Мажилиса - пять лет.

Избрание депутатов Мажилиса осуществляется на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Очередные выборы депутатов Мажилиса проводятся не позднее чем за два месяца до окончания срока полномочий действующего созыва Парламента.

Избрание депутатов Сената осуществляется на основе косвенного избирательного права при тайном голосовании. Половина избираемых депутатов Сената переизбирается каждые три года. При этом их очередные выборы проводятся не позднее чем за два месяца до окончания срока их полномочий.

Депутатом Сената может быть гражданин Республики Казахстан, состоящий в гражданстве не менее пяти лет, достигший тридцати лет, имеющий высшее образование и стаж работы не менее пяти лет, постоянно проживающий на территории соответствующей области, города республиканского значения либо столицы Республики не менее трех лет. Депутатом Мажилиса может быть гражданин Республики, достигший двадцати пяти лет.

Избранным считается кандидат, набравший более пятидесяти процентов голосов избирателей или выборщиков, принявших участие в голосовании по одномандатному территориальному избирательному округу, на совместном заседании депутатов всех представительных органов соответственно области, города республиканского значения и столицы Республики.

Парламент в раздельном заседании Палат путем последовательного рассмотрения вопросов вначале в Мажилисе, а затем в Сенате:

1) принимает законы;

2) обсуждает республиканский бюджет и отчеты о его исполнении, изменения и дополнения в бюджет, устанавливает и отменяет государственные налоги и сборы;

3) устанавливает порядок решения вопросов административно-территориального устройства Республики Казахстан;

4) учреждает государственные награды, устанавливает почетные, воинские и иные звания, классные чины, дипломатические ранги Республики, определяет государственные символы Республики;

5) решает вопросы о государственных займах и оказании Республикой экономической и иной помощи;

6) издает акты об амнистии граждан;

К исключительному ведению Сената относится:

1) избрание и освобождение от должности по представлению Президента Республики Казахстан Председателя Верховного Суда, председателей коллегий и судей Верховного Суда Республики, принятие их присяги;

2) дача согласия на назначение Президентом Республики Генерального Прокурора и Председателя Комитета национальной безопасности Республики;

3) лишение неприкосновенности Генерального Прокурора, Председателя и судей Верховного Суда Республики;

4) досрочное прекращение полномочий местных представительных органов;

5) делегирование двух депутатов в состав Высшего Судебного Совета Республики Казахстан;

6) рассмотрение возбужденного Мажилисом вопроса об отрешении от должности Президента Республики и вынесение его результатов на рассмотрение совместного заседания Палат.

К исключительному ведению Мажилиса относится:

1) принятие к рассмотрению и рассмотрение проектов законов;

2) подготовка предложений по возражениям Президента Республики Казахстан на законы, принятые Парламентом Республики;

3) избрание и освобождение от должности по представлению Президента Республики Председателя, заместителя Председателя, секретаря и членов Центральной избирательной комиссии Республики;

4) объявление очередных выборов Президента Республики и назначение его внеочередных выборов;

5) делегирование двух депутатов в состав квалификационной коллегии юстиции;

6) выдвижение обвинения против Президента Республики в совершении государственной измены.

Председатели Палат Парламента:

1) созывают заседания Палат и председательствуют на них;

2) осуществляют общее руководство подготовкой вопросов, вносимых на рассмотрение Палат;

3) представляют Палатам кандидатуры к избранию на должности заместителей председателей Палат;

4) обеспечивают соблюдение регламента в деятельности Палат;

5) руководят деятельностью координационных органов Палат;

6) подписывают акты, издаваемые Палатами;

7) назначают по два члена Конституционного Совета Республики Казахстан;

Председатель Мажилиса:

1) открывает сессии Парламента;

2) созывает очередные совместные заседания Палат, председательствует на очередных и внеочередных совместных заседаниях Палат.

Сессия Парламента проходит в форме совместных и раздельных заседаний его Палат.

