Развитие федерализма в России

2

Размещено на http://www.allbest.ru/

КУРСОВАЯ РАБОТА

Развитие федерализма в России

2010 г.

Содержание

Введение

Глава I. Развитие федерализма в советский период

Глава II. Формирование современного российского федерализма

Глава III. Судебная практика Конституционного Суда Российской Федерации по проблемам федеративных отношений

Заключение

Библиография

Введение

Территориальная организация государственной власти в России одна из острейших проблем государственного строительства. На протяжении всей истории в нашем государстве - это проблема возникала в наиболее острой форме.

В научном понимании под государственным устройством понимается «политико-территориальная организация власти, определяющая правовое положение региональных частей государства и их взаимоотношения с центральной властью». Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2002 г., с.262.

Проблема взаимоотношений составляющих территорию нашей страны частей (субъектов) актуально по сей день. И в ближайшем времени перед нашей страной еще может возникнуть острый кризис этих взаимоотношений.

Заявленная нами тема «Федерализм в России» должна рассматривать с точки зрения эволюции институтов и устоев федерализма.

Само понятие федерализма в теории государства раскрывается как тип государственного устройства, т.е. «это союз государственных образований, обладающих определенным суверенитетом». Теория государства и права / Под редакцией Алексеева С.С. М., 1996 г., с.145.

Проблема федерализма в Российской Федерации по мнению многих исследователей непрерывно связана с приоритетным характером интересов субъектов федерации, которые возникают из многонационального и много фессионального характера России как государственного образования.

В ходе нашего исследования нужно рассмотреть виды взаимоотношений между «центром» и территориями и при этом определить их характер. Анализ понятия федерализма по нашему мнению нужно рассматривать с периода становления советского государства. Это все объясняется тем, что в Российской империи хотя и были некоторые признаки федеративных отношений, но при этом в основном преобладали унитаристские начала. Конечно многие могут привести аргумент, что в Советском Союзе преобладали централизованные взаимосвязи между составными частями. Но при этом федерация как организационная форма государства получила свое закрепление в основном законе страны Конституции. Именно в советский период существования нашего государства развивались отношения между субъектами и самой «федерацией» в русле более похожих на федеративные отношения.

Целью нашего исследования, во-первых, является анализ построения связей между субъектами входящих в состав нашего государства и федеральным центром; во-вторых, определив исторический аспект этих взаимоотношений попытаться определить развитие федерации в общем. При этом с целями тесно перекликаются задачи исследования, которые отражаются в анализе федерализма. В их число входят такие задачи, как раскрытие понятия федерализма в России; также акцентирование наиболее острых проблем в построении государственного устройства нашей страны; при этом одной из основных задач является рассмотрение разрешения федеративных вопросов в судебной практике.

При проведении нашей научной работы нужно рассмотреть (авторитетные) различные научные монографии на тему федерализма, в число которых входит такая монография как «История Российской государственности», также нужно отметить фундаментальное в смысле федеративных отношений издание «Федерализм в истории России». При этом нужно привести мнения авторитетных авторов по понятию федерализма.

Анализируя материал, мы должны с помощью исторического и также системного подхода. Но главным из методов является юридическо-формальный подход. Главное его применение проявится в рассмотрении судебной практики Конституционного Суда Российской Федерации.

Глава I. Развитие федерализма в советский период

За свою многовековую историю Россия знала разные процессы: и дробление, и укрепление своей государственности. Как империя она складывалась столетиями в результате войн, договорных союзов, добровольного вхождения в нее целых народов, стремившихся обеспечить себе условия для выживания. В период от февраля до октября 1917 г. Российская империя распалась. Это был самый драматичный период. Рухнуло многовековое государственное единство России. На огромных пространствах империи все отделились от всех, а главным образом от традиционного центра. Появились буржуазно-националистические правительства: на Украине и в других регионах. Расчленялись, рвались на куски власть и собственность, территории и судьбы народов, армия и промышленность. А сменявшие друг друга «временные правительства» не смогли выработать и предложить обществу новую концепцию развития государственности.

Пришедшие к власти большевики очень быстро, всего за пять лет, восстановили былое территориальное единство. Успех большевиков был заключен в том, что они предложили идею федерации равных народов и этим они «разрушили» национальное движение на окраинах. При этом советская федерация республик предлагала народам устанавливать отношения на основе равноправия и поддержки их освободительных стремлений.

Был и другой путь, задолго до революции обсуждавшийся в кругах социал-демократии. Это - культурно-национальная автономия в рамках унитарного государства. Лидер большевиков В.И.Ленин, рассматривая вопрос об устройстве нового государства, пришел к выводу о необходимости замены тезиса об унитарном демократически централизованном государстве тезисом о федеративном устройстве государства в целях сохранения целостности государства. Мотивируя это, он отмечал, «что федерализм является переходной формой к единству народов». Ленин В.И. Полн.собр.соч. Т.41, с.438.

Отвергая тезис о культурно-национальной автономии, большевики выявили один из важнейших программных пунктов своей национальной политики - право наций на самоопределение. Со временем произошла своеобразная подмена, и право наций на самоопределение стала трактоваться лишь в одном смысле - как право на отделение. Тогда как в своем исходном, классическом смысле право наций на самоопределение нацелено прежде всего на сохранение нации как культурной общности людей, ибо принадлежность человека к нации не более чем принадлежность его к культуре. Культурно-национальная автономия не связывалась ни с определенной территорией, ни с характером социально-политического строя, ни с классовой борьбой трудящихся. Вот это, последнее, видимо и служило для большевиков препятствием к рассмотрению культурно-национальной автономии хотя бы как возможного варианта.

В настоящее время республики, обосновывая свои претензии на государственность, опираются именно на пресловутое право наций на самоопределение вплоть до отделения. Это пресловутое право во многом предопределило ход исторических событий в аспекте государственного строительства.

Но главная ошибка большевиков состояла не в том, что они выбрали федерацию в качестве формы государства, а в том, что они увязали ее с национальным вопросом. Хотя сам по себе принцип федерализма не имеет ни прямой, ни косвенной связи с решением национального вопроса. При этом нужно отметить, что федерализм - «это территориальная форма демократии, опирающаяся на гражданские (а не национальные) права». Абдулатипов Р.Г. Федерализм в истории России. Т.1, с.129, и-е ВС РФ. М., 1992 г. А национальный вопрос - это культурная, а не политическая проблема. Это задача развития национальной культуры, а не национальной государственности.

В Российской империи издавна имелись не симметричные отношения центра и регионов, а, говоря точнее, - преобладал жесткий административный статус (отсутствие настоящего самоуправления на местах). Большевики закрепили эту традицию, но неудачно дополнили ее прямым выделением по национальному признаку, стараясь окинуть те части, где наиболее компактно проживали нерусские народы. Раздав «автономии», придав им черты государственности, то есть создав дополнительные гарантии этим народам от ассимиляции, но уже сталинская партократия сделала все, чтобы это носило число декоративный оттенок.

Почему же сказу после революции большевики резко направили свои взгляды на такую форму государственного устройства как федерация, На это у них было много причин. Главной из них была причина распада, которая и вынудила их искать иные формы государственного устройства, чем централизованное единое государство.

Были и другие причины такого выбора. Во-первых, многие национальности России к моменту Октябрьской революции фактически оказались в состоянии полного отделения друг от друга. Остановить этот процесс разу же после Октября было невозможно, а в первые месяцы после революции он даже усилился. Образовавшийся на окраинах правительства объявили войну советскому правительству в центре. В этих условиях федерация могла остановить процесс распада и обеспечить государственное объединение. Во-вторых, в создавшихся условиях федерация могла явиться фактором, способствующим экономическому объединению территорий. Однако понимание этого пришло не сразу.

Существует пять исходных принципов федерализма:

1) запрет на сецессию, то есть на отделение субъекта федерации, что гарантирует государству территориальную целостность;

2) запрет на одностороннее изменение статуса субъекта федерации, так как это задевает интересы остальных;

3) свободное передвижение людей, товаров и т.п. по всей территории федерации, то есть внутренние границы не должны превращаться в государственные;

4) верховенство общефедерального законодательства;

5) единство основ государственного строя.

В остальном субъекты федерации могут считаться свободными в их политическом развитии. Связав выбор формы государства с решением национального вопроса, большевики отказались от первого принципа - запрета на сецессию.

В начале ХХ в. практически не было стран, где бы в определенной мере не присутствовала национальная конкуренция. Чем больше и разнообразнее страна с географической и этнической точек зрения, тем больше преимуществ у федеративной системы. Федеративные системы более гибкие и поэтому более прочные, чем централизованные. Тенденции к большей местной автономии и к расширению региональных полномочий вполне вписываются в федерализм, избегая необходимости давать определение территории на национальной основе. Но большевики сделали иной выбор. Он был продиктован обстоятельствами и поэтому был вынужденным. В своем федеративном строительстве страна прошла несколько этапов.

В период начального складывания советского государства, для которого было характерно отсутствие определенной строго установленной формы сотрудничества народов II Всероссийский съезд Советов в ноябре 1917 г. законодательно закрепил образование советского государства. Через неделю была принята «Декларация прав народов России», провозгласившая равенство и суверенность народов, право на свободное самоопределение вплоть до отделения и создание самостоятельного государства, отмену национальных и национально-религиозных привилегий и ограничений, свободное развитие национальных меньшинств. Государственно-правовая форма возникшего государства была определена в январе 1918 г. на III съезде Советов, который принял два основных документа по этому вопросу - «Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа» и постановление «О федеральных учреждениях Российской Республики». В них было закреплено образование первой федеративной республики РСФСР. Параллельно шел процесс создания других республик.

В условиях ярко выраженного экономического неравенства регионов, в которых образовывались национальные республики, сотрудничество между ними в формах, предполагавших взаимовыгодный обмен, было невозможно. Российская Федерация, сама испытывавшая острую нужду в самом необходимом, оказывала помощь другим республикам во всех сферах хозяйственной жизни. До середины 1918 г. существовали лишь две республики - РСФСР и Украина.

Второй период (1919-1920 гг.) - время гражданской войны и иностранной военной интервенции, когда возникли уже такие республики: Украина, Белоруссия, Эстония, Литва, Латвия. В этот период на первый план выступили интересы военной защиты страны, поэтому объединение республик приняло форму военного союза. Законодательно это было закреплено в декрете от 1 июня 1919 г. «Об объединении социалистических республик: России, Украины, Латвии, Литвы, Белоруссии для борьбы с мировым империализмом». Коржихина Т.Л. История российской государственности. И., Интерфакс, 1995, с.187. По декрету армии всех республик были объединены в единую армию РСФСР. Объединялись военное командование, управление железными дорогами, связью, финансами. Денежная система всех республик основывалась на русском рубле, и РСФСР взяла на себя все расходы республик по содержанию их госаппарата, армий, по налаживанию экономики. Республики получали от РСФСР необходимую им продукцию промышленности и сельскохозяйственного производства, продовольственную и иную помощь. Военный союз вполне себя оправдал, без него силы республик оказались бы раздробленными, они не могли бы выйти победителями из гражданской войны.

Третий период сотрудничества народов (1920-1922) - период восстановления народного хозяйства, когда отношения между республиками приняли характер военно-хозяйственного союза. Между республиками развивались договорные отношения по военным и экономическим вопросам. В договорах закреплялось существование объединенных наркоматов. В этом случае управление отраслью на территории данной республики целиком переходило к органам РСФСР.

Однако система руководства экономикой, основанная на двухсторонних договорах, имела существенные недостатки, особенно в области финансов. Финансирование основных расходов республик Российская Федерация взяла на себя с первых дней, еще по заключению с ними каких-либо договоров. Проводилось оно либо путем прямых ассигнований, либо путем займов, основано было на русском рубле и шло через органы Народного банка РСФСР. То обстоятельство, что роль общефедеральных органов фактически играли органы власти и управления одной республики (РСФСР) не способствовало изживанию как великорусского шовинизма, так и местного национализма.

Одновременно с экономическим объединением шел процесс поисков путей координации усилий республик во всех областях государственного строительства. Поскольку в договорах не предусматривалось единое законодательство, высшие органы власти республик либо подтверждали действие декретов РСФСР на своей территории, либо эти декреты входили в силу после их утверждения республиками. Однако «регистрация» затягивала их введение в действие, лишая тем самым аппарат управления оперативности. Государственный аппарат всех республик был однотипным, создавался по образцу РСФСР. Проводилась единая таможенная политика: таможенных границ между республиками фактически не было за очень редкими и кратковременными исключениями.

С 1921 г. стали возникать специальные органы, способные поддерживать постоянные связи между правительствами РСФСР и республик - полномочные представительства республик в Москве. Они не являлись дипломатическими органами, но обладали широкими полномочиями: входить от имени своего правительства с представлениями и ходатайствами во ВЦИК, Совнарком и Наркоматы РСФСР и др. Также нужно отметить, что в это время между республиками возник дипломатический союз.

На следующем, заключительном, этапе развития сотрудничества народов произошло непосредственное объединение советских республик в единое союзное государство. К этому времени экономические, внутри - и внешнеполитические факторы настоятельно требовали пересмотра сложившихся форм отношений между республиками. В ходе переговоров об уточнении принципов федеративных связей в начале ее участники выдвинули три точки зрения о формах объединения:

1) создание союза в форме конфедерации, при которой все республики обладали бы национальными рынками, своей валютой, своими таможенными системами, армиями и т.д.;

2) включение других республик в состав РСФСР на правах автономии;

3) создание федерации равноправных республик.

Неприемлемость первого предложения выявилась быстро: руководители республик вполне отдавали себе отчет в том, что в условиях конфедерации их экономическое выживание становится проблематичным. Также разметание по «национальным квартирам» было неприемлемо для руководителей республик. Второе предложение, которое поддерживал (выдвинул) Сталин, активно навязывалось республикам. В приготовленном им проекте «о взаимоотношениях РСФСР с независимыми республиками», указывалось, что вхождение этих государственных образований в состав РСФСР на началах автономии, не предусматривал гласного его обсуждения, а были рассчитаны на реализацию в директивном порядке. Широкое распространение этой идеи объяснялось тем, что органы власти и управления РСФСР в 1921-1922 гг. уже фактически приобрели значение общефедеральных. За поддержку этой идеи также выступали и представители некоторых автономных республик. Еще в работе «Марксизм и национальный вопрос» Сталин отстаивал областную территориальную автономию, видя в ней такое преимущество, что она «не межует людей по нациям, она не укрепляет национальных перегородок», а открывает дороги «для межевания другого рода, межевания по классам». Сталин И.В. Соч. Т.5, с.362.

Другого мнения, как известно, был Ленин, который отвергал идею «автономизации», выдвинул и обосновал идею образования союза республик - Союза ССР. Также у двух лидеров большевиков были расхождения и в самом понятие федерации. Если Сталин рассматривал федерацию как условие хозяйственного единения, то для Ленина федерация представлялась наиболее приемлемой формой государственно-политического устройства многонациональной страны. Функционирование федерации он мыслил как длительный этап разрешения всех противоречий в области национальной жизни, включая сферу государственных отношений.

Но в ходе создания Советского Союза приоритетной стала точка зрения Сталина. Хотя на первых стадиях становления и развития СССР прослеживалось точная принадлежность этого государства к федеративным.

Создание Союза ССР было не решением национального вопроса как такового, скорее это была форма организации связей между национальными государствами. Создание этого государственного образования получило конституционное закрепление принятием Конституции СССР 1924 г., по которой союзные республики сохраняли за собой все атрибуты независимости в дела внутреннего самоуправления. К компетенции федеральных органов власти относили только четыре сферы: внешняя политика, вооруженные силы, пути сообщения и связь. Республики провозглашались суверенными государствами, имевшими свою территорию, свое гражданство, свои государственные органы и правовую систему. Союз ССР таким образом «превысил» мерки классического федерализма: ни в одной из западных федераций ее субъекты не имели статуса суверенного государства. Однако в дальнейшем это «новаторство» в СССР не получило развития. Выстроенная Сталиным административно-командная система управления обусловила постепенное превращение одной формы государства в другую: федерации - в унитарное государство. Во многом этому способствовали разногласия внутри правящей партии. У ее членов не было единого мнения по вопросу объединения республик.

Проанализировав процесс становления советской государственности, нужно указать, что демократический механизм регулирования межнациональных отношений в стране, основы которого были заложены в Союзном договоре 1922 г., уже к середине 30-х годов не действовал. Предпринятое в середине 50-х годов расширение прав республик в хозяйственном и культурном строительстве явилось лишь незначительной косметической операцией. Чрезмерная концентрация и централизация экономической власти в условиях командно-распределительного механизма привели к большей централизации власти. Федеративная форма государственного устройства страны оставалась законодательно закрепленной во всех конституциях, превратилась в чистую формальность.

Глава II. Формирование современного российского федерализма

федерализм государственное устройство судебное

Новой России досталось тяжелое наследство в области территориального устройства. Управление страной было жестко централизовано, каждую мелочь в жизни региона и города, села приходилось согласовывать и решать в Москве. Интересы регионов были полностью подчинены общегосударственным целям, а если между ними возникали противоречия, то местными интересами без колебаний пренебрегали. Между тем страна по мере своего развития и роста становилась слишком сложной по своей территориальной структуре, и в последней четверти столетия жесткая централизация управления стала тормозом для развития общества. Стешенко Л.А. История государства и права России. М., 2003 г., с.421.

После падения тоталитарного государства центробежные силы вырвались наружу. Они привели к развалу СССР, а затем стали угрозой целостности России. Ее руководству был брошен двойной вызов: надо было срочно реконструировать унитарную форму государственности и одновременно бороться с распадом самого государства. Ответом на оба эти вызова стал современный федерализм.

Проблема формирования эффективно функционирующего федерализма в нашей стране - это проблема преодоления исторически унаследованной специфики государственного устройства, во многом не отвечающей требованиям, выдвигаемым современной политической, социальной, экономической ситуацией в России. Тезис о необходимости изменения сложившихся в 30-е годы отношений между центром и субъектами Федерации в настоящее время ни у кого не вызывает сомнения. Существующая система формировалась, как уже указывалось в сложных политических обстоятельствах начала 90-х годов, когда главной целью российского федерализма было сохранение и выживание государства. Федерацию удалось сохранить, но жизнь ставит перед нами новые задачи, которые требуют новых инструментов и методов решения. Проблемы управляемости, неравномерности социального и экономического развития, разграничения полномочий с неизбежностью ставят на повестку дня задачи формирования новой системы федеративных отношений.

И первым этапом реконструкции стало создание федеральных округов института полномочных представителей президента РФ, которые, выполнив в основном функцию приведения регионального законодательства в соответствии с федеральным. Но по мнению Н.М.Добрынина - они, к сожалению, не смогли это сделать из-за неопределенности статуса и полномочий гармонично вписаться в систему взаимоотношений между центром и субъектами. Также он утверждает, что за последние десятилетия развитие федеративных отношений в России стало объектом пристального внимания многих исследователей в области права, политологии, этнологии и экономики. В процессе научного поиска выявилось широкое разнообразие взглядов на развитие российского федерализма. Необходимо обратить внимание на некоторые общие моменты. Во-первых, большинство исследователей приходят к выводу об асимметричности сложившихся в России федеративных отношений, рассматривая асимметрию федерации как дестабилизирующий фактор. Во-вторых, отмечается, что преодоление асимметричности возможно только при построении новой многомерной модели федеративных отношений. Золотарева М.В. Асимметрия в федеративном устройстве России. М., 1990 г., с.210.

Асимметрия федеративных отношений РФ несомненно обусловлена исторически. Ключевой, оказывающей влияние и по сей день, тенденцией развития российской государственности была «декоративная», иллюзорная функция федерализма в унитарной, по существу, государственно-правовой системе СССР, где РСФСР представляла собой федералистический правовой каркас с унитарным наполнением. Что и привело к формированию в Российской Федерации фантомного федерализма - модели государственного устройства, в которой правовая конструкция не совпадает с политическими, управленческими и экономическими реалиями. На рубеже 1980-1990 гг. источником российского федерализма явилась государственно-правовая фикция, которую в условиях советской системы представляла собой РСФСР.

Нужно отметить, что в начале 90-х годов декларативные нормы федеративных отношений стали применяться к реальному государственному управлению. Как уже отмечалось, зарождение российского федерализма происходило фактически в условиях глубочайшего кризиса советской модели со всемерным ослаблением центральной власти. Итогом этого была последующая неэффективность федерации. В 90-е годы тенденции фантомного федерализма нашли свое воплощение в своеобразной «маятниковой» конструкции взаимоотношений по линии «центр - регионы», ставшей результатом заложенной в Конституции 1993 г. неопределенности многих аспектов федеративных отношений. Сущность «маятниковой» политики проявляется в чередовании федеральным центром акцентирования (как правило, адресного) идей федерализма и самостоятельности регионов с жестко унитарными методами воздействия, низводящими субъекты федерации до положения лишь административных единиц. «Маятниковая» концепция федеративной политики особенно негативно сказывается в сфере экономических отношений, делая невозможным эффективное и равномерное экономическое развитие регионов.

Поэтому становление и развитие современного российского федерализма тесно связано с разработкой и реализацией региональной государственной политики, основными целями которой являются благосостояние граждан, целостность государства, территориальная справедливость.

Также можно отметить, что в сохранении федерации одна из главных проблем - это «проблемные» территории, которая решается помощью из центра.

Рассмотрев основные положения проблем нового федерализма, можно сделать вывод, что вопрос о разработке концепции нового федерализма актуален и по сей день.

Приведем мнение автора статьи «о проблемах федерализма» Н.Добрынина. Как он отмечал в своих трудах направление развития современного российского федерализма. Он считает, что, прежде всего, необходимо четкое понимание того, «что укрепление субъектов не должно стать самоцелью государственного строительства и панацеей от всех проблем российской государственности». Добрынин Н.М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск, 2003 г. Укрупнение - лишь один из возможных инструментов «косметического» совершенствования федеративных отношений, может быть самый необходимый на данном этапе. Механическое укрупнение без учета реально сложившихся за последнее десятилетие экономических, социальных, геополитических факторов может лишь ухудшить ситуацию в целом. Преобразование федерации как сложный системный процесс должно начинаться с четкого определения целей и задач реконструкции федеративных отношений.

Многие исследователи проблемы развития современного российского федерализма указывают на цель реформирования федеративных отношений. Но этому противостоит основная проблема, которая стоит перед российской государственностью на протяжении последнего десятилетия, - это поразивший российское общество глубокий социально-экономический кризис. Создание предпосылок для социально-экономического развития, повышения уровня жизни граждан. Вот конечная цель любого реформирования государственно-правовых отношений.

Цель нового федерализма как модели государственного устройства - создание политической инфраструктуры для социально-экономического развития. Базовым элементом федеративных отношений является субъект федерации. Построение нового федерализма должно развиваться от субъектов к центру, а не наоборот.

Краеугольным камнем нового российского федерализма - это создание региона нового типа, который должен быть основным элементом системы федеративных отношений. Регион нового типа - «это сформированный с учетом интересов населения, экономической и геополитической целесообразности, полноправный, экономически самостоятельный, способный к развитию установивший гармоничные отношения с центром и другими регионами субъект федерации». Добрынин Н.М. Российский федерализм: проблемы и перспективы. Государство и право №11, 2003 г., с.87.

Построение региона нового типа и постижения нового федерализма складываются из отдельных задач: во-первых, укрепление субъектов как с целью достижения оптимального с точки зрения управляемости федерации количества, так и с целью создания условий для их экономической самодостаточности и эффективности; во-вторых, обеспечение полного равноправия субъектов относительно друг друга, что неизбежно требует новой единой модели статуса субъекта РФ и новых критерий его формирования через законодательное закрепление и регулирование; в-третьих, достижение экономической и управленческой эффективности вновь созданных субъектов; в-четвертых, внесение изменений, поправок в Конституцию Российской Федерации; в-пятых, окончательное урегулирование отношений по линии «центр - регионы».

Большая часть исследователей вопроса о формировании новых федеративных отношений утверждают, что первым этапом реконструкции федерации является выбор объектов укрепления.

Большинство экспертов утверждают, что в первую очередь должны быть укрупнены регионы, в прошлом входившие или ныне входящие в состав других субъектов. При этом во главу угла ставится наличие исторического прецедента и абсолютно игнорируются реальные социально-экономические предпосылки объединения или их отсутствие. Реализация такой позиции, по моему мнению, может привести к разрушению российской государственности в будущем. Процесс укрупнения следует проводить с учетом экономических, демократических, социальных, инфраструктурных и геополитических факторов. При этом территорию, численность населения, социально-экономическое положение и потенциал, транспортные потоки необходимо учитывать в первую очередь. Целью этого укрупнения является уход от дотационности путем создания экономически сильных, способных «прокормить» себя субъектов. Но при этом учитывая, что многие регионы находятся в бедственном экономическом положении, нужно в переходный период создать федерального стабилизационного фонда. Что и происходит сегодня. С помощью этого фонда можно сгладить неблагоприятные социально-экономические последствия укрупнение регионов.

Как уже отмечалось выше, ошибка в выборе объекта укрупнения может иметь тяжелые социально-политические и экономические последствия. Но оптимальным выбором объекта укрупнением не исчерпывается. А простое сложение двух-трех экономически слабых областей не приведет к появлению одной богатой, поэтому укрупнение регионов должно сопровождаться повышением эффективности управления внутри самих субъектов. Например, оптимизация системы управления новым регионом (сокращение управленческого аппарата). Нужно отметить также, что составной частью процесса регионального реформирования должно стать и возможное укрупнение муниципальных образований. При этом важнейшей гарантией оправданности и успеха интеграционных процессов является их проведение на основе свободного волеизъявления населения субъектов на региональных референдумах. Укрупнение ни в коем случае нельзя насаживать сверху: такой сложный и деликатный процесс, как переустройство федерации, должен реализовываться по вектору от субъектов к центру. И только свободное проявление инициативы регионов, реализация воли их граждан способны создать в будущем устойчивую и стабильную федерацию.

Между тем, построение регионов нового типа путем проведения мероприятий по укрупнению и повышению управленческой эффективности является лишь первым этапом формирования системы нового федерализма. Параллельно с этим должно происходить обновление системы отношений между субъектами внутри федерации и по линии «центр - регионы». Сейчас, к сожалению, сложилась ситуация фактического неравенства субъектов между собой и в отношениях с федеральным центром. Это неравноправие, как ни парадоксально, закреплено на уровне Конституции РФ, которая признает параллельное существование в составе федерации таких субъектов, как республики, края, области, автономная область и автономные округа. Эта застарелая проблема является следствием непродуманной федеративной политики и административно-территориального деления советского периода. Тогда вместо единого критерия для выделения административно-территориальных единиц внутри РСФСР было принято несколько: национальный, территориальный, экономический и даже партийный.

Устойчивой, сбалансированной, гармонично развивающейся федерации не может быть без обеспечения полного реального равноправия всех субъектов. В нашем обществе назрела острая необходимость в конституционно-правовом закреплении единого статуса полноправного субъекта федерации.

Еще в начале 90-х А.И.Солженицын высказал идею об отказе от национального критерия в формировании субъектов федерации путем перехода к губернскому принципу государственного устройства.

Основным аргументом критиков идеи был тот тезис, что введение губерний не обеспечит гармоничного национально-культурного развития народов внутри многонациональной федерации. Именно в области видения будущего национальной составляющей федерации: отмечается наибольшие расхождения точек зрения исследователей российского федерализма. Если Р.Г. Абдулатипов стоит на позициях признания необходимости дальнейшего развития национальной составляющей в федеративных отношениях, то А.Зубов, например, трактует национально-территориальную федерацию как «бомбу, заложенную под здание российской государственности». Основы национальных и федеративных отношений / Под ред. Р.Г.Абдулатипова. М., 2001 г. Зубов А. Будущее российского федерализма // М., 1996 г. Исследования показывают, что в современных условиях плюралистического демократического государства для развития национальных культур нет никаких объективных препятствий. Все это позволяет аргументировать появление новых подходов реформирования федерализма.

Развитие нового федерализма, формирование регионов нового типа необходимо осуществлять на основе нового законодательства. Федеральная реформа должна начаться с принятия пакета федеральных конституционных законов, вводящих единый статус субъекта федерации - губернии, четко, по единой для всех модели, фиксирующей разделением прав и полномочий между федерацией и регионом, порядок их делегирования. Порядок и этапы перехода к единой модели государственного устройства следует тщательно регламентировать на законодательном уровне.

Новая модель управления в России предполагает создание единообразной вертикали законодательной и исполнительной власти как на уровне федерации, так и на уровне субъектов. Губерниями должны руководить губернаторы, региональные законы должны приниматься губернскими думами. Формирование региональных органов власти должно происходить на основе единых принципов при соблюдении легитимности и равного представительства. Представительство же регионов в Совете Федерации было бы правильным восстановить на прежней основе, так ак только она способна гарантировать реальную защиту интересов субъектов федерации и непосредственное участие губернаторов в управлении делами государства, а также быть системой сдержек и противовесов для Государственной Думы и Президента. По поводу федеральных округов необходимо отметить неоднозначность существующих в научной литературе оценок. Если ряд авторов, например, С.Хурсевич, стоят на позициях трактовки федеральных округов как опоры развития российского федерализма, то для других (В.И.Лысенко) характерна более сдержанная позиция, отвечающая двойственный, паллиативный характер данной новации. Хурсевич С. Роль федеральных округов в развитии российского федерализма // Федерализм, 2000. Лысенко В.И. Развитие федеральных округов и будущее федерализма в России. Казань, 2000 г.

Формирование регионов нового типа и становление нового российского федерализма поможет привести всю систему государственной власти в соответствии со временем.

Ключевой, по моему мнению, задачей строительства российской государственности являются формированием такой модели федеративных отношений, которая обеспечит устойчивость федерации, целостность и сохранность государства.

Глава III. Судебная практика по проблемам федеративных отношений

В ходе нашего исследования проблемы федеративных взаимоотношений в рамках нашего государства, необходимо рассмотреть решения Конституционного Суда Российской Федерации по спорным вопросам в сфере государственного устройства. Особенно это касается начального периода становления и развития нового российского государства. Постановления Конституционного Суда сыграли немаловажную роль в разрешении споров между субъектами и самой федерацией, а также способствовали укреплению целостности государства.

В сфере территориальной целостности следует привести пример решение Конституционного Суда «О проверке конституционности декларации о государственном суверенитете Татарской ССР» от 30 августа 1990 года, Закона Татарской ССР от 18 апреля 1991 года «Об изменениях и дополнениях Конституции (основного закона) Татарской ССР», закона Татарской ССР от 29 ноября 1991 года «О референдуме Татарской ССР», постановления Верховного совета республики Татарстан от 21 февраля 1992 года «О проведении референдума республики Татарстан по вопросу о государственном статусе республики Татарстан», Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 13 марта 1992 г. №3-П. При рассмотрении этого постановления нужно рассмотреть, что же установил Конституционный Суд:

1. Одним из основополагающих принципов построения Российской Федерации как суверенного федеративного государства является установление и развитие отношений между федерацией и республиками в ее составе, разграничение между ними вопросов ведения на основе Конституции РСФСР и соответствующих ей конституций республик в составе Российской Федерации. Республика в составе Российской Федерации, согласно статье 78 Конституции РСФСР, вне пределов прав Российской Федерации самостоятельно решает вопросы, относящиеся к ее ведению.

В настоящее время идут процессы обновления федерации, направленные на развитие статуса республик в ее составе.

Третий (внеочередной) Съезд народных депутатов Российской Федерации, опираясь на Декларацию о государственном суверенитете РСФСР, декларации республик, входящих в ее состав, поддержал стремление народов строить Российскую Федерацию на принципах равноправия, добровольности объединения и сохранения целостности многонациональной страны.

Принятая вслед за Декларацией о государственном суверенитете РСФСР Декларация о государственном суверенитете Татарской ССР в статье 5 установила, что она является основой для разработки Конституции Татарстана и развития законодательства республики. Тем самым Верховный Совет Республики Татарстан придает этому документу основополагающее юридическое значение.

Конституционный Суд Российской Федерации с пониманием относится к стремлению многонационального народа Татарстана развивать и укреплять государственность республики, которое выразилось в принятии Декларации о государственном суверенитете. Юридическое, соответствующее конституционным принципам значение имеют закрепленные в ней цели создания демократического правового государства, гарантии равноправия граждан республики, демократических принципов решения языковой проблемы.

Вместе с тем Конституционный Суд Российской Федерации с пониманием, не может оставить без внимания тот факт, что в отличие от подобных деклараций других республик в составе Российской Федерации Декларация о государственном суверенитете Татарстана совершенно не упоминает о том, что республика состоит в Российской Федерации.

Исходя из Декларации, Закон Татарской ССР от 18 апреля 1991 года «Об изменениях и дополнениях Конституции (основного закона) Татарской ССР» дал новую редакцию преамбулы, названия главы шестой, статей 64 и 70 Конституции республики, из которых изъяты положения о том, что республика находится в составе Российской Федерации, и о верховенстве законов России над законами Татарстана.

Исключение из Конституции Татарстана положения о том, что республика находится в составе Российской Федерации, не соответствует государственно-правовому статусу республик, закрепленному в статье 78 Конституции РСФСР, а также нарушает статью 71 Конституции РСФСР, определяющую состав России как федерации.

Отрицание принципа верховенства федеральных законов над законами субъектов федерации противоречит конституционному статусу республики в федеративном государстве, препятствует формированию правового государства. Провозглашение в Декларации о государственном суверенитете Татарстана безусловного приоритета Конституции и законов республики на всей ее территории противоречит положениям статьи 78 Конституции РСФСР о необходимости соответствия конституции республики в составе Российской Федерации Конституции Российской Федерации, а также статья 82, устанавливающей, что законы Российской Федерации в пределах полномочий Российской Федерации обязательны и имеют одинаковую силу на территории всех республик в составе Российской Федерации.

Согласно статье 70 Конституции республики Татарстана, конституция и законы Татарстана по вопросам республиканского ведения обладают верховенством на всей его территории. Это соответствует Конституции Российской Федерации, так как тем самым признается верховенство федеральных законов по вопросам исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения России и входящих в нее республик.

Положение части второй статьи 64 Конституции Республики Татарстан о том, что отношения республики с Россией и другими республиками строятся на основе договоров, не согласуется с частью третьей статьи 78 Конституции РСФСР, по которой республика в составе России имеет Конституцию, соответствующую Конституции Российской Федерации и учитывающую особенности республики. Из этой статьи следует, что отношения между Россией и республиками в ее составе строятся прежде всего на конституционной основе. Однако это не исключает возможности заключения в рамках Российской Федерации на основе Конституции договоров между ними. Возможность заключения только таких договоров обусловлена частью второй статьи 4 Конституции Республики Татарстан при условии, что она не отрицает верховенства законов Российской Федерации.

Положения части второй статьи 64 Конституции Республики Татарстан противоречат части второй статьи 4 этой же конституции, закрепляющей основной принцип федеративного конституционного строя, согласно которой государственные и общественные организации, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию РСФСР, а также статье 33 Конституции республики, предусматривающей обязанность гражданина Татарстана соблюдать российскую Конституцию.

Учитывая, что в соответствии с постановлением третьего Съезда народных депутатов РСФСР «Об основных началах национально-государственного устройства РСФСР (о федеративном договоре)» разрабатываются новые организации Российской Федерации, государственного статуса республик в ее составе и что процесс этот еще не завершен, данный вопрос должен быть решен при заключении федеративного договора и принятии новых конституций Российской Федерации и Республики Татарстан. Тогда станет возможной правовая оценка положений Декларации о государственном суверенитете татарской ССР от 30 августа 1990 года и Закона Татарской ССР от 18 апреля 1991 года «Об изменениях и дополнениях Конституции Татарской ССР.

2. В ходатайствах ставится вопрос о конституционности статьи 1 и статьи 33 Закона татарской ССР от 29 ноября 1991 года «О референдуме Татарской ССР».

Статья 1 этого Закона предусматривает возможность проведения в республике референдумов по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни республики. Республика в составе Российской Федерации самостоятельно решает вопросы, относящиеся к ее ведению в соответствии с разграничением полномочий федерации и республик, входящих в ее состав. При этом предметом референдума могут быть лишь вопросы, относящиеся к ведению республики.

Поскольку из Конституций РСФСР и Республики Татарстан вытекает, что на референдум Республики Татарстан не могут выноситься вопросы, не относящиеся к ведению республики, то в Законе о референдуме нет необходимости давать их перечень. Поэтому само по себе отсутствие в содержащемся в части второй статьи 1 Закона «О референдуме Татарской ССР» перечне вопросов, которые нельзя выносить на референдум, вопроса об изменении государственного статуса республики по отношению к Российской Федерации не является основанием для вывода о нарушении разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и республиками в ее составе, установленного Конституцией РСФСР.

Нельзя согласиться с утверждением о том, что отсутствие в указанном перечне вопроса об изменении государственного статуса республики Татарстан по отношению к Российской Федерации противоречит статье 70 Конституции РСФСР, предусматривающей, что территория Российской Федерации не может быть изменена без ее согласия. Изменение государственного статуса республики в составе России может осуществляться и без изменения территории и границ федерации.

Статья 33 Закона Татарской ССР «О референдуме Татарской ССР» предусматривает, что решение по вынесенным на референдум вопросам предусматривает, что решение по вынесенным на референдум вопросам считается принятым, если за них проголосовало более половины граждан республики, принявших участие в референдуме, а референдум считается несостоявшимся, если в нем приняло участие менее половины граждан республики, имеющих право участвовать в референдуме. Таким образом, решение по вопросу, вынесенному на референдум, в том числе и л принятии, изменении или дополнении Конституции Республики Татарстан может быть принято лишь одной четвертой частью от всех граждан, имеющих право участвовать в референдуме. Между тем, в соответствии со статьей 35 Закона РСФСР «О референдуме РСФСР», при проведении референдума по вопросам принятия, изменения и дополнения Конституции РСФСР решения считаются принятыми, если за них проголосовало более половины граждан России, внесенных в списки для участия в референдуме.

Несоответствие статьи 33 Закона «О референдуме РСФСР» само по себе не означает несоответствия Закона Татарстана Конституции РСФСР с точки зрения закрепленного в ней разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и республиками в ее составе. Как Россия, так и Республика Татарстан в равной мере обладают конституционно закрепленным правом назначать и проводить свои референдумы.

Наряду с этим статья 29 Всеобщей декларации прав человека устанавливает, что при осуществлении прав и свобод необходимо обеспечивать должное признание и уважение прав и свобод других согласно резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 41/117 от 4 декабря 1986 года «Развитие и защита одной категории прав никогда не могут служить предлогом или оправданием для освобождения государств от развития и защиты других прав».

Международные документы подчеркивают недопустимость использования ссылок на принцип самоопределения для подрыва единства государства и национального единства.

Аналогичные принципы закреплены в документах Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе - Хельсинкском Заключительном акте 1975 года, Итоговом документе Венской встречи 1986 года, Документе Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 года и других международно-правовых актах.

Не отрицая права народа на самоопределение, осуществляемого посредством законного волеизъявления, следует исходить из того, что международное право требует при этом соблюдения принципа территориальной целостности и прав человека.

Согласно Конституции РСФСР Республика Татарстан является составной частью Российской Федерации (статья 71); территория республики Татарстан входит в ее территорию и не может быть изменена без ее согласия (ст.70); Конституция Республики Татарстан должна соответствовать Конституции РСФСР (статья 78); изменение национально-государственного устройства Российской Федерации требует внесения изменений в ее конституцию, что относится исключительно к ведению Российской Федерации в лице ее высших органов государственной власти.

Конституция РСФСР не предусматривает права республик в ее составе на выход из федерации. Не предусмотрено оно и в Конституции Республики Татарстан. Одностороннее установление республикой Татарстан такого права означало бы признание правомерности полного или частичного нарушения территориального единства суверенного федеративного государства.

Третий Съезд народных депутатов РСФСР объявил о том, что он гарантирует территориальную целостность Российской Федерации и всех составляющих ее субъектов. Республика Татарстан является частью России и находясь с ней в государственно-правовых отношениях, не вправе в нарушение Конституции Российской Федерации в одностороннем порядке решать вопрос о своем государственно-правовом статусе. Единственно правомерным и справедливым в сложившейся ситуации средством решения данной проблемы следует считать основанный на законе переговорный процесс, участниками которого должны стать все заинтересованные субъекты федерации.

Вынося на референдум вопрос о государственно-правовом статусе Республики Татарстан, Верховный Совет республики Татарстан нарушил требование о ясности и однозначности формулировки вопросов, выносимых на референдум. Затрудняет понимание смысла вынесенных на референдум вопросов и отсутствие в преамбуле постановления Верховного Совета Республики Татарстан определения четкой цели проведения референдума. На референдум вынесены одновременно несколько вопросов, на которые предполагается дать один ответ. Не имея возможности раздельно ответить на них, граждане тем самым лишаются права на обсуждение и принятие законов и решений общегосударственного значения.

Часть формулировки, в которой указываются, что Республика Татарстан - субъект международного права, и утверждается тождество между договорами, заключаемыми между Республикой Татарстан и другими республиками, государствами противоречит как Конституции РСФСР, так и конституции Республики Татарстан, поскольку отношения Республики Татарстан с Российской Федерацией, а также с другими республиками в ее составе, могут строится только на базе Конституции РСФСР и основанных на ней договоров.

Перевод отношений между Республикой Татарстан и Российской Федерацией на международно-правовую основу квалифицирует Республику Татарстан как государство, находящееся вне Российской Федерации.