Международное право

Можно также считать, что Проект касается двух сфер иммунитета: судебного и иммунитета от принудительных мер в отношении собственности государства.

В-третьих, Проект касается иммунитета в сфере гражданско-правовых отношений, т.е. случаев, когда государство выступает субъектом гражданско-правовых отношений с иностранными юридическими или физическими лицами, ибо в отсутствие иммунитета суд компетентен разбирать только гражданские дела, одной из сторон которых выступает государство.

Уточняя это положение, следует иметь в виду, что суд в силу принципа невмешательства во внутренние дела другого государства не компетентен разбирать гражданские дела, сторонами которых выступают иностранное государство и его физические или юридические лица. Он компетентен разбирать (в отсутствие иммунитета) дела, в которых сторонами выступает иностранное государство и физические или юридические лица, имеющие национальность государства суда, и в некоторых случаях, когда таковыми являются иностранное государство и иностранные для такого государства физические или юридические лица.

Далее, принудительные действия в отношении иностранной государственной собственности в отсутствие иммунитета могут предприниматься, как правило, по постановлению суда либо как меры предварительного обеспечения иска, либо как меры исполнения судебного решения. В принципе возможна соответствующая компетенция других, кроме суда, органов государства. Но существа проблемы -- связи этих мер с гражданским делом против иностранного государства -- это не меняет. Речь идет именно об иммунитете государства (включая возможные изъятия) от иностранной юрисдикции в сфере гражданско-правовых отношений.

Такова сфера применения разрабатываемого Комиссией Проекта статей.

Проект в целом требует существенной доработки. Ряд его статей прямо на это указывает, поскольку в скобках они содержат альтернативные выражения, отражающие различные позиции членов Комиссии международного права по некоторым вопросам об юрисдикционных иммунитетах, соответствующие тому разбросу мнений, который наблюдается как между государствами, так и в международно-правовой доктрине.

Государства издавна выступали субъектами международного гражданско-правового, или частноправового, оборота, заключая соглашения (контракты) с иностранными физическими и юридическими лицами, пользуясь иммунитетом от юрисдикции иностранных судебных и иных инстанций.

Но применительно к этой сфере деятельности государств с конца прошлого века некоторые государства встали на путь отказа иностранному государству в иммунитете, когда оно действует якобы не в качестве суверена (jure imperii), а в качестве частного лица (jure gestionis). Это породило существенные противоречия и споры между государствами. Нет единства по этому вопросу и в международно-правовой доктрине.

Суть расхождений состоит в том, что одни государства и авторы (их большинство) рассматривают принцип иммунитета как «абсолютный» в том смысле, что он применим (естественно, с общепризнанными исключениями) ко всей деятельности иностранного государства в сфере юрисдикции другого государства. Другие же государства и авторы придерживаются концепции «функционального иммунитета», именуемой иногда также теорией «ограниченного» или «относительного» иммунитета, согласно которой государство в зависимости от осуществляемых им функций может либо действовать в качестве носителя публичной или суверенной власти (jure imperii) и пользоваться иммунитетом, либо действовать как частное лицо (jure gestionis) и иммунитетом не пользоваться. Или иначе: речь идет о деятельности государства, носящей «публичный характер», и его деятельности, имеющей «частноправовой характер». Последнее касается сделок государства в качестве субъекта частного, или гражданского, права.

Но являются ли гражданско-правовые сделки государства с иностранными физическими и юридическими лицами, согласно функциональной концепции, во всех случаях действиями jure gestionis? Оказывается -- нет. Именно гражданско-правовые сделки государства подлежат разграничению на публично- и частноправовые.

Согласно господствующей концепции такого разграничения, в его основу кладется цель совершаемого действия (например, выдача заказа государством иностранной частной фирме -- действие публично-правовое). Согласно другой концепции, решающим является юридический характер действия (тот же заказ является частноправовым).

И в этом первый и основной порок теории «функционального иммунитета» во всех ее модификациях. Можно четко различать действия государства как субъекта международного права и как субъекта гражданского права. Можно считать, что в последнем случае его действия похожи на действия физических или юридических лиц, с которыми он вступает в гражданско-правовые отношения, или аналогичны им. Но совершенно беспредметно и несостоятельно утверждать, что в этих или каких-либо иных случаях государство выступает не как таковое, а как негосударство, как частное лицо.

Прежде всего, как отмечалось в меморандуме автора, распространенном в Комиссии международного права в 1983 г., это не соответствует действующему международному праву, которое исходит из суверенитета и суверенного равенства государств во всех сферах их взаимоотношений -- политических, экономических (торгово-экономических), социальных, научно-технических, культурных и иных. В своих внешних сношениях государство всегда выступает как империум, т.е. как носитель государственной, или публичной, власти.

Государство едино, его нельзя расщепить, как едина и государственная власть. Все органы и представительства государства выступают от лица государственной власти в пределах своих прав и обязанностей, установленных государством. Ни один из органов государства не может быть исключен из общей системы, обособлен или противопоставлен другим органам государства. Совокупная компетенция органов государства охватывает все полномочия, необходимые для осуществления функций государства.

Экономическая деятельность или экономическая функция не менее важна для любого государства, чем его другие функции. Государство осуществляет экономическую деятельность, в частности в гражданском обороте, не как частное лицо, а именно как государство, как носитель государственной, публичной власти. Заключая гражданско-правовую сделку, оно выступает не в качестве юридического лица, в качестве особого субъекта гражданского права, действует не интересах личной выгоды каких-либо частных лиц, а в государственных интересах, в интересах всего общества, народа. Поэтому уподоблять действия государства действиям частных лиц нет абсолютно никаких оснований.

Вообще недопустимо, чтобы суд входил в рассмотрение деятельности иностранного государства и квалифицировал ее тем или иным образом, вопреки мнению самого этого государства. Это недопустимое вмешательство во внутренние и внешние дела иностранного государства.

В меморандуме также отмечалось, что позиция государств неправильно трактуется или неправильно отражается в докладах Специального докладчика, сторонника теории функционального иммунитета.

Что касается разработанного (в первочтении, без голосования) Редакционным комитетом Проекта Комиссии международного права, то он состоит из 28 статей. Приведем некоторые его положения.

Ранее говорилось о ст. 1 Проекта, касающейся сферы его применения.

Часть II Проекта -- «Общие принципы» -- содержит ст. 6, озаглавленную «Иммунитет государства», которая гласит: «Всякое государство пользуется иммунитетом, в отношении себя и своей собственности, от юрисдикции судов другого государства с учетом положений настоящих статей (и соответствующих норм общего международного права)». Выражение в скобках -- явное недоразумение, ибо, если есть какие-то нормы об иммунитете, не отраженные в Проекте, то кодификация их становится явно бессмысленной.

Таким образом, Проект устанавливает в качестве общего принципа -- принцип иммунитета государства от иностранной юрисдикции (судебной и административной) с учетом общепризнанных из него изъятий, которые предстоит кодифицировать в Проекте.

Принцип этот является диспозитивной нормой международного права. Поэтому ст. 8--10 Проекта предусматривают, что государство не может заявлять об иммунитете от юрисдикции при разбирательстве в суде другого государства какого-либо дела, если оно:

явно согласилось на юрисдикцию этого суда по такому делу в силу международного соглашения, письменного контракта или соответствующего заявления суду;

само возбудило разбирательство, или приняло участие в разбирательстве существа дела, либо предприняло иное действие по существу дела;

при разбирательстве, возбужденном им самим, или разбирательстве, в котором оно участвует для предъявления иска, в отношении любого встречного иска на тех же правооснованиях или фактах;

предъявило встречный иск на тех же правооснованиях или фактах, что и основной иск против него.

Часть III Проекта -- «Изъятие из иммунитета государств» -- предусматривает такие изъятия по общему международному праву, а не в силу прямого на то согласия государства по конкретному делу. Статья 11 Проекта («Коммерческие контракты») гласит:

1. Если государство заключает коммерческий контракт с иностранным физическим или юридическим лицом и, в силу применимых норм международного частного права, разногласия относительно этого контракта подлежат юрисдикции судов другого государства, это государство рассматривается как давшее согласие на осуществление этой юрисдикции в разбирательстве по делу, возникшему из этого коммерческого контракта, и, соответственно, не может ссылаться на иммунитет от юрисдикции при таком разбирательстве.

2. Пункт 1 не применяется:

a) в случае заключения коммерческого контракта между государствами или его заключения на межправительственной основе;

b) если стороны коммерческого контракта явно согласились об ином».

Таким образом, положения этой статьи не применяются, если, в частности, стороны коммерческого контракта договорились об ином средстве разбирательства по делу, касающемуся данного коммерческого контракта, что, разумеется, зависит от государства, заключившего контракт.

При этом ст. 2 Проекта определяет понятие «коммерческий контракт», как означающий:

1) любой коммерческий контракт или сделку о продаже и купле товаров или о предоставлении услуг;

2) любой контракт о займе или иную финансовую сделку, включая любое обязательство или гарантию в отношении любого такого займа или о компенсации в отношении любой такой сделки;

3) любой иной контракт или сделку коммерческого, промышленного, торгового или профессионального характера, за исключением трудовых договоров.

Другие статьи ч. III посвящены: трудовым договорам; ущербу личности и собственности; праву собственности, владения и пользования имуществом государства на иностранной территории; патентам, товарным знакам и другим объектам интеллектуальной или промышленной собственности; участию государства в компаниях и других объединениях, принадлежащих государству или эксплуатируемым им судам, используемым на коммерческой службе, и ряду других ситуаций.

Все эти статьи предусматривают действие иностранной юрисдикциии, если соответствующие государства не договорились об ином или иной порядок не был предусмотрен в коммерческом контракте или не был согласован иным образом.

Часть IV Проекта -- «Иммунитет государства от принудительных мер в отношении его собственности» -- явно неудовлетворительна, поскольку основная его статья «Иммунитет государства от принудительных мер» предусматривает, что государство пользуется иммунитетом от таких мер, за исключением тех, в частности, случаев, когда эта собственность «непосредственно используется или предназначена для использования государством в коммерческих (негосударственных) целях и имеет связь с объектом иска или с учреждением или институцией, против которых направлено это разбирательство», т.е. полностью основывается на концепции функционального иммунитета со всеми ее несуразностями и пороками.

Таково, кратко, положение дел с иммунитетом государства в сфере гражданско-правовых отношений, свидетельствующее о существенных разногласиях между государствами по этому вопросу.

Глава VII. НАИБОЛЬШЕЕ БЛАГОПРИЯТСТВОВАНИЕ В МЕЖГОСУДАРСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЯХ

§1. Общие положения

В современном мире взаимоотношения между государствами в той или иной, особенно экономической, сфере их сотрудничества часто основываются на условии предоставления режима наибольшего благоприятствования в соответствии с договорными положениями (клаузулами) о наиболее благоприятствуемой нации.

