Конституційне право людини і громадянина на безпечне для життя і здоров’я довкілля та його забезпечення в системі місцевого самоврядування

Г. Шеварнадзе розглядала право на здорове навколишнє середовище як складову частину права громадян на охорону здоров'я . Вона вказувала на те, що це право можна розглядати через призму таких прав як: право людини жити в здоровому навколишньому середовищу, користуватися чистим повітрям, чистою водою, мати сприятливе для здоров'я та гармонійного розвитку особистості природне оточення. Особливістю цього права є те, що своєю дією воно поширюється на майбутні покоління [119, с. 22].

А. Тарнавський стверджував, що право на здорове навколишнє середовище є самостійним, невідчужуваним правом людини і громадянина і питання щодо розгляду його в якості складової права на охорону здоров'я є спірним [8, с. 106].

М. Васильєва під правом на здорове навколишнє середовище розуміє закріплену законом і забезпечену державою можливість людини споживати і використовувати безпечні для здоров'я природні блага, обов'язок всіх інших суб'єктів здійснювати охоронні заходи під час проведення еколого значимої діяльності, захист в разі порушення права в судовому, адміністративному, іншому порядку [9, с. 8]. Вчена наполягала на закріпленні саме права на здорове навколишнє середовище. Вона вважала, що “право на здорове навколишнє середовище є своєрідним ядром права на сприятливе навколишнє середовище - його необхідною постійною частиною, яка найбільш захищена законом і найбільш успішно реалізована [9, с. 9].

На думку Ю. Шемшученка, концепція права на сприятливе навколишнє середовище є більш ємною за змістом у порівнянні з концепцією права на здорове навколишнє середовище тому, що “здорове” і сприятливе” навколишнє середовище це не одне і теж. Сприятливе навколишнє середовище характеризується не лише ознаками здорового (незабрудненого), але й ресурсоємким, екологічно стійким, естетично багатим і різноманітним середовищем мешкання людини. В такому комплексі всі елементи важливі, оскільки з ними пов'язане оптимальне задоволення різноманітних потреб людини і суспільного виробництва [6, с. 11].

На наш погляд, можна ототожнити критерії “здорове” і “безпечне” для довкілля, особливо якщо мова йде через конструкцію права на безпечне для життя і здоров'я довкілля, де існує зв'язок між нематеріальними благами “здоров'я”, “життя”, “безпечне довкілля”. Причому безпека виступає обов'язковою умовою такого природного стану за логікою “безпечне довкілля - здорове довкілля”.

Отже, для забезпечення життя і здоров'я людини необхідно, щоб природні умови, в яких проживає (перебуває) людина, були безпечними і здоровими та не викликали у неї різних негативних афектів тобто характеризуватися екологічними і соціально-медичними показниками.

Разом із тим безпечне довкілля доцільно розглядати через характеристику стану довкілля, тому що стан - більш широке поняття, яке включає як якісні так і кількісні характеристики довкілля.

Що стосується поняття “безпечне для життя і здоров'я довкілля”, то хоча, на жаль, в законодавстві не визначені критерії такого середовища, що є негативним фактором, але саме поняття “безпечне”, згідно з етимологією цього слова, означає “відсутність” небезпеки, “надійність”, тобто відсутність будь-яких загроз об'єкту безпеки. У юридичній літературі подається наступне тлумачення поняття безпеки: “безпека” (англ. sofety, security) - стан захищеності життєво важливих інтересів особистості, суспільства та держави від внутрішніх та зовнішніх загроз [120, с. 40].

Право на безпечне для життя та здоров'я довкілля з точки зору категорії “безпека” поєднує у собі фізичний, психологічний, соціальний, майновий види. Тобто мова йде про поєднання взаємопов'язаних заходів, спрямованих на надання відповідних гарантій захисту даного права від тих чи інших посягань.

Безпека - це відсутність небезпеки. Категорія безпеки давно вже входить у політичну лексику народів, у зміст різноманітних програм і комплексів реальних дій, які покликані огородити людей від будь-якого виду загроз з боку явищ, сил, що посягають на їх здоров'я, економічне і соціальне благополуччя.

Серед вчених немає єдиного розуміння термінів “екологічна безпека”, “право екологічної безпеки” та відповідно співвідношення їх з поняттями “безпечне довкілля”, “ право на безпечне для життя і здоров'я довкілля”.

Сьогодні існують різні підходи щодо визначення екологічної безпеки.

Так, М. Бринчук звертаючись до цієї проблеми дійшов висновку, що “одні дослідники розглядають екологічну безпеку як складову частину охорони навколишнього середовища; другі ставлять між ними знак рівності; треті включають до змісту екологічної безпеки охорону навколишнього середовища; четверті розглядають її як діяльність, яка проводиться паралельно охороні навколишнього середовища” [121, с. 118].

На нашу думку, право на безпечне для життя і здоров'я довкілля - це закріплена в Конституції України і гарантована державою сукупність історично обумовлених ступенем розвитку суспільства можливостей кожного вільно користуватися безпечним довкіллям, стан якого відповідає встановленим нормативам його якості, з метою задоволення своїх життєво важливих потреб та інтересів [134, с. 141].

В об'єктивному значенні право на безпечне для життя і здоров'я довкілля - це сукупність правових норм, які закріплюють, регламентують, охороняють відносини, пов'язані із використанням даного права. У суб'єктивному - це конкретна юридично забезпечена можливість людини користуватися довкіллям, яке відповідає вимогам екологічної безпеки, для задоволення своїх життєво важливих потреб та інтересів.

Як вже зазначалося, об'єктом права на безпечне для життя і здоров'я довкілля є саме довкілля як сукупність природних, природно-антропогенних та інших факторів, які впливають на фізичний та психічний стан людини і визнають умови життєдіяльності людини.

Суб'єктом же даного права є будь-яка людина незалежно від віку, статі, громадянства, національної або іншої приналежності тощо, що підтверджується конституційною конструкцією “кожен має право на безпечне для життя і здоров'я довкілля” (ст. 50).

Закон України “Про охорону навколишнього природного середовища” (ст. 9) до суб'єктів права на безпечне для життя і здоров'я довкілля відносить лише громадяни України. З метою усунення різночитання при тлумаченні даного Закону, було б правильним, закріпити в ньому формулювання у відповідності до Конституції України, а саме, замість “права кожного громадянина на безпечне для життя і здоров'я довкілля” необхідно вказати “кожен має право на безпечне для життя і здоров'я довкілля”.

Характеризуючи право людини і громадянина на безпечне для життя і здоров'я довкілля, можна виділити такі його особливості:

- воно сполучає риси “негативних” і “позитивних” прав. Для людей, які живуть у малодеградованому природному середовищі, його можна вважати “негативним” - держава мусить не допускати дій, які б погіршили стан довкілля в цій місцевості. Але для людей, які живуть у середовищі з великим техногенним навантаженням, право на безпечне довкілля є “позитивним”. Здійснення цього права в таких випадках потребує відповідної діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування. Реалізувати це право набагато важче, оскільки потрібні відповідні ресурси держави та територіальної громади;

- різновиди порушень цього права - екологічні катастрофи - можуть мати надзвичайно широкий асортимент внаслідок як різноманітності характеристик довкілля, так і різноманітності видів людської діяльності, що мають негативний вплив на довкілля. А тому, для забезпечення конституційного права людини і громадянина на безпечне для життя і здоров'я довкілля прийнято чи необхідно прийняти багато різноманітних законодавчих й інших нормативних актів, що встановлюють необхідні обмеження;

- порушення цього права можуть мати найрізноманітніші масштаби й наслідки - від тимчасового погіршення якості життя, здоров'я, умов праці, тощо до тривалих транскордонних забруднень цілих регіонів планети;

- причинно-наслідкові ланцюжки, які ведуть до порушення досліджуваного права, можуть бути досить довгими і починатись із систем суспільних вартостей. Шлях до екологічно безпечного суспільства потребує переходу до нових світоглядних позицій;

- через зростання залежності цивілізації від технологічних систем величезні екологічні катастрофи техногенного характеру, які спроможні вплинути на здоров'я та якість життя мільйонів людей, можуть бути спричинені помилковими діями невеликих груп або навіть і однієї людини;

- залежність права людини і громадянина на безпечне для життя і здоров'я довкілля від зовнішніх факторів. З одного боку, це різні явища природного характеру, з іншого - стан довкілля і відношення до нього як в нашій країні так і в інших державах. В цьому сенсі зазначене право має наднаціональний характер, успішність його реалізації в межах юрисдикції однієї країни в певній мірі залежить від стану міжнародно-правового регулювання сфери навколишнього середовища [135, с. 73].

2) можливість звернутися про сприяння в реалізації права на безпечне довкілля до органів державної влади і місцевого самоврядування, до установ, організацій незалежно від форм власності, до компетенції яких належить вирішення порушених у зверненнях питань;

3) можливість вимагати від інших осіб дотримання правил забезпечення безпечного довкілля;

4) можливість у будь-який час звернутися до суду або захистити своє право на безпечне довкілля в інший спосіб, не забороненими законом засобами.

Визначаючи місце права на безпечне для життя і здоров'я довкілля в системі прав людини і громадянина слід зазначити, що його характерними рисами є:

а) належить до природних прав людини;

б) відноситься до конституційних прав людини і громадянина;

в) є показником формування правової та екологічної політики держави;

г) забезпечує рівними юридичними можливостями будь-яку людину і громадянина;

д) має тісний зв'язок із правом на життя; правом на належні, безпечні і здорові умови праці; правом на охорону здоров'я, медичну допомогу та медичне страхування; правом користуватися природними об'єктами права власності народу України тощо;

е) є фундаментом для здійснення інших екологічних прав: право на одержання повної та достовірної інформації про стан навколишнього середовища та його вплив на здоров'я населення; на відшкодування шкоди, заподіяної життю та здоров'ю громадян внаслідок негативного впливу на довкілля та ін.;

є) має комплексний характер і включає в себе низку суміжних прав, котрі закріплені в різних галузевих нормативно правових актах: право на стабільну якісну й безпечну екологічну обстановку; право на безпечні житлові умови; право на безпечні умови праці та відпочинку; право на екологічний добробут тощо;

ж) є правом як теперішніх так і майбутніх поколінь. Права майбутніх поколінь випливають з концепції сталого розвитку.

Цінність права людини і громадянина на безпечне для життя і здоров'я довкілля виявляється у тому, що воно, по-перше, належить до тих прав, сукупність яких дає можливість судити про положення особистості в суспільстві; по-друге, оскільки зараз від стану довкілля все в більшій мірі залежить здоров'я і життя людини, успішна реалізація цього права створить необхідні умови для здійснення усіх інших прав людини; по-третє, відповідно забруднення довкілля може розглядатися як опосередковане порушення всіх інших прав людини.

Підсумовуючи, можна стверджувати, що суб'єктивне право людини і громадянина на безпечне для життя і здоров'я довкілля має складну структуру, його зміст необхідно розглядати з урахуванням критеріїв якості довкілля.

Визначення поняття та розкриття змісту конституційного права людини і громадянина на безпечне для життя і здоров'я довкілля допоможе нам розглянути засоби (систему правових гарантій), що забезпечують перехід вказаних можливостей до реальної дійсності.

2.2 Юридичні гарантії конституційного права людини і громадянина на безпечне для життя і здоров'я довкілля

Однією із найважливіших суспільних цінностей, головним об'єктом більшості конституційно-правових відносин є права і свободи людини і громадянина. Ефективність їх виконання, використання, дотримання залежить від рівня їх гарантованості.

Тобто центральним у реалізації будь-якого права має стати визначена законодавством система специфічних засобів - гарантій, завдяки яким стає можливим здійснення прав і свобод, їх охорона від протиправних посягань і захист від порушень. Без відповідних гарантій проголошені в конституції та законах права і свободи - пустий звук [24, с. 221]. Без гарантій права, свободи і обов'язки людини і громадянина обертаються в своєрідні “заяви про наміри”, котрі не мають ніякої цінності ні для особистості, ні для суспільства [18, с. 203].

Слід зазначити, що гарантії прав і свобод людини і громадянина закріплено в Конституції України, містяться в багатьох законах України, а також в інших нормативно-правових актах.

Т. Заворотченко в своїй дисертаційній праці провела авторську класифікацію конституційно-правових гарантій прав і свобод людини і громадянина, згідно з якою вони поділяються на нормативно-правові та організаційно-правові. Нормативно-правові гарантії включають в себе сукупність правових норм, за допомогою яких забезпечується реалізація, порядок охорони і захисту прав і свобод особистості. Вони поділяються на загальні та інституційні гарантії. В структурі загальних гарантій виділяють такі елементи: норми-принципи, обов'язки, юридичну відповідальність та процесуальні гарантії. Інституційні гарантії поділяються: за видами прав і свобод людини і громадянина; в залежності від території поширення; в залежності від того, якими соціальними нормами вони встановлені; в залежності від форми закріплення в законодавчих актах; в залежності від характеру правових норм; за способом викладення в нормативно-правових актах; в залежності від того, які органи залучаються до захисту прав і свобод людини; в залежності від функціональної спрямованості.

Організаційно-правові гарантії конституційних прав і свобод людини і громадянина класифікуються за наступними підставами: в залежності від сфери дії; за способом створення; враховуючи характер діяльності, спрямований на захист прав; враховуючи територію поширення компетенції органів; за змістом їх діяльності; за функціями органів-гарантів; за формами влади [150, с. 6-8].

Відповідно до Конституції України систему організаційно-правових гарантій становлять: Українська держава; органи державної влади - Президент України (ст. 102-106), Верховна Рада України (ст. 85, 92), Уповноважений Верховної Ради з прав людини (ст. 101), Конституційний Суд України (ст. 147-150), органи правосуддя (ст. 124-129), органи прокуратури (ст. 121-123), Кабінет Міністрів України та інші центральні органи державної виконавчої влади (ст. 116), місцеві державні адміністрації (ст. 118-119), органи місцевого самоврядування (ст. 143, 144), міжнародні організації, членом або учасником яких є Україна (ст. 55), адвокатура (ст. 59), політичні партії та громадські організації (ст. 36-37), профспілки та інші неурядові організації, засоби масової інформації.

Так, роль держави як головного гаранта прав і свобод людини і громадянина в цілому та права на безпечне для життя і здоров'я довкілля зокрема, випливає зі змісту ст. 3, 16, 22, 43, 49, 50 та інших статей Конституції України, і ця функція реалізується за допомогою різних правових засобів через усю систему органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Держава, закріплюючи права і свободи особистості в законах, тим самим бере на себе зобов'язання створювати умови для їх забезпечення. Ці зобов'язання держави і є їх юридичними гарантіями.

З огляду на сучасну теорію та практику юридичного гарантування конституційних прав людини і громадянина, поряд з національними нормативно-і організаційно-правовими гарантіями, слід виділяти і міжнародні гарантії прав в Україні. Міжнародні спеціальні правові гарантії прав і свобод людини і громадянина прийнято розмежовувати на нормативні і інституційні [110, с. 142].

Нормативні міжнародні гарантії представлені системою міжнародних договорів, угод і рамкових конвенцій у сфері основних прав людини і громадянина. До основних міжнародних актів у цій сфері відносять Загальну декларацію прав людини 1948 р.; Міжнародний пакт про громадянські і політичні права 1966 р.; Європейську конвенцію про захист прав і основних свобод людини; Конвенцію про охорону культурної і природної спадщини 1972 р.; Стокгольмську конференцію ООН з навколишнього середовища (1972 р.) та ряд інших.

Інституційні міжнародні гарантії представлені системою міжнародних установ і організацій, уповноважених здійснювати судовий і позасудовий захист основних прав і свобод людини і громадянина.

Головним принципом побудови системи юридичних гарантій прав людини і громадянина - охорона і захист прав, свобод та законних інтересів всіма не забороненими законом способами, в свою чергу, засоби, які спрямовані на охорону та захист прав, одночасно виступають і гарантією їх ефективної реалізації. А тому поділ юридичних гарантій за різними критеріями можна розглядати як умовний.

Юридичні гарантії права на безпечне для життя і здоров'я довкілля можна поділити на гарантії, які закріплені в Конституції України та на рівні галузевого законодавства.

Основним нормативно-правовим актом, який гарантує право на безпечне для життя і здоров'я довкілля є чинна Конституція України, яка має найвищу юридичну силу. В ній наголошується, що права і свободи людини, її гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (ст. 3). У ч. 1 ст. 50 Конституції України проголошується, що “Кожен має право на безпечне для життя і здоров'я довкілля”. Факт закріплення даного права в Конституції України означає, що держава визнає, дозволяє і забезпечує громадянам реалізацію їх можливої поведінки, що входить до змісту даного права. Конституційне право людини і громадянина на безпечне для життя і здоров'я довкілля є якісно новою інтегрованою категорією, що пов'язана з поняттями національної та глобальної екологічної безпеки та ґрунтується на загальнолюдському природному праві на безпеку. У самому конституційному формулюванні воно тісно пов'язане з правом громадян на життя та здоров'я, що свідчить про його гуманістичну спрямованість та обумовлює особливу законодавчу гарантованість.

При закріпленні у ч. 2 ст. 50 Конституції України основних гарантій права на безпечне для життя і здоров'я довкілля говориться:

1. Кожному гарантується право вільного доступу до інформації про стан довкілля, про якість харчових продуктів і предметів побуту, а також право на її поширення.

Порядок доступу до такої інформації регулюється: загальним законодавством, яке визначає порядок доступу незалежно від її видів [151]; спеціальним законодавством, яке регулює порядок доступу до екологічної інформації [12, с. 56; 152].

Система гарантій щодо захисту права людини і громадянин на безпечне для життя і здоров'я довкілля реалізується і через заходи запобігання та протидії правопорушенням та злочинам проти довкілля.

Відповідальність за порушення права на безпечне для життя і здоров'я довкілля передбачена в ст. 68 Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища”, регулюється нормами Кодексу України про адміністративні правопорушення, а також Кримінального та Цивільного Кодексів України.

Відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення заходи адміністративного впливу до винних осіб можуть застосовуватися за порушення вимог, правил, стандартів, норм та нормативів екологічної безпеки у процесі: створення, виробництва, зберігання, транспортування, використання, знешкодження, ліквідації, захоронення мікроорганізмів, біологічно активних речовин та інших продуктів біотехнологій (ст. 90'); порушення правил і норм з ядерної та радіаційної безпеки при використанні джерел іонізуючого випромінювання (ст. 95); допущення наднормативних викидів і скидів забруднюючих речовин (ст. 59', 78) тощо [100].

Як кримінально-правові гарантії права на безпечне довкілля виступають норми кримінального законодавства, які встановлюють кримінальну відповідальність за злочини проти довкілля.

У Розділі 8 Кримінального Кодексу України передбачено покарання за злочини проти довкілля (ст. 236-254), зокрема за порушення правил екологічної безпеки (ст. 236), невжиття заходів щодо ліквідації наслідків екологічного забруднення (ст. 237), приховування або перекручення відомостей про екологічний стан або захворюваність населення (ст. 238), забруднення або псування земель (ст. 239), забруднення атмосферного повітря (ст. 241), порушення правил охорони вод (ст. 242), проектування чи експлуатація споруд без систем захисту довкілля (ст. 253) і т. ін. [101]. Крім того, в деяких складах злочинів як факультативний об'єкт посягання виступає довкілля (наприклад, ст. 261 - напад на об'єкти, на яких є предмети, що становлять підвищену небезпеку для оточення; ст. 265 - незаконне поводження з радіоактивними матеріалами; ст. 267 - порушення правил поводження з вибуховими, легкозаймистими та їдкими речовинами або радіоактивними матеріалами; ст. 268 - незаконне ввезення на територію України відходів і вторинної сировини; ст. 270 - порушення встановлених законодавством вимог пожежної безпеки; ст. 274 - порушення правил ядерної або радіаційної безпеки; ст. 441 - екоцид).

Відповідно до Цивільного кодексу України, гарантіями права на безпечне довкілля є: право на достовірну інформацію про стан довкілля, про якість харчових продуктів і предметів побуту, а також право на її збирання та поширення; право на безпечні продукти споживання (харчові продукти та предмети побуту); право на належні, безпечні і здорові умови праці, проживання, навчання тощо, які одночасно виступають як гарантії права на безпечне довкілля, та як окремі екологічні права(ст. 293) [70].

Підсумовуючи, можна зробити висновок, що право на безпечне довкілля є складним правом. Ця складність обумовлена об'єктом гарантування, яким є якість довкілля.

Процес регулювання права на безпечне довкілля здійснюється за допомогою правових норм різних галузей права (конституційного, екологічного, цивільного, адміністративного, господарського, кримінального, трудового та ін.). На цій основі юридичні гарантії досліджуваного права за особливостями об'єкта, що гарантується можна поділити на: конституційні та галузеві.

Слід зазначити, що система гарантування - це лише створення найсприятливіших умов для реалізація прав і свобод людини і громадянина. Цінність будь-якого суб'єктивного права полягає в перетворенні на реальність можливостей, які складають його зміст. Тому доцільно розглянути організаційно-правовий механізм забезпечення права людини і громадянина на безпечне для життя і здоров'я довкілля з позиції спеціальної діяльності суб'єктів, які покликані сприяти реалізації, охороні та захисту права на безпечне довкілля.

2.3 Організаційно-правовий механізм забезпечення конституційного права людини і громадянина на безпечне для життя і здоров'я довкілля. Місце і роль органів місцевого самоврядування в механізмі забезпечення права людини і громадянина на безпечне для життя і здоров'я довкілля

На сьогодні немає сумніву у тому, що подальше загострення екологічної ситуації, розширення можливостей настання екологічної небезпеки для людини та середовища її існування, поглиблення антропогенного та техногенного навантаження на довкілля здатне привести до глобальної катастрофи. Вищезазначене зумовлює пошук конкретних заходів щодо її відвернення. Тому важливе значення в системі протидій цій небезпеці покладається на механізм забезпечення права на безпечне довкілля.

У словнику російської мови термін “забезпечити” (рос. “обеспечить”) означає - надання (постачання) чогось кимось у достатній кількості, створення усіх умов для здійснення, гарантування чогось [168].

В юридичній літературі під забезпеченням конституційних прав і свобод розуміють, з одного боку, систему їх гарантування, тобто загальні умови та спеціальні засоби, що забезпечують правомірну реалізацію, а в необхідних випадках охорону та захист прав, а з іншого - напрямок діяльності органів державної влади зі створення умов для реалізації прав громадян [169, с. 2; 170, с. 16; 171, с. 23; 172, с. 10].

Можна погодитися із думкою Е. Горян, яка зазначає, що забезпечення основних прав людини і громадянина є діяльність вповноважених суб'єктів (держави, її органів та органів місцевого самоврядування) щодо створення необхідних умов для ефективної і повної їх реалізації, а також охорони та захисту. Далі вона продовжує, що система гарантій не може розглядатися як забезпечення, бо забезпечення - це процес, динамічна категорія, а самі по собі умови є статичними, вони змінюються лише під впливом зовнішніх чинників [173].

Сучасні тлумачні словники наводять такі основні значення поняття “механізм”:

- внутрішня будова машини, приладу, апарату, що приводять їх у дію;

- система, будова, що визначає порядок якогось виду діяльності;

- сукупність станів і процесів, з яких складається певне фізичне, хімічне та ін. явище [174].

Розглядаючи проблему організаційно-правового механізму забезпечення права людини і громадянина на безпечне для життя і здоров'я довкілля органами місцевого самоврядування необхідно зазначити, що ефективне виконання ними своїх функцій в цій сфері гальмується недосконалістю законодавства. Так, для адекватного правового забезпечення ефективності їх діяльності, основними критеріями повинні бути стабільність, своєчасність, повнота, внутрішня узгодженість, відповідність форми правового регулювання відносин у даній сфері їх важливості, змісту, структурі.

Не менш вагомим є недостатня кількість наукових розробок, присвячених дослідженню організаційно-правового механізму забезпечення прав людини органами місцевого самоврядування, в тому числі і права на безпечне для життя і здоров'я довкілля.

Висновки до Розділу 2

Проведений нами аналіз поняття, змісту, організаційно-правового механізму забезпечення конституційного права людини і громадянина на безпечне для життя і здоров'я довкілля та роль і місце органів місцевого самоврядування в цьому механізмі дозволив сформулювати наступні висновки:

1. Враховуючи те, що право людини і громадянина на безпечне для життя і здоров'я довкілля претендує на віднесення його до окремого виду основних прав - екологічних, про що мова йшла у Розділі 1 даного дослідження, вважаємо за доцільне ст. 50 Конституції України викласти у такій редакції “Кожен має право на екологічно безпечне для життя і здоров'я довкілля…”.

Інституційними елементами організаційно-правового механізму забезпечення прав і свобод людини і громадянина виступають: органи державної влади; органи місцевого самоврядування; неурядові організації.

Розглянувши організаційно-правовий механізм забезпечення права людини і громадянина на безпечне для життя і здоров'я довкілля маємо звернути увагу на окремі моменти. По-перше, потребують точного і деталізованого визначення повноважень як органів державної влади так і органів місцевого самоврядування, які пов'язані із здійсненням та забезпеченням досліджуваного права. У діючому законодавстві вони часто окреслюються лише у загальному вигляді. По-друге, організаційний вплив повинен здійснюватися через систему заходів по матеріально-технічному, науковому, експертному, інформаційно-довідковому, фінансовому, кадровому забезпеченню належних умов для нормальної і плідної роботи компетентних органів, створення в їх структурах підрозділів по роботі з населенням, по вивченню громадської думки тощо. По-третє, при фінансуванні природоохоронних заходів кошти необхідно спрямовувати перш за все на попередження правопорушень, а не на відшкодування шкоди, заподіяної порушенням права на безпечне для життя і здоров'я довкілля.

9. В механізмі забезпечення основних прав і свобод людини і громадянина в Україні органи місцевого самоврядування займають особливе місце. Це зумовлено рядом чинників. По-перше, органи місцевого самоврядування здійснюють діяльність, яка обумовлена завданнями і функціями місцевого самоврядування як особливого виду публічної влади - влади територіальної громади, мета якої покращення умов життєдіяльності громади, надання якісних послуг її членам; по-друге, на виконання природоохоронної функції держави здійснюють важливі повноваження органів виконавчої влади в цій сфері, що делеговані їм Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні”.

Розділ 3. КОМПЕТЕНЦІЯ ТА ПОВНОВАЖЕННЯ, форми і методи діяльності органів місцевого самоврядування В СФЕРІ забезпеченнЯ конституційного права людини і громадяНИна на безпечне для життя і здоров'я довкілля

3.1 Повноваження органів місцевого самоврядування в сфері забезпечення конституційного права людини і громадянина на безпечне для життя і здоров'я довкілля

Формування реального місцевого самоврядування - це одне з найбільш складних та суперечливих завдань становлення сучасної державності України. На шляху демократичних процесів, з моменту визнання місцевого самоврядування, постав цілий комплекс політичних, економічних, соціальних, психологічних та інших проблем. Адже реальна, дієздатна місцева влада передбачає не лише конституційно-правове визнання прав територіальних громад, декларування самостійності місцевого самоврядування у вирішенні питань місцевого значення, а й встановлення функцій та компетенції місцевого самоврядування.

Саме місцеве самоврядування фокусує в собі політичні, економічні, духовно-моральні цінності та соціальні досягнення людства в будь-якій галузі суспільного розвитку. Також на цьому рівні організації публічної влади відбувається діалектичне поєднання волі законодавця з конкретними інтересами місцевого населення, яке стає не лише первинним суб'єктом локальних конституційно-правових відносин, а й основним суб'єктом управлінських відносин, що є однією з характерних рис місцевого самоврядування.

Треба погодитись з В. Кравченком, який вважає, що відбулася підміна понять, яка є не зовсім коректною, оскільки “надання повноважень” має більш загальне значення і може здійснюватися як у формі делегування, так і у формі передачі повноважень.

