Распространение дипломатического права на международные организации и их персонал объясняется почти дословным совпадением привилегий и иммунитетов дипломатических учреждений и их персонала с привилегиями и иммунитетами международных организаций и их персонала. Но это чисто внешнее совпадение, так как у дипломатических учреждений и международных организаций совершенно различная правовая природа. Если в одном случае привилегии и иммунитеты предоставляются государственному зарубежному органу и его представителям, то в другом -- международной организации и ее служебному персоналу.

Сравним теперь привилегии и иммунитеты дипломатических. представителей (агентов) государств с привилегиями и иммунитетами служащих международных организаций.

Согласно Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г., дипломатическому агенту прежде всего гарантируется личная неприкосновенность. Он не подлежит аресту или задержанию в какой бы ни было форме. Его частная резиденция пользуется той же неприкосновенностью и защитой, что и помещения дипломатического представительства. Он имеет иммунитет от уголовной, гражданской и административной юрисдикции государства пребывания, в двух последних случаях за некоторыми исключениями. Дипломатический агент освобождается от всех налогов, сборов и пошлин.

Что касается привилегий и иммунитетов тужащих международных организаций, то они сводятся к следующим положениям: все должностные лица международных организаций

1) не подлежат судебной ответственности за сказанное или написанное ими или за все действия, совершенные ими в качестве должностных лиц;

2) освобождаются от обложения налогами окладов и вознаграждений, уплачиваемых им международной организацией;

3) освобождаются от государственных служебных повинностей;

4) освобождаются вместе с женами и родственниками, находящимися на их иждивении, от ограничений по иммиграции и от регистрации иностранцев и т. д.

Привилегии и иммунитеты должностных лиц международных организаций применительно к ООН весьма подробно изложены в ст. 5 разд. 18 Конвенции о привилегиях и иммунитетах Организации Объединенных Наций. Они предоставляются всем должностным лицам ООН. Нетрудно заметить, что по своему объему эти привилегии и иммунитеты значительно уступают дипломатическим привилегиям и иммунитетам. Видимо, учитывая это и стремясь к тому, чтобы наивысшая категория должностных лиц ООН была обеспечена такими же привилегиями и иммунитетами, что и дипломатические представители отдельных государств, в ст. 5 разд. 19 Конвенции о привилегиях и иммунитетах ООН предусмотрено, что "кроме иммунитетов и привилегий, указанных в разд. 18, Генеральный Секретарь и все помощники Генерального Секретаря пользуются в отношении себя, своих жен и несовершеннолетних детей привилегиями и иммунитетами, изъятиями и льготами, предоставляемыми, согласно международному праву, дипломатическим представителям".

Как правильно отмечает М. В. Митрофанов, «привилегии и иммунитеты международных служащих имеют самостоятельные предпосылки и источники возникновения, тенденции и этапы развития, которые принципиально отличаются от происхождения, тенденций и этапов развития дипломатических привилегий и иммунитетов», в связи с чем, считает он, они должны быть выделены в самостоятельный институт современного международного права Митрофанов М.В. Служащие международных организаций. Персонал организации системы ООН. М., 1981, С.43.. Именно такой подход позволяет, несмотря на близость и даже совпадение в ряде случаев, по объему отделять привилегии и иммунитеты должностных лиц международных организаций от привилегий и иммунитетов дипломатических представителей государств, ибо должностные лица находятся на службе международной организации, а дипломатические представители -- на службе государства. И как ни велико, в особенности в последнее время, значение международных организаций, их недопустимо смешивать и приравнивать к государствам. Государства являются изначальными erga omnes субъектами международного права, только они имеют право выступать по любым вопросам международных отношений. Что же касается международных организаций, то их правосубъектность носит производный характер, она ограничена определенными рамками, устанавливаемыми в их учредительных актах и нормах международного права.

Отсюда недопустимость наименования привилегий и иммунитетов международных организаций как дипломатических, а равно и их включение в дипломатическое право. На мой взгляд, привилегии и иммунитеты международных организации и их служебного персонала входят составной частью в право международных организаций. Следует полностью согласиться с О. В. Богдановым в том, что «частью этого, а не дипломатического права и является раздел, затрагивающий режим учреждений и персонал международных организаций» Богданов О.В. Штаб-квартира ООН в Нью-Йорке, С. 101..

Что же касается привилегий и иммунитетов постоянных представительств государств при международных организациях и их. персонала, то они, бесспорно, имеют дипломатический характер.

Глава 3. Организация объединенных наций. Специализированные учреждения ООН Шибаева Е.А. Специализированные учреждения ООН (международно-правовые аспекты). М.: Междунар. отношения, 1966; Она же. Правовой статус межправительственных организаций. М.: Юрид. лит., 1972; Она же. Право международных организаций. М.: Международные отношения, 1986; Специализированные учреждения ООН в современном мире, М.: Наука, 1967; Морозов Г.И. Международные организации. М.: Мысль, 1974.

Объединяющая 160 государств ООН является общемировым центром по поддержанию международного мира и всеобщей безопасности, содействию экономическому и социальному развитию всех народов.

Ее создание как важного инструмента сохранения и упрочения мира явилось результатом победы народов антигитлеровскою коалиции во второй мировой войне. Основы ООН, ее Устав были сформированы на волне невиданного антивоенного демократического подъема.