Первая сессия Парламента созывается Президентом Республики Казахстан не позднее тридцати дней со дня опубликования итогов выборов.

Парламент вправе издавать законы, которые регулируют важнейшие общественные отношения, устанавливают основополагающие принципы и нормы, касающиеся:

1) правосубъектности физических и юридических лиц, гражданских прав и свобод, обязательств и ответственности физических и юридических лиц;

2) режима собственности и иных вещных прав;

3) основ организации и деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, государственной и воинской службы;

4) налогообложения, установления сборов и других обязательных платежей;

5) республиканского бюджета;

6) вопросов судоустройства и судопроизводства;

7) образования, здравоохранения и социального обеспечения;

8) приватизации предприятий и их имущества;

9) охраны окружающей среды;

10) административно-территориального устройства Республики;

11) обеспечения обороны и безопасности государства.

Парламент принимает законодательные акты в форме законов Республики Казахстан, постановлений Парламента, постановлений Сената и Мажилиса, имеющих обязательную силу на всей территории Республики. Законы Республики вступают в силу после их подписания Президентом Республики.

Правительство осуществляет исполнительную власть Республики Казахстан, возглавляет систему исполнительных органов и осуществляет руководство их деятельностью. Правительство во всей своей деятельности ответственно перед Президентом Республики, а также подотчетно Парламенту Республики.

Правительство образуется Президентом Республики Казахстан. Предложения о структуре и составе Правительства вносятся Президенту Республики Премьер-Министром Республики в десятидневный срок после назначения Премьер-Министра. Члены Правительства приносят присягу народу и Президенту Казахстана.

Премьер-Министр Республики Казахстан организует и руководит деятельностью Правительства, персонально отвечает за его работу, подписывает постановления Правительства. Члены Правительства самостоятельны в принятии решений в пределах своей компетенции и несут персональную ответственность перед Премьер-Министром Республики за работу подчиненных им государственных органов. Член Правительства, не согласный с проводимой Правительством политикой или не проводящий ее, подает в отставку либо подлежит освобождению от занимаемой должности.

Правительство Республики Казахстан по вопросам своей компетенции издает постановления, имеющие обязательную силу на всей территории Республики. Премьер-Министр Республики издает распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории Республики.

Конституционный Совет Республики Казахстан состоит из семи членов, полномочия которых длятся шесть лет. Пожизненными членами Конституционного Совета являются по праву экс-Президенты Республики.

Председатель Конституционного Совета назначается Президентом Республики, и в случае разделения голосов поровну его голос является решающим. Два члена Конституционного Совета назначаются Президентом Республики, два - Председателем Сената и два - Председателем Мажилиса. Половина членов Конституционного Совета обновляется каждые три года.

Должность Председателя и члена Конституционного Совета несовместима с депутатским мандатом, занятием иных оплачиваемых должностей, кроме преподавательской, научной или иной творческой деятельности, осуществлением предпринимательской деятельности, вхождением в состав руководящего органа или наблюдательного совета коммерческой организации.

Конституционный Совет по обращению Президента Республики Казахстан, Председателя Сената, Председателя Мажилиса, не менее одной пятой части от общего числа депутатов Парламента, Премьер-Министра:

1) решает в случае спора вопрос о правильности проведения выборов Президента Республики, депутатов Парламента и проведения республиканского референдума;

2) рассматривает до подписания Президентом принятые Парламентом законы на их соответствие Конституции Республики;

3) рассматривает до ратификации международные договоры Республики на соответствие их Конституции;

4) дает официальное толкование норм Конституции;

Правосудие в Республике Казахстан осуществляется только судом. Судебная власть осуществляется посредством гражданского, уголовного и иных установленных законом форм судопроизводства. В случаях, предусмотренных законом, уголовное судопроизводство осуществляется с участием присяжных заседателей. Судами Республики являются Верховный Суд Республики и местные суды Республики, учреждаемые законом. Судебная система Республики устанавливается Конституцией Республики и конституционным законом.

