Международное право

Тем не менее такое принципиальное расхождение законодательства государств о гражданстве, на территории одного из которых лицо родилось, может порождать либо ситуацию безгражданства, либо ситуацию двойного гражданства.

Натурализация -- прием в гражданство данного государства по просьбе заинтересованного в том лица -- также может породить ситуацию двойного гражданства, если такая просьба удовлетворяется в отношении лица, признаваемого гражданином другого государства.

Таковы основные условия возникновения ситуации безгражданства или двойного гражданства в силу коллизии законов о гражданстве. Возможны и другие ситуации, порождающие безгражданство или двойное гражданство.

Ситуации безгражданства или двойного гражданства аномальны и ущербны не только применительно к соответствующим лицам, но и потому, что могут порождать и действительно порождают конфликты между государствами.

На уровне общего международного права их невозможно разрешить, хотя в отдельных случаях некоторые меры к тому предпринимаются. Так, согласно нормам международного права о внешних сношениях государств (см. гл. XV), кодифицированным ныне в ряде универсальных конвенций, дети дипломатических агентов и других соответствующих им лиц, родившиеся на территории государства их пребывания, не приобретают гражданства в силу исключительно законодательства этого государства.

Поэтому основной способ смягчения или недопущения ситуаций безгражданства или двойного гражданства -- заключение договоров о гражданстве между заинтересованными государствами, что и делается на практике.

§3. Правовое положение иностранцев

В принципе правовое положение иностранцев, как и правовое положение собственных граждан и апатридов, устанавливается государством, на территории которого они находятся, но с учетом соответствующих общепризнанных положений общего международного права, в частности касающихся возможности защиты их прав и интересов государством их национальной принадлежности.

Первый вопрос, касающийся правового положения иностранцев, заключается в определении данным государством понятия «иностранец». Некоторые государства относят к таковым лиц, имеющих гражданство иностранного государства, и лиц без гражданства. Другие государства считают таковыми лишь лиц, имеющих гражданство другого государства. Так, согласно законодательству СССР, иностранными гражданами в СССР признавались лица, не являвшиеся гражданами СССР и имевшие доказательство своей принадлежности к гражданству иностранного государства. В отсутствие такого доказательства они рассматривались как лица без гражданства.

Проблема в плане дипломатической защиты иностранцев существенно осложняется, когда налицо ситуация двойного (множественного) гражданства, порождающая существенные противоречия между заинтересованными государствами и не имеющая однозначного решения.

Далее, в общем плане право на дипломатическую защиту государством лиц его национальной принадлежности касается не только физических, но и юридических лиц. Но ситуация с юридическими лицами в данном случае не рассматривается.

Наконец, применительно к индивидам право защиты их попранных прав возникает не только у государства их национальной принадлежности, но и у всех других государств и у международного сообщества государств в целом, когда, в частности, речь идет о наличии их дискриминации по любым признакам или в случаях тяжких нарушений международных обязательств, касающихся защиты человеческой личности как таковой, таких, как международные обязательства, запрещающие рабство, геноцид, апартеид и другие аналогичные бесчеловечные действия.

Вне таких условий право дипломатической защиты своих граждан, находящихся на территории другого государства, при определенных условиях приобретает лишь их отечественное государство.

Под дипломатической защитой понимается обычно заявление протеста соответствующему государству, требования восстановить нарушенные права данных иностранцев и компенсировать нанесенный им материальный и иной ущерб.

Условия возникновения права на дипломатическую защиту обозначены ныне в ст. 22 разрабатываемого Комиссией международного права ООН Проекта статей об ответственности государств. Она гласит:

«Если поведение государства создало ситуацию, не соответствующую результату, предусмотренному международным обязательством о соответствующем обращении с иностранными физическими или юридическими лицами, но из указанного обязательства следует, что данный или эквивалентный результат может, тем не менее, быть обеспечен последующим поведением государства, нарушение этого обязательства налицо лишь в том случае, если данные физические или юридические лица безуспешно исчерпали доступные им эффективные внутренние возможности в целях достижения предусмотренного этим обязательством соответствующего обращения, или, если это было недостижимо, эквивалентного обращения».

Таким образом, обращение государства к дипломатической защите физических лиц его национальной принадлежности возможно лишь при условии исчерпания ими внутренних возможностей, предусмотренных законодательством государства, на территории которого они находятся, т.е. после безуспешного обращения к вышестоящим компетентным органам подлежащего государства.

Если же дипломатическая защита не привела к желаемому результату, то налицо правонарушение соответствующего государства и возникновение его международной ответственности со всеми вытекающими из этого последствиями.

§4. Основные права и свободы человека

Устав ООН провозгласил (ст. 1), что одна из целей организованного сообщества государств состоит в осуществлении международного сотрудничества в разрешении международных проблем экономического, социального, культурного и гуманитарного характера и «в поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам для всех, без различия расы, пола, языка и религии». Организация Объединенных Наций призвана быть центром для согласования действий государств в достижении этих и других обозначенных в Уставе ООН общих целей.

В дальнейшем усилия государств были направлены на выработку определенных общих стандартов в сфере прав человека и основных свобод с тем, чтобы государства могли ими руководствоваться в целях обеспечения их соблюдения в своем внутреннем порядке и правопорядке, поскольку это является одним из условий стабильности и благополучия, необходимых для мирных и дружественных отношений между государствами (ст. 55 Устава ООН).

В результате такой деятельности в рамках ООН было разработано и принято значительное число актов универсального характера, имеющих юридическое значение рекомендаций, либо проектов договоров, обязательных для исполнения их государствами-участниками.

Первым таким актом стала Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. 48 голосами при 8 воздержавшихся (с тех пор в странах -- членах ООН этот день отмечается как День прав человека).

Значение этого акта трудно переоценить, хотя по условиям Устава ООН он является рекомендацией. Декларация провозгласила ряд основных прав и свобод человека, принимая во внимание, как гласит ее преамбула, что всеобщее понимание характера этих прав и свобод имеет огромное значение для полного выполнения обязательств государств по Уставу ООН содействовать всеобщему уважению прав человека и основных свобод. Провозглашенные в Декларации основные права и свободы человека фактически лишь названы. Декларация не предусматривает возможные случаи их приостановления и механизм контроля за их соблюдением, как это обычно бывает в случаях юридически обязательных актов (договоров), заключаемых государствами. Тем не менее Декларация положила начало такой работы и существенно ее стимулировала.

Другим таким важнейшим актом-рекомендацией, приобретшим затем общепризнанную юридическую силу международного обязательства, стала Декларация о предоставлении независимости колониальным странам и народам, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 14 декабря 1960 г. Исходя из убеждения, что дальнейшее существование колониализма препятствует развитию международного сотрудничества и идет вразрез с идеалом Организации Объединенных Наций, заключающимся во всеобщем мире, Декларация торжественно провозгласила необходимость незамедлительно и безоговорочно положить конец колониализму во всех его формах и проявлениях.

В рамках ООН были разработаны и заключены государствами ряд конвенций, направленных на защиту личности человека от противоправных на нее посягательств. В их числе: Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказании за него 1948 г. (вступила в силу в 1951 г.); Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г. (вступила в силу в 1969 г.); Международная конвенция о пресечении преступления апартеида и наказании за него 1973 г. (вступила в силу в 1976 г.); Конвенция о неприменимости срока давности к военным преступлениям и преступлениям против человечности 1968 г. (вступила в силу в 1970 г.).

Наконец, в 1966 г. Генеральная Ассамблея приняла тексты двух важнейших международных соглашений о правах человека и основных свободах -- Международный пакт о гражданских и политических правах и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (оба вступили в силу в 1976 г.). Эти Пакты охватывают широкий круг основных прав и свобод человека, устанавливают основное их юридическое содержание, возможность приостановления осуществления при определенных условиях некоторых таких прав и свобод, предусматривают условия и способы контроля за соблюдением государствами-участниками своих международных обязательств.

В Пакте о гражданских и политических правах предусматриваются, в частности, права каждого человека на свободу мысли, совести и религии, право беспрепятственно придерживаться своих мнений, право мирных собраний, свободы ассоциаций, право участия в ведении государственных дел непосредственно или через свободно избранных представителей. Прокламируется право на жизнь, свободу и личную неприкосновенность, запрещаются пытки, жестокое, бесчеловечное или унижающее достоинство человека обращение или наказание, рабство и работорговля, долговое рабство.

Пакт об экономических, социальных и культурных правах провозглашает и регламентирует право каждого человека на труд и на справедливые и благоприятные условия труда, право создавать профессиональные союзы и вступать в таковые, право на социальное обеспечение, включая социальное страхование, право на наивысший достижимый уровень физического и психического здоровья, право на образование, право участия в культурной жизни, пользования результатами научного прогресса и их практического применения, право на уважение свободы, безусловно необходимой для научных исследований и творческой деятельности.

Пакт предусматривает обязательство государств-участников принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы «обеспечить постепенное» полное осуществление признаваемых в нем прав.

Контроль за осуществлением положений этого Пакта осуществляется органами ООН и ее специализированными учреждениями, которых это касается, путем рассмотрения периодических докладов государств-участников о принимаемых ими мерах и о прогрессе на пути к достижению соблюдения предусмотренных прав человека и соответствующих общих рекомендаций.

Контроль за осуществлением Пакта о гражданских и политических правах осуществляется государствами-участниками с помощью избираемого ими Комитета по правам человека. Комитет изучает представляемые государствами-членами доклады о выполнении их обязательств по пакту и составляет свой доклад государствам-членам, содержащий замечания общего порядка, которые он сочтет целесообразными. Государства-участники могут также заявить, что признают компетенцию Комитета получать и рассматривать сообщения какого-либо государства о том, что другое государство не выполняет своих обязательств по пакту. В этом случае предусматривается специальная процедура рассмотрения таких заявлений в целях дружеского разрешения противоречий, возникших во взаимоотношениях двух государств, в том числе с помощью добрых услуг Комитета или с помощью назначаемой им Согласительной комиссии.

Таким образом, в соответствии с указанными пактами какие-либо огульные обвинения государств в нарушении ими основных прав и свобод человека и тем более какие-либо меры давления или принуждения другого государства к их соблюдению являются недопустимыми и противоправными.

К Международному пакту о гражданских и политических правах составлен Факультативный протокол, в соответствии с которым государства -- участники Пакта и Протокола согласились с тем, что Комитет по правам человека управомочен при установленных условиях принимать и рассматривать сообщения от отдельных лиц, утверждающих, что они являются жертвами нарушений какого-либо из прав, изложенных в пакте.

Помимо Организации Объединенных Наций и ее специализированных учреждений вопросами содействия международному сотрудничеству в деле обеспечения основных прав и свобод человека занимаются также региональные организации, в частности Лига арабских государств, Организация американских государств, Организация африканского единства, Организация исламской конференции, Совет Европы, которые принимают различные рекомендации и разрабатывают тексты многосторонних региональных конвенций о правах человека. Соответственно заключены, например, Европейская конвенция прав и основных свобод человека 1950 г., Американская конвенция прав человека 1969 г., Африканская хартия прав человека и народов 1981 г.

Такова общая картина международного сотрудничества государств и принимаемых ими международно-правовых актов в деле всеобщего соблюдения основных прав и свобод человека.

Однако представляется, что главная роль в этом должна принадлежать универсальным международным соглашениям при условии всеобщего или близкого к всеобщему участия в них государств, чего, к сожалению, пока не наблюдается.

Глава XIV. СОВРЕМЕННАЯ СИСТЕМА МЕЖДУНАРОДНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

§1. Предпосылки послевоенного мирного устройства

Создание Организации Объединенных Наций взамен обанкротившейся Лиги Нации, не сумевшей предотвратить развязывание Второй мировой войны, явилось знаменательнейшим событием в истории современных международных отношений.

Уже в начале войны перед народами и государствами антифашистской коалиции встала задача не только выиграть войну, но и обеспечить прочный мир и надежную безопасность в будущем.

14 августа 1941 г. Великобританией и США была принята совместная Декларация (Атлантическая хартия), провозгласившая общие принципы политики этих держав, касающиеся будущего устройства мира.

Великобритания и США заявили, что они: 1) не стремятся к территориальным или другим приобретениям; 2) не согласятся ни на какие территориальные приобретения без свободно выраженного согласия заинтересованных народов; 3) уважают право всех народов избрать себе форму правления, при которой они хотят жить, и стремятся к восстановлению суверенных прав и самоопределения тех народов, которые были лишены этого насильственным путем; 4) будут стремиться обеспечить всем странам доступ на равных основаниях к торговле и к мировым сырьевым источникам; 5) стремятся добиться полного сотрудничества между странами в экономической области; 6) надеются на установление мира, который даст всем странам жить в безопасности на своей территории; 7) считают, что такой мир должен предоставить всем возможность свободно, без всяких препятствий плавать по морям и океанам; 8) считают, что все государства мира должны отказаться от применения силы.

Декларация провозглашала, таким образом, уважение и соблюдение важнейших, попранных фашистскими агрессорами принципов международного права, которые могли стать основой для объединения государств антигитлеровской коалиции.

СССР в своей Декларации, оглашенной 24 сентября 1941 г. на Межсоюзной конференции в Лондоне, выразил свое согласие с принципами Атлантической хартии, подчеркнув их большое значение в международной обстановке того времени. Советское государство в свою очередь указало, что перед союзными странами стоит чрезвычайно важная задача определить пути и средства для организации международных отношений и послевоенного устройства мира и что в результате полной и окончательной победы над гитлеризмом будут заложены основы правильных и отвечающих желаниям и идеалам свободолюбивых народов отношения международного сотрудничества и дружбы.

1 января 1942 г. в Вашингтоне 26 государств обнародовали Декларацию, получившую впоследствии название Декларации Объединенных Наций. Присоединившись к общей программе целей и принципов Атлантической хартии, эти государства заявили о том, что они обязуются употребить все свои ресурсы, военные и экономические, против тех членов тройственного пакта и присоединившихся к нему государств, с которыми они находятся в войне, и обязались не заключать сепаратного перемирия или мира с врагами.

В ходе Второй мировой войны союзные державы антигитлеровской коалиции стремились также определить основы создания новой международной организации по поддержанию международного мира и безопасности.

В октябре 1943 г. в Москве состоялось совещание представителей трех союзных держав -- Советского Союза, США и Великобритании, в ходе которого 30 октября 1943 г. была принята Декларация четырех государств по вопросу о всеобщей безопасности, подписанная от имени своих правительств участвовавшими в Московской конференции тремя министрами иностранных дел и послом Китая в Москве.

Государства -- участники Декларации заявили, что они признают «необходимость учреждения в возможно короткий срок» всеобщей международной организации для поддержания международного мира и безопасности, основанной на принципе суверенного равенства всех миролюбивых государств, членами которой могут быть все такие государства -- большие и малые.

На Тегеранской конференции руководителей СССР, США и Великобритании в Декларации трех держав, принятой 1 декабря 1943 г., СССР, США и Великобритания вновь подтвердили свою решимость работать совместно как во время войны, так и в последующее время. Что касается мирного времени, гласила Декларация, то мы уверены, что существующее между нами согласие обеспечит прочный мир. Мы полностью признаем высокую ответственность, лежащую на нас и на всех Объединенных Нациях, за осуществление такого мира, который получит одобрение подавляющей массы народов земного шара и который устранит бедствия и ужасы войны на многие поколения.

§2. Разработка Устава ООН

После Московской и Тегеранской конференций разработка устава будущей новой международной организации, призванной обеспечивать мирное и дружественное сотрудничество государств во всех сферах их взаимоотношений, проводилась путем обмена мнениями между СССР, США и Великобританией по дипломатическим каналам и на неофициальной конференции этих держав в Думбартон-Оксе (США, с 21 августа по 28 сентября 1944 г.). Выработанные на этой конференции «Предложения относительно создания Всеобщей Международной Организации безопасности» составили основу Устава ООН.

В п. 1 гл. II Предложений в качестве одного из важнейших принципов Организации провозглашался принцип суверенного равенства ее государств-членов. Он был закреплен затем в п. 1 ст. 2 Устава ООН.

На конференции были детально разработаны вопросы о составе, функциях и полномочиях Совета Безопасности. Положения соответствующего раздела Предложений (гл. VI) с небольшими, главным образом редакционными, поправками были затем закреплены в Уставе ООН.

Эти положения предусматривали, в частности, что на Совет Безопасности будет возложена главная ответственность за поддержание международного мира и безопасности. Совет будет действовать в соответствии с целями и принципами Организации от имени всех ее членов. Он будет состоять из представителей 11 (ныне -- 15) членов Организации; СССР, США, Великобритания, Китай и Франция будут являться постоянными членами Совета.

Конференция также тщательно и всесторонне обсудила важнейший вопрос о процедуре голосования в Совете Безопасности. В основе этого обсуждения лежал проект, разработанный США и предусматривавший обязательное единогласие постоянных членов Совета при принятии решений, касающихся поддержания международного мира и безопасности. Правительство США решительно настаивало на своем проекте. Оно соглашалось войти в Организацию лишь в том случае, если в Совете будет действовать правило единогласия постоянных его членов.

В гл. VI Предложений указывалось, что рассмотрение вопроса о процедуре голосования в Совете Безопасности продолжается.

Предстояло преодолеть расхождение точек зрения по вопросу об участии в голосовании постоянного члена Совета, если он является стороной в споре. При этом единодушно было согласовано, что Совет Безопасности будет выносить решения большинством голосов при наличии, как правило, единогласия его постоянных членов.

После конференции в Думбартон-Оксе, где принцип единогласия постоянных членов Совета Безопасности был установлен в качестве основы деятельности организации по поддержанию международного мира и безопасности, правительство США взяло на себя инициативу составления окончательного проекта положений о процедуре голосования по указанным вопросам в Совете Безопасности. Этот проект был сообщен 15 декабря 1944 г. Советскому Союзу и Великобритании, рассмотрен и одобрен тремя державами на Крымской конференции в Ялте в 1945 г. (известен поэтому как «ялтинская формула»).

В заключительной части сообщения о результатах Крымской конференции три державы заявили, что это совещание вновь подтвердило их «общую решимость сохранить и усилить в предстоящий мирный период то единство целей и действий, которое сделало в современной войне победу возможной и несомненной для Объединенных Наций…

Только при продолжающемся и растущем сотрудничестве и взаимопонимании между нашими тремя странами и между всеми миролюбивыми народами может быть реализовано высшее стремление человечества -- прочный и длительный мир...».

5 марта 1945 г. США от своего имени и от имени СССР, Великобритании и Китая направили сорока странам приглашение на конференцию в Сан-Франциско для подготовки Устава Всемирной Международной Организации для поддержания международного мира и безопасности, предложив при этом, чтобы конференция рассмотрела как базу для такого Устава вышеуказанные Предложения, а также выработанные Крымской конференцией положения о порядке голосования в Совете Безопасности, вошедшие впоследствии в Устав ООН в качестве его ст. 27.

Вопрос о Совете Безопасности, в частности о порядке голосования в нем, вызвал самые оживленные прения и явился самым острым вопросом на Конференции в Сан-Франциско.

Некоторые делегации на конференции выступили за разъяснение приглашающими державами существа «ялтинской формулы» путем ответа на сформулированные соответствующим комитетом конференции вопросы. Эти вопросы (общее число их -- 23) касались прежде всего возможности применения вето (требования единогласия) в случаях принятия решений Советом Безопасности на основании разделов А и В гл. VI думбартон-окских Предложений (гл. VI и VII Устава ООН), т.е. при мирном разрешении международных споров и ситуаций и действиях в отношении угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии. Остальные вопросы касались применения вето при определении, является ли данный вопрос процедурным или нет, значения воздержания от голосования постоянного члена Совета при разрешении непроцедурных вопросов, когда он является и не является стороной в споре, а также уяснения, может ли постоянный член Совета участвовать в голосовании по вопросу о том, является ли он стороной в споре.

Ответ на поставленные вопросы был дан 7 июня 1945 г. в Декларации делегаций четырех приглашающих правительств о порядке голосования в Совете Безопасности, к которой присоединилась также Франция. Декларация имела весьма важное значение для самой конференции и для последующей работы Совета Безопасности.

Декларация четырех держав касается двух аспектов вопроса о процедуре голосования в Совете Безопасности: 1) принципиальной основы правила единогласия постоянных членов Совета и 2) его применения в практической деятельности Совета.

В отношении принципиальной основы правила единогласия в Декларации указывалось, что «ввиду основной ответственности постоянных членов, от них нельзя ожидать, при настоящих условиях, существующих в мире, принятия на себя обязательства действовать в таких серьезных делах, как поддержание международного мира и безопасности, в соответствии с решением, с которым они не согласились. Единственный практический метод принятия в этих условиях Советом Безопасности решений по большинству голосов -- предусмотреть в отношении непроцедурных решений единогласие постоянных членов плюс совпадающие голоса по крайней мере двух непостоянных членов. Четыре приглашающих правительства представили поэтому «ялтинскую формулу» конференции как необходимую для того, чтобы была создана Международная организация, через которую миролюбивые нации могут наиболее эффективно нести их общую ответственность за поддержание международного мира и безопасности».

В отношении пределов применения «ялтинской формулы» в практической деятельности Совета Безопасности в Декларации указывалось, что, выполняя свои обязанности, Совет осуществляет две группы функций: выносит решения, которые включают принятие им прямых мер в связи с разрешением международных споров, урегулированием положений, которые могут привести к спорам, определение угроз миру, устранение угроз миру и подавление нарушений мира, и решения, которые не предусматривают принятия таких мер. Первая группа решений требует единогласия постоянных членов, вторая -- принимается процедурным голосованием.

К числу процедурных, относятся, например, решения о принятии или изменении правил процедуры Совета Безопасности, методах избрания его председателя, об обеспечении возможности постоянного функционирования Совета, о времени и месте регулярных и специальных заседаний, о создании органов или учреждений, необходимых для выполнения функций Совета, о приглашении других членов Организации или нечленов, когда последние являются сторонами в споре, участвовать в дискуссиях в Совете.

В итоге положения о процедуре Совета Безопасности были изложены в ст. 28-32 Устава ООН.

Объясняя необходимость единогласия в отношении других вопросов, Декларация указывала, что в иных случаях «решения и действия Совета Безопасности могут иметь крупные политические последствия и могут даже положить начало цепи событий, которые могут, в конце концов, потребовать, чтобы Совет, выполняя свои обязанности, предпринимал меры принуждения... Эта цепь событий начинается тогда, когда Совет решает провести расследование или определяет, что пришло время обратиться к государствам с призывом разрешить их разногласия или сделать сторонам рекомендации». Такие решения и действия требуют единогласия постоянных членов с оговоркой о том, что сторона в споре воздерживается от участия в голосовании.

Декларация четырех держав положила конец попыткам произвольного толкования вопроса о процедуре голосования в Совете Безопасности, и Конференцией Объединенных Наций был принят текст нынешней ст. 27 Устава ООН, в основе которого лежала «ялтинская формула».

Таким образом, в Уставе ООН было закреплено важнейшее принципиальное положение -- обязанность сотрудничества и единогласия пяти постоянных членов Совета Безопасности при принятии Советом важных решений в качестве необходимого условия эффективности действий Организации Объединенных Наций по обеспечению всеобщего мира и безопасности, а также в качестве непременного условия принятия мер для предупреждения или пресечения агрессии.

§3. Единогласие постоянных членов Совета Безопасности -- основа Организации Объединенных Наций

В Уставе ООН принцип единогласия постоянных членов Совета Безопасности выражен в ст. 27, которая гласит:

1. Каждый член Совета Безопасности имеет один голос.

2. Решения Совета Безопасности по вопросам процедуры считаются принятыми, когда за них поданы голоса девяти (ранее -- семи) членов Совета.

3. Решения Совета Безопасности по всем другим вопросам считаются принятыми, когда за них поданы голоса десяти членов Совета включая совпадающие голоса всех постоянных членов Совета, причем сторона, участвующая в споре, должна воздержаться от голосования при принятии решения на основании главы VI и на основании п. 3 ст. 52».

Следовательно, в этой статье установлено правило голосования, действующее в Совете Безопасности.

Однако принцип единогласия постоянных членов Совета Безопасности отнюдь не сводится к этому правилу. Действительное его содержание определяется также ст. 23, 24, 25 и 26, а также ст. 108, 109 и 110 Устава ООН, взятыми и рассматриваемыми в их неразрывной связи с остальными положениями Устава.

Согласно ст. 24 Устава, для обеспечения быстрых и эффективных действий ООН ее члены возлагают на Совет Безопасности «главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности и соглашаются в том, что при исполнении его обязанностей, вытекающих из этой ответственности, Совет Безопасности действует от их имени».

Совет действует в соответствии с целями и принципами ООН. Соответствующие полномочия Совета по выполнению им своих обязанностей изложены в гл. VI, VII, VIII и XII Устава.

Статья 25 Устава, уточняя положения ст. 24, устанавливает, что члены ООН «соглашаются, в соответствии с настоящим Уставом, подчиняться решениям Совета Безопасности и выполнять их».

Совет Безопасности в соответствии со ст. 26 несет ответственность за формулирование при помощи Военно-Штабного Комитета, указанного в ст. 47, планов создания системы регулирования вооружений для представления их членам Организации.

Функции ООН, относящиеся к стратегическим районам, осуществляются Советом Безопасности (ст. 83).

Генеральная Ассамблея, которая уполномочена обсуждать «любые вопросы, относящиеся к поддержанию международного мира и безопасности», должна любой такой вопрос, по которому необходимо предпринять действие, передавать Совету Безопасности до или после его обсуждения (п. 2 ст. 11).

Таковы, кратко, исключительные полномочия и роль Совета Безопасности в деле осуществления первейшей и важнейшей цели ООН -- поддержания международного мира и безопасности. Естественно, что для плодотворного осуществления этой цели необходимо сотрудничество и единство великих держав -- постоянных членов Совета Безопасности.

Именно наличие Совета Безопасности, его особые функции и полномочия, состав и порядок принятия решений определяют эффективность деятельности международного сообщества государств в деле поддержания мира и безопасности на нашей планете.

Но требование сотрудничества и единогласия постоянных членов Совета Безопасности не только касается условий плодотворной деятельности этого важнейшего органа ООН, но и лежит в основе самого образования и продолжения существования этой Организации, определяющей современный правопорядок в мире.

Статьи о ратификации и поправках к Уставу ООН также исходят из признания необходимости согласованных действий постоянных членов Совета Безопасности в качестве главного элемента Организации, из признания их особого положения для достижения целей Организации Объединенных Наций.

В соответствии с этим в ст. 110 Устава было определено, что он вступит в силу после ратификации и сдачи на хранение ратификационных грамот СССР, США, Великобританией, Францией, Китаем и большинством других государств, подписавших Устав.

Поправки к Уставу вступают в силу для всех членов Организации, после того как они приняты двумя третями голосов Генеральной Ассамблеи и ратифицированы двумя третями членов Организации, включая всех постоянных членов Совета Безопасности (ст. 108).

Любое изменение Устава, рекомендованное двумя третями голосов участников Конференции членов Организации по пересмотру Устава, вступит в силу по ратификации двумя третями членов Организации, включая всех постоянных членов Совета Безопасности (ст. 109).

Иначе говоря, единодушное одобрение государствами -- постоянными членами Совета Безопасности является непременным условием вступления в силу любых поправок и изменений Устава ООН.

Совокупность вышеизложенных положений и составляет содержание принципа единогласия держав -- постоянных членов Совета Безопасности как основы деятельности Организации Объединенных Наций по осуществлению ее целей и принципов.

На Совет Безопасности и его постоянных членов возложены особые обязанности по обеспечению международного мира и безопасности -- главнейшей цели Организации. Соответственно, постоянным членам Совета Безопасности предоставлены особые права в сфере принятия решений Совета.

Особое право постоянного члена Совета Безопасности состоит в том, что он может воспрепятствовать принятию в Совете любого решения, кроме процедурного, за которое он не может или не хочет нести ответственность, считая его противоречащим целям и принципам Организации или национальным интересам государства или государств, в отношении которых выносится данное решение.

Иными словами, наделяя постоянных членов Совета Безопасности вытекающим из правила единогласия правом вето, Устав ООН гарантирует, что решения, за которые постоянный член Совета должен нести специальную ответственность, будут приниматься и осуществляться только с его согласия.

Представители СССР в органах ООН неизменно подчеркивали, что право вето -- это обязанность, долг, который вытекает из той сугубой и особой ответственности, которую несут пять великих держав за мир и безопасность народов.

Такой же точки зрения придерживались в 1945 г. и США. Государственный секретарь США, выступая в сенате при обсуждении Устава в связи с его ратификацией, в частности, подчеркнул, что Устав делает лишь то, что налагает особую, специальную обязанность на великие нации, обязанность использовать власть, которая в их руках, вместе и в согласии для мира, а не порознь для войны. *

* См.: Правда. 1947. 26 нояб.

Однако право вето применимо в строго определенных и ограниченных пределах. Оно действует в Совете Безопасности при мирном урегулировании трений между государствами, споров или ситуаций, при осуществлении принудительных действий в случаях угрозы миру, нарушения мира или актов агрессии, а также в области мер по укреплению мира путем формулирования планов сокращения вооружений и вооруженных сил. Оно ограничено также областью непроцедурных вопросов, разрешаемых в Совете, и требованием воздержания от голосования стороны в споре при принятии решений на основании гл. VI и п. 3 ст. 52 Устава и не распространяется на принятие Советом рекомендаций на основании той же главы Устава.

Устав исходит, следовательно, из необходимости единогласия постоянных членов Совета Безопасности как метода их сотрудничества в Организации Объединенных Наций только в той области, в которой совершенно невозможно не учитывать их особую роль и главную ответственность за поддержание мира.

Наделенные правом вето постоянные члены Совета Безопасности не обладают, однако, дискреционным правом принятия решений в Совете, ибо для действительности этих решений необходимо еще поддача за них голосов четырех (ранее двух) непостоянных членов Совета.

Устав ООН исходит также из того, что постоянные члены Совета Безопасности, приняв на себя ответственность за поддержание всеобщего мира, будут согласовывать свои усилия в интересах мира и воздерживаться от всяких агрессивных действий.

Совет Безопасности по Уставу ООН уполномочен:

а) расследовать любой спор или любую ситуацию, которая может привести к международным трениям или вызвать спор, для определения того, не может ли продолжение этого спора или ситуации угрожать поддержанию международного мира и безопасности (ст. 34);

б) определять существование любой угрозы миру, любого нарушения мира или акта агрессии и делать рекомендации или решать о том, какие меры следует предпринять для поддержания или восстановления международного мира и безопасности (ст. 39);

в) требовать от заинтересованных сторон выполнения тех временных мер, которые Совет найдет необходимыми или желательными;

г) решать, какие меры, не связанные с использованием вооруженных сил, должны применяться для осуществления его решений (ст. 41);

д) предпринимать такие действия воздушными морскими или сухопутными силами, какие окажутся необходимыми для поддержания или восстановления международного мира и безопасности (ст. 42).

Такими полномочиями обладает только Совет Безопасности, и наличие правила единогласия постоянных членов Совета призвано гарантировать правильность использования Советом этих важнейших полномочий в целях охраны международного мира.

Исключительные полномочия Совета Безопасности и действующее в нем правило единогласия определяют, следовательно, плодотворность деятельности Организации Объединенных Наций по поддержанию международного мира, составляют ядро системы коллективной международной безопасности в соответствии с Уставом.

§4. Заключение

Современное международное право, сложившееся и развивающееся после Второй мировой войны, существенно отличается от международного права предшествующего периода. Оно, в частности, предусматривает определенную систему поддержания международного мира усилиями международного сообщества государств, систему коллективной международной безопасности. В основе этой системы лежит запрещение использования вооруженной силы в отношениях между государствами и ее применение лишь в общих интересах всех государств и народов по решению Организации Объединенных Наций в лице ее Совета Безопасности в целях поддержания или восстановления международного мира.

Однако в реальной международной действительности такой правопорядок существенно нарушался. Более того, на путь агрессии встали ряд государств -- постоянных членов Совета Безопасности, что в корне подрывает устои современного международного правопорядка.

Иными словами, в реальной действительности тот миропорядок и правопорядок, который предусмотрен Уставом ООН и действующим международным правом, оказался нереализованным.

Между тем соблюдение и укрепление порядка поддержания международного мира и безопасности, установленного Уставом ООН, беспримерно важно, ибо без этого практически невозможно решать все другие глобальные проблемы современности. Жизнь каждодневно подтверждает, что альтернативы указанному правопорядку нет и в обозримом будущем не предвидится.

Глава XV. ПРАВО ВНЕШНИХ СНОШЕНИЙ

§1. Общие положения

Международное право регулирует взаимоотношения между своими субъектами -- государствами, международными организациями, конфедерациями, международными органами и иными международными институциями. В процессе международного общения они ведут переговоры и заключают международные соглашения. Для этого им необходимо быть должным образом представленными управомоченными на то органами или лицами, а также не быть подчиненными правопорядку государства, на территории которого они находятся и действуют, чтобы свободно и беспрепятственно осуществлять свои функции, т.е. пользоваться определенными иммунитетами и привилегиями.

Совокупность международно-правовых норм, регулирующих представительство субъектов международного права в международных отношениях, участниками которых они являются, и составляет то, что следует именовать собирательно правом внешних сношений.

Однако юридический статус и правовой режим (иммунитета и привилегии) иных, помимо государств, субъектов международного права, органы которых и должностные лица неизбежно находятся и действуют на территории какого-либо государства, регулируются специальными договорами, заключаемыми с государством их пребывания, и, соответственно, общим международным правом не регулируются. В числе таких договоров -- Конвенция о привилегиях и иммунитетах Объединенных Наций 1946 г. и Конвенция о привилегиях и иммунитетах специализированных учреждений 1947 г.

Общее же международное право регулирует лишь представительство государств применительно к их зарубежным органам внешних сношений. Предметом его регулирования является, в частности, дипломатическое и консульское право.

Заключены также многочисленные двусторонние и многосторонние договоры между заинтересованными государствами, касающиеся юридического статуса и режима зарубежных органов внешних сношений государств.

В конечном счете обычные нормы общего международного права, нормы универсальных и локальных международных договоров регулируют широкий круг вопросов представительства государств в международном общении.

§2. Дипломатическое право

Дипломатическое право -- это институт общего международного права, регулирующий представительство государства в его взаимоотношениях с другими государствами и некоторыми международными институциями, в частности международными организациями универсального характера.

А. Взаимоотношения между государствами

Дипломатическое право возникло и развилось как обычное право в практике взаимоотношений между государствами, долгое время являвшимися единственными субъектами международного права. Они и ныне осуществляются специальными органами внешних сношений, направляемыми одним государством в другое, чтобы представлять посылающее государство в принимающем.

Такими органами внешних сношений являются постоянные дипломатические представительства, учреждаемые по взаимному согласию государств, и специальные (временные, ad hoc) миссии, направляемые государством в другое государство также по их взаимному согласию для выполнения определенной задачи, согласованной посылающим и принимающим государствами (главным образом для ведения переговоров).

Нормы, относящиеся к постоянным дипломатическим представительствам и к специальным миссиям, кодифицированы ныне в Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. и Венской конвенции о специальных миссиях 1969 г.

Функции дипломатического представительства состоят, в частности: в представительстве посылающего государства в государстве пребывания; в защите в государстве пребывания интересов посылающего государства (в пределах, допускаемых международным правом); в ведении переговоров с правительством государства пребывания (в широком смысле -- с главой государства и правительства, с министерством иностранных дел и другими компетентными органами); в выяснении всеми законными средствами условий и событий в государстве пребывания и сообщении о них посылающему государству; в поощрении и развитии дружественных отношений между посылающим и принимающим государствами во всех сферах их взаимоотношений.

Функции специальной миссии -- представлять посылающее государство в государстве пребывания и осуществлять иные функции, определенные по взаимному согласию посылающим и принимающим государствами с учетом задач специальной миссии.

Представлять посылающее государство в составе постоянного дипломатического представительства управомочивается его глава -- лицо, на которое посылающее государство возложило обязанность действовать в этом качестве. Главы представительств подразделяются на три класса: класс послов или эквивалентных им лиц, именуемых иначе (нунции, верховные комиссары и т.п.); класс посланников (интернунциев), аккредитуемых (назначенных представлять) посылающим государством при главе принимающего государства; класс поверенных в делах, аккредитуемых при министре иностранных дел.

На назначение главы дипломатического представительства запрашивается агреман (согласие) принимающего государства, после чего он снабжается верительными грамотами, удостоверяющими его назначение. Они вручаются лицу, при котором глава представительства аккредитован.

Представлять посылающее государство в составе специальной миссии назначается одно лицо или несколько лиц, именуемых представителями посылающего государства. Из их числа это государство может назначить главу специальной миссии.

В состав дипломатического представительства может входить дипломатический персонал -- лица, имеющие дипломатический ранг (советник-посланник, советник, первый, второй и третий секретарь, атташе, секретарь-архивариус), военный, военно-морской и военно-воздушный атташе, а также административный и обслуживающий персонал.

В состав специальной миссии может также входить дипломатический, административно-технический и обслуживающий персонал.

Члены дипломатического персонала осуществляют по поручению главы дипломатического представительства или специальной миссии определенные функции по представлению посылающего государства во взаимоотношениях с принимающим.

Члены административно-технического и обслуживающего персонала выполняют функции по соответствующему обслуживанию дипломатического представительства или специальной миссии.

Порядок назначения членов дипломатического, административно- технического и обслуживающего персонала и их численный состав определяются по соглашению между посылающим и принимающим государствами. Принимающее государство может в любой момент объявить члена дипломатического персонала persona non grata -- лицом, не пользующимся его расположением, а члена иного персонала -- лицом неприемлемым, т.е. требовать отзыва таких лиц посылающим государством из состава представительств или специальной миссии.

Поскольку дипломатическое представительство или специальная миссия осуществляют свою деятельность на территории принимающего государства, они с учетом их представительного характера и функций должны пользоваться иммунитетом от его юрисдикции. То же касается и их персонала.

О существе иммунитета государства как принципе (общей норме) международного права (неимперативного характера) говорилось ранее (см. гл. V).

К числу иммунитетов дипломатических представительств и специальных миссий относятся, в частности:

неприкосновенность их помещений; иммунитет таких помещений и находящегося в них имущества, а также средств передвижения от обыска, реквизиции, ареста и исполнительных действий;

неприкосновенность архивов и документов в любое время и независимо от их местонахождения.

Иммунитетом от юрисдикции принимающего государства пользуется также имущество, права и интересы, которыми дипломатические представительства и специальные миссии владеют и пользуются на территории принимающего государства.

К числу иммунитетов дипломатических агентов (глава дипломатического представительства и члены его дипломатического персонала), представителей посылающего государства в специальной миссии и членов ее дипломатического персонала относятся, в частности:

неприкосновенность их личности (не подлежат аресту или задержанию в какой бы то ни было форме);

неприкосновенность личного помещения, бумаг, корреспонденции и имущества;

иммунитет от уголовной и (с некоторыми исключениями) от гражданской и административной юрисдикции государства пребывания.

Члены административно-технического персонала пользуются иммунитетом от уголовной юрисдикции государства пребывания и иммунитетом от гражданской и административной юрисдикции в отношении их действий, совершенных при исполнении ими своих обязанностей.

Указанные иммунитета предоставляются также членам семей пользующихся иммунитетами лиц, живущим вместе с ними.

Кроме иммунитетов дипломатические представительства и специальные миссии (и члены их персонала) пользуются в соответствии с международным правом также определенными привилегиями.

Привилегии -- это некие льготные условия деятельности иностранных представительных органов (и их персонала), которыми обычно не пользуются национальные юридические или физические лица и которые учитывают официальный международно-правовой статус таких органов и предоставляются им на взаимных началах в целях содействия успешному осуществлению ими своих функций и правомочий.

Такими привилегиями являются, в частности:

право представительных органов иностранного государства свободно поддерживать сношения для всех официальных целей с правительством посылающего государства и с его другими зарубежными органами внешних сношений всеми подходящими средствами, включая дипломатических курьеров, закодированные или шифрованные депеши, а также с согласия государства пребывания пользоваться радиопередатчиком и другими электронными средствами связи;

освобождение представительных органов от всех государственных, районных и муниципальных налогов, сборов и пошлин в отношении помещений, занимаемых этими органами, кроме платы за конкретные виды обслуживания;

право ввозить с освобождением от всех таможенных пошлин, налогов и сборов (за некоторыми исключениями) предметы, предназначенные для использования представительством; право представительства и его главы вывешивать флаг и эмблему посылающего государства на помещениях представительства, включая резиденцию его главы, и на средствах передвижения, которыми пользуется глава представительства.

Дипломатические агенты, представители посылающего государства в специальной миссии и члены ее дипломатического персонала пользуются, в частности, следующими привилегиями:

свободой передвижения по территории государства пребывания (с предусмотренными исключениями);

освобождением от всех налогов, сборов и пошлин, личных и имущественных, государственных, районных и муниципальных (за некоторыми исключениями);

освобождением от всех трудовых и государственных повинностей, .независимо от их характера, а также от военных повинностей (таких, как реквизиции и военный постой);

правом ввоза с освобождением от таможенных пошлин, налогов и сборов предметов, предназначенных для личного пользования указанных лиц и членов их семей;

освобождением от досмотра личного следующего с ними багажа, если нет серьезных оснований предполагать, что он содержит предметы, запрещенные для ввоза или вывоза.

Принимающее государство должно, кроме того, предоставлять органу иностранного государства все возможности для выполнения им функций представительства.

Возможности -- это некие блага или преимущества, которые государство пребывания, если в том есть необходимость, может или должно помочь получить иностранному государству в лице его представительных органов и их персонала.

В частности, речь идет о содействии в приобретении или в найме помещений представительства либо жилых помещений для сотрудников, в предоставлении преимущественного права отправки различного рода официальных депеш и прочих отправлений, преимущественного права пользования общественным транспортом дальнего следования, приобретения предметов обихода и тому подобных преимуществах или услугах.

Б. Взаимоотношения государств с международными организациями

Соответствующие нормы кодифицированы ныне в Венской конвенции о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера 1975 г.

В ней речь идет о представительстве государств -- постоянном или временном -- при международных организациях универсального характера, о представительстве в органах (любого характера) таких организаций государств-членов или государств-нечленов (наблюдателей) и о представительстве государств на конференциях, созываемых универсальной международной организацией или под ее руководством.