Размещено на http://www.allbest.ru/

2

• Содержание
• Введение
• Глава 1. Понятие и значение прокурорского надзора
• 1.1 Сущность прокурорского надзора на различных этапах исторического развития прокуратуры в нашей стране
• 1.2 Понятие прокурорского надзора в Российской Федерации
• Глава 2. Разграничение целей, задач и функций прокурорского надзора
• 2.1 Основные цели прокурорского надзора и средства их достижения
• 2.2 Функции и задачи прокурорского надзора
• Глава 3. Принципы прокурорского надзора
• 3.1 Понятие принципов прокурорского надзора
• 3.2 Общеправовые принципы
• 3.3 Специальные принципы
• Заключение
• Список использованных источников и литературы

Введение

Исходя из статьи 2 Конституции Российской Федерации См.: Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // «Российская газета». - N 237, 25.12.1993., человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. В соответствии со статьей 45 Основного закона, государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется, и каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Таким образом, если нарушение права имело место, лицо, чьи права ущемлены, может либо прибегнуть к самозащите, либо обратиться за помощью к государству в лице его органов.

Согласно части 1 статьи 129 Конституции, прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. В статье 1 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации» См.: Федеральный закон «О Прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 N 2202-1 // СЗ РФ, 20.11.1995, - N 47, - ст. 4472. - в ред. от 24.07.2007. установлено, что она представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Основного закона и исполнением законов, действующих на территории нашей страны. Соответственно, цель существования прокуратуры состоит в обеспечении реализации прав и свобод человека и гражданина, предотвращения разного рода нарушений этих прав посредством надзора за исполнением требований законодательства. Тут возникает вопрос - осуществляет ли прокуратура государственную власть, каково место этого органа в системе ветвей власти? Следует обратиться к части 1 статьи 11 Конституции РФ, в которой установлено, что государственную власть в стране осуществляют Президент, Федеральное Собрание, Правительство, суды Российской Федерации. Статья 10 предусматривает осуществление государственной власти в нашей стране на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, причем органы этих ветвей власти независимы и самостоятельны.

Если обратиться к системному толкованию Конституции РФ, прокуратуру следует относить к органам судебной власти. В то же время Конституционный Суд РФ неоднократно давал толкование главы 7 Основного закона, исходя из которого прокуратура не входит в судебную ветвь власти. См.: Мельниченко, Р. Г. Антиконституционные основы прокурорской деятельности // Бизнес. Образование. Право. Вестник Волгоградского института бизнеса. - №4. - 2007. - С. 145. Судебная власть и прокурорский надзор - два тесно связанных между собой взаимодействующих, взаимопересекающихся государственно-правовых института, без которых гражданское общество спокойно существовать не может. Тот и другой служат защите прав человека, обеспечивают законность и правопорядок, но делают это своими методами. Если основная задача прокурорского надзора - выявлять нарушения законности, то обязанность суда - от имени государства реагировать на эти нарушения, осуждая виновных и защищая интересы пострадавших. См.: Петрухин, И.Л. Прокурорский надзор и судебная власть / И.Л. Петрухин. М.: «Проспект». - 2001. - С. 3-4. Поэтому прокурорский надзор, имеющий свои основополагающие начала, руководящие идеи - принципы, и основные направления, задачи функционирования - цели, необходимо рассматривать обособлено от судебной ветви власти.

Собственно прокурорский надзор - это основное направление деятельности прокуратуры См.: Жариков, Ю.С. Прокурорский надзор. Учебное пособие / Ю.С. Жариков. М.: Юриспруденция, 2006. - С. 18-19.; он осуществляется от имени Российской Федераций в целях установления соблюдения Конституции РФ и законов, действующих на территории нашей страны, принятия мер к восстановлению нарушенной законности, привлечению виновных лиц к ответственности, осуществляется с использованием установленных законом полномочий прокуратуры.

Целью настоящей работы является рассмотрение принципов прокурорского надзора - закрепленных законом общие положения, определяющие организацию, а также содержание такого надзора. Важно в системе принципов различать общеправовые руководящие идеи и специальные принципы - организационные и функциональные. К цели исследования относится решение проблемы разграничение функций, задач и целей прокурорского надзора.

Для достижения целей, следует поставить перед собой следующие конкретные задачи:

- изучить основные подходы к понятию прокурорского надзора;

- проанализировать литературу и придти к собственному выводу о том, что представляют из себя цели прокурорского надзора;

- сравнить цели прокурорского надзора с его задачами, функциями;

- выявить общие и специальные принципы прокурорского надзора;

- установить значение целей и принципов прокурорского надзора.

Объектом исследования является прокурорский надзор, а точнее его вводные теоретические положения. Собственно принципы и цели прокурорского надзора составляют предмет исследования.

Методами исследования являются: всеобщий диалектико-материалистический метод, методы анализа (правовой анализ нормативно-правовых актов и основных источников литературы), синтеза (в формулировании промежуточных выводов, обобщений), индукции (в выделении наиболее существенных сторон рассматриваемых вопросов) и некоторые другие.

Актуальность настоящей работы предопределены тем, что реформа органов прокуратуры еще не завершена, существует масса нерешенных проблем, но преобразование этого правозащитного института осуществляется в рамках целей, которые ставят перед ним государство и общество. Изменения начинаются с корректировки законодательства, и наиболее стабильными и устойчивыми остаются принципы прокурорского надзора, радикальное изменение их невозможно, так как неминуемо приведет к деградации прокуратуры, что не допустимо в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Следовательно, изучение основополагающих начал и целей прокурорского надзора, решение спорных и неоднозначных вопросов является крайне важным аспектом исследования.

Проблемы целей и принципов прокурорского надзора достаточно полно раскрыты и изучены в литературе. В частности, такие проблемы ставились и решались в работах по прокурорскому надзору, созданными учеными: Басковым В.И., Бессарабовым В.Г., Блиновой А.Ю., Винокуровым Ю.Е., Галустьяном О.А., Григоровым К.А., Григорьевой Н.В., Гуценко К.Ф., Дранниковым В.Н., Ергашевым Е.Р., Жариковым Ю.С., Звирбуль В.К., Качаловой О.В., Козловым А.Ф., Ласкиной Н.В., Мельниковым Н.В., Новиковой А.А., Петрухиным И.Л., Рябцевым В.П., Скуратовым Ю.И., Смирновой Н.Н., Смоленским М.Б., Сухаревым А.Я., Халиулиным А.Г., Шиндом В.И., и многими другими. Тем не менее, мнения большинства теоретиков по поводу принципов функционирования прокуратуры и руководящих идей часто не совпадают. Еще больше разночтений возникает в подходах к целям прокурорского надзора. Важно также дать свое определение прокурорского надзора на основе анализа понятий в работах вышеперечисленных авторов.

Таким образом, несмотря на достаточную научную исследованность, тема настоящей работы в научной литературе не в полной мере проработана, следовательно, предоставляет возможности для поиска решений уже обозначенных проблем.

Глава 1. Понятие и значение прокурорского надзора

В большинстве статей и книг по прокурорскому надзору его история неотделима от истории института прокуратуры, и с этим нельзя не согласиться. Тем не менее, в настоящем разделе работы будет рассмотрена история не прокуратуры, а прокурорского надзора, точнее того, как изменялась его сущность в различные периоды времени. Такой обзор будет полезен для более глубокого понимания сущности прокурорского надзора в 21 веке, поможет в раскрытии его целей и принципов на современном этапе развития рассматриваемого института в Российской Федерации.

В нашей стране прокурорский надзор появился впервые в 18 веке, в то время его назначение было иным. Надзорная деятельность была направлена на защиту интересов государства, наблюдение за назначениями чиновников, оценка того, насколько они удовлетворяют предъявляемым им требованиям. Петр I четко обозначил функции надзора за соблюдением законности в деятельности центральных и местных органов государственной власти. Деятельность Генерал-прокурора касалась и надзора за взысканием налогов, заботе о том, чтобы доводить всевозможные проступки граждан до сведения суда, а также о выгодном для государства решении. Генерал-прокурор непосредственно надзирал за тем, чтобы высший государственный орган - Сенат, рассматривая все относящиеся к его компетенции дела, действовал в строгом соответствии с регламентом и царскими указами.

Прокуратура надзирала за законностью деятельности и других государственных органов и структур. Она вела наблюдение за интересами казны, надзор по арестантским делам, за местами содержания заключенных под стражей См.: Звягинцев, А.Г., Орлов, Ю.Г. Око государево. Российская прокуратура. XVIII век. М., 1994. С. 8-27.. Наблюдение осуществлялось за интересами казны, прокуратура вела надзор по арестантским делам, за местами содержания заключенных под стражей. Прокуратура с момента ее создания (1722 г.) и до судебных реформ Александра II (1860-е гг.) была преимущественно органом общего (административного) надзора, а собственно судебная, обвинительная или исковая деятельность составляла лишь одно из частных дополнений к функции надзора, едва намеченное в законе, слабое и незначительное на практике.

Таким образом, первоначально сущность прокурорского надзора состояла в общем надзоре, то есть надзоре за законностью деятельности государственных органов и должностных лиц Бессарабов В.Г. Дореформенная (петровская) прокуратура (1772 - 1864 гг.) // Журнал российского права. - 2002, №8. - С. 156. и принимаемых ими актов, с целью защиты государства.

С 1775 года появляется надзор за законностью деятельности местных властей и в судопроизводстве См.: Дранников, В.Н. Курс лекций по дисциплине «Прокурорский надзор». Общая часть: Учебное пособие / В.Н. Дранников. - Таганрог.: Изд-во ТРТУ, 2004. - С. 12.. Позднее, в 19 веке, прокуратура занималась надзором за соблюдением законности органами предварительного расследования, сыска, осуществляла поддержание государственного обвинения в суде См.: Казанцев, С.М. Дореволюционные юристы о прокуратуре: Сборник статей / С.М. Казанцев. СПб., 2001. С. 19..

Прокуратура утратила свои общенадзорные полномочия лишь в результате судебной реформы в 1864 году. Судебной реформой 1864 года также четко определялось, что прокуратура не должна вмешиваться в деятельность суда См.: Бессарабов, В.Г. Дореформенная (петровская) прокуратура (1772 - 1864 гг.) // Журнал российского права. - М.: Норма, 2002, №8. - С. 160., ущемлять или ограничивать самостоятельность судей при принятии ими решений по рассматриваемым делам. При этом уравнивались в правах прокурор-обвинитель и защитник. В обязанность прокуроров входило «обличение обвиняемых перед судом», то есть поддержание обвинения. Прокуроры приносили протесты на решения судов в кассационном и апелляционном порядке; им вменялось в обязанность осуществление надзора за точностью исполнения законов. В мае 1885 года закон предоставил министру юстиции право надзирать за чинами судебного ведомства. В 1890-е годы осуществлялась корректировка сущности прокурорского надзора, который дополнялся карательной составляющей.

Дореволюционный институт российской прокуратуры был упразднен Декретом СНК РСФСР от 24 ноября 1917 года «О суде» №1 со следующей формулировкой: «Упразднить доныне существовавшие институты судебных следователей, прокурорского надзора…». В первые годы становления советской власти, функции надзора за соблюдением законности распределялись между рядом органов, в том числе Советом Народных Комиссаров, Всероссийской Чрезвычайной Комиссией, но позднее снова встал вопрос о создании прокуратуры как органа, главной задачей которого является надзор за соблюдением законности, с тем, чтобы ни одно решение местной власти не расходилось с законом. Задача обеспечения единой законности требовала наделения прокуратуры такими свойствами, принципами, как единство, централизация, независимость от местных органов власти и управления.

Датой создания прокуратуры РФ следует считать 28 мая 1922 года, когда сессия ВЦИК утвердила Положение о прокурорском надзоре в РСФСР, в соответствии с которым сущность прокурорского надзора заключалась в деятельности по надзору за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и иных частных организаций, частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений; в непосредственном наблюдении за деятельностью следственных органов в области раскрытия преступлений; в наблюдении за правильностью содержания заключенных под стражей. По мнению И.Л. Петрухина, после октябрьской революции 1917 г. В.И. Ленин восстановил петровскую модель прокурорского надзора, и постепенно прокуратура превратилась в орган, осуществляющий высший надзор за законностью деятельности органов исполнительной власти, в определенной мере - судов и даже общественных организаций и граждан См.: Петрухин, И.Л. Прокурорский надзор и судебная власть: Учебное пособие / И.Л. Петрухин - М.: «Проспект». - С. 4..

Положение изменилось с принятием ЦИК и СНК СССР 20 июня 1933 года Постановления ЦИК СНК СССР от 20 июня 1933 года о создании Прокуратуры СССР, которое сыграло серьезную роль в укреплении организационного единства органов прокуратуры и усилении ее роли в деятельности всех правоохранительных органов. Теперь предназначение прокуратуры состояло в осуществлении надзора за точным и единообразным исполнением законов государственными органами, должностными лицами и гражданами См.: Дранников, В.Н. Курс лекций по дисциплине «Прокурорский надзор». Общая часть: Учебное Пособие / В.Н. Дранников. - Таганрог.: Изд-во ТРТУ, 2004. - С. 24.. Сущность прокурорского надзора состояла в наблюдении за соблюдением социалистической законности, за деятельностью органов дознания и предварительного следствия.

В 1936 году была принята Конституция СССР, которая посвятила суду и прокуратуре специальную девятую главу. В ней были закреплены принципиальные положения организационного построения прокуратуры как единой централизованной системы во главе с Генеральным прокурором СССР, осуществлявшей свои функции по надзору за законностью и организацией борьбы с преступностью, независимо от местных органов См.: Кодинцев, А.Я. Военная юстиция СССР в 30-е годы // Военно-юридический журнал. - 2008. - №1. - С. 28-29..

Важную роль в усилении прокурорского надзора сыграл приказ Генерального прокурора СССР №128 от 17 июня 1946 года «Об усилении общего надзора за точным исполнением законов», в которым были сформулированы задачи прокуроров в сфере общего надзора, определены полномочия прокуроров по устранению нарушений закона, обозначены основные средства прокурорского реагирования на установленные нарушения закона.

В соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 24 мая 1955 года, расширяются надзорные полномочия прокуратуры в сфере общего надзора, а также на стадии производства дознания и предварительного следствия, в надзоре за законностью деятельности исправительных учреждений.

Конституция СССР 1977 года возлагала на органы прокуратуры обязанность осуществлять надзор не только за точным, но единообразным исполнением законов. Таким образом, с конца 1970-х годов сущность прокурорского надзора заключалась не только в общем надзоре за исполнением нормативно-правовых актов, но и в надзоре за единообразным правоприменением закона всеми субъектами. Также вводится понятие высшего надзора, сущность которого состояла в том, что он осуществляется прокурорами от имени держателя верховной власти в государстве - Верховного совета СССР на основе принципов законности, централизации и независимости прокуроров от различного рода местных влияний.

По Закону о прокуратуре СССР был принят 30 ноября 1979 года, прокурорский надзор включал в себя общий надзор, надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, за исполнением законов при рассмотрении дел в судах, за соблюдением законов в местах содержания задержанных и местах предварительного заключения. С 1989 года значение прокурорского надзора возросло по всем сложившимся отраслям прокурорского надзора, хотя его сущность в целом не изменилась.

Много нового в теорию и практику прокурорского надзора внес Закон «О прокуратуре Российской Федерации», принятый 17 января 1992 года. Позднее законодательством была подчеркнута правозащитная функция прокуратуры, а также закреплена роль этого института как координатора деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью См.: Дранников, В.Н. Курс лекций по дисциплине «Прокурорский надзор». Общая часть: Учебное Пособие / В.Н. Дранников. - Таганрог.: Изд-во ТРТУ, 2004. - С. 33.. Сегодня правозащитная сущность прокурорского надзора сохраняется в современном российском законодательстве.

1.2 Понятие прокурорского надзора в Российской Федерации

Существует множество определений прокурорского надзора. Прокурорский надзор как самостоятельная правовая дисциплина - это совокупность знаний об основополагающих принципах организации и деятельности российской прокуратуры, выработанных и получивших дальнейшее развитие в Конституции РФ и других законодательных актов по вопросам укрепления законности и правопорядка, обеспечения принципов социальной справедливости, охраны прав и законных интересов граждан, усиления прокурорского надзора в РФ. В настоящей работе прокурорский надзор рассматривается как одна из форм государственной деятельности, обеспечивающей точное и единообразное исполнение законов в стране, как одно из условий соблюдения конституционных гарантий по охране прав и законных интересов граждан.

Прокурорский надзор - это правовая форма юридической деятельности. Прокурорско-надзорные правоотношения - это юридическое выражение (форма) таких социальных связей, в которых управомоченные субъекты (прокуроры) от имени Российской Федерации осуществляют надзор за точным и единообразным соблюдением прав и свобод человека и гражданина, соблюдением Конституции РФ и исполнением законов всеми субъектами правоисполнительной деятельности путем задействования предусмотренных федеральным законом юрисдикционных средств См.: Беляев, В.П. Надзор как форма юридической деятельности // Известия ВУЗов. Правоведение. - 2004 г. - №3. - С. 69-71.. Прокурорско-надзорные отношения - отношения охранительного типа См.: Мельников, Н.В. Прокурорский надзор - самостоятельная форма осуществления прокурорской власти в России // Государство и право. - 2003 г. - №5. - С. 36..

Прокурорский надзор как вид государственной деятельности обладает своим особым предметом. Согласно ст. 21 Закона о прокуратуре, предметом прокурорского надзора являются соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами.

Объект прокурорского надзора состоит в совокупности лиц, органов власти, организаций, на которые распространяется компетенция прокуратуры. Субъект прокурорского надзора - это должностное лицо органа прокуратуры, действующее в соответствии со своей компетенцией в целях осуществления надзорных полномочий и выполнения возложенных задач по основаниям и в порядке, установленном законом. Субъектом прокурорского надзора не могут выступать юридические или физические лица, исполнение законов которыми проверяется прокурором.

Основные черты прокурорского надзора как специфического вида государственной деятельности:

Во-первых, прокурорский надзор осуществляется специализированной системой органов, которая носит централизованный характер. В силу этого прокурорский надзор не может осуществляться никакими другими государственными, общественными организациями, учреждениями, должностными или физическими лицами, за исключением органов прокуратуры.

Во-вторых, прокурорский надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, как это установлено ст. 1 Закона «О прокуратуре РФ», осуществляется от имени Российской Федерации. Суть данного положения заключается в том, что прокуратура призвана выполнять задачи, поставленные перед ней государством, представлять и защищать интересы граждан, общества и государства.

В-третьих, содержание прокурорского надзора, выражающегося в надзоре за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, говорит о том, что этот вид государственной деятельности является особым и самостоятельным, поскольку не связан ни с одной ветвью (законодательной, исполнительной, судебной) власти.

Прокурорский надзор имеет существенное значение и в профилактике правонарушений, поскольку именно с помощью надзора достигается не только надлежащее исполнение законов, но и выявление правонарушений на ранних стадиях их формирования См.: Ласкина, Н.В. Прокурорский надзор: Учебное пособие для вузов / Н.В. Ласкина. М.: Юстицинформ. - 2006 г. - С. 14..

Глава 2. Разграничение целей, задач и функций прокурорского надзора

Целью прокурорского надзора является результат, на достижение которого направлена вся деятельность прокуратуры в целом, и, в частности, реализация ее важнейшей функции - прокурорского надзора. Цели прокурорского надзора определяются, прежде всего, статусом прокуратуры, а также ее местом и ролью в государстве. Более конкретно они определены в Конституции РФ, ФЗ «О прокуратуре РФ» и другими законами, регламентирующими деятельность органов прокуратуры. См.: Дранников, В.Н. Курс лекций по дисциплине «Прокурорский надзор». Общая часть: Учебное пособие / В.Н. Дранников. ?Таганрог: Изд-во ТРТУ. - 2004. - С. 37-38.

На основании п. 2 статьи 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», целями прокурорского надзора являются:

- Обеспечение верховенства закона. Верховенство закона - это подчинение ему всех субъектов, на которых распространяется его действие. Прежде всего, необходимо обеспечить соответствие Конституции и законам Российской Федерации деятельности законодательных и исполнительных органов субъектов федерации, которые обязаны руководствоваться ими при принятии правовых актов.

- Обеспечение единства законности. Единство законности - это соответствие Конституции издаваемых законов, подзаконных актов, оно также предполагает и соответствие правовых актов нижестоящих органов правовым актам с большей юридической силой. Например, решения, постановления органов местного самоуправления должны соответствовать законам, постановлениям законодательных и исполнительных органов субъектов РФ. Иными словами, единство законности - это проведение единой правовой политики всеми государственными органами и органами местного самоуправления. См.: Козлов, А.Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник /А.Ф. Козлов. М.: Норма. - 2001. - С. 11. Единство законности должно быть реальным. Именно на прокуратуру возлагается обязанность его укрепления, т. е. принятия эффективных мер по предупреждению, выявлению и устранению правонарушений. Прокурорский надзор не должен осуществляться формально, он призван быть фактическим, действенным и результативным. Борьба с нарушениями единства законности заключается не только в их устранении, но и в восстановлении нарушенных прав и интересов.

- Обеспечение укрепления законности,

- Обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина,

- Обеспечение охраняемых законом интересов общества и государства.

Во избежание повторов материала, характеристика трем последним целям прокурорского надзора будет дана в процессе описания принципов прокурорского надзора.

По мнению Козлова А.Ф. целями и задачами прокуратуры являются обеспечение верховенства закона, единства законности, защита прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства См.: Козлов, А.Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник / А.Ф. Козлов. М.: Норма, 2001. - С. 34..

Средством достижения определенных Законом о прокуратуре целей именно прокурорского надзора являются 5 основных направлений, или отраслей См.: Петрухин, И.Л. Прокурорский надзор и судебная власть. Учебное пособие / И.Л. Петрухин. М.: «Проспект», 2001. - С. 16.:

1. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Специфика этого направления определяется сферой правовых отношений, связанных с правами и свободами граждан. В предмет данного направления прокурорского надзора входит исполнение большого числа законодательных актов, объединенных сферой регулирования прав и свобод человека и гражданина, которые исполняют сотни означенных выше органов власти и управления. Более подробная регламентация этого вида деятельности закреплена не в законе «О прокуратуре РФ», а в приказе Генпрокуратуры РФ от 07.12.2007 N 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» См.: «Законность». - №3. - 2008. - С. 45..

2. Надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

3. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Названные виды деятельности затрагивают важнейшие права и свободы, имеют возможность острейшего вмешательства в личные права и свободы каждого конкретного человека. По этой причине государство сочло необходимым закрепить это направление деятельности прокуроров по надзору за исполнением законов обозначенными органами в самостоятельное направление надзора, подчеркивая его важность. При этом государство обеспечивает наряду с гражданами и свои интересы. Так, при совершении преступлений против госсобственности, порядка управления правосудия и т. д. прокурор, исполняя надзор за исполнением законов, требует принятия мер к установлению размеров и вида ущерба, а также мер по его возмещению, защищает интересы государства. Поэтому эти виды деятельности более подробно регламентированы в приказе Генпрокуратуры РФ от 21.12.2007 N 207 «Об организации прокурорского надзора за исполнением Федерального Закона «Об оперативно-розыскной деятельности».

4. Надзор за исполнением законов судебными приставами. В соответствии с п. 4 ст. 19 Федерального закона от 21.07.1997 N 118-ФЗ «О судебных приставах» См.: СЗ РФ, 28.07.1997. - №30. - ст. 3590., надзор за исполнением законов при осуществлении судебными приставами своих функций в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры. Это направление деятельности регулируется также приказом Генпрокуратуры РФ от 10.09.2007 N 140 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия» См.: «Законность». - №11. - 2007. - С. 18..

5. Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. Это направление деятельности регулируется не только законом, но и приказом Генпрокуратуры РФ от 20.11.2007 N 185 «Об участии прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства» См.: «Законность». - №1. - 2008. - С. 37.. Выделение этого вида деятельности прокуроров в самостоятельное направление следует объяснить исключительной важностью специфического контекста законов, регулирующих важнейшие права и свободы граждан, отбывающих различные виды наказаний, а также специфическую деятельность органов, исполняющих наказание. Специальным законодательством регулируются не только права и свободы граждан, осужденных за совершение преступлений, но и лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, в случае заключения их под стражу См.: Дранников, В.Н. Курс лекций по дисциплине «Прокурорский надзор». Общая часть: Учебное пособие / В.Н. Дранников. ?Таганрог: Изд-во ТРТУ, 2004. - С. 39.. В этом случае прокурорский надзор отражает политику государства в рассматриваемой сфере общественных отношений.

2.2 Функции и задачи прокурорского надзора

прокурорский надзор государственный общеправовой

Несмотря на различии и формулировках, особых расхождений в терминах «задачи» и «цели» нет, ибо оба отражают назначение прокурорских органов. Главная цель прокуратуры - последовательная и решительная борьба с любыми нарушениями законности. В ст. 2 Закона о прокуратуре СССР была определена задача направить деятельность прокуратуры на всемерное укрепление законности и правопорядка в стране. См.: Козлов, А.Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник / А.Ф. Козлов. М.: Норма, 2001. - С. 10. Осуществление прокурорского надзора - первостепенная задача органов прокуратуры. Цель прокуратуры - безукоризненное исполнение конституционных норм и законодательства Российской Федерации, а задача - надзор за исполнением Конституции РФ и действующими на территории страны законами. Следует отметить, что российская прокуратура представляет собой прокуратуру смешанного типа, т. е. осуществляющую как надзорную, так и ненадзорные функции См.: Ергашев, Е.Р. Прокурорское надзорно-охранительное право как самостоятельная отрасль современного российского права // Современное право, 2005 г. - №10. - С. 40-41..

Прежде всего, защите от посягательств подлежат права и охраняемые законом интересы государственных учреждений, предприятий, организаций, поскольку они в большей степени отражают интересы государства и общества в целом. Существуют еще и специальные цели и задачи, стоящие перед прокурорами при осуществлении ими надзорной деятельности по конкретному направлению. Эти задачи можно именовать отраслевыми. В Законе «О прокуратуре Российской Федерации» они прямо не сформулированы, но их реальность сомнению не подлежит. В названном законе каждое направление начинается с изложения предмета надзора, где указываются основные положения, на которых должно быть сосредоточено внимание прокуроров при осуществлении того или иного рода надзорной деятельности См.: Козлов, А.Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник / А.Ф. Козлов. М.: Норма, 2001. - С. 14..

Именно в прокурорском надзоре состоит основная функция прокуратуры. Задачи прокурорского надзора по сравнению с целями более конкретны и в то же время более многочисленны. Они различаются между собой по уровню, содержанию средств их решения, компетенции органов прокуратуры, ставящих и решающих эти задачи. Задачи прокурорского надзора - это категория по сравнению с целями более частная, более конкретная, в то же время задачи надзора более многочисленны по сравнению с целями. Они существенно различаются между собой по содержанию, по средствам их решения, по кругу субъектов - органов прокуратуры, ставящих и решающих эти задачи. Задачи прокурорского надзора могут быть условно разделены на три вида, или уровня, а именно: общие, специальные и частные.

Прокурорский надзор осуществляется в ряде направлений (отраслей). Вследствие этого общие задачи, стоящие перед прокурорским надзором в целом, являются одновременно задачами и каждого из этих направлений. Общие задачи могут быть решены только в результате прокурорско-надзорной деятельности в целом.

Решение общих и специальных задач прокурорского надзора осуществляется в процессе надзорной деятельности прокурора путем применения правовых средств прокурорского надзора. В ходе применения этих средств прокурор ставит определенные конкретные задачи и решает их. Такие задачи называются частными задачами прокурорского надзора. Они значительно более разнообразны и многочисленны, чем общие и специальные. См.: Петрухин, И.Л. Прокурорский надзор и судебная власть. Учебное пособие / И.Л. Петрухин. М.: «Проспект», 2001. - С. 16-18. Частные задачи различаются в зависимости от направления (отрасли) прокурорского надзора и от вида применяемого правового средства. Частные задачи прокурорского надзора не являются постоянными, могут возникать в одних конкретных условиях работы и отсутствовать в других условиях. Частные задачи более разнообразны и многочисленны, чем общие и специальные, поэтому перечислить их практически невозможно. Частные задачи различаются в зависимости от направления прокурорского надзора, от вида применяемого правового средства, от конкретных условий, в которых осуществляется прокурорский надзор. Примером частных задач могут служить: своевременное получение информации о конкретном нарушении закона, своевременность истребования материалов для проверки; своевременность опротестования незаконных приговоров и решений суда. См.: Дранников, В.Н. Курс лекций по дисциплине «Прокурорский надзор». Общая часть: Учебное пособие / В.Н. Дранников. ?Таганрог: Изд-во ТРТУ, 2004. - С. 39.

Функция прокуратуры - такой вид ее деятельности, который предопределяется социальным предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах.

Главной функцией прокуратуры является надзор за исполнением законов, а в зависимости от сфер правовых отношений, в которых осуществляется деятельность прокуратуры (сферы исполнительно-распорядительной деятельности органов управления, органов предварительного следствия, исполнения судебных решений и др.), надзор подразделяется на отрасли (направления), которые тесно между собой связаны, находятся в системной взаимосвязи и обусловленности См.: Ласкина, Н.В. Прокурорский надзор: Учебное пособие для вузов / Н.В. Ласкина. М.: Юстицинформ. - 2006 г. - С. 19..

Глава 3. Принципы прокурорского надзора

Раскрытие сущности прокурорского надзора обязательно предполагает глубокое изучение его принципов, ибо они предопределяют все основные свойства, особенности данного вида государственной деятельности; налагают своеобразный отпечаток на все содержание прокурорского надзора, его структуру, осуществление; дают ответ на вопрос, каким должен быть прокурорский надзор в нашем государстве, чтобы соответствовать своему назначению.

По мнению А.Ф. Козлова, принципы прокурорского надзора - это руководящие начала, взятые законодателем за основу правового регулирования организации и деятельности прокуратуры. Они складываются непроизвольно, будучи причинно обусловлены целями и задачами, ставящимися государством перед прокуратурой. Принципы должны быть такими, чтобы осуществляемый на их основе прокурорский надзор оказался способным выполнить поставленные перед прокуратурой задачи, обеспечить достижение результативности целей. В соответствии с целевым назначением прокурорский надзор - деятельность многогранная, что обусловлено множеством его принципов. По характеру их можно подразделить на три группы: общеорганизационные, специфические и отраслевые См.: Козлов, А.Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник / А.Ф. Козлов. М.: Норма, 2001. - С. 35-36..

Дранников В.Н. считает, что принципы организации и деятельности прокуратуры - это наиболее общие, руководящие положения, определяющие наиболее существенные черты и признаки многогранной деятельности органов прокуратуры и основные требования, предъявляемые к ней. Под этим понимаются обязательные для любого прокурора и прокурорского работника такие принципы, которые реализуются в процессе организации и осуществления главной функции прокуратуры - прокурорского надзора См.: Дранников В.Н. Курс лекций по дисциплине «Прокурорский надзор». Общая часть: Учебное пособие. ??Таганрог: Изд-во ТРТУ, 2004. - С. 42..

Принципы - это законодательные основополагающие начала, идеи и требования, лежащие в основе формирования, организации и функционирования органов прокуратуры. Принципы организации и деятельности прокуратуры определяют наиболее существенные черты и признаки деятельности органов прокуратуры. Поскольку прокурорский надзор - это одно из проявлений прокурорской деятельности, то и принципы организации и деятельности прокуратуры выступают одновременно и в качестве принципов прокурорского надзора См.: Ласкина, Н.В. Прокурорский надзор: Учебное пособие для вузов / Н.В. Ласкина. М.: Юстицинформ. - 2006 г. - С. 21.. Принципы организации и деятельности прокуратуры определяют наиболее существенные черты и признаки многогранной деятельности органов прокуратуры и основные предъявляемые к ней требования. Это принципы, реализуемые в процессе организации и осуществления главной функции прокуратуры - прокурорского надзора. См.: Петрухин, И.Л. Прокурорский надзор и судебная власть. Учебное пособие / И.Л. Петрухин. М.: «Проспект», 2001. - С. 19. Организация и осуществление прокурорского надзора органически взаимосвязаны и практически неразделимы, поэтому следует согласиться с позициями тех ученых, которые не отделяют принципы осуществления прокурорского надзора от принципов организации этой деятельности прокурора.

Основой принципов организации и деятельности прокуратуры является ст. 129 Конституции РФ. В п. 1 указанной статьи и в п. 1 ст. 4 настоящего ФЗ закреплены принципы единства прокурорской системы, ее централизации, подчиненности нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.

Принципы организации и деятельности являются не декларативными, а основополагающими структурами и влияют на содержание институтов и норм, а также создают ориентиры для законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих деятельность органов прокуратуры См.: Китрова, Е.В., Кузьмин, В.А. Комментарий к ФЗ от 17 января 1992 г. N 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» / Е.В. Китрова. М.: Норма, 2006. - С. 32..

Законодательное закрепление принципов определяет их правовую основу и подчеркивает обязательность соблюдения каждым прокурором и иным прокурорским работником.

3.2 Общеправовые принципы

Общеправовые, а по отношению к прокурорскому надзору скорее общеорганизационные принципы присущи организации и деятельности всех государственных органов (в том числе прокурорских). К ним, прежде всего, относится принцип законности, составляющий основу деятельности всех государственных органов. Последние обязаны издавать свои правовые акты, принимать решения в строгом соответствии с действующим законодательством. Прокуратура тоже должна руководствоваться законами, подзаконными актами См.: Козлов, А.Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник / А.Ф. Козлов. М.: Норма, 2001. - С. 36.. Принцип законности в деятельности прокуратуры означает, что эта деятельность направлена на неукоснительное соблюдение законов и иных правовых актов органами государства, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами, иными субъектами правоприменения, а также на то, чтобы законы и иные нормативные акты соответствовали объективным потребностям регулируемых общественных отношений См.: Мельников Н.В. Прокурорский надзор - самостоятельная форма осуществления прокурорской власти в России // Государство и право, 2003 г. №5. - С. 35..

Принцип законности является важнейшим общеправовым началом не только всех юридических дисциплин, но и деятельности всех субъектов правоприменения. Его соблюдение служит верным показателем развития процесса построения правового государства. Для органов прокуратуры этот принцип выступает главенствующим в ее деятельности, поскольку она направлена на достижение главной цели прокуратуры - обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности См.: Ласкина, Н.В. Прокурорский надзор: Учебное пособие для вузов / Н.В. Ласкина. М.: Юстицинформ. - 2006 г. - С. 22.. К тому же для прокуратуры принцип законности означает обеспечение его требований в деятельности самих органов прокуратуры. Решению этой задачи способствует совокупность норм, составляющих требования к лицам, назначаемым на должности прокуроров и следователей, касающиеся их профессиональных и моральных качеств, уровня образования, ряда возрастных цензов для лиц, замещающих должности прокуроров разных уровней, а также порядок назначения на должности, аттестации прокурорских работников См.: Дранников, В.Н. Курс лекций по дисциплине «Прокурорский надзор». Общая часть: Учебное пособие / В.Н. Дранников. ?Таганрог: Изд-во ТРТУ, 2004. - С. 43..

Принцип законности есть категорическое требование строгого и точного исполнения, соблюдения правовых предписаний, предъявляемое ко всем без исключения государственным органам, общественным организациям, политическим объединениям, движениям, учреждениям, предприятиям, должностным лицам, гражданам См.: Козлов, А.Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник / А.Ф. Козлов. М.: Норма, 2001. - С. 40..

Этот принцип выражается в требовании точного и единообразного исполнения законов в организации прокуратуры и при осуществлении прокурорского надзора. Обращено оно, прежде всего к самой прокуратуре, деятельность которой имеет строго подзаконный характер. Это означает соответствие закону поводов и оснований прокурорского надзора, его форм и методов.

Принцип законности имеет особое значение для прокурорского надзора. На прокурорский надзор возложена обязанность следить за исполнением законов всеми юридическими и физическими лицами. Потому и сама прокуратура, выполняя эту функцию, обязана предельно точно и неукоснительно соблюдать законы. Выполняя функцию надзора, прокуратура действует на основе законов, определяющих организацию и порядок ее деятельности: Конституции РФ, Закона «О прокуратуре РФ», других законодательных актов РФ.

Законность, как принцип прокурорского надзора, означает, что все органы прокуратуры осуществляют свои надзорные функции в строгих рамках закона, соблюдая предусмотренные законом права и интересы юридических и физических лиц. Осуществляя надзор за исполнением законов, прокуроры могут действовать только в пределах своих определенных законом полномочий.

Осуществляя свои полномочия, прокуроры действуют в интересах охраны закона и должны неукоснительно соблюдать законность в собственной деятельности. Малейшее отступление от этого требования или ослабление надзора за исполнением законов в деятельности других органов и должностных лиц не только подрывают авторитет прокуратуры как органа надзора, но и наносят ущерб состоянию законности в стране.

Деятельность прокуратуры может быть успешной только при условии абсолютного соблюдения и точного исполнения законов самими прокурорами. Вся организация и деятельность прокуратуры проникнуты началами законности, требованием безусловного соблюдения законов в процессе осуществления прокурорского надзора. Осуществляя от имени РФ надзор за исполнением действующих на ее территории законов, прокуроры обязаны служить примером уважительного отношения к закону и неукоснительного его исполнения в своей деятельности. См.: Петрухин, И.Л. Прокурорский надзор и судебная власть. Учебное пособие / И.Л. Петрухин. М.: «Проспект», 2001. - С. 23.

Реализация принципа законности при осуществлении прокурорского надзора приобретает особое значение в тех случаях, когда прокуроры принимают меры к наказанию лиц, допустивших правонарушение. Каждое действие прокурора в этих случаях, каждый акт его реагирования должны быть строжайшим образом основаны на законе, совершаться в формах, определенных законом, и ни в коем случае не нарушать права граждан и юридических лиц.

В литературе отмечается, что принцип законности в деятельности прокуратуры имеет две стороны проявления: внешнюю и внутреннюю. Внешняя касается правоотношений прокуроров с поднадзорными субъектами. С точки зрения принципа законности эти отношения являются законоохранительными и правоохранительными. Законоохранительными - потому что возникают и развиваются в связи с необходимостью охраны законов от нарушений. Правоохранительными - так как направлены на защиту прав и охраняемых законом интересов различных субъектов от посягательств См.: Козлов, А.Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник / А.Ф. Козлов. М.: Норма, 2001. - С. 41..

Принцип законности является единственным критерием оценки действий поднадзорных субъектов с позиции соответствия или несоответствия правовым предписаниям. Никакие другие критерии: целесообразность или нецелесообразность, справедливость или несправедливость, правильность или неправильность сами по себе использоваться не могут. Для прокуроров законность есть и высшая целесообразность, и высшая справедливость, и правильность.

Несмотря на всеобъемлющую значимость принципа законности, в литературе выделяют и другие общие принципы, которые следует коротко охарактеризовать.

Демократизм как общеправовой принцип Российского государства провозглашен ст. 1 Конституции РФ: «Россия есть демократическое федеративное правовое государство…». Естественно, что прокуратура, одним из направлений деятельности которой является надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, способствует реальному претворению народовластия в жизнь российского общества. Демократизм прокурорского надзора означает, прежде всего, его осуществление в интересах народа и от его имени. Проявляется это, в частности, в установлении связей населения с прокурорскими органами, причем связь эта носит двусторонний характер.

Согласно принципу публичности, прокуратура в целях охраны личности, государства и общества обязана по долгу службы независимо от усмотрения отдельных лиц и организаций принимать меры к выявлению и своевременному устранению любых нарушений закона, от кого бы эти нарушения не исходили, к восстановлению нарушенных прав и привлечению виновных к установленной законом ответственности. Права и обязанности прокуроров по предупреждению, выявлению правонарушений, принятию мер к их устранению, привлечению виновных к ответственности используются ими исключительно в интересах закона и независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений.

Следует отметить еще универсальность прокурорского надзора. Вряд ли оправданно говорить об универсальности прокурорского надзора как о его принципе См.: Козлов, А.Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник. - М.: Норма, 2001. - С. 38.. Хотя границы прокурорского надзора очень обширны - он призван обеспечивать исполнение законодательства на всей территории РФ и распространяется на широкий круг субъектов, обязанных исполнять законы. Но это не принцип прокурорского надзора, а сфера его проявления, в которую входят различные регулируемые правом общественные отношения, а значит, универсальность принципом прокурорского надзора быть не может.

3.3 Специальные принципы

Независимость прокурорской власти - положение, согласно которому органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории РФ законами (ст. 4). Отсюда недопустимо вмешательство в осуществлению прокурорского надзора, а если оно и имело место, то может влечь за собой установленную законом ответственность См.: Мельников Н.В. Прокурорский надзор - самостоятельная форма осуществления прокурорской власти в России // Государство и право, 2003 г. №5. - С. 34.. Принцип независимости органов прокуратуры - непременное условие эффективности и действенности прокурорского надзора. Любое вмешательство в надзорную деятельность способно нейтрализовать ее, оставить без надлежащего реагирования совершенные правонарушения, освободить виновных лиц от ответственности. Прокуроры должны быть свободны в своих действиях при выполнении возложенных на них функций См.: Козлов, А.Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник / А.Ф. Козлов. М.: Норма, 2001. - С. 39.. Некоторое ограничение независимости прокурора все же допустимо в уголовном и гражданском судопроизводствах. На основании принципа независимости определяется правовое положение прокуратуры в государстве.