Судебная власть осуществляется от имени Республики Казахстан и имеет своим назначением защиту прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, обеспечение исполнения Конституции, законов, иных нормативных правовых актов, международных договоров Республики. Судья при отправлении правосудия независим и подчиняется только Конституции и закону. Какое-либо вмешательство в деятельность суда по отправлению правосудия недопустимо и влечет ответственность по закону. При применении закона судья должен руководствоваться следующими принципами:

лицо считается невиновным в совершении преступления, пока его виновность не будет признана вступившим в законную силу приговором суда;

никто не может быть подвергнут повторно уголовной или административной ответственности за одно и то же правонарушение;

никому не может быть без его согласия изменена подсудность, предусмотренная для него законом;

в суде каждый имеет право быть выслушанным;

законы, устанавливающие или усиливающие ответственность, возлагающие новые обязанности на граждан или ухудшающие их положение, обратной силы не имеют. Если после совершения правонарушения ответственность за него законом отменена или смягчена, применяется новый закон;

обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность;

никто не обязан давать показания против самого себя, супруга (супруги) и близких родственников, круг которых определяется законом. Священнослужители не обязаны свидетельствовать против доверившихся им на исповеди;

любые сомнения в виновности лица толкуются в пользу обвиняемого;

не имеют юридической силы доказательства, полученные незаконным способом. Никто не может быть осужден лишь на основе его собственного признания.

Верховный Суд Республики Казахстан является высшим судебным органом по гражданским, уголовным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции. Председатель Верховного Суда, председатели коллегий и судьи Верховного Суда Республики Казахстан избираются Сенатом по представлению Президента Республики, основанному на рекомендации Высшего Судебного Совета Республики. Председатели областных и приравненных к ним судов, председатели коллегий и судьи областных и приравненных к ним судов назначаются на должность Президентом Республики по рекомендации Высшего Судебного Совета Республики.

Высший Судебный Совет возглавляется Председателем, назначаемым Президентом Республики и состоит из Председателя Конституционного Совета, Председателя Верховного Суда, Генерального Прокурора, Министра юстиции, депутатов Сената, судей и других лиц, назначаемых Президентом Республики.

Прокуратура от имени государства осуществляет высший надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов на территории Республики, за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия, административного и исполнительного производства, принимает меры по выявлению и устранению любых нарушений законности, а также опротестовывает законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции и законам Республики. Прокуратура представляет интересы государства в суде, а также в случаях, порядке и в пределах, установленных законом, осуществляет уголовное преследование.

Прокуратура Республики составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному Прокурору Республики. Она осуществляет свои полномочия независимо от других государственных органов, должностных лиц и подотчетна лишь Президенту Республики.

Дознание и предварительное расследование по уголовным делам осуществляются специальными органами и отделены от суда и прокуратуры.

Местное государственное управление осуществляется местными представительными и исполнительными органами, которые ответственны за состояние дел на соответствующей территории. Местные представительные органы - маслихаты выражают волю населения соответствующих административно-территориальных единиц и с учетом общегосударственных интересов определяют меры, необходимые для ее реализации, контролируют их осуществление. Маслихаты избираются населением на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на четыре года. Депутатом маслихата может быть избран гражданин Республики Казахстан, достигший двадцати лет. Гражданин Республики может быть депутатом только одного маслихата.

К ведению маслихатов относятся:

1) утверждение планов, экономических и социальных программ развития территории, местного бюджета и отчетов об их исполнении;

2) решение отнесенных к их ведению вопросов местного административно-территориального устройства;

3) рассмотрение отчетов руководителей местных исполнительных органов по вопросам, отнесенным законом к компетенции маслихата;

4) образование постоянных комиссий и иных рабочих органов маслихата, заслушивание отчетов об их деятельности, решение иных вопросов, связанных с организацией работы маслихата;

5) осуществление в соответствии с законодательством Республики иных полномочий по обеспечению прав и законных интересов граждан.

Местные исполнительные органы входят в единую систему исполнительных органов Республики Казахстан, обеспечивают проведение общегосударственной политики исполнительной власти в сочетании с интересами и потребностями развития соответствующей территории.

К ведению местных исполнительных органов относится:

1) разработка планов, экономических и социальных программ развития территории, местного бюджета и обеспечение их исполнения;

2) управление коммунальной собственностью;

3) назначение на должность и освобождение от должности руководителей местных исполнительных органов, решение иных вопросов, связанных с организацией работы местных исполнительных органов;

4) осуществление в интересах местного государственного управления иных полномочий, возлагаемых на местные исполнительные органы законодательством Республики.

Местный исполнительный орган возглавляет аким соответствующей административно-территориальной единицы, являющийся представителем Президента и Правительства Республики.

Акимы областей, городов республиканского значения и столицы назначаются на должность Президентом Республики по представлению Премьер-Министра.

Маслихат вправе двумя третями голосов от общего числа его депутатов выразить недоверие акиму и поставить вопрос о его освобождении от должности соответственно перед Президентом Республики либо вышестоящим акимом. Полномочия акимов областей, городов республиканского значения и столицы прекращаются при вступлении в должность вновь избранного Президента Республики.

Маслихаты принимают по вопросам своей компетенции решения, а акимы - решения и распоряжения, обязательные для исполнения на территории соответствующей административно-территориальной единицы.

В Республике Казахстан признается местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

Местное самоуправление осуществляется населением непосредственно путем выборов, а также через выборные и другие органы местного самоуправления в сельских и городских местных сообществах, охватывающих территории, на которых компактно проживают группы населения.

3. Пути повышения эффективности управленческих решений органов МСУ

3.1 Государственное управление сферами общественной жизнедеятельности и межотраслевое государственное управление

Одним из основных принципов построения эффективной системы земельных отношений на настоящем этапе проведения земельной реформы является принцип платности землепользования. Особо значима возможность взимания платы за земельные ресурсы для органов местного самоуправления как одно из направлений увеличения доходной части муниципальных бюджетов.

Доходы от муниципальной земли в границах своей территории есть собственные доходы муниципального образования, и увеличение их доли в структуре местного бюджета является первостепенной задачей органов местного самоуправления, так как рост собственных доходов позволяет уменьшить зависимость муниципального образования от финансовой помощи региональной власти, а, следовательно, повысить самостоятельность органов местного самоуправления в плане расходования средств на цели своего муниципального образования.

Это особенно актуально в условиях кризиса межбюджетных отношений, когда собственные и закрепленные доходные источники формируют, по экспертным оценкам, 10-35%% доходной части местных бюджетов, которых в бюджетной системе страны насчитывается 29 тысяч. Остальное покрывает финансовая помощь из бюджетов соответствующих субъектов Российской Федерации. Значительная степень финансового участия органов государственной власти вышестоящего уровня в формировании доходной базы местных бюджетов создает зависимость органов местного самоуправления от волевых решений региональных чиновников. Очевидно, что эта зависимость тем больше, чем выше доля финансовой помощи субъекта Федерации в формировании доходной части муниципальных бюджетов.

В этих условиях государственная политика ориентирует органы местного самоуправления на самостоятельное "зарабатывание" средств для обеспечения жизнедеятельности своей территории. И, в первую очередь, за счет увеличения собственных доходов от муниципальной собственности, в том числе муниципальной земли.

Объем доходов от муниципальной собственности в местных бюджетах к настоящему времени стабилизировался. В 2002-2003 гг. в муниципальных образования Свердловской области он в среднем составлял 2-8%% от всех доходов местных бюджетов, в том числе от земли 0,1 - 3%%. Этот показатель недостаточен для обеспечения устойчивости бюджетов рассматриваемого уровня, но значительно увеличить эти доходы, в том числе от аренды муниципального недвижимого имущества, в ближайшее время вряд ли возможно. Большая часть муниципальных объектов в ходе проведения повальной приватизации 90-х гг. на сегодня уже находится в частных руках, то есть на иные доходы, кроме как фиксированный налог на имущество, здесь рассчитывать нельзя, а необоснованное увеличение ставок арендной платы по договорам аренды муниципальной недвижимости может привести к отказу предпринимателей, которые являются основными арендаторами, от аренды, расторжению этих договоров и потенциальным потерям бюджетов.

Еще более актуальной становится проблема межбюджетных взаимоотношений на сегодняшнем этапе реформы местного самоуправления. Новый федеральный закон о местном самоуправлении, вступающий в силу в 2008 году, предполагалось принять с одновременными поправками в налоговое и бюджетное законодательство, для того, чтобы изменить текущую ситуацию и гарантированно обеспечить финансовую основу местного самоуправления. Однако закон "Об общих принципах организации местного самоуправления" в этом году принят, а соответствующие изменения налогово-бюджетного законодательства до сих пор находятся в стадии проектов.

В связи с чем, можно с определенной долей уверенности предположить, что кардинально изменить ситуацию с дефицитом местных бюджетов, видимо, не удастся из-за нежелания федерального центра передавать доходные источники на места. Более того, в 2004 году налоговые источники формирования бюджетов сократятся. До 18% будет снижена ставка НДС, часть которого формирует региональные бюджеты, а налог с продаж, 60% доходов от которого поступает в бюджеты муниципального уровня, будет отменен.

В этих условиях муниципальным властям ничего не остается, как изыскивать дополнительные возможности увеличения доходов в строго ограниченном вышестоящими уровнями власти перечне их источников. Построение эффективной земельно-платежной системы может стать одним из факторов стабилизации бюджетов органов местного самоуправления, тем более, что сегодняшний экономический этап характеризуется новым импульсом в развитии земельной реформы в России.

В условиях советской экономики земля не воспринималась как экономический ресурс, поэтому земельно-платежная система хотя и существовала, но платежи за землю были несущественны, не были обременительны ни гражданам, ни предприятиям, не выполняли функцию экономического стимулирования.

В условиях становления и развития рыночной экономики земля становится одним из основных экономических факторов, за использование которого необходимо вносить соответствующую плату, хотя анализ ситуации на местах указывает на инерционность мышления граждан и хозяйствующих субъектов, показывает, что они психологически воспринимают рост платы за землю необоснованным, как внесение платы за нечто само собой разумеющееся. Это является одним из существенных препятствий в сборе платежей за земельные ресурсы.

Изначально земельный налог согласно действующему Налоговому кодексу является местным налогом, доходы от которого в полном объеме должны поступать в бюджеты органов местного самоуправления. Однако в силу сложившейся практики федеральные органы ежегодно устанавливают пропорциональность расщепления доходов от земельных платежей.

Хотя доля бюджетных платежей в местный бюджет последние годы не изменялась (составляла 50%), однако в целом ежегодная корректировка налоговых поступлений от земли создает состояние неопределенности для органов местного самоуправления, не позволяя должным образом планировать объем доходов от земельных платежей.

В зарубежной практике земельная собственность традиционно формирует весомую (12-50%%) часть бюджетов органов местного самоуправления.

В то же время в местных бюджетах Российской Федерации доходы от земельных платежей составляют, как было уже сказано выше, 0,1-3%% в структуре доходной части.

В рамках проводимой в России реформы местного самоуправления, о которой упоминалось выше, планируется, что основу местных бюджетов так же, как в мировой практике, в перспективе должны составить доходы от муниципальной собственности, главным образом, муниципальной земли, на что и ориентирует федеральная власть.

Увеличение доходов местных бюджетов от земли в настоящее время выражается только одним способом - за счет ежегодного повышения ставок земельного налога, которое осуществляют органы государственной власти. Причем ставки земельных платежей в городах и поселках устанавливаются федеральными органами государственной власти, а ставки налогов за земли сельскохозяйственного назначения - органами государственной власти субъектов Федерации.

Однако использование только механического увеличения ставок налога как наиболее простого по исполнению, незатратного, пути недостаточно для обеспечения стабильных поступлений от земли. Это лишь одно из возможных мероприятий в рамках формирования земельно-платежной системы. В то время как необходим комплекс взаимосвязанных мер долгосрочного характера, в основу которого должны быть включены следующие основные направления.

1. Инвентаризация земель по собственникам с оформлением правоудостоверяющих документов, учет собственников в налоговых органах. В настоящее время значительная часть землепользователей по разным причинам не зарегистрирована в качестве плательщиков за землю. Особенно это касается собственников земле сельскохозяйственного назначения бывших колхозов, поделенных на земельные доли. Кроме того, часть землепользователей платят за фактическое использование земли, но не имеют регистрационных документов на нее, что может впоследствии повлечь трудности с оформлением оборота земельной собственности, а также права наследования земли. Поэтому необходима регистрация собственников, землепользователей и арендаторов земельных участков с выдачей необходимых регистрационных документов на землю как объект недвижимости.

2. Оптимизация системы льгот по уплате земельных платежей. Очевидно, что система предоставления льгот, в том числе по земельным платежам, изначально ущербна. Гораздо целесообразнее устанавливать такие ставки земельных платежей, которые были бы посильны налогоплательщикам, и одновременно стимулировали бы их экономическое поведение. Из-за значительного числа категорий льготников в настоящее время, по оценкам экспертов, платежи за землю уплачиваются лишь с 25% земель, возможных для обложения, и еще менее того - с земель сельскохозяйственного назначения, поскольку производители сельскохозяйственной продукции практически освобождены от уплаты платежей за землю.

3. Переход на систему взимания земельных платежей в зависимости от кадастровой оценки земли. Система фиксированных платежей за землю недостаточно гибко учитывает особенности использования конкретного земельного участка, возможности его использования, степень участия в производственном процессе. Определение кадастровой стоимости земли должно сформировать систему платежей, учитывающих особенности каждого земельного участка, как то: его место расположения, удаленность от объектов инфраструктуры, для сельскохозяйственных земель - уровень плодородия, а также ряд других параметров.

Механизм взимания платы за землю в зависимости от ее кадастровой стоимости основан на том, что землепользователи, имеющие земельные ресурсы с более высокой кадастровой стоимостью, будут должны платить более высокую плату за эту землю как экономический ресурс, потенциально позволяющий извлекать более высокую прибыль. Если собственник не будет компенсировать свои затраты, связанные с уплатой обязательных земельных платежей, то он будет стремиться продать ее через механизм земельного рынка.

Таким образом, более качественные, а, следовательно, и более дорогие, земли при прочих равных условиях будут стремиться сосредоточиться в руках эффективно действующих собственников, которые будут способны уплачивать более высокие земельные платежи за использование качественных земельных ресурсов. Вследствие чего применение механизма кадастровой стоимости для целей налогообложения будет способствовать перераспределению земельной собственности с лучшими качественными характеристиками в руках эффективных хозяйствующих субъектов.

Оптимизация земельно-платежной системы с помощью использования механизма кадастровой оценки с развитием рыночных отношений в земельной сфере будет способствовать еще и тому, что крупные землепользователи будут стремиться избавиться от излишнего количества земель, за которые они ранее платили незначительные, строго фиксированные суммы налогов, не связанные с результатами хозяйственной деятельности. То есть невыгодно будет содержать излишние, неиспользуемые в производстве земли.