По поручению Генеральной Ассамблеи ООН Комиссия международного права включила в 1967 г. в свою повестку дня тему «Клаузулы о наиболее благоприятствуемой нации в праве международных договоров» и назначила члена Комиссии венгерского профессора Эндре Уштора специальным докладчиком по этому вопросу. В 1969--1976 гг. он представил Комиссии семь докладов по указанной теме, которые в совокупности представляют собой наилучшее из ныне существующих теоретико-практическое исследование юридической сущности, толкования и применения клаузул о наиболее благоприятствуемой нации в межгосударственных отношениях.

Комиссия международного права на основе докладов Э. Уштора завершила подготовку в первом чтении Проекта статей о клаузуле о наиболее благоприятствуемой нации и изложила его в своем докладе Генеральной Ассамблее о работе двадцать восьмой сессии комиссии. Проект в соответствии с установившейся процедурой был направлен на заключение государств -- членов ООН и заинтересованных международных организаций. С учетом их замечаний и соображений Комиссия приняла окончательно во втором чтении «Проект статей о клаузулах о наиболее благоприятствуемой нации», который приводится в ее докладе Генеральной Ассамблее о работе ее тридцатой сессии. *

* См.: Ежегодник Комиссии международного права. 1978. Т. II, ч. 2. Более подробно этот Проект рассмотрен в нашем труде «Режим наибольшего благоприятствования и межгосударственных отношениях» (М., 1995).

Как и в других случаях кодификационной работы, Комиссия международного права считала, что подготовка проекта соответствующих статей является наиболее целесообразным и эффективным методом изучения и определения норм международного права, касающихся клаузул о наиболее благоприятствуемой нации. Проект подготовлен в такой форме, что может служить основой для заключения многосторонней конвенции по примеру многих других проектов Комиссии.

Комиссия также высказала рекомендацию о заключении соответствующей конвенции. И хотя такая конвенция не заключена, разработанный Комиссией Проект статей может с успехом использоваться государствами, а также специалистами в области международного права для уяснения юридической сущности, условий толкования и применения клаузул о наиболее благоприятствуемой нации, содержащихся в многочисленных двусторонних и многосторонних договорах между государствами применительно к различным сферам их взаимоотношений.

Комиссия, наконец, отметила во введении к Проекту, что он представляет собой как кодификацию, так и прогрессивное развитие соответствующих положений международного права в том смысле, в каком это концептуально определено в ст. 15 Положения о Комиссии.

Проект состоит из 30 статей, которые не сгруппированы в отдельные главы или параграфы. В то же время Комиссия отметила, что первые восемь статей могут рассматриваться как вводные статьи определительного характера; ст. 9--22 относятся к применению клаузулы о наиболее благоприятствуемой нации; ст. 23--26 касаются исключений из клаузулы по общему международному праву; ст. 27--30 именуются обычно как разные положения.

Ниже кратко излагаются основные положения Проекта Комиссии международного права.

§2. Клаузула о наибольшем благоприятствовании

Статья 1 Проекта, озаглавленная «Сфера применения настоящих статей» , гласит:

«Настоящие статьи применяются к клаузулам о наиболее благоприятствуемой нации, содержащимся в договорах между государствами».

Из этой статьи, в частности, следует, что клаузула -- это договорное положение, договорное правило, конвенционная норма, устанавливающая юридический статус государства -- участника договора как наиболее благоприятствуемой нации.

Что касается термина «нация» в выражении «клаузула о наиболее благоприятствуемой нации», то Комиссия сохранила его, поскольку он традиционно употребляется в этом контексте и понимается как государство. В таком же смысле он используется и во многих других случаях.

Таким образом, речь идет о правоотношениях между государствами на основе и в силу клаузулы, содержащейся в международных договорах как письменных соглашениях между государствами, в том числе с участием других субъектов международного права, например международных организаций.

Суть клаузулы как договорного положения -- предоставление режима наибольшего благоприятствования одним государством другому.

Иначе говоря, рассматриваемый Проект посвящен именно клаузулам как источнику и основанию предоставления режима наиболее благоприятствуемой нации. И сфера межгосударственных отношений на основе режима наиболее благоприятствуемой нации также определяется именно в клаузуле как договорном положении.

Что же касается более конкретно согласованной в клаузуле сферы отношений между государствами, то каких-либо ограничений такой сферы нет. Это могут быть политические, экономические, социальные, культурные или иные взаимоотношения между государствами. Некоторые конкретные примеры действующих клаузул, точнее -- действующих соответствующих договоров, будут рассмотрены далее.

В Проекте точнее было бы говорить не о клаузулах, а о договорах, ее содержащих. Однако такая редакция существенно осложнила бы многие статьи Проекта без существенной пользы для их уяснения.

Итогом изложенного является то, что только клаузулы (или, собирательно, клаузула) являются единственным бесспорным источником и основанием обязательства бенефицирующего государства предоставить режим наиболее благоприятствуемой нации государству-бенефициарию.

Статья 7 Проекта, озаглавленная «Правовая основа режима наиболее благоприятствуемой нации», прямо подтверждает этот тезис.

Соответственно Проект посвящен исключительно клаузулам о наиболее благоприятствуемой нации, точнее -- установлению норм действия, толкования и применения таких клаузул, коль скоро они налицо.

§3. Режим наибольшего благоприятствования

Поскольку юридической сущностью клаузулы о наибольшем благоприятствовании является обязательство государства предоставить другому государству режим наиболее благоприятствуемой нации в определенной сфере их взаимоотношений, то существом наибольшего благоприятствования является предоставляемый «режим наиболее благоприятствуемой нации».

Режим наиболее благоприятствуемой нации, согласно ст. 5 Проекта, есть режим, предоставляемый бенефицирующим государством государству-бенефициарию или лицам или вещам, находящимся в определенной связи с ним, не менее благоприятный, чем режим, распространенный бенефицирующим государством на третье государство или на лица или вещи, находящиеся в такой же связи с этим третьим государством.

Комиссия международного права рассмотрела вопрос об иной терминологии, чем «режим, не менее благоприятный», такой, в частности, так «равный режим», «тождественный режим» или «аналогичный режим» режиму, распространенному на третье государство. Каждый из таких терминов имеет свои преимущества и недостатки. В конечном счете она остановилась на термине «не менее благоприятный», поскольку он обычно используется в клаузулах о наибольшем благоприятствовании.

Комиссия международного права отметила в своем комментарии к г. 5, что она осознавала почти непреодолимые трудности, стоящие на пути абстрактного или общего определения терминов «лица» и «вещи», которые используются в ее Проекте, и отказалась от такой попытки, отметив, что эти термины следует понимать как охватывающие лица или вещи в физическом или юридическом смысле, который придается этим словам в различных языках и правовых системах мира. В частности, слово «вещи» охватывает не только материальные и нематериальные вещи, но и среди прочего виды деятельности или услуг. Фактически объектами режима наибольшего благоприятствования также могут быть такие виды деятельности, как занятие определенными специальностями и профессиями, заход судов в порт и т.д. Однако Комиссия решила не ссылаться на виды деятельности в своем Проекте, поскольку в конечном счете они могут быть связаны с лицами или вещами.

В итоге вопрос о том, какие именно лица и/или вещи имеются в виду и какова «определенная связь» их с государством-бенефициарием, должен решаться клаузулой, т.е. содержащим ее договором, или вытекать из нее на основе согласованного толкования.

Наконец, согласно ст. 5, режим наибольшего благоприятствования должен быть не менее благоприятным, фактически же -- аналогичным, равным или идентичным режиму, распространенному на любое третье государство или на лица или вещи, находящиеся в такой же связи с этим третьим государством, как и с государством-бенифициарием. Практически же речь идет о наилучшем режиме в данной сфере взаимоотношений, которым прямо (а не в силу клаузулы) пользуется одно из любых третьих государств в своих взаимоотношениях с бенефицирующим государством, разумеется, в пределах срока действия клаузулы и при отсутствии в ней согласованных исключений в отношении каких-либо третьих государств. Опять же практически речь идет о преимуществах, иммунитетах, возможностях, льготах, освобождении от повинностей и т.д., которые бенефицирующее государство предоставляет третьим государствам.

При этом распространение бенефицирующим государством каких-либо преимуществ на лица или вещи, находящиеся в определенной связи с этим третьим государством, создает правооснования для государства-бенефициария на такой же режим в пользу соответствующих лиц или вещей лишь при том условии, что они в соответствии с клаузулой находятся в такой же связи с ним, как и с указанным третьим государством (граждане--граждане, национальные юридические лица--национальные юридические лица, торговые суда под национальным флагом-- торговые суда под национальным флагом и т.д.).

Таково понятие режима наиболее благоприятствуемой нации и его юридические основания.

§4. Применение норм о наибольшем благоприятствовании

Рассматриваемый Проект исходит из того, что в договорах содержатся некие клаузулы -- договорные положения, подлежащие практическому применению. Толковать и применять эти договорные положения необходимо с учетом особой их специфики, отличающей их от других договорных норм. Выявление этой специфики и особых условий толкования и применения клаузул о наибольшем благоприятствовании и является задачей этого Проекта.

Поскольку речь идет о толковании конвенционных норм, то к клаузулам целиком и полностью применимы прежде всего общие нормы о толковании договоров, изложенные в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. (ст. 31--33). Нормы же Проекта касаются специфических условий толкования и применения клаузул о режиме наиболее благоприятствуемой нации.

Главная особенность клаузул, составляющих их специфику как договорных положений, состоит в том, что клаузула не устанавливает конкретных прав бенефициария и конкретных обязанностей бенефицирующего государства помимо общего обязательства последнего предоставить режим наиболее благоприятствуемой нации в согласованной сфере отношений. Конкретные права приобретаются бенефициарием лишь в сопоставлении с правами, составляющими режим, распространенный бенефицирующим государством на третье государство. Последний режим прямой, т.е. конкретный и определенный. Если какой-либо конкретный режим (относящийся к согласованной сфере взаимоотношений) прямо не распространен на какое-либо третье государство, то бенефициарий в силу клаузулы не приобретает каких-либо конкретных прав.

В свою очередь, если бенефицирующее государство предоставило бенефициарию больший объем прав, чем третьему государству, то часть таких прав, выходящая за рамки обязательства в силу клаузулы, к ней непосредственного отношения не имеет. В этом, в частности, известное несовершенство выражения «режим», распространенный на третье государство, поскольку «не менее» означает также «и более» благоприятный.

Необходимость сравнения режима, предусмотренного клаузулой или вытекающего из толкования ее содержания (в принципе всегда, ибо исчерпать этот режим сколь угодно подробной формулировкой нет возможности), с режимом третьего государства вызывает необходимость применения правила ejusdem generis («того же рода, той же категории»). Правило это строго логически обосновано и общепризнанно.