Принципова відмінність між передачею повноважень та їх делегуванням полягає у тому, що у разі передачі відповідне повноваження вилучається з компетенції органу виконавчої влади і включається до компетенції органу місцевого самоврядування, тоді як делегування - це надання органом виконавчої влади належного йому за законом права вирішувати те чи інше питання органу місцевого самоврядування за згодою останнього. При цьому делегування повноважень може здійснюватися протягом певного часу або безстроково;

2) слід вирішити питання щодо критеріїв розмежування власних і делегованих повноважень. Це може мати принципове значення з огляду на можливість здійснення адміністративного контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування (ч. 2 ст. 11 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”). На жаль, у вказаному Законі такі критерії не були використані, унаслідок чого виникла ситуація, коли суттєво важливі для життєдіяльності територіальних громад питання було віднесено до делегованих повноважень. Це, наприклад, стосується питань забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян.

Неадекватне, з точки зору потреб забезпечення балансу загальнодержавних і місцевих інтересів, розмежування самоврядних та делегованих повноважень повною мірою нівелює принцип організаційної автономності місцевого самоврядування (підстави для такого висновку дає простий підрахунок кількості делегованих повноважень - їх більше, ніж самоврядних).

Розглядаючи місцеве самоврядування через призму прав і свобод людини і громадянина, його можна визначити як визнані та гарантовані державою природні можливості людей та їхніх спільнот (територіальних громад) самостійно та під свою відповідальність вирішувати питання місцевого значення в різних сферах суспільного життя, зокрема політичній, економічній, соціальній, культурній, екологічній та ін. [193, с.289].

Згідно із Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні” (ст. 5) система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.

Виходячи із нормативного визначення структури системи місцевого самоврядування, можна здійснити таку класифікацію повноважень місцевого самоврядування: повноваження територіальної громади; повноваження сільських, селищних, міських рад; повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад; повноваження районних та обласних рад; повноваження органів самоорганізації населення.

Головним елементом системи місцевого самоврядування виступає територіальна громада, яка безпосередньо здійснює місцеве самоврядування за допомогою різних форм прямої демократії. У загальному вигляді найважливіші питання, віднесені до відання територіальної громади, визначені Конституцією України (ст. 143). Деталізуються та конкретизуються їх повноваження в Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні”, в галузевому законодавстві та в інших правових актах.

Формами вирішення територіальною громадою питання у галузі забезпечення права людини і громадянина на безпечне для життя і здоров'я довкілля є: місцеві референдуми, місцеві вибори, загальні збори (конференції) громадян за місцем проживання, місцеві ініціативи, громадські слухання тощо.

Відповідно до норм Конституції і законів України предметом місцевого референдуму є:

- організація територій та об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні;

- ліквідація та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади, що є джерелом негативних впливів на довкілля тощо. Рішення місцевого референдуму є обов'язковим для виконання на відповідній території.

На загальних зборах громадян за місцем проживання вирішуються питання про санітарний стан відповідної території; будівництво очисних споруд; озеленення території тощо. Рішення загальних зборів громадян є обов'язковими для виконання органами самоорганізації населення, окремими членами територіальної громади і повинні бути враховані органами місцевого самоврядування при здійсненні своєї діяльності.

Поширеними формами участі окремих груп членів територіальної громади в обговоренні та вирішенні питань місцевого самоврядування є місцеві ініціативи та громадські слухання.

Місцевими радами встановлюється ставка земельного податку, плата за використання інших природних ресурсів та забруднення навколишнього природного середовища. Визначення розмірів плати відбувається за правилами, що встановлені зазначеними законами та Порядком встановлення нормативів збору за забруднення навколишнього природного середовища і стягнення цього збору, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 1 березня 1999 р. № 303 [201].

Деталізацію повноважень органів місцевого самоврядування щодо регулювання земельних відносин містить ст. 12 Земельного кодексу України [96].

Ідея забезпечення прав і свобод людини і громадянина в діяльності органів місцевого самоврядування знайшла своє втілення у статутах територіальних громад. Так, у статуті територіальної громади міста Бердянська (Додаток 3. Екологічна безпека) закріплені норми, що регулюють здійснення екологічної політики місцевою владою, гарантують екологічну безпеку на території міста [202].

Слід зазначити, що приймаючи власні статути, більшість територіальних громад копіюють положення Конституції України і законодавства про місцеве самоврядування в Україні не відображаючи при цьому місцевих особливостей.

Аналізуючи нормативну базу, яка регламентує повноваження органів місцевого самоврядування в сфері забезпеченню конституційного права людини і громадянина на безпечне для життя і здоров'я довкілля, ми дійшли висновку, що вони визначаються у відповідних сферах:

- охорона довкілля;

- використання природних ресурсів;

- забезпечення екологічної безпеки.

Лише комплексний розгляд завдань раціонального природокористування, охорони навколишнього середовища, забезпечення екологічної безпеки може гарантувати право людини і громадянина на безпечне довкілля. Однак, у зв'язку з відсутністю Закону України “Про екологічну безпеку” на законодавчому рівні немає чіткого переліку повноважень місцевого самоврядування у даній сфері. Тому виникає необхідність прийняття такого закону, в окремому розділі якого були б зафіксовані повноваження всіх елементів системи місцевого самоврядування.

3.2 Форми і методи діяльності органів місцевого самоврядування в сфері забезпечення конституційного права людини і громадянина на безпечне для життя і здоров'я довкілля

Проблеми із забезпечення конституційного права людини і громадянина на безпечне для життя і здоров'я довкілля, вирішуючись конкретними суб'єктами на конкретному рівні, в цілому залежать від державної політики в цьому напрямку. А тому дуже важливо правильно обирати ефективні форми і методи управлінської діяльності органів місцевого самоврядування в сфері забезпечення досліджуваного права.

Місцеві ради усіх рівнів, виконуючи функції представницьких органів місцевого самоврядування, спрямовують визначені законом і набуті практикою різноманітні форми та методи своєї діяльності на забезпечення належного вирішення питань місцевого значення в межах Конституції та законів України.

В правовій науці при характеристиці управлінських аспектів діяльності найчастіше застосовуються терміни “форми і методи державного управління”, ”форми і методи управлінської діяльності”.

Термін “форма управління” означає зовнішнє вираження конкретних дій, що здійснюються органами управління з метою реалізації цілей, завдань та функцій управлінської діяльності [203, с. 473].

Форми управлінської діяльності органів місцевого самоврядування спрямовані на реалізацію їх завдань і функцій, основне функціональне призначення якої полягає в організації виконання Конституції і законів України та інших актів законодавства у процесі безпосереднього управління у відповідних сферах суспільного життя.

Саме тому управлінській діяльності органів місцевого самоврядування властивий підзаконний, виконавчо-розпорядчий характер. Це означає, що поза законами ніякі форми управління з боку органів місцевого самоврядування не можуть існувати. Тобто, самостійність органів місцевого самоврядування у виборі форм управлінської діяльності не є абсолютною, а тому вони можуть вчиняти лише ті дії, що прямо передбачені законом. Слід вказати, що такі дій, які докладно регламентуються в нормах права є не тільки правом органів місцевого самоврядування, а й їх обов'язком.

Отже, під формою діяльності органів місцевого самоврядування в сфері забезпечення права людини і громадянина на безпечне для життя і здоров'я довкілля можна розуміти зовнішнє вираження конкретних дій, передбачених нормативно-правовими актами, що здійснюються суб'єктами місцевого самоврядування з метою реалізації їх завдань і функцій в межах компетенції.

Слід зазначити, що арсенал методів діяльності місцевих рад дедалі збагачується.

Серед них можна ще виділити методи планування, вироблення рішень, інформаційного забезпечення, контроль і координація діяльності.

Метод планування виявляється у складанні поточних і перспективних планів роботи ради, які затверджуються на пленарних засіданнях ради. До них включаються питання щодо строків і порядку реалізації організаційних форм діяльності ради та її органів, а також графіки проведення контрольних заходів.

Пропозиції до планів можуть вносити голова, постійні комісії, депутати, виконавчий комітет. При формуванні планів враховуються також місцеві ініціативи, внесені на розгляд ради, пропозиції загальних зборів і органів самоорганізації. Проекти планів розробляються апаратом ради за участю керівника апарату, секретаря ради і під керівництвом голови.

Як правило, обласні ради планують роботу щодо основних питань на рік, районні й міські, селищні, сільські ради - на півріччя, а діяльність виконавчих комітетів, постійних комісій програмується на квартал-півріччя. В цих планах передбачається здійснення контрольних функцій як на рівні ради (сесійна діяльність), так і її органів.

Метод вироблення рішень у діяльності місцевих рад має низку особливостей, обумовлених структурою та компетенцією представницьких органів місцевого самоврядування. Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень, які приймаються на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради. Постійні комісії ради готують висновки і рекомендації, які приймаються на засіданні постійної комісії більшістю голосів від загального складу комісії і підписуються головою комісії. Висновки приймаються з питань попереднього розгляду проектів соціально-економічних програм і програм культурного розвитку, місцевого бюджету, звітів про виконання програм і бюджету, проектів рішень ради тощо. Рекомендації приймаються за результатами контрольних заходів і носять обов'язковий для розгляду характер адресованим підприємствам, установам, організаціям, посадовим особам, які повинні повідомити про результати розгляду і вжиті заходи. Тобто наслідки діяльності постійних комісій повинні знаходити свій вихід у тих рішеннях рад, які вона приймає.

Метод інформаційного забезпечення у сучасних умовах набуває дедалі більшого значення. Всі рішення рада та її органи приймають на основі документальної чи фактичної інформації, яка отримується шляхом:

- проведення постійними комісіями перевірок діяльності підзвітних і підконтрольних раді та виконкому органів;

- звітів постійних комісій, тимчасових контрольних комісій, керівників виконавчих органів ради про свою діяльність;

- звітів сільського, селищного, міського голови про виконання бюджету і про діяльність виконавчих органів ради;

- заслуховування повідомлень депутатів про роботу в раді і виконання доручень ради;

- обов'язкового інформування керівниками підприємств, установ, організацій про результати розгляду депутатських звернень і рекомендацій постійних комісій місцевих рад;

- участі голови і депутатів місцевих рад у роботі загальних зборів громадян;

- виїздів депутатів разом з працівниками засобів масової інформації на місця з метою вивчення громадської думки щодо діяльності органів місцевого самоврядування по виконанню делегованих та власних повноважень;

Зокрема, згідно із даними Інформаційно-аналітичної фірми “Ексор” понад 30 % опитаних громадян вважають, що право на безпечне для життя і здоров'я довкілля не реалізовується зовсім, понад 40 % опитаних відповіли, що це право реалізовується лише незначною мірою і тільки менше 1 % ствердили, що реалізовується повністю [210, c. 232].

А тому роз'яснювальна робота ради серед населення є дуже важливою.

Слід зазначити, що форми та методи діяльності із забезпечення права людини і громадянина на безпечне для життя і здоров'я довкілля перебувають у тісному діалектичному взаємозв'язку. Існування методу зумовлено існуванням конкретної форми діяльності. Кожний метод окремо - це лише можливість впливу на об'єкт, а щоб дана можливість перетворилася на дійсність, необхідні конкретні форми її реалізації. З іншого боку, форма діяльності є носієм змісту одного чи декількох методів і не може існувати як абстракція [211, c. 168-169].

3.3 Проблеми удосконалення діяльності органів місцевого самоврядування із забезпечення конституційного права людини і громадянина на безпечне для життя і здоров'я довкілля

Як уже зазначалося в попередніх підрозділах, діяльність органів місцевого самоврядування у сфері забезпечення конституційного права людини і громадянина на безпечне для життя і здоров'я довкілля визначається повноваженнями системи місцевого самоврядування, яка включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.

Вдосконалення діяльності органів місцевого самоврядування в даній сфері досить складний процес. Її ефективність залежить від ряду умов, як таких, що формуються зусиллями самих органів місцевого самоврядування, так і від інших похідних факторів. Серед умов ефективності діяльності органів місцевого самоврядування із забезпечення конституційного права людини і громадянина на безпечне для життя і здоров'я довкілля можна назвати такі:

1) підхід до розв'язання проблеми по забезпечення права людини і громадянина на безпечне для життя і здоров'я довкілля органами місцевого самоврядування має бути комплексним і з неодмінною орієнтацією на майбутнє;

2) достатній рівень нормативно-правової бази, яка регулює діяльність органів місцевого самоврядування по забезпечення конституційного права людини і громадянина на безпечне для життя і здоров'я довкілля;

3) співвідношення матеріально-фінансових ресурсів місцевого самоврядування з його правами та обов'язками по реалізації зазначеного права;

4) належне використання органами місцевого самоврядування наданих їм повноважень по забезпеченню конституційного права людини і громадянина на безпечне для життя і здоров'я довкілля;

5) вдале поєднання форм і методів управлінської діяльності органів місцевого самоврядування в сфері забезпечення досліджуваного права;

- запровадження ефективних механізмів стимулювання розвитку депресивних територіальних громад, державної підтримки місцевого розвитку в цілому;

- встановлення дієвих гарантій організаційної та фінансової самостійності територіальних громад, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб;

- вдосконалення системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації посадових осіб органів місцевого самоврядування;

- підвищення ролі асоціацій органів місцевого самоврядування як представників територіальних громад у їх взаємовідносинах з вищими та центральними органами державної влади, сприяння консолідації асоціацій органів місцевого самоврядування, координації їх зусиль з метою більш ефективного здійснення повноважень місцевого самоврядування, захисту прав та законних інтересів територіальних громад.

У зв'язку з цим, актуальною проблемою є розроблення й прийняття статутів територіальних громад, у яких, насамперед, повинні бути визначені виключні повноваження відповідної громади; спільні з радами повноваження; права і обов'язки, які громада передає відповідним органам місцевого самоврядування.

Це дасть можливість на підставі статуту і Закону України “Про статус депутатів місцевих рад” визначити коло питань, вирішення яких можливе лише на підставі взаємодії між громадою і радою [212].

Діяльність органів місцевого самоврядування з вирішення екологічних проблем спрямовується на підвищення якості навколишнього середовища через підготовку і реалізацію цільових проектів з метою забезпечення сприятливих екологічних умов для проживання, праці і відпочинку людей, а також формування системи контролю за станом навколишнього середовища. Так, з метою поліпшення екологічної ситуації в місті Києві розроблено Основні засади екологічної політики в м. Києві, які базуються на принципах сталого розвитку міста та передбачають узгодженість економічного, соціального та екологічного аспектів розвитку столиці [213].

- фактична залежність судів від органів державної влади та місцевого самоврядування не дає змоги громадянам захистити порушене право на безпечне для життя і здоров'я довкілля.

Враховуючи наведене, необхідно зазначити, що право людини і громадянина на безпечне для життя і здоров'я довкілля може забезпечуватися тільки в разі подолання причин, які перешкоджають поліпшенню екологічної ситуації в нашій державі.

Висновки до Розділу 3

Дослідивши діяльність органів місцевого самоврядування по забезпеченню конституційного права людини і громадянина на безпечне для життя і здоров'я довкілля можна сформулювати такі висновки:

1. Роль місцевого самоврядування та його місце в механізмі забезпечення права людини і громадянина на безпечне для життя і здоров'я довкілля визначається обсягом та змістом його компетенції.

Враховуючи те, що конституційна модель місцевого самоврядування в Україні передбачає, що ядром компетенції місцевого самоврядування є предмети відання та повноваження територіальної громади слід зазначити, що:

- достатній рівень нормативно-правової бази, яка регулює діяльність місцевого самоврядування по забезпечення конституційного права людини і громадянина на безпечне для життя і здоров'я довкілля;

- співвідношення матеріально-фінансових ресурсів місцевого самоврядування з його правами та обов'язками по реалізації зазначеного права;

- чітке розмежування повноважень органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також повноважень між різними рівнями місцевого самоврядування;

- належне використання органами місцевого самоврядування наданих їм повноважень по забезпеченню конституційного права людини і громадянина на безпечне для життя і здоров'я довкілля;

- вдале поєднання форм і методів управлінської діяльності органів місцевого самоврядування в сфері забезпечення досліджуваного права;

- поглиблення відповідальності місцевих органів влади за ухиляння від вирішення існуючих локальних екологічних проблем;

- вдосконалення системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації посадових осіб органів місцевого самоврядування;

- співробітництво з відповідними громадськими екологічними організаціями;

- міжнародне співробітництво в цій сфері.

На нашу думку, поєднання цих та інших факторів спроможне вивести діяльність органів місцевого самоврядування по забезпеченню конституційного права на безпечне для життя і здоров'я довкілля на якісно новий рівень.

ВИСНОВКИ

У Висновках дисертації викладені підсумки дослідження, визначено основні ідеї та засади, що дали змогу обґрунтувати і сформулювати пропозиції теоретичного та практичного характеру: