Генезис, виды и признаки бюрократии, а также бюрократизации аппарата управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Бюрократия: понятие и сущность

1.1 Понятие «бюрократия». История возникновения бюрократии

1.2 Источники появления и генезис бюрократии

1.3 Общественное разделение труда как предпосылка производственной бюрократии

1.4 Основные типы бюрократии

2. Бюрократический аппарат в политических системах

2.1 Понятие политической системы

2.2 Государство как фирма по производству общественных благ

2.3 Современные тенденции развития государственной службы

3. Борьба с бюрократией

3.1 Борьба или противовесы

3.2 Теоретические основы преодоления государственной бюрократии

4. Контрольно-ревизионная система как бюрократический институт

4.1 Формы финансового контроля государства

4.2 Актуальные проблемы совершенствования системы финансового контроля

Заключение

Список литературы

Введение

Рассмотрим феномен, который возник и эволюционировал вместе с возникновением самых древних форм государственности и социального управления. Сменялись формы государства, формы социально-политического устройства, формы управления вообще, но неизменной оставалась одна черта. Государственность подразумевает сложные формы управления с разветвленной структурой, и чем сложнее эти формы, тем сильнее вкрапления бюрократических извращений, тем сильнее переплетаются их корни.

С феноменом Феномен -- необычное явление, редкий факт, то, что трудно постичь бюрократии сталкиваются все. Нет такого общества, в котором не проклинали бюрократов, не искали путей борьбы с ними. Но значит ли это, что мы сами совершенно свободны от бюрократических стереотипов в своей деятельности, поведении и мышлении?

На протяжении столетий в России, как и во многих других странах, господствовала авторитарно-политическая культура, составной частью которой является бюрократическое управление. Смена социально-политического устройства не приводит к немедленному изменению ментальности и внутреннего настроя людей. Поэтому в ежедневных проявлениях бюрократизма постоянно угадываются тени прошлого, которые оставили глубокий след в индивидуальном и коллективном сознании общества.

Говоря об историографии проблемы, необходимо отметить, что несмотря на постоянную актуальность феномена бюрократии, социальные науки еще не имеют надежной теории, объясняющей природу бюрократии на различных этапах общественного развития. Это неудивительно: тема была практически закрыта для исследований. В советское время в основном разрабатывались общие проблемы социального управления и критиковались западные теории в этой области. Научная разработка проблемы бюрократии и бюрократизма началась лишь с 1985 г. В основном, это были работы, обращенные к анализу нашего недавнего прошлого. Появились научные публикации, в которых было показано, что бюрократия остается значимым фактором истории и нашего сегодняшнего дня. Вышли в свет и работы, в которых утверждается, что на рубеже 20-30-х гг. Сталин осуществил государственный переворот, и в дальнейшем своем развитии Советское государство опиралось не на живое творчество масс, как требовал Ленин, а на партийно-государственную бюрократию. Но можно ли говорить о живом творчестве масс, если практически, оно рано или поздно трансформируется в живое творчество отдельных людей, которое с течением времени превращается в живое бумаготворчество.

Современные западные социологи и политологи считают бюрократизацию социальных и политических отношений самоочевидным фактом. Еще Макс Вебер, которого некоторые из его современников склонны были называть “свирепым”, в начале века говорил, что на горизонте современной цивилизации маячит бюрократия древнеегипетского типа, усовершенствованная по последнему слову науки и техники. Другим интересным исследователем феномена бюрократии является всемирно известный английский публицист-сатирик, историк и политолог С.Н. Паркинсон. Его работы написаны очень живым языком со свойственным англичанам юмором, не без помощи которого вскрываются всеобщие законы кошмарной бюрократической нелепицы.

Таким образом, практически все авторы единодушны в оценке бюрократии, но существуют разные подходы к определению его истоков, и, исходя из этого, к методам его преодоления, а так же и к самой возможности такового. Поэтому задача данной работы будет заключаться в том, чтобы по возможности представить точки зрения различных исследователей на феномен бюрократии, его социальную и политическую сущность, современные проблемы, связанные с бюрократизмом и возможности преодоления его проявлений.

Во все времена бюрократия была неразрывна, связана с политикой, эта связь выражалась в деятельности государственного аппарата. В данной работе мы рассмотрим эту самую деятельность, выявив взаимовлияние бюрократии и политики друг на друга; рассмотрим бюрократию как феномен экономической, политической и социальной деятельности государства; проанализируем развитие бюрократии и рассмотрим способы борьбы с ней; выделим контрольно-ревизионную систему как бюрократический институт.

1. Бюрократия: понятие и сущность

1.1 Понятие «бюрократия». История возникновения бюрократии

Бюрократия- (от франц. bureau - канцелярия и греч. кратос - власть) - система управления, основанная на вертикальной иерархии и призванная выполнять поставленные перед нею задачи наиболее эффективным способом. «Бюрократией» часто называют не только систему управления, осуществляемую специальным властным аппаратам, но и сам этот аппарат.. Впервые понятие «бюрократия» возникло в 1745. Термин был образован французским экономистом Винсентом де Гурне, в момент своего образования слово имело уничижительный смысл - им подразумевалось, что бюрократы-чиновники отнимают реальную власть у монарха (при монархии) или у народа (при демократии). [23]

Строго говоря, бюрократия стара, как сама цивилизация, она зарождается вместе с институционализацией Институционализация -- превращение какого-либо явления или движения в организованное учреждение, упорядоченный процесс с определённой структурой отношений, иерархией власти, дисциплиной, правилами поведения. государства.[1]

С властью бюрократии соприкасается любое современное общество. И особенно общество переходного периода, как сегодня происходит у нас в России. Сегодня трудно найти такое государство, в котором бы не относились к чиновникам негативно (это уже точно подмечено). Вместе с тем термин бюрократия" используется для обозначения формы организации институтов общества, особенностей работы органов власти, групп людей, владеющих техникой административной работы, обладающих информацией и документацией, способных готовить, составлять и интерпретировать политические решения и т.п. [23]

Бюрократия представляет собой такую форму осуществления власти (прежде всего государственной), при которой имеет место подмена общей воли организации (общества, граждан) волей группы лиц. Причем не легитимное опосредование общего в частном, происходящие путем выборов, официального поручительства, управомочивания, доверенности и т.д., что не только допустимо, но и необходимо в сложных социальных структурах, а субъективистское, произвольное, часто противозаконное изменение форм и методов ведения тех или иных дел.[2,с. 163-164]

Бюрократии присущи стремление ускорить ход дела административными методами, абсолютизации формы в ущерб содержанию, принесение стратегии в жертву тактике, подчинение цели организации задачам ее сохранения. [15,с. 462 ]

Формы бюрократии менялись на протяжении истории в связи со сменой эксплуататорских общественно-экономических формаций. Её зачатки возникают в связи с обособлением сферы государственного управления в рабовладельческих государствах Древнего Востока. Наиболее развитой бюрократией этот период была система власти в Китае. Сложные бюрократические системы управления существовали в Римской империи и Византии. В средние века в феодальных государствах Западной Европы бюрократический аппарат имели королевская власть и церковь во главе с папской курией Папская (Римская) курия -- главный административный орган Святого Престола и Ватикана и один из основных в католической церкви.. Усиление королевской власти и абсолютизма сопровождалось ростом бюрократии.

С развитием капитализма и приходом к государственной власти буржуазии бюрократический режим утверждается в сфере политической жизни. Огромное влияние на степень бюрократизации политической жизни в отдельных странах имели социально-политические традиции и формирования буржуазно бюрократической машины государственной власти. Так было в 19 веке в Европе, в отличие, например, от США, где буржуазно-демократические порядки возникли в «чистом» виде и некоторое время препятствовали всестороннему развитию бюрократии в политической жизни страны.

Если в докапиталистических формациях бюрократия существовала, прежде всего, как форма политической организации, то в период господства капиталистических отношений она становится также формой организации экономической жизни. Переход от эпохи свободной конкуренции к монополистическому капитализму привёл к возникновению бюрократия и в области экономики. С развитием государственно-монополистического капитализма бюрократия превратилась в универсальную форму социальной буржуазной организации, начиная с монополий и кончая различного рода добровольными организациями.

В России бюрократия развивалась в тесной связи с централизацией государства и ростом аппарата самодержавия, превратившись в 18--19 вв. в военно-полицейскую государственную машину, душившую революционное движение рабочего класса и крестьянства.

Бюрократия не тождественна организации и организованности вообще. В 20 веке в развитых индустриальных странах отмечается значительный рост организованности во всех сферах жизни. В экономической области это выразилось в возникновении огромных производственных комплексов и централизации управления ими, в политической -- в формировании политических партий, в области культуры -- в возникновении централизованной сети средств массовой коммуникации и так далее. Объективный ход социально-экономического развития в 20 веке приводит к выработке общих принципов работы социальных организаций, которые включают чёткую структуру управления, иерархию должностей и постов, строгое разделение функций, правила информации руководства на различных ступенях, дисциплину. Все эти правила необходимы для работы организации и сами по себе ещё не означают бюрократия. Бюрократия -- это независимость аппарата власти от исполнителей, подавление инициативы отдельных частей организации. Условия бюрократической организации формируют специфический тип личности, главными психологическими и моральными чертами которой являются политический, идейный и моральный конформизм, ориентация на выполнение формальных обязанностей, стандартизация потребностей и интересов. Бюрократия представляет собой определённое вырождение социальной организации.

Некоторые авторы считают, что современная бюрократия опутала наше общество невидимой паутиной, поставив экономику на службу собственным интересам, получая дань от крупных и мелких собственников, с помощью экономических и административных методов подавляя сопротивление предпринимателей и проявляя полное равнодушие к подлинным проблемам населения. «Государство - частная собственность бюрократии». Характерными чертами бюрократии является жесткая внутренняя иерархия и одновременно закрытый характер ее деятельности, обеспечивающие надежный заслон для утечки информации.

Для любой бюрократии наиболее предпочтительна форма собственности - государственно-монополистическая. Материальной основой существования бюрократии и сохранения ею господствующего положения в обществе является перераспределение национального дохода в свою пользу путем концентрации средств населения, в виде поступающих в бюджет налоговых платежей. Бюрократическая система управления блокирует все кардинальные изменения в экономическом реформировании государства. Административная реформа не дала и не могла дать позитивных результатов, ибо была направлена не на искоренение бюрократии, а лишь на видоизменение структурного соотношения ее сил. Она проводилась по инициативе и методами номенклатуры, что заранее предопределило ее судьбу.

Бюрократия превратилась в искусственно созданную монополию, захватившую все рычаги управления в обществе. Бюджетная система России организована таким образом, что направляет (еще с советских времен) преобладающую долю бюджетных ресурсов на воспроизводство бюрократии; при этом все остальные расходы бюджетов финансируются исключительно по остаточному принципу. Налоговая система выполняет в основном фискальные задачи в ущерб регулирующим, то есть снабжает государственную бюрократию финансовыми ресурсами. Есть определенные пределы экономической эффективности любого государства.

Существуют факторы, резко сужающие возможности эффективного централизованного управления. Наиболее значимым из них выступает «номенклатурная приватизация» государства. Ее негативное влияние на социально-экономическое развитие страны проявляется в деформировании бюджетной и налоговой систем, обострении присущих им противоречий. Сделан вывод о том, что процесс перепрофилирования бюджета на обслуживание интересов бюрократии завершается.[21, с. 87 - 96]

1.2 Источники появления и генезис бюрократии

В определении источников появления бюрократии есть несколько подходов, иногда диаметрально противоположных. Это определяет и различие во взглядах на генезис этого явления и возможность его преодоления. Рассмотрим две крайние точки зрения на эту проблему.

Если кратко определить сущность марксистского подхода, можно сказать: бюрократия - это социальный организм-паразит на всем протяжении своего исторического существования, результат социально-классовых антагонизмов и противоречий и материализация политического отчуждения. Бюрократия органически связана с экономическими отношениями, политическими структурами и идеологическими формами сознания. Марксистский подход имеет свою систему понятий (“бюрократическое отношение - государственный формализм - политический рассудок”) и ключевые принципы анализа (целостность, конкретность, монизм, классовость и революционное отношение к классовому обществу и государству).[13, с.7]

Первоначально бюрократия не хотела ущемлять социальные интересы тех слоёв, которые в ускоренном темпе начали осуществлять первоначальное капиталистическое накопление.[20, с. 326]

Бюрократическое отношение обусловлено экономически, не зависит от интересов, сознания и воли индивидов, определяет их действия, и потому объективно. Бюрократическое отношение - форма проявления социальных противоречий между государством и обществом, аппаратом управления и гражданами. Чиновники, включенные в систему государственного аппарата, обладают своего рода монополией на политический разум и мораль, и стараются снять с себя вину за социальные противоречия и переложить ее на общество и граждан. Причем высшие уровни доверяют опыту и разуму низших, а низшие делегируют высшему знание всеобщего.

Классики марксизма пришли к выводу, что бюрократизм приобретает тем большие масштабы, чем авторитарнее политический режим, а степень его ограничения зависит от степени демократичности

Бюрократизм развивался на почве исторически закономерного процесса выделения управления в особый вид общественной деятельности, профессионализации аппарата управления и наделение его необходимыми для управления властными полномочиями. По мнению марксистов, он достиг наивысшего расцвета в буржуазных государствах, прежде всего в тех, которые и на капиталистической стадии развития сохранили многое от аппарата управления абсолютной монархии. Не случайно анализ К. Марксом прусского бюрократизма 40-х гг. XIX в. и анализ В.И. Лениным российского бюрократизма в конце XIX и начале XX в. долгое время оставались единственным приемлемым в нашей стране взглядом на природу бюрократии. Таким образом, социально-политические корни бюрократизма, с точки зрения марксистской парадигмы, так как он сформировался в эксплуататорском, главным образом в буржуазном обществе, заключаются в чрезмерном обособлении аппарата управления от общества, утверждении чиновничьего эгоцентризма, использовании работниками аппарата предоставленных им властных полномочий для обеспечения своих собственных групповых и индивидуальных интересов, которые определяются, прежде всего, их материальным положением . [13, с. 7 -8]

Совсем иные истоки проявления бюрократии в общественно-политической и хозяйственной жизни описывает М. Вебер в своем итоговом труде “Хозяйство и общество”. Общим для Вебера и марксизма был взгляд на бюрократию, как аппарат господства. Но если марксисты рассматривали этот аппарат, прежде всего как инструмент военно-политического господства, то М. Вебер видел в этом организационный аспект господства, обеспечивающий целостность существования общества. Социальная структурированность, по мнению М. Вебера, необходима не только для сил (социальных групп, сословий и т.д.), находящихся непосредственно в системе аппарата управления и заинтересованных в его консервации, но и для всех членов общества. В этом аспекте господство получает свое функциональное оправдание, дающее право на применение прямого насилия узкой группой лиц в интересах всего общества, а не того или иного класса. Источник дальнейшего развития бюрократии, пронизывающей все сферы общественной деятельности, М. Вебер видит в процессах концентрации (социальной, политической, экономической и др.), которые сопровождаются отчуждением непосредственного исполнителя (“производителя”) от средств производства. Это приводит к необходимости в посреднике, обеспечивающем восстановление этой связи. То есть, корни бюрократии, по мнению М. Вебера более глубокие и лежат не столько в плоскости экономических отношений и вопросов собственности, а исходят из онтологической потребности человека в социальной структурированности и организации для обеспечения своей повседневной безопасности. Поэтому М. Вебер считает, что бюрократия не является “надстройкой” над “отношениями эксплуатации и частной собственности”. [9, с. 175]. Он видит глубокую внутреннюю связь процессов бюрократизации, огосударствления собственности и потребности в социальной организации общества вообще.

Если говорить о политической истории России, то в ней ярко видны глубокие корни и традиции российской бюрократии, обладающей своими специфическими особенностями. Гражданского общества европейского образца в России никогда не существовало. Государство всегда господствовало над обществом. Поэтому бюрократия обладала преимуществом по сравнению с другими, даже привилегированными сословиями. Экономические преобразования в значительной степени осуществлялись сверху, путем государственного принуждения, причем превыше всего ставились интересы государства, потребности обороны и экспансии, и эти интересы не всегда совпадали с интересами привилегированных сословий. Неизбежным следствием этого принципа является монополия государства на любые социальные инициативы. Формы социальной жизни и организации, не навязанные государством, решительно пресекались. На этой почве формировалась бюрократическая традиция политической мысли и практики: гражданин есть собственность государства и все его действия либо определяются властью, либо являются покушением на власть. Государство становится всеобъемлющим инструментом для реализации задач, направленных на свое воспроизводство. Все сферы общественной жизни требуют в этом случае тотальной подконтрольности со стороны государства. Без этого их существование становится невозможным. В свою очередь необходимость в полном контроле и соблюдении интересов государства требуют постоянного воспроизводства аппарата, который сможет осуществлять этот контроль и блюсти эти интересы.

Классики марксизма считали, что при переходе к социализму утрачивается главная опора бюрократии - система капиталистических общественных отношений. Но реальность показала, что бюрократия может существовать и без этой “главной” опоры, питая свои корни в более благодатной и непоколебимой почве - в самом государстве. Советская бюрократия вполне успешно приспособила методы “обобществления” производства, а также идеологическое единение государства и государственного аппарата. В экономической сфере государственная бюрократия смогла проводить конфискационную экономическую политику, которая исключала возможность конкуренции и на первое место выдвигала фетиш Фетиш-то, что является предметом безусловного признания, слепого поклонения.“плана”, приоритетность выполнения “показателей”, поклонение регламентирующим документам. Такая политика обеспечила формирование военно-полицейского характера экономики, который подразумевал невозможность экономической свободы предприятий, а также простых граждан, которые были практически лишены источников независимого от государственной службы существования. В такой ситуации тотальной зависимости от государства, и, прежде всего от аппарата управления этим государством, складывалась возможность осуществления полного контроля, максимального использования властных полномочий через монополизацию, консервацию и постоянное воспроизводство бюрократической машины, якобы в интересах всего “общества”. Очень интересно объясняется перманентная бюрократизация управленческого аппарата работе английского публициста Сирила Норткота Паркинсона “Закон Паркинсона”. Истоки этого феномена он рассматривает сквозь призму социально-психологической ориентации чиновника. Его Закон выражается в форме двух “почти аксиоматических положений”:

-чиновник множит подчинённых, но не соперников;

-чиновники работают друг на друга.

Если кратко расшифровать эти тезисы, то предстанет вполне реальная картина. Чиновник, жалуется на перегрузку, и, как правило, просит себе в помощь двух подчиненных. Причем обязательно двух, ни в коем случае не меньше, “чтобы каждый придерживал другого, боясь, как бы тот его не обскакал” [19 с. 13] С течением времени возникнет необходимость разгрузить и этих подчиненных, назначив каждому в помощники еще по два исполнителя. Таким образом, первый чиновник будет иметь определенный административный вес, а его подчиненные будут трудиться в поте лица, причем независимо от того, увеличилось количество дел или нет. При выполнении разросшимся в геометрической прогрессии штатом сотрудников по существу того же объема работ, что раньше выполнял первый чиновник, весь штат оказывается загруженным полностью, а чиновник-вершина пирамиды занят больше, чем прежде. Не менее интересен обзор “болезни Паркинсона”, которая может поразить практически любое учреждение и способно загубить всякую его работоспособность. Эта болезнь проходит стадии. Первый признак заболевания проявляется в том, что среди сотрудников учреждения появляется человек, сочетающий полную непригодность к своему делу с завистью к чужим успехам. [19, с. 47]. Опасность увеличивается, когда этот человек, не справляясь со своей работой, суется в чужую и пытается войти в руководство. Когда ему это в какой-то степени удается, наступает вторая стадия заболевания. Он начинает выживать тех, кто способнее его, и не дает продвинуться тем, кто может заменить его в будущем. И в конечном итоге штаты заполняются людьми, которые глупее начальника. Если он второго сорта, они будут третьего, а их подчиненные четвертого. А чтобы жить спокойной жизнью в этом учреждении все принимают эти правила игры и пытаются выглядеть глупее, чем они есть. Коматозного состояния учреждение достигает на третьей стадии, когда в нем снизу доверху не встретишь и капли разума. Из этого состояния выхода практически уже нет и учреждение обречено на гибель или неплодотворное существование.

Различия во взглядах на истоки феномена бюрократии отражаются на классификации и типологии бюрократии, и на определении ее сущности.

1.3 Общественное разделение труда, как предпосылка производственной бюрократии

Производственная бюрократия, как узкоспециализированный аппарат управления, возникла далеко не сразу, корни её уходят в далёкое прошлое.

С возрастанием масштабов производства жесткое технократическое устройство, преобладание отношений прямого принуждения и подчинения все в большей степени доминируют над отношениями стоимостными и товароденежными. Закрепление работника за отдельной работой, один из наиболее важных признаков разделения труда, придает более жестокую направленность, работа исключает реальное участие простых рядовых работников (частичных рабочих) в управлении производством. и происходит отмеченное К.Марксом «реальное подчинение капиталом труда».

Усугубление разделения труда вызывает необходимость разделения субъектов собственности и субъектов управления, что создает основу делегирования распорядительных функций.

Для сохранений оптимальной структуры производства и нормального хода технологического процесса требуется аппарат управления этим процессом, который и становится «мозгом» предприятия, руководящей и направляющей силой коллектива.

Отношения людей в процессе производства можно отнести частично к экономическим, частично к неэкономическим, так как они характеризуются определенной степенью жесткости и предполагают прямое подчинение или принуждение, разделяя все общество на «верхи» и «низы».

В современной российской экономике , к сожалению, спецификация прав до производства в массе случаев не наблюдается, что вызывает огромный рост издержек производства и управления. В таких случаях значительно возрастает потребность в институте бюрократии, чтобы справится с «анархией» Анархия-теоретическое социальное устройство общества, в котором отсутствуют какие-либо правители или группы правителей. и обеспечить хотя бы минимальную управляемость производственного процесса. Естественно, растут и возможности бюрократии, начинающей воспринимать себя и свою деятельность как единый центр предприятия.

Итак, управление производством, воплощая в себе производственную бюрократию и организационно оформляясь в отдельный бюрократический институт, возникает как неизбежное следствие общественного разделения труда.[12, с. 14]

Рис. 1 Социально-экономические истоки бюрократии

1.4 Основные типы бюрократии

Специалисты обычно выделяют три-четыре основных типа бюрократии в истории развития общества: патриархальную, восточную, рациональную и «отзывчивую», которая с трудом формируется сейчас в цивилизованных странах Запада.

В России бюрократия долгое время сохраняла и, к сожалению, продолжает сохранять многие черты патриархального типа. Что такое российская бюрократия в прошлом? Основные черты ее стиля управления, собственно, две: 1) служу своему начальнику; 2) обществу, гражданам служу в той мере и таким образом, как этого хочу я сам. При такой организации государственной службы на объективность, компетентность, справедливость, деловитость чиновника рассчитывать не приходится: сроков рассмотрения дел не существует, порядок делопроизводства и подведомственность крайне неопределенны, а главное - во всем господствует произвол, личное усмотрение решающего вопрос с непременными спутниками -взятками, вымогательством, протекцией. Исход дела решает не правота человека, не объективные обстоятельства, а его статус, богатство, связи, ловкость, умение «задобрить» нужную персону.

Патриархальная система имела и некоторые достоинства. Так, если просителю удавалось установить с должностным лицом личный контакт и возникали не холодные, деловые, а теплые, почти дружеские отношения, то проситель мог без формальных проволочек решить свое дело. Но недостатки явно преобладали.

В качестве альтернативы патриархальной системе постепенно стала складываться иная, современная форма решения текущих государственных дел, которой в идеале присущи такие черты, как компетентность; ведение дел бесстрастными исполнителями в полном соответствии с законодательством; упорядоченность делопроизводства; свобода от субъективных влияний. Словом, организация государственной службы современного типа предполагает господство общеобязательных регламентированных процедур, исполнение которых не должно зависеть от того, кто именно и по отношению к кому их выполняет. Все равны перед единым порядком. Унификация становится гарантией против недостатков конкретных людей и возможных злоупотреблений. Такова концепция рациональной бюрократии, как ее сформулировал [3, с. 97-105]

Итак, основные характеристики бюрократии сводятся к следующим четырем:

1) бюрократическая юрисдикция четко зафиксирована нормативным образом;

2)иерархическая организация бюрократической структуры основана на твердо установленных принципах должностной субординации;

3) вся формальная внутриорганизационная деятельность (распространение информации, принятие решений, директивы и т.п.) осуществляется в форме письменных документов, подлежащих последующему хранению;

4) все должностные лица должны быть хорошими специалистами в области администрирования, компетентными не только в сфере собственных должностных обязанностей, но и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом.

Но жизнь все же оказалась сложнее идеальных схем М.Вебера и других теоретиков. Уже начиная с К.Маркса, исследователи часто отмечают у бюрократии развитых государств такие черты, как своекорыстие, корпоративность, формализм, карьеризм, притязание на монопольную компетентность, отношение к гражданам как «винтикам» безличной машины. И как общественный результат - перерождение рациональной бюрократии, фактическое отчуждение рядовых граждан от власти и управления. Господство полностью развитой бюрократии превратит все формы конституционного правления в равнозначные фикции. Единственной политической реальностью останется бюрократия.

Новые поколения стоят перед тем же историческим выбором: какой мы хотим видеть Россию? Страной, где защищены достоинство граждан, их права и собственность, где укоренилось верховенство закона? Где реален общественный контроль над бюрократией, где решения, принимаемые органами власти, прозрачны и законны? Где можно без страха реквизиций и «наездов» вкладывать свои сбережения в банки, в собственность, в бизнес? Где парламент и телевидение - это место для политических дискуссий и поиска компромиссов?

Или нас устраивает всесилие бюрократии, зависимость суда от исполнительной власти, необязательность российских законов? Мы действительно готовы смириться с отсутствием на телевидение независимой журналистики и оглуплением подрастающих поколений? Нам надо отказаться от обожествления государства, осознать его природу и ограниченность возможностей. Не верить лживым утверждениям о способности государства решить за нас все наши проблемы. Помнить о неэффективности государственной экономики в сравнении с частной, взрастить в России институты демократии и гражданского общества, которые только и могут заставить бюрократию работать на благо народа.

У России есть шанс не скатиться в число слаборазвитых стран, занять достойное место среди развитых демократий. Но для этого и в элите, и в обществе должно вызреть понимание гибельности для страны кланового капитализма.[8, с. 376 ]

2. Бюрократический аппарат в политических системах

2.1 Понятие политической системы

Политическая система представляет собой совокупность государственных и общественных организаций, объединений, правовых и политических норм, принципов организации и осуществления политической власти в обществе. Понятие «политическая система» представить политическую жизнь, политический процесс в определенной целостности и устойчивости, акцентируя внимание на структурной, организационно-институциональной и функциональной сторонах политики.

Важнейшим фактором конструирования и консолидации элементов политической системы выступает политическая власть. Она является как бы стержнем политической системы, определяя ее сущность, природу, структуру и границы. Политическая система отражает состояние общества, включая экономические условия его существования, социальную и национальную структуру, состояние и уровень общественного сознания, культуры, международного положения и др. Политическая система представляет собой многофункциональную структуру, включающую в себя компоненты различного профиля.

Каждый из компонентов политической системы имеет свою собственную особую структуру, формы внутренней и внешней организации и способы выражения. В состав политической системы входят также политические отношения. Они представляют собой разновидности общественных отношений, которые отражают связи, возникающие по поводу политической власти, ее завоевания, организации и использования. Существенным элементом политической системы являются политические нормы и принципы. Они составляют нормативную основу общественной жизни. Нормы регулируют деятельность политической системы и характер политических отношений, придавая им упорядоченность и стабильность. Содержательная направленность политических норм и принципов зависит от целей общественного развития, уровня развития гражданского общества, типа политического режима, исторических и культурных особенностей политической системы. Через политические принципы и нормы получают официальное признание и закрепление определенные социальные интересы и политические устои. В то же время при помощи этих принципов и норм политико-властные структуры решают проблему обеспечения общественной динамики в рамках законности, доводят до сведения общества свои цели, определяют своеобразную модель поведения участников политической жизни.

К числу элементов политической системы относятся также политическое сознание и политическая культура. Отражение политических отношений и интересов, оценка людьми политических явлений выражается в виде определенных понятий, идей, взглядов и теорий, которые в своей совокупности образуют политическое сознание. Формируясь, прежде всего под влиянием конкретной социально-политической практики, представления, ценностные ориентации и установки участников политической жизни, их эмоции и предрассудки оказывают сильнейшее влияние на их поведение и все политическое развитие.[4, 5]

2.2 Государство, как фирма по производству общественных благ

Бюрократия с необходимостью существует в обществе любого типа. Разумеется, структура, формы, и функции управленческого аппарата в различных условиях сильно разнятся.

Общеизвестно, что не все общественные блага на том или ином этапе развития социально - экономических отношений могут быть произведены отдельными участниками рынка. В первую очередь это относится к нематериальным объектам, являющимся объектами обмена в той же степени, что и прочие блага. Считается, что рыночная, конкурентная среда не способствует развитию, по крайней мере, некоторых сегментов производства необходимых людям благ: фундаментальной науки и теоретических исследований, национальной обороны, общественной безопасности, окружающей среды и др.[12 , с. 67]

В настоящее время монопольным производителем и гарантом данных благ является правовое, социально ориентированное государство. Такое положение не случайно, ибо именно государство в лице государственной бюрократии впервые выступило как сила, воздействующая на общественное извне и не рассматривающее членов общества иначе как равноправных и равноудаленных от него, государства, потребителей производимых благ.[12 ,с. 68]

В первую очередь правовое государство выступает как гарант частной собственности граждан. [12, с.70] Необходимость расширения производства общественных благ объективно вызвана накоплением в обществе отрицательных экстерналий Экстерналия (внешний эффект) в экономике - воздействие рыночной трансакции на третьих лиц, не опосредованное рынком.. Государственное хозяйство органически должна дополнять рынок.

Сама по себе бюрократия дополняет экономические отношения внеэкономическими, как в общественном производстве, так и в общественном распределении. Задачей оптимально функционирующей бюрократии становится предотвращение вытеснения экономических отношений внеэкономическими. Здесь, будущее демократии как института ; если экономические отношения «справляются», то бюрократия как источник внеэкономических отношений и легитимного принуждения становится не нужна и в рамках управления производством этого легче достигнуть.[12, с.79-80]. Колоссальные размеры государственного сектора экономики, управляемые не столько объективно действующими законами рынка, сколько «потребностями общества» (при посредстве политической бюрократии), сами препятствуя чисто рыночному определению эффективности или неэффективности деятельности. Случаи банкротства государственных предприятий ничтожно редки по сравнению с разорением бизнеса. Причиной этому служит значительная консервативность бюрократии в выборе целей и средств их достижения, благодаря чему структуру государственного сектора стараются без необходимости не изменять. Для этого есть экономические условия - ни один мультинациональнай концерн не обладает такими ресурсами, как государственный сектор, предприятия которого в случае экономических трудностей почти всегда могут рассчитывать на поддержку за счет боле успешных партнеров.

Но в этом заключается и слабое место государства как фирмы. В отличие от частного сектора экономики, предприятия которого имеют над собой не только опосредованный бюрократией общественный контроль - контроль государства, но и прямой контроль общества через механизм рынка, - государственный сектор экономики и вся политическая бюрократия в целом имеют возможность руководить первым и пренебрегать вторым. Рассматривая свои цели и задачи как цели и задачи общества, бюрократия нередко от ходит от последних и самозамыкается на выполнении тех задач, которые сама ставит. Каждое общество в той или иной степени находится под угрозой обюрокрачивания , и степень эта зависит в основном от способности общества и отдельных его членов противодействовать бюрократическому прессингу . Если такие возможности ограничены, то с течением времени разумные ограничения рынка, прав и свобод граждан подменяются навязываемым принуждением, уже не считающимися с реальными потребностями социума в нем.[12, с. 82]

2.3 Современные тенденции развития государственной службы

Основные тенденции развития государственной службы. На пороге XXI века государственная служба стала одним из главных институтов развитых, правовых государств, строят гражданское общество. Значительное расширение функций органов государственной власти и органов местного самоуправления в большинстве развитых стран сопровождается повышением роли государственного аппарата в комплексном регулировании экономических, политических, социальных, правовых и других процессов в целях обеспечения стабилизации общественных отношений. Актуальным становится развитие не только социального, но и политического партнерства.

В современных условиях глобализации Глобализация -- процесс всемирной экономической, политической и культурной интеграции и унификации экономического развития и решения экологических, социальных и других проблем развитые страны уделяют большое внимание совершенствованию системы государственного управления, определяющими составляющими которой являются государственный аппарат и государственная служба.

Перестройка государственной службы и в развитых странах мира была вызвана ростом недовольства населения относительно содержания и качества деятельности государственных учреждений. Она осуществляется сегодня с помощью ведущих специалистов в сфере менеджмента с учетом лучших моделей в этой отрасли в мировом масштабе.

В сфере государственной службы реформирование направлено на обеспечение ее результативного, экономического и эффективного функционирования. Это означает необходимость функционирования государственной службы в режиме достижения поставленных целей с минимальными затратами. Большинство административных реформ в развитых странах в данном направлении были подчинены решению именно этого важного задания. Несмотря на растущую заинтересованность общества в других ценностях государственной службы, таких как чувствительность, к общественным потребностям, равенство и справедливость со всеми гражданами, включение граждан в процесс принятия решений и т.п., результативность и эффективность остаются главной целью и критериями оценки функционирования государственной службы.

Проблема повышения результативности и эффективности государственной службы традиционно решается с помощью совершенствования формальной организации. Основные организационные принципы в этом отношении такие:

-целевая организация функционирования и соответствующая ей структура министерств, департаментов, агентств и других органов государственной власти и органов местного самоуправления;

-сочетание однотипной деятельности в единых подразделениях органа;

-соответствие и сочетание власти (полномочий) и собственности;

-обеспечение единоначалия в том смысле, что каждая группа подчиненных имеет одного руководителя;

-ограничения количества подчиненных, которые подчиняются одному руководителю;

-использование принципа управления по отклонениям, то есть действия руководства должны иметь опережающий характер и направлены на восстановление нормального протекания управленческого процесса в случае появления отклонений;

-обеспечение цепи команд сверху вниз и ответственности снизу доверху.

Эффективность функционирования государственной службы в значительной степени зависит от качества персонала. В связи с этим особое внимание в западных странах уделяется привлечению лучших кандидатов на каждую должность государственного служащего, отбора их на конкурсной основе и обеспечению продвижения кадров на основании служебных заслуг. К сожалению, в нашей стране это не всегда так.

Главная задача государственной службы заключается в результативному и эффективному обеспечении комплексной взаимосвязано деятельности, направленной на выработку и претворение в жизнь государственной политики и решений, осуществление регулятивных и обслуживающих функций в интересах всего общества или его отдельных сегментов.[24]

3. «Борьба» с бюрократией

3.1 Борьба или противовесы

Борьба с бюрократией велась во все времена. Но никому еще не удавалось достичь в этой борьбе сколько-нибудь впечатляющих успехов -- устранить всевластие бюрократических контор и чиновников, открыть простор для предприимчивых хозяйственников. Развитие экономики и культуры не привело, как ожидалось, к ее исчезновению. Бюрократия продемонстрировала большие способности к самовоспроизводству, к мимикрии и адаптации к изменяющимся условиям.

Проблемы бюрократии лечатся только обратной связью. В бизнесе с этим справляется рынок, хотя все равно жизнь крупной корпорации -- та еще антиутопия. Но, поскольку произведенный товар надо продать, замкнуться в бюрократической самодостаточности не получается. Или получается ненадолго. Нельзя бесконечно перекладывать ответственность, нельзя бесконечно работать на показатели и удовлетворение начальства, а не на результат -- иссякающий поток прибыли быстро покажет менеджменту, что пора как-то восстанавливать связь с реальностью. В политике ту же роль играет страх за свои кресла в одних странах и за части тела, которыми в оных креслах сидят, -- в других. Те функции, которые государство выполняет на правах «стационарного бандита», -- сбор налогов и удержание силового контроля над территорией и населением -- обратную связь дают естественным образом. Если налоги не собираются, народ кидается в ОМОН камнями, или провинция объявила об отделении, не захочешь -- заметишь. А вот с тем, что легитимизирует Легитимизировать - признавать законным, правомерным, узаконить - узаконивать. «стационарного бандита», -- с услугами, которые он оказывает обществу, картинка немножко другая.[18]

Стремление преодолеть различные проявления бюрократизма также вечно, как стремление усовершенствовать систему управления в целом, сделать ее более эффективной, свободной от недостатков и отвечающей потребностям общества.

Во времена расцвета российской бюрократии XIX в. издавались специальные постановления о необходимости преодоления бюрократических проявлений. Постоянно производились попытки сокращения штатов аппарата управления, хотя главнейшей целью сокращения было конечно же соблюдение выгоды казны. В 1828 г. Министерство финансов Российской империи провело ряд реорганизаций в системе управления горными заводами Уральского региона, связанных со стремлением извлечь максимальную прибыль при сокращении объема финансирования. Эту прибыль планировалось получить, в том числе и от уменьшения в довольном количестве штатных расходов, которое произошло от исключения некоторого числа излишних класных и нижних чинов, и назначения по новому штату тех и других по мере самой крайней необходимости. Но, по всей видимости, рамки крайней необходимости постоянно росли, а вместе с ними росли и штаты. То есть отдельные попытки установления препятствий широкому распространению бюрократизма царской России, не могли привести к желаемому результату, т.к. эти постановления были каплей в море законодательства. Объективные же причины наоборот способствовали все более широкому распространению бюрократизма, т.к. его социально-политическая база постоянно росла.

Не произошло видимых изменений и после революции 1917 г. Несколько видоизменилась социально-политическая и идеологическая основа, но корни бюрократизма остались неизменными. Партия большевиков, во главе с В.И. Лениным, искренне верила, что главная опора бюрократизма - система капиталистических отношений - рухнула, и что осталось только выкорчевать корни.

Макс Вебер, видя истоки феномена бюрократии в онтологическом измерении общественной жизни и потребности в социальной структурированности, в принципе не считал возможным “окончательное решение” этой проблемы ни эволюционным, ни революционным способом. И именно такой взгляд заставлял его постоянно искать “противовесы” неотвратимым процессам бюрократизации экономики и общества в целом. Источником для расцвета бюрократии М. Вебер считал государственный капитализм, при котором вмешательство государственной бюрократии в экономическую и хозяйственную жизнь общества вносит иррациональное начало, противоречащее рациональным основам и нарушается основной принцип капиталистической легитимности, принцип хозяйственной самостоятельности. При этом частный капитализм был бы ликвидирован, а “государственная бюрократия господствовала бы в одиночку” и само “руководство огосударствленными предприятиями... стало бы бюрократическим”. Эту тенденцию М. Вебер называет “универсальной бюрократизацией”, которой он противопоставляет “сохранение частно-хозяйственного принципа”.

3.2 Теоретические основы преодоления государственной бюрократии

Установив, что реализация заложенного в государственном аппарате управления потенциала бюрократизации способна причинить социуму огромный вред, необходимо определить пути, по которым должно двигаться общество, чтобы избежать его.

Исторически первые попытки обуздания разросшейся бюрократии предпринимались «сверху», со стороны верховной власти, которая проявляла недовольство тем, что управление фактически ускользнуло из её рук. Неверно было бы предполагать, что сама власть не предпринимала попыток преодоления управленческого бюрократизма. Однако попытки эти в большинстве случаев были безрезультатны. Бюрократический механизм контроля над бюрократами в принципе малоэффективен.[12, с. 87]

Одну из вероятных методик определения численности контролирующего аппарата предлагают приверженцы институциональной экономической теории. Они предлагают оценивать потребность в работниках сферы контроля и надзора с учетом, во-первых , доли потенциальных нарушителей той или иной нормы, во-вторых, вероятности фиксации нарушения последней.[12, с. 88]

Немаловажным доводом против увеличения численности бюрократического аппарата как средства повышения общественного порядка и управляемости государства как власти в центре и на местах, а значит и бюрократии является невозможность полного охвата всех сторон жизни общества с учетом, контролем, надзором и - что представляет наибольшую трудность - управлением. 20 век был свидетелем возникновения аппаратов управления чудовищного размера и мощи, однако, каждый из них рано или поздно сталкивался с проблемой достижения их предела своих возможностей. Это было связано, во-первых, со снижением удельной и общей эффективности деятельности бюрократии при увеличении её численности, вызванным непропорционально быстрым ростом «информационной упругости» госаппарата, и, во-вторых, с тем, что бюрократия (особенно в нерыночных обществах или в период перерождения правовых государств в политические режимы ) никогда не останавливалась на достигнутом уровне и всегда стремились распространить влияние за пределы уже достигнутых границ, расширяя права государства, то есть свои собственные права и урезая права общества.[12, с. 89]

Однако здесь вступает в силу последняя и наибольшая трудность на пути осуществления контроля бюрократического аппарата силами другого, аналогичного аппарата - необходимость контроля самих контролеров. [12, с.91]

Поэтому более желателен (а в обществах с развитой рыночной экономикой и давно реализован) альтернативный принцип контроля и преодоления бюрократии. В условиях, когда высшая государственная власть не претендует быть единственным источником норм и правил жизни своих граждан, а, наоборот, представляет им свободу действий и отношений , то есть главенство принуждения в обществе заменяется главенством согласия, - народ становится носителем и источником права, творцом собственной бюрократии и её институциональных ограничений. Государственный аппарат же занимает изначально предназначенное ему место - служить обществу, быть его функцией под управлением и контролем народа. Ограниченная таким путем бюрократия превращается в общественно-государственный институт.[12, с. 92]

Одновременно происходит снятие бюрократии с ее субститутов и прекращение самовоспроизводства бюрократических структур.

Оказывать воздействие на бюрократический аппарат «сверху» с целью заставить его общественно оптимально выполнять свои обязанности, по меньшей мере, так же нелепо, как и забивать в доску гвоздь шляпкой вниз. Даже при минимальной «упругости» бюрократии сам иерархический принцип её построения, принцип пирамиды, приводит к последовательно уменьшающемуся от страты к страте оказываемому эффекту. Нижние уровни иерархии, чья деятельность непосредственно связана с отношениями бюрократии и общества, которые служат «связующим звеном» между ними, оказываются наименее подвержены воздействию с целью внесения корректив в их деятельность. Выходит , что именно бюрократы, от решений которых в конечном итоге и зависит порядок в обществе и жизнь граждан, оказываются не только самому обществу - «снизу», но даже и его представительным органам - «сверху».[12, с. 95]