Указанное сравнение может оказаться делом простым и бесспорным, а может породить существенные трудности и споры между бенефицирующим государством и бенефициарием. Комиссия отметила в связи с этим, что составители клаузулы о наиболее благоприятствуемой нации всегда сталкиваются с дилеммой: либо разработать клаузулу в слишком общих выражениях, рискуя тем самым ослабить ее эффективность в результате строгого толкования нормы ejusdem generis, либо разработать ее слишком подробно с перечислением конкретных сфер ее действия, что связано с риском возможной неполноты перечисления.

Сравнение режима, приобретаемого в силу клаузулы, с режимом, прямо распространенным на третье государство, должно производиться в целях установления их совпадения или несовпадения. В случае совпадения права на такой же режим бенефициарием приобретаются, в противном случае они отвергаются. Сложность же такого сравнения состоит в том, что оно одновременно производится по многим параметрам: совпадают ли сферы взаимоотношений вообще и относится ли конкретный элемент или предмет, по поводу которого возникают правоотношения, к этой сфере; совпадают ли субъекты правоотношений (например, граждане с гражданами, национальные юридические лица с национальными юридическими лицами). В юридической терминологии речь идет о совпадении rationae personae и rationae materiae. Кроме того, уже за пределами юридического толкования клаузулы возможно сравнение двух или нескольких режимов, распространенных на третьи государства, с целью уяснения, какой их них более благоприятный.

Условия таких сравнений в соответствии с правилом ejusden generis в общем виде и предстояло выразить Комиссии. В этих целях она сформулировала ст. 9 и 10 Проекта.

Они сформулированы Комиссией на основе тщательного изучения практики применения клаузул государствами, прецедентов, встречавшихся в практике международных и внутригосударственных судебных инстанций, и международно-правовой доктрины.

Право на режим наиболее благоприятствуемой нации как потенциальное право приобретается, естественно, в силу клаузулы о наиболее благоприятствуемой нации. Оно становится фактическим правом, когда режим в пределах предмета клаузулы распространяется бенефицирующим государством на какое-либо третье государство. Однако приобретенное таким образом фактическое право бенефициария немедленно вступает в силу только в том случае, если налицо необусловленная клаузула.

В случае же обусловленной клаузулы она вступает в силу лишь по выполнении условия ее применения, согласованного бенефицирующим государством с бефициарием в договоре, содержащем клаузулу, или иным образом.

Трудно сказать, каковы такие конкретные условия, ибо это зависит от существа предмета клаузулы. Например, в случае выдачи уголовных преступников таким условием может быть тяжесть совершенного преступления, влекущая за собой, например, не менее года тюремного заключения. В случае занятия при поселении какой-либо профессиональной деятельностью таким условием может быть представление документов о соответствующей квалификации, например врача, и признание их действительности бенефицирующим государством и т.д.

Если клаузула является необусловленной и, соответственно, безвозмездной, то бенефицирующее государство логически и юридически не имеет оснований требовать какого-либо возмещения.

§5. Исключения из положений о наибольшем благоприятствовании

Основная цель автора - рассмотреть в данном параграфе те исключения из клаузулы о наиболее благоприятствуемой нации, которые Комиссия международного права в своем Проекте предложила считать исключениями по общему международному праву, т.е. такими, которые действовали бы независимо от того, что они не упомянуты в самой клаузуле или в содержащем ее договоре и не установлены иным образом договаривающимися государствами.

Но указанные исключения сами по себе связаны с вопросом о свободе исключений из клаузулы, согласованных договаривающимися государствами.

Исключения же по общему международному праву в принципе подлежат согласованию (явному или молчаливому) всеми членами международного сообщества государств.

Государства в силу своего суверенитета свободны заключать любые договоры, не противоречащие императивным нормам общего международного права, в том числе договоры, содержащие обязательство о представлении режима наиболее благоприятствуемой нации.

Они могут ограничивать сферу применения режима наибольшего благоприятствования определенными областями их взаимоотношений, что за редчайшим исключением и делается на практике.

Наконец, они свободны исключать и действительно часто исключают из действия клаузулы о наибольшем благоприятствовании некоторые преимущества rationae personae, т.е. предоставленные конкретным третьим государствам (их физическим и юридическим лицам или вещам). Они исключают из действия клаузулы также преимущества rationae materiae, т.е. касающиеся предмета режима наиболее благоприятствуемой нации.

Проект Комиссии не учитывает этих исключений, ибо их невозможно предусмотреть и обобщить. Он исходит из того, что они не изменяют ни общего существа и характера клаузул, ни общих условий их толкования и применения.

Свобода ограничений и исключений в отношении действия клаузулы о наибольшем благоприятствовании, согласованных договаривающимися сторонами, подтверждена в ст. 29 Проекта.

Что же касается исключения по общему международному праву, то Комиссия международного права предложила такие исключения в нормах ст. 23--26 Проекта. Однако следует сразу же внести необходимое уточнение. Предложенные исключения по общему международному праву касаются не всех клаузул о наиболее благоприятствуемой нации вообще, а лишь таких, которые применяются в сфере экономических, точнее --торгово-экономических, взаимоотношений между заинтересованными государствами.

Таковы предельно кратко основные положения Проекта статей о клаузулах о наиболее благоприятствуемой нации, разработанного Комиссией международного права ООН.

Глава VIII. ПРАВОПРЕЕМСТВО ГОСУДАРСТВ

§1. Общие положения

Правопреемство -- юридический термин, кратко обозначающий соответствующее юридическое понятие. В отечественной теории права такого понятия не выработано. Однако его нетрудно сформулировать.

Под правопреемством следует понимать переход -- в установленных правом случаях и в соответствии с правовыми предписаниями -- прав и обязанностей субъекта права к другому субъекту права.

Таким образом, правопреемство -- понятие, описывающее юридические последствия предусмотренного правом (национальным или международным) юридически значимого события, т.е. определенного юридического факта.

Достаточно очевидно, что речь в таком случае идет о качественных изменениях субъекта права, порождающих переход его прав и обязанностей другому субъекту права. Так, субъект права может прекратить свое существование, объединиться с другим субъектом права с образованием нового субъекта, разделиться на два или несколько субъектов права.

Юридическими же последствиями таких качественных изменений субъекта права явится переход его прав и обязанностей (полный или частичный) к другому субъекту, т.е. правопреемство как таковое.

Следовательно, чтобы имело место правопреемство, право должно установить, какие именно юридически значимые факты его порождают и в чем именно состоят их юридические последствия.

Применительно к международным отношениям и международному праву под правопреемством следует понимать переход в установленных международным правом случаях прав и обязательств субъекта международного права к другому его субъекту.

Основными субъектами международного права являются государства. Соответственно, в международном праве прежде всего речь идет об их правопреемстве. Об этом свидетельствует и обширная международная практика. С учетом этой практики и сложившихся обычноправовых норм Комиссия международного права подготовила два проекта статей, легших в основу двух универсальных международных конвенций, текст которых был принят конференциями государств, состоявшимися в Вене. Это: Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров 1978 г. (далее -- Конвенция 1978 г.) и Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов 1983 г. (далее -- Конвенция 1983 г.).

Несомненно, что эти конвенции представляют собой кодификацию с элементами прогрессивного развития действующего общего международного права в этой области и отражают согласованную позицию членов международного сообщества государств в этой сфере их взаимоотношений.

Поэтому ныне любое доктринальное изложение вопросов о правопреемстве государств должно производиться с учетом положений Венских конвенций 1978 и 1983 гг.

Другими общепризнанными субъектами международного права являются международные (межгосударственные) организации. Возникает ли применительно к ним проблема правопреемства?

В принципе, да, возникает, в частности в случае прекращения их существования. Но новой международной организации, так или иначе связанной с прекратившей свою деятельность организацией, практически не возникает. Возникают, как правило, проблемы ликвидации имущества и сохранения архивов прекратившей существование международной организации. Но они решаются по соглашению между государствами -- членами организации и какого бы то ни было отношения к правопреемству согласно международному праву не имеют.

В итоге правопреемство в международном праве фактически сводится к правопреемству государств.

Разумеется, что никакого правопреемства правительств, о чем иногда шла речь в доктрине, существовать не может, ибо правительства, понимаемые как совокупность центральных исполнительных органов власти государства, действуют от имени государства и обязывают в установленных случаях не себя, а отечественное государство. И смена правительства другим пришедшим к власти, в том числе неконституционным путем, не освобождает государство от принятых от имени государства прежним правительством международных обязательств. Иначе международное право как таковое утратило бы всякий смысл.

Согласно современному международному праву, правопреемство государств, как оно определено выше, порождают три блока событий (юридических фактов): передача части территории государства другому государству по соглашению между ними; возникновение нового независимого государства на бывшей зависимой территории в результате ее деколонизации; объединение государств в едином государстве и разделение государства на два или несколько независимых государств. Иногда, правда, необходима более подробная детализация этих событий.

При этом вычленение ситуаций, порождающих в качестве юридических фактов правовые последствия, именуемые правопреемством, нужно, естественно, не само по себе, а потому, что в каждом таком конкретном случае юридические последствия различны. Иначе говоря, в зависимости от существа события (юридического факта) возникают различные типы или категории правопреемства, что и лежит в основе дифференциации категорий правопреемства в Венских конвенциях 1978 и 1983 гг.

Далее встает вопрос о том, можно ли достаточно разные события (юридические факты), порождающие правопреемство, обозначить единым термином и определить его существо.

Соответствующий термин в конвенциях был обозначен выражением «правопреемство государств», и его существо было определенно в обеих конвенциях следующим образом: «правопреемство государств» означает смену одного государства другим в несении ответственности за международные отношения какой-либо территории (ст. 2 Венских конвенций 1978 и 1983 гг.).

Это основной, базовый термин обеих конвенций, посредством которого связываются между собой все другие термины-понятия в сфере правопреемства. Он используется, чтобы обозначить сам по себе факт смены одного государства другим в несении ответственности за международные отношения данной территории, абстрагируясь от юридических последствий этого события, т.е. правопреемства прав и обязательств в силу этого юридического факта.

Права и обязательства, вытекающие из факта «правопреемства государств», суть то, чему посвящены Венские конвенции 1978 и 1983 гг. Конкретно же они посвящены, согласно их ст. 1, последствиям «правопреемства государств», в одном случае в отношении договоров между государствами, а в другом -- в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов.

Таким образом, юридический факт, порождающий переход определенных прав и обязательств одного государства (предшественника) к другому государству (преемнику) обозначается в конвенциях термином «правопреемство государств», а собственно условиям такого перехода, т.е. правопреемству как таковому, как оно определено выше, посвящены материальные статьи конвенций. И в этом -- первая трудность уяснения существа обеих конвенций.

К тому же в заглавии конвенций речь идет о правопреемстве государств в отношении договоров или государственной собственности, архивов и долгов, а в действительности они посвящены последствиям «правопреемства государств» в отношении указанных предметов правопреемства.

Однако в заглавии конвенций слово «государств» после слова «правопреемство» означает, что речь идет о правопреемстве указанной материи именно государствами, а не иными субъектами международного права. Но это не самоочевидно, а следует лишь из анализа текста заглавий. Действительно, правопреемство государств как юридический факт не может осуществляться в отношении договоров или государственной собственности, архивов и долгов.

Почему же в конвенциях юридический факт, порождающий собственно правопреемство, обозначается термином «правопреемство государств»?

Представляется, что это следование традиции доктрины, где расхожими понятиями являлись «правопреемство государств де-факто» для обозначения фактического события и «правопреемство государств де-юре» для обозначения наступающих юридических последствий, т.е. собственно правопреемства.

Далее следует объяснить, почему «правопреемство государств» означает смену «ответственности за международные отношения какой-либо территории». Эта нейтральная формула покрывает любой конкретный случай территориальных изменений, независимо от юридического статуса той или иной территории (государственная территория, территория под опекой, подмандатная территория, зависимая территория и т.д.). Так, нельзя, например, в качестве обобщающего понятия говорить о смене одного государства другим в осуществлении суверенитета в отношении какой-либо территории, хотя это касается большинства случаев «правопреемства государств», но не покрывает ситуации деколонизации зависимой территории, не находившейся под суверенитетом колониальной державы.

Необходимо также иметь в виду, что в указанном выражении слово «ответственность» за международные отношения какой-либо территории не имеет какого-либо отношения к понятию ответственности государства за международно-противоправные деяния, а лишь описывает фактическую ситуацию.

Соответственно «государство предшественник» определяется как государство, которое было сменено другим государством в случае правопреемства государств. А «государство-преемник» -- государство, которое сменило другое государство в случае правопреемства государств.

В качестве базового в конвенциях также определен слитный термин «новое независимое государство». Он означает государство-преемника, территория которого непосредственно перед моментом правопреемства государств являлась зависимой территорий, за международные отношения которой было ответственно государство-предшественник. Это особый случай возникновения нового государства, отличный от случаев возникновения новых государств в результате объединения или разделении существующих суверенных государств.

Определен, наконец, термин «момент правопреемства государств». Он означает дату смены государством-преемником государства-предшественника в несении ответственности за международные отношения применительно к территории, являющейся объектом правопреемства государств.

Следовательно, юридически -- это действительно некий «момент», определенная календарная дата.

Но в реальной действительности уяснить, на какую дату совершилось то или иное событие «правопреемства государств», -- задача сверхсложная, почти не разрешимая.

Достаточно очевидно, что процесс территориальных изменений, составляющих событие правопреемства государств, -- сложный и часто достаточно длительный. Моментом правопреемства государств, видимо, следует считать дату завершения этого процесса. Однако, что считать такой датой, например, в случае передачи части территории одного государства другому? Дату вступления в силу договора о такой передаче или дату исполнения договора, т.е. дату вступления государства-преемника в управление такой территорией (оформляемого обычно соответствующим протоколом)? Или, что считать датой разделения государства на два или несколько государств, например СССР? Дату (даты) провозглашения суверенитета новыми образовавшимися государствами, дату соглашения о таком разделении, если оно заключено, или дату решения государства-предшественника о прекращении его существования? Ответы на эти и другие вопросы в общем виде юридически и практически, очевидно, дать нельзя. Однако так или иначе юридически без термина-понятия «момент правопреемства государств» обойтись невозможно.

Наконец, само событие «правопреемства государств», т.е. территориальное изменение, должно осуществляться в соответствии с действующим современным международным правом, быть законным, правомерным. Нельзя, например, отхватить часть территории соседнего или иного государства с помощью вооруженной силы.

Поэтому в Венские конвенции 1978 и 1983 гг. включены аналогичные статьи, озаглавленные «Случаи правопреемства государств, подпадающие под действие настоящей Конвенции». Они устанавливают, что Конвенция применяется только к последствиям правопреемства государств, которое осуществляется в соответствии с международным правом и, в особенности, в соответствии с принципами международного права, воплощенными в Уставе Организации Объединенных Наций.

Естественно, что Венские конвенции 1978 и 1983 гг., посвященные юридическим последствиям «правопреемства государств», отсылают пo вопросу о законности или противоправности самого события территориального изменения к соответствующим нормам международного права, особенно к его основным принципам, которые должны толковаться взаимосвязанно. Тем не менее нельзя не подчеркнуть, что особую роль тут играет принцип равноправия и самоопределения народов, ибо все территориальные изменения существующих суверенных государств (передача части территории, объединение государств или разделение государства) должны осуществляться с учетом воли их народов. Это справедливо и применительно к воле народа бывшей зависимой территории.

Итак, правопреемство в международном праве -- это юридические последствия правомерного юридического факта -- смены одного государства другим в несении ответственности за международные отношения какой-либо территории. И правопреемство применительно к государствам возникает именно потому, что между государством-предшественником и государством-преемником существует реальная связь -- территориальная: территория государства-преемника или ее часть до события правопреемства государств либо являлась национальной территорией государства-предшественника, либо управлялась им в случае зависимой территории. Именно в этом глубокий смысл всей проблемы правопреемства в соответствии с международным правом.

§2. Предмет правопреемства

Что же в общем виде именуется обычно материей, предметом или областью правопреемства, учитывая, что эти термины обозначают одно и то же явление?

Если под объектом правопреемства следует понимать права и обязательства государства-предшественника, которые в силу норм о правопреемстве становятся правами и обязательствами государства-преемника, то под предметом правопреемства понимается то, по поводу чего установлены такие права и обязательства. В Венских конвенциях для обозначения этого явления используется термин «область» правопреемства (ст. 5).

Соответственно, согласно Венской конвенции 1978 г. такой областью являются договоры между государствами, а областью правопреемства по Венской конвенции 1983 г. -- государственная собственность, государственные архивы и государственные долги, обозначенные в обеих конвенциях как «сферы» применения настоящей Конвенции, что естественно, соответствует терминам «область» или «предмет» правопреемства.

Если задасться вопросом, существуют ли иные сферы правопреемства, то ответ будет явно отрицательным, хотя на всякий случай в Венской конвенции 1983 г. сформулирована норма о том, что ее положения не предрешают вопроса о последствиях правопреемства государств в других областях, помимо тех, которые предусмотрены в этой Конвенции.

Иногда политические деятели или представители доктрины пытаются утверждать, что правопреемство также имеет место и в отношении членства государств в международных организациях, в частности в Организации Объединенных Наций.

На самом деле каких-либо норм общего международного права или норм самих международных организаций о членстве в них объединившихся в едином государстве государств-предшественников или, наоборот, разделившегося государства-предшественника на два или несколько новых государств не существует. Каждый раз члены ООН или другой международной организации, когда такие события случаются, принимают конкретные политические решения о членстве в них государства или государств-преемников -- иногда как бы в порядке правопреемства членства таких государств-предшественников, в другом аналогичном случае -- путем их принятия в организацию в качестве новых членов.

То же произошло, в частности, и после развала СССР. Россию пригласили стать членом ООН вместо СССР и занять его место постоянного члена Совета Безопасности (иначе надо было бы распускать ООН), а остальные государства -- преемники СССР (кроме Украины и Белоруссии) были приняты в ООН в качестве ее новых членов.

Итог вышеизложенного: предметом правопреемства является именно то, по поводу чего нормы о правопреемстве кодифицированы в Венских конвенциях 1978 и 1983 гг.

Далее возникает вопрос: правопреемство между какими государствами регулируются Венскими конвенциями? Общий ответ на него: между всеми участниками международного сообщества государств, поскольку любое государство может стать стороной правоотношения правопреемства. Однако более конкретный ответ можно дать лишь применительно к данному предмету правопреемства.

Соответственно сторонами правоотношения правопреемства межгосударственного договора выступают государство-преемник и то другое, помимо государства-предшественника, государство, которое стало либо участником этого договора, либо договаривающимся государством или принимало участие в принятии текста этого договора под условием последующего его утверждения или ратификации.

Сторонами правоотношения правопреемства государственной собственности являются государство-преемник и государство-предшественник либо государства преемники, если государство-предшественник прекратило свое существование. Третье государство становится участником таких правоотношений только тогда, когда на его территории находится какая-либо часть собственности государства-предшественника.

Сторонами отношения правопреемства государственных архивов становятся практически государство-преемник и государство-предшественник либо государства-преемники. На иностранной территории государственные архивы обычно не хранятся, а соответствующий исключительный случай требует и особого его разрешения.

Сторонами отношений правопреемства государственных долгов становятся правопреемники государства-предшественника в качестве должников и третье государство -- держатель долговых требований.

Все это иллюстрирует сложность межгосударственных взаимоотношений правопреемства и порожденные ею трудности формулирования общих норм правопреемства, их понимания и применения.

Следующий общий теоретико-практический вопрос: являются ли какие-либо нормы правопреемства, т.е. нормы о переходе прав и обязательств к государству-преемнику, императивными или все они диспозитивные? Справедливо последнее. Во-первых, потому, что международное сообщество государств не относит какую-нибудь из них к числу императивных. Во-вторых, особенно потому, что почти все материальные нормы Венских конвенций либо прямо предусматривают возможность соглашения между заинтересованными государствами об ином, либо это подразумевают. В-третьих, потому, что все они неизбежно общие, требующие детализации по соглашению заинтересованных государств.

В результате нормы Венских конвенций 1978 и 1983 гг. -- это лишь некоторое общее руководство для действий заинтересованных государств, требующее заключения соответствующих соглашений между ними, коль скоро произошло событие правопреемства государств. Это нормы, указывающие, в частности, что именно является предметом правопреемства в соответствии с современным международным правом.

Поэтому Венские конвенции содержат идентичные статьи о порядке соглашения между заинтересованными государствами о ретроактивном применении ее положений, т.е. с момента события правопреемства государств, спустя многие годы и десятилетия после такого события. Поскольку вновь возникшие государства на первых порах своего существования обычно меньше всего озабочены урегулированием вопросов правопреемства, срока давности для него не существует.

Поэтому подчеркнем еще раз, что проблемы правопреемства во взаимоотношениях между заинтересованными государствами весьма сложные и деликатные. При их разрешении часто сталкиваются противоречивые интересы государства-преемника и государства-предшественника, государств-преемников, государства-преемника и третьих заинтересованных государств. На разрешение этих проблем уходят годы и десятилетия, иногда и спустя десятилетия некоторые из них продолжают оставаться нерешенными и порождают противоречия между государствами (например, это касается государств, образовавшихся после распада Австро-Венгерской монархии после Первой мировой войны).