Возникновение этой всеобщей организации безопасности было бы невозможным, если бы оно не было подготовлено всем ходом развития всемирных экономических и политических отношений, научно-технической революции, высоким уровнем интернационализации многообразных связей между государствами.

ООН действует в условиях сложного и многофакторного взаимодействия государств, больших и малых, принадлежащих к разным социально-экономическим системам, расположенных в различных районах мира и находящихся на разных ступенях экономического развития. Она является основным, наиболее авторитетным форумом политического общения и дипломатической активности государств мира. В ней не только обсуждаются кардинальные проблемы современности, но и согласовываются общие позиции отдельных групп государств и всего мирового сообщества. Характеризуя роль ООН в современном мире, М. С. Горбачев отмечал: «Верно, усилия ООН не всегда были успешными. Но именно эта организация, на мой взгляд, является наиболее подходящим форумом для поисков баланса интересов государств» без чего не будет стабильности в мире» Горбачев М.С. Перестройка и новое мышление для нашей страны. 1987. .

Специализированные учреждения, как международные организации с широкой компетенцией, играют важную роль в системе современных международных отношений. Будучи связанными, с ООН соглашениями о сотрудничестве и образуя систему универсальных международных организаций, они способствуют комплексному рассмотрению и решению многих глобальных проблем современности.

Комитет 11/3 выработал положения, вошедшие впоследствии в Устав ООН в качестве ст. 57--59 и 63. В этих статьях перечислены характерные признаки международных организаций, которые могут стать специализированными учреждениями ООН (ст. 57), порядок установления их связи с ООН (ст. 63), принцип координации, лежащий в основе взаимоотношений ООН с этими организациями (ст. 58). Предусмотрена инициатива ООН в деле создания новых специализированных учреждений (ст. 59).

В настоящее время существует 16 специализированных учреждений ООН. По сфере своей деятельности они могут быть подразделены на три основные группы.

Первая группа -- специализированные учреждения экономического характера, в нее входят 12 организаций: Международный банк реконструкции и развития (МБРР), Международный валютный фонд (МВФ), Международная финансовая корпорация (МФК), Международная ассоциация развития (МАР), Продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН (ФАО), Организация международной гражданской авиации (ИКАО), Международная морская организация (ИМО), Всемирный почтовый союз (ВПС), Международный союз электросвязи (МСЭ), Всемирная метеорологическая организация (ВМО), Международный фонд сельскохозяйственного развития (МФСХР), Организация Объединенных Наций по промышленному развитию (ЮНИДО).

Ко второй группе относятся специализированные учреждения социального характера: Международная организация труда (МОТ) и Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ).

В третью группу входят учреждения культурно-гуманитарного характера: Организация Объединенных Наций по вопросам просвещения, науки и культуры (ЮНЕСКО), Всемирная организация интеллектуальной собственности (ВОИС).

3.1 Понятие и юридическая природа специализированных учреждений ООН

Понятие специализированных учреждений дано в ст. 57 Устава ООН, она гласит:

«1. Различные специализированные учреждения, созданные межправительственными соглашениями и облеченные широко международной, определенной в их учредительных актах, ответственностью в области экономической, социальной, культуры, образования, здравоохранения и подобных областях, будут поставлены в связь с Организацией в соответствии с положениями статьи 63.

2. Такие учреждения, которые будут поставлены указанным образом в связь с Организацией, именуются в последующих статьях „специализированные учреждения»».

Таким образом, специализированным учреждениям присуще четыре основных признака:

межправительственный характер учредительных актов;

широкая международная ответственность, определенная уставом;

осуществление деятельности в социально-экономической и гуманитарной областях;

связь с Организацией Объединенных Наций.

Последний признак--специфический: по нему специализированные учреждения выделяются в особую группу.

По вопросу о таком признаке, как «широко международная ответственность», в литературе высказываются различные точки зрения. Так, в работах советских Рубаник К.П. ЮНЕСКО как специализированное учреждение ООН: автореф. дис. … канд. юрид. наук М., 1960. С.5. и зарубежных Оппенгейм Л. Международное право. М.: Издательство Иностранная литература, 1948. т. 1. п/т. 1. С. 401. юристов-международников это выражение рассматривается как косвенное указание на универсальный характер специализированных учреждений, что должно составлять необходимый их признак. Это выражение действительно определяет универсальный характер организаций, выделяет их из числа межправительственных организаций по аналогичным вопросам локального характера. Однако еще большее значение, с нашей точки зрения, этот признак имеет для определения качества международной правосубъектности специализированных учреждений. Специализированным учреждениям ООН присущи главные признаки, которые составляют понятие межправительственной, международной организации: объединение государств, договорная основа, система постоянно действующих органов, качество международной правосубъектности, соответствие общепризнанным принципам и нормам международного права Шибаева Е.А., Поточный М. Правовые вопросы структуры и деятельности международных организаций. М.: Издательство МГУ, 1988. С. 15-21..

Специализированные учреждения -- постоянно действующие в международной организации. С 1945 г. по настоящее время прекратило существование только одно специализированное учреждение -- международная организация по делам беженцев. Однако она с самого начала создавалась как временное учреждение.

Специализированные учреждения относятся к числу международных организаций, а потому они имеют ту же юридическую природу, что и все международные организации.

Учредительные же акты специализированных учреждений -это международные договоры особого рода, что специально отмечено в ст. 5 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. «Настоящая конвенция,-- указывается в ее ст. 5, -- применяется к любому договору, являющемуся учредительным актом международной организации, без ущерба для соответствующих правил данной организации».

Это положение объясняется тем обстоятельством, что учредительные акты международных организаций не только устанавливают соответствующие нормы, но и создают международную организацию.

Специализированные учреждения -- производные субъекты международного права. Они заключают международные соглашения с государствами и другими международными организациями. В 1986 г. была принята Венская конвенция о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями, которая составлена с учетом практики специализированных учреждений Талалаев А.Н. Венская конвенция по праву договоров 1986 // Вестник МГУ, серия 11, Право, 1987. № 2. С. 66-70..

При многих специализированных учреждениях имеются постоянные представительства государств-членов, правовое положение которых урегулировано положениями Венской конвенции о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера 1975 г.

Специализированные учреждения и их должностные лица обладают привилегиями и иммунитетами. Уставы таких учреждений закрепляют лишь сам принцип предоставления привилегий и иммунитетов, не раскрывая их конкретного содержания, в отличие от других международно-правовых актов, специально заключенных по этому вопросу. К их числу относятся Конвенция о привилегиях и иммунитетах специализированных учреждений 1947 г. и соглашения этих организаций со страной пребывания.

Споры между специализированными учреждениями и государствами, равно как и их споры между собой, разрешаются с помощью таких правовых средств, к которым обычно прибегают субъекты международного права: непосредственные переговоры, международный арбитраж. Так, ст. 29 Соглашения ЮНЕСКО с Францией от 2 июля 1954 г. относительно центральных учреждений ЮНЕСКО и его привилегий и иммунитетов на территории Франции предусматривает разрешение споров путем арбитража.

Помимо этого, специализированные учреждения имеют право запрашивать консультативные заключения Международного суда по юридическим вопросам.

Будучи субъектами международного права, специализированные учреждения несут международно-правовую ответственность и осуществляют правопреемство Шибаева Е.А. Правовой статус межправительственных организаций. С. 114-144..

3.2 Членство в специализированных учреждениях

Согласно правилам приема в специализированные учреждения возможны два способа установления членства в них. Первый: государство участвовало в выработке учредительного акта организации и ратифицировало его. Это так называемые первоначальные члены. Некоторые специализированные учреждения (МСЭ, ВМО, ФАО) перечисляют такие государства в приложении к учредительному акту. Второй способ -- вступление в организацию путем присоединения к ее учредительному акту. Таких членов именуют присоединившимися.

Особенность ряда специализированных учреждений (ВПС, ВОЗ, ЮНЕСКО, ИМО, ВМО, ФАО) состоит в том, что наряду с государствами в их состав входят также несамоуправляющиеся территории, для которых уставы этих организаций вводят специальный статус «ассоциированных членов», «сочленов» или «членов-сотрудников». Территории, обладающие таким статусом, не имеют права решающего голоса и не представлены в руководящих органах организаций. Просьба о соответствующем статусе в специализированном учреждении направляется не самой несамоуправляющейся территорией, а государством, несущим ответственность за ее международные дела. Очевидно, что статус ассоциированных членов противоречит одному из общепризнанных принципов современного международного права -- принципу равноправия и самоопределения народов.

Существуют два способа прекращения членства в международных организациях: выход и исключение. Оба они известны учредительным актам и практике специализированных учреждений. Но даже тогда, когда в Уставе специализированного учреждения нет положений о выходе (например, Устав ВОЗ), это не означает, что государство-член не может выйти из учреждения. Так, в 1977 г. США выходили из МОТ (вновь вступили в 1980 г.). В 1985 г. США, а в 1987 г. Великобритания вышли из ЮНЕСКО. Выход из организации, как правило, обставляется рядом условий. В их числе: направление письменного заявления о выходе; установление определенного периода в начале деятельности организации, когда нельзя обращаться с заявлением о выходе (ФАО и ИКАО); выполнение до выхода финансовых обязательств (ЮНЕСКО) и др.

Не все уставы специализированных учреждений предусматривают возможность исключения из организации. Соответствующие положения содержатся в уставах МВФ, МБРР. Между тем, как показывает практика, государства, систематически нарушающие уставные положения организации, могут быть из нее исключены. Например, в сентябре 1979 г. XVIII Всемирный почтовый конгресс исключил ЮАР из Всемирного почтового союза.

Приостановление членства может быть осуществлено в качестве санкции организации и волеизъявления государства-члена. В первом случае членство приостанавливается за нарушение обязательств, предусмотренных учредительным актом организации. Так, в ряде специализированных учреждений приостанавливалось членство ЮАР.

3.3 Структура специализированных учреждений

Важнейший элемент международной организации -- наличие определенного внутриорганизационного механизма, обеспечивающего непрерывную ее деятельность. Это полностью относится к специализированным учреждениям как разновидности международных организаций. На их примере наглядно прослеживается положение о том, что развитие международных организаций во многом связано с развитием их внутриорганизационного механизма.

Характер и сфера деятельности различных специализированных учреждений далеко не одинаковы. Однако их структура в основных чертах однотипна и слагается из ряда звеньев.

Высшие органы имеют различные наименования Конгресс (ВПС, ВМО), Ассамблея (ИКАО, ИМО, ВОЗ), Генеральная конференция (ЮНЕСКО, МОТ), Полномочная конференция (МСЭ), Конференция (ФАО).. Согласно учредительным актам специализированных учреждений, высший орган определяет направление деятельности организаций и выносит решения по наиболее важным вопросам: заключает соглашения с ООН и другими международными организациями; назначает генерального секретаря; избирает исполнительные органы и рассматривает отчеты об их деятельности; устанавливает основы бюджета организации Международная конвенция электросвязи, 1973, Ст. 6.; Устав ВОЗ. Ст. 18; Чикагская конвенция 1944 г. Ст. 49; Устав МОТ. Ст. 49; Конвенция ВМО. Ст. 7.; Устав ВПС 1974 г. Ст. 14; Устав ЮНЕСКО. Ст. IV; Конвенция ИМО. СТ. 15..

В состав этого органа входят все государства-члены. Решения высшего органа принимаются простым большинством, за исключением тех случаев, когда по учредительному акту и правилам процедуры для принятия решения требуется большинство 2/3 голосов государств-членов (например, прием в специализированные учреждения новых членов, внесение поправок в устав, утверждение бюджета и т. д.) Устав ВПС 1974 г. Ст. 30; Устав ЮНЕСКО. Ст IV.; Конвенция ВМО. Ст. 10.; Конвенция ИМО. Ст. 57; и др.. Высший орган действует в соответствии с правилами процедуры, специально разработанными и принятыми им. Согласно правилам процедуры, во время сессий высшего органа обычно создаются рабочие органы, например комитет по проверке полномочий.

Учредительные акты ряда специализированных учреждений (МСЭ, ВПС) предусматривают созыв административных конференций для рассмотрения технических проблем и принятия административных регламентов.

Исполнительные комитеты специализированных учреждений, как и высшие органы, имеют различные наименования: Административный совет (МСЭ), Совет (ИКАО, ИМО, ФАО), Исполнительный совет (ВПС) и т. д. Исполнительные комитеты являются руководящими органами, обеспечивающими непрерывность деятельности учреждений в промежутках между сессиями высшего органа, несут ответственность перед этим органом за свою деятельность.

Они избираются высшим органом из числа государств-членов, которые затем назначают в них представителей. Однако имеются такие учреждения, исполнительные комитеты которых состоят не из государств-членов, а из физических лиц в их личном качестве. До 1954 г. члены Совета ЮНЕСКО хотя и избирались из состава правительственных делегаций, представленных на Генеральной конференции, но считались избранными персонально.

В настоящее время «исполнительный совет избирается Генеральной конференцией из числа представителей, назначаемых государствами -- членами Организации... из которых каждый представляет правительство государства, гражданином которого он является» (п. «А» п/п. 1 ст. V Устава ЮНЕСКО) ООН по вопросам образования науки и культуры: Руководство Ген. конф. ЮНЕСКО. Париж, 1977. С. 3..

Особый состав имеет Административный совет МОТ. Он состоит из 56 членов: 28 представителей правительств, 14 представителей предпринимателей и 14 представителей трудящихся.

Исполнительные комитеты специализированных учреждений -- органы ограниченного членского состава. В связи с этим учредительные акты устанавливают определенные условия (критерии), которые должны соблюдаться при выборах в исполнительные советы и комитеты, в том числе критерий справедливого географического представительства. Примером формулирования этого критерия может служить ст. 8 Международной конвенции электросвязи, в которой указывается, что Административный совет состоит из членов Союза, избираемых полномочной конференцией с учетом необходимости справедливого распределения мест в Совете между всеми регионами мира. Существует также критерий специфических интересов. Для каждого специализированного учреждения он свой: в МОТ -- определенное соотношение представительства правительств, предпринимателей и трудящихся в сочетании с критерием наиболее высокого промышленного развития страны (п. 2 ст. 7 Устава МОТ); в ИМО -- заинтересованность в международной морской торговле (ст. 17 Конвенции ИМО). Встречается сочетание критерия справедливого географического представительства с критерием специфических интересов, например в ЮНЕСКО (представительство различных культур --п. 2 ст. V Устава).

Уставы специализированных учреждений возлагают на исполнительные комитеты ответственные функции. Обычно исполнительные комитеты обеспечивают координацию деятельности организаций, поддерживают контакты с ООН и другими международными организациями, составляют бюджетные сметы организации, подготавливают повестку дня заседаний высшего органа, представляют ему доклад о деятельности организации, рассматривают вопросы о составе персонала, назначают генерального секретаря организации (ИКАО, ИМО), осуществляют связи с государствами-членами.

Учредительные акты некоторых специализированных учреждений, в частности ИКАО в особенно ИМО, предусматривают очень широкие права исполнительного органа. В ИМО высший орган (Ассамблея) не может изменять рекомендаций исполнительного органа (Совета). Она вправе лишь вернуть их в Совет со своими замечаниями. Поэтому рекомендация Ассамблеи государствам-членам -- это фактически рекомендация Совета.

Административные органы -- следующее звено в организационной структуре специализированных учреждений. Это, прежде всего секретариат, возглавляемый генеральным секретарем или генеральным директором, который является главным должностным лицом организации.

Сотрудники секретариата подразделяются на несколько категорий: высшие административные должностные лица (генеральный секретарь и его заместители), специалисты, обслуживающий персонал. В большинстве специализированных учреждений (МСЭ, ВПС, ВМО, ВОЗ, ЮНЕСКО, ФАО) генеральный секретарь назначается высшим органом, в трех организациях (МОТ, ИМО, ИКАО) -- Советом. Назначение производится на определенный срок. В практике некоторых специализированных учреждений, например в МСЭ, генеральный секретарь, и его заместители назначались некоторое время без установления срока их полномочий. Это приводило к тому, что такие должностные лица работали без достаточного уважения к интересам членов организации, допускали нарушение правил найма персонала, расходования средств и т. д. С 1959 г. и в МСЭ генеральный секретарь назначается на определенный срок.

Функции секретариатов состоят, в частности, в публикации документов, принимаемых органами специализированных учреждений, в составлении отчетов о деятельности этих организаций. Секретариаты выполняют также консультативные функции, осуществляют сбор информации по вопросам, относящимся к международному регулированию различных областей сотрудничества, составляющих предмет деятельности специализированных учреждений.

Специальные комиссии и комитеты также входят в структуру ряда специализированных учреждений Например, Международный комитет регистрации частот; Международный консультативный комитет по телеграфии и телефонии; МСЭ; ИМО; ИКАО; ВПС.. Они отличаются от временных комитетов и комиссий по техническим вопросам, создаваемых для выполнения конкретных поручений. По образцу исполнительных советов членами таких комитетов могут быть государства, которые для работы в них назначают своих представителей. По такому принципу избирается Консультативный совет почтовых изучений в ВПС, международные консультативные комитеты в МСЭ, Комитет по безопасности на море в ИМО. В состав других учреждений (Комиссии по воздушной навигации -- ИКАО, Международного комитета регистрации частот -- МСЭ) входят отдельные лица, кандидатуры которых выдвигаются государствами из числа специалистов соответствующей квалификации. Среди специальных комиссий есть такие, в которые входят все государства-члены (международные консультативные комитеты -- МСЭ, Комитет по безопасности на море -- ИМО).

Функции специальных комитетов и комиссий заключаются главным образом в рассмотрении технических вопросов. Так, в обязанности Комитета по безопасности на море входят вопросы, имеющие отношение к навигационным средствам, конструкциям и оборудованию судов и т. д.

В структуре ряда специализированных учреждений, таких, как ВОЗ, ВМО, ФАО, МОТ, существуют региональные ассоциации (организации), в которые входят государства определенного географического района. Региональные организации представляют собой часть организационной структуры специализированного учреждения. Их создание вызвано специфическими потребностями международного сотрудничества в отдельных областях (например, в области метеорологии и здравоохранения). Каждая региональная ассоциация имеет президента и вице-президента, а также бюро. В ее обязанности входит содействие выполнению резолюций соответствующих органов организации в своем районе.

Таким образом, специализированным учреждениям присуща разветвленная система органов, большой обслуживающий персонал.

3.4 Взаимоотношения специализированных учреждений и ООН

На заре возникновения постоянных международных организаций, к числу которых принадлежат международные административные союзы, между ними не было систематических связей. Лига Наций попыталась координировать деятельность этих международных организаций, установить систематические отношения их с Лигой. Однако эта попытка потерпела неудачу. Статут Лиги Наций не содержал четких положений по этому вопросу: положения его ст. 24 были сформулированы расплывчато как в отношении характера устанавливаемых контактов, так и в отношении того, с какой группой международных организаций эти контакты должны устанавливаться. С образованием Организации Объединенных Наций наступил новый этап в развитии связей международных организаций между собой и с ООН Шибаева Е.А. Специализированные учреждения ООН. С. 41-54.. В настоящее время сложилось общепризнанное понятие «система ООН», в которую входит около 20 международных организаций, взаимодействующих как с ООН, так и между собой. Центральным звеном этой системы, помимо ООН, являются специализированные учреждения.

Характер отношений специализированных учреждений с ООН определяется задачами, стоящими перед ними в сфере развития международного экономического, социального и культурного сотрудничества, которые составляют часть общих задач ООН в области содействия миру и социальному прогрессу. Специализированные учреждения координируют свою деятельность с деятельностью ООН, что достигается с помощью специальных соглашений. Однако это обстоятельство не лишает специализированные учреждения функциональной независимости. Это самостоятельные международные организации.

Отношения в системе ООН, которую составляют международные организации, являющиеся субъектами международного права, регулируются, прежде всего, основными принципами международного права. Сложились и специальные принципы: сотрудничества и координации.

Принцип сотрудничества -- договорная норма права международных организаций, он закреплен в соглашениях специализированных учреждений между собой. Главное его назначение -- регулировать отношения специализированных учреждений с другими международными организациями, входящими в систему ООН. Его основное содержание составляют такие элементы, как равноправие, взаимность прав и обязанностей договаривающихся сторон. Они определяют организационные формы сотрудничества: взаимное представительство, организаций, консультации их главных административных должностных лиц, обмен информацией и т. д.

Наибольшая эффективность такого сотрудничества может быть достигнута при условии его координации из единого центра, каким является ООН. Для успешного осуществления координации сотрудничества необходимо руководство деятельностью специализированных учреждений со стороны ООН. Отношения такого рода обеспечиваются действием принципа координации.

В отличие от принципа сотрудничества принцип координации строится не на равенстве прав и обязанностей координирующей и координируемых организаций, а на соответствующих обязательствах таких организаций в отношении координирующей. Если основное значение принципа сотрудничества состоит во взаимном представительстве и консультациях, то принцип координации, помимо этого, включает присущие только ему элементы, главными из которых являются: представление ООН координируемыми ею организациями отчетов о своей деятельности, сведений о годовых бюджетах и принятие со стороны ООН рекомендаций о политике и деятельности координируемых организаций. С помощью координации обеспечивается руководство со стороны ООН деятельностью специализированных учреждений Пчелинцев Е.С. Указ. соч. С. 83-84. . Однако ООН как координирующая организация не может принимать решений, имеющих обязательную силу для координируемых организаций. Ее полномочия не идут дальше принятия рекомендаций. Односторонние права, которыми она обладает, и односторонние обязательства специализированных учреждений ООН определяются международными соглашениями, заключаемыми между ними.

Конкретно характер и порядок установления взаимоотношений специализированных учреждений с ООН определяются ст. 57 и 63 Устава ООН и уставами специализированных учреждений. Как уже отмечалось, главным принципом, в соответствии, с которым строятся взаимоотношения ООН со специализированными учреждениями, является принцип координации. Его содержание составляют: обмен информацией, документами, докладами и отчетами; взаимное участие представителей в обсуждении вопросов повестки дня в Совете и специализированных учреждениях и т. д.

Главная ответственность за формирование политики в области координации деятельности специализированных учреждений принадлежит Генеральной Ассамблее и Экономическому и Социальному Совету ООН (ст. 60). Генеральная Ассамблея организует исследования и делает рекомендации, в том числе специализированным учреждениям, в целях содействия международному сотрудничеству в области экономической и социальной, культуры, образования и здравоохранения (ст. 13), рассматривает и утверждает финансовые и бюджетные соглашения со специализированными учреждениями, проверяет их административные бюджеты и делает по ним рекомендации (ст. 17).

Практически деятельность специализированных учреждений координирует Экономический и Социальный Совет -- орган, который вступает в соглашения со специализированными учреждениями от имени ООН. ЭКОСОС путем консультаций со специализированными учреждениями, а также рекомендаций им, Генеральной Ассамблее и членам ООН (ст. 63) проводит общую координацию их деятельности. С целью обеспечения эффективности координации ЭКОСОС получает от учреждений регулярные доклады об их деятельности и сообщения о мерах, предпринятых ими во исполнение рекомендаций Совета и Генеральной Ассамблеи (ст. 64). Совет приглашает для участия в своей работе или в работе созданных им комиссий представителей специализированных учреждений (без права решающего голоса). В свою очередь, представители Совета участвуют в работе специализированных учреждений (ст. 70). Устав ООН предполагает тесные контакты между специализированными учреждениями ООН и Экономическим Социальным Советом. Доклад ЭКОСОС, представляемый им ежегодно Генеральной Ассамблее, содержит специальный раздел: «Вопросы координации взаимоотношений со специализированными учреждениями».

Помимо Генеральной Ассамблеи и ЭКОСОС, давать рекомендации специализированным учреждениям могут и другие главные органы ООН. Определенный интерес представляют отношения таких учреждений с Международным судом. Устав ООН (п. 2 ст. 96) предоставляет им право с разрешения Генеральной Ассамблеи запрашивать консультативные заключения Суда по юридическим вопросам, возникающим в пределах их круга деятельности. Это положение Устава дополняется соответствующими положениями Статута Международного суда (п. 2, 3 ст. 34 Статута). Суд неоднократно давал консультативные заключения по просьбе специализированных учреждений.

Устав ООН не предусматривает прямого взаимодействия между Советом Безопасности и специализированными учреждениями. Однако п. 2 ст. 48 Устава устанавливает, что решения Совета Безопасности по вопросам поддержания международного мира и безопасности «выполняются Членами организации непосредственно, а также путем их действий в соответствующих международных учреждениях, членами которых они являются». Это положение прямо не обязывает специализированные учреждения. Оно касается государств -- членов ООН. Возможность оказания содействия Совету Безопасности со стороны специализированных учреждений предусматривается соглашениями ООН о сотрудничестве с рядом организаций (ВОЗ, МОТ, ЮНЕСКО).

Существует тесная связь между Секретариатом ООН и секретариатами специализированных учреждений.

Помимо главных, в рамках ООН имеется вспомогательный орган, непосредственно занимающийся вопросами координации,-- Административный комитет по координации (АКК), созданный в соответствии с резолюцией ЭКОСОС в 1946 г. в качестве постоянного органа ООН, обеспечивающего связь со специализированными учреждениями и МАГАТЭ.

Для взаимоотношений ООН со специализированными учреждениями особое значение имеют соглашения о сотрудничестве ООН с ними. Предметом соглашений служат условия, на которых специализированные учреждения вступают в связь с ООН. Инициатива заключения соглашения принадлежит специализированному учреждению. Как правило, от имени ООН соглашение заключает ЭКОСОС, от имени специализированного учреждения -- его высший орган. Соглашение одобряется Генеральной Ассамблеей ООН.

По своей юридической природе соглашения между специализированными учреждениями и ООН являются международными договорами. Единого типового соглашения нет. Несмотря на большое сходство соглашений, многие из них имеют свои особенности, что объясняется различием целей и задач, стоящих перед специализированными учреждениями ООН. Наибольшие различия имеются в соглашениях, заключенных с МВФ, МБРР, МАР и МФК Jenks C.W. Coordination: A new problem of international organization // Rec. cours. 1950. T. 77, № 2.. В этих соглашениях содержится положение, в соответствии, с которым ООН не полномочна давать указанным учреждениям рекомендации, касающиеся их деятельности.

Главные составляющие соглашений:

1. Взаимное представительство в соответствии со ст. 70 Устава ООН. Причем соглашения толкуют эту статью расширительно: она предусматривает представительство специализированных учреждений только в ЭКОСОС, а соглашения содержат упоминание также о Генеральной Ассамблее и Совете по опеке (например, ст. II соглашения между ООН и ВОЗ).

Взаимное представительство международных организаций -- институт, который был известен еще системе, установленной Лигой Наций. Но в практике ООН оно играет более значительную роль, содействуя эффективной координации деятельности значительного числа международных организаций, в той или иной степени связанных с ООН. Еще в 1947 г. в докладе Административного комитета по координации Экономическому и Социальному Совету отмечалось: «Координационный комитет считает, что прогрессивное развитие такой системы представительства является одним из главных элементов сотрудничества в выработке общих принципов и программ» Генеральная ассамблея. Официальные отчеты. Вторая сессия. Пятый комитет. Административные и бюджетные вопросы (док. ООН А/404 от 04.10.1947)..

2. Дача ООН рекомендаций специализированным учреждениям в соответствии со ст. 58, 62, 63 Устава ООН.

3. Обмен информацией и документами, отчетами (докладами), включение вопросов в повестку дня (на основании ст. 64 Устава ООН). Например, ст. V соглашения с МСЭ предусматривает, что ООН и МСЭ «должны своевременно и в полном объеме обмениваться информацией и документами с тем, чтобы удовлетворять требованиям каждого из них» Международная конвенция электросвязи. М., 1976. С. 132..

4. Соглашения о персонале. Так, ст. VI соглашения относительно персонала, заключенного ООН с ВПС, устанавливает, что «Организация Объединенных Наций и Союз будут сотрудничать в необходимой мере для обеспечения возможного единообразия в условиях использования персонала и избежания конкуренции при его найме».

5. Взаимоотношения по бюджетам и финансовым вопросам (на основании п. 3 ст. 17 Устава ООН). Так, в соответствии со ст. Х соглашения ООН с ВПС «годовой бюджет будет сообщаться Организации Объединенных Наций и Генеральная Ассамблея будет иметь право делать по поводу бюджета рекомендации Конгрессу Союза». Аналогичны ст. XI соглашения с МСЭ, ст. XIV соглашения с МОТ, ст. XVI соглашения с ЮНЕСКО и др.

Бюджеты специализированных учреждений анализируются Консультативным комитетом по административным и бюджетным вопросам, который представляет соответствующие сведения Генеральной Ассамблее.

6. Сроки действия. Соглашения ООН со специализированными учреждениями имеют бессрочный характер, но предусмотрена возможность их пересмотра. Например, в ст. XVIII соглашения с МСЭ говорится, что соглашение «может быть пересмотрено по договоренности с Организацией Объединенных Наций и Союзом при условии, что любая из сторон посылает об этом извещение».

В практике ООН отмечались случаи пересмотра соглашений. Так, в 1962 г. на XXXIII сессии ЭКОСОС 4 апреля 1962 г. была принята резолюция, содержащая рекомендацию Генеральной Ассамблее об исключении из соглашения между ООН и ЮНЕСКО ст. II («Прием в члены Организации государств, не состоящих членами Организации Объединенных Наций»), которая предоставляла ЭКОСОС право рекомендовать и отклонять заявления о приеме в число членов ЮНЕСКО государств -- не членов ООН. XVII сессия Генеральной Ассамблеи пересмотрела соглашение и исключила ст. II.

3.5 Виды деятельности специализированных учреждений ООН

Несмотря на то, что специализированные учреждения являются органами сотрудничества государств, каждая организация действует в определенной, только ей присущей области международных отношений. Характер ее деятельности и полномочия определяются целями и задачами, стоящими перед организацией, а также ее функциями.

Специализированным учреждениям присущи следующие основные виды деятельности:

координация деятельности государств-членов в социально-экономических областях международного сотрудничества;

разработка международных конвенций и регламентов в целях создания унифицированных правил, а норм для регулирования международного сотрудничества в области транспорта и связи, здравоохранения, труда, культуры, образования и т. д.;

оказание технической помощи развивающимся государствам;

информационная деятельность;

научная деятельность.

К числу специфических методов деятельности специализированных учреждений относятся, например, принятие пятилетних среднесрочных планов и программ работ (в ЮНЕСКО), обсуждение вопросов в пакете (ЮНИДО) и т. д.

Какие же виды деятельности специализированных учреждений являются основными?

ЮНЕСКО присущи все виды деятельности специализированных учреждении, о которых говорилось выше. Ее нормотворческая функция проявилась в подготовке ряда важных международных конвенций: Гаагской конвенции о защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта 1954 г.; Конвенции о борьбе с дискриминацией в области образования 1960 г.; Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия 1972 г.

ЮНЕСКО принадлежат центральная роль в деле разработки принципов нового международного информационного порядка. Так, в 1978 г. она приняла Декларацию о средствах массовой информации, что нельзя не рассматривать как существенный вклад этой организации в дело демократизации и перестройки международных информационных отношений в соответствии с изменениями, происходящими в мире.

Одним из важнейших направлений деятельности ЮНЕСКО служит проведение ею обширной аналитической и научно-исследовательской работы, прежде всего в сфере глобальных проблем.

Для деятельности ЮНЕСКО характерно планирование и программирование в долгосрочном, среднесрочном и краткосрочном вариантах мероприятий, которые проводятся в соответствующих сферах деятельности организации Зубрилин В.И. Международные правовые вопросы статуса, разработки и исполнения программ деятельности специализированных учреждений ООН: (На примере ЮНЕСКО): aвтореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1988.. Планы и программы сочетаются с распределением финансовых и кадровых ресурсов, что в целом способствует получению положительных результатов, Уже с 70-х годов ЮНЕСКО стала действовать на плановой основе: первый среднесрочный план был принят на 1977--1982 гг., второй -- на 1984--1989 гг., третий -- на 1990--1995 гг. Среднесрочные планы рассматриваются Исполнительным советом организации, а затем передаются на утверждение Генеральной конференции ЮНЕСКО. На базе среднесрочного плана организация принимает краткосрочные программы, рассчитанные на два года. Краткосрочные программы также рассматриваются Исполнительным советом с последующим утверждением Генеральной конференцией организации. Так, в рамках второго среднесрочного плана организации была выделена программа «Положение женщин», в соответствии, с которой ЮНЕСКО созывала различные конференции, научные симпозиумы и проводила другие мероприятия.

Под эгидой ЮНЕСКО осуществляется крупная программа «Культура и будущее», предусматривающая комплекс мероприятий в сфере культуры на многосторонней основе. К числу важнейших международных программ с участием ЮНЕСКО, играющей ведущую роль, принадлежит программа «Всемирная система научно-технической информации (ЮНИСИСТ)», реализация которой началась в 1972 г. на долгосрочной межправительственной основе. ЮНЕСКО участвует в ряде международных долгосрочных комплексных программ фундаментальных исследований («Человек и биосфера», «Международная гидрологическая программа», «Международная программа исследования Мирового океана» и др.). В 1985 г. она учредила «Международную программу по информатике».

К числу средств, с помощью которых ЮНЕСКО выполняет свои уставные цели и задачи, относится также создание (при ЮНЕСКО и по ее инициативе) ряда международных органов. Так, в 1961 г. была создана Межправительственная океанографическая комиссия, а также Европейский центр по высшему образованию в Бухаресте и др.

В настоящее время в рамках ЮНЕСКО начинает концентрироваться исследование глобальных проблем.

Как видно из обзора основных видов деятельности ЮНЕСКО, по всем основным аспектам ее компетенции (образование, наука и культура) проводится целая серия важных мероприятий. При этом все мероприятия подчинены одной из главных задач ЮНЕСКО, которая состоит в развитии «международного сотрудничества в области образования, науки и культуры в целях содействия достижению прочного мира и повышению благосостояния народов».

Международная организация труда -- первая международная организация, которая в 1946 г. получила статус специализированного учреждения ООН. Согласно ее уставу, она создана в целях улучшения положения трудящихся.

Деятельность МОТ сконцентрирована на трех основных направлениях: нормотворческая, информационная деятельность и оказание помощи развивающимся странам. Так начиная с основания, МОТ в 1919 г. было установлено, что высший ее орган -- Генеральная конференция будет принимать решения в форме проектов международно-правовых актов: конвенций и рекомендаций по вопросам условий труда и положения трудящихся. Такой вид деятельности МОТ относится к числу основных ее видов. МОТ уже приняла более 300 конвенций и рекомендаций о труде, что дает основание говорить о формировании международного кодекса труда МОТ. Конвенции охватывают большой комплекс вопросов, относящихся к условиям труда. С нормотворческой деятельностью МОТ связана и контрольная функция организации, состоящая в наблюдении со стороны МОТ за исполнением ратифицированных государствами конвенций. Так, в рамках МОТ функционирует Комитет экспертов, рассматривающий доклады государств -- участников конвенций и рекомендаций и представляющий заключения руководящим органам МОТ.

С 50-х годов важным направлением деятельности МОТ стало оказание помощи развивающимся странам. На основе соглашений, заключаемых между МОТ (совместно с другими международными организациями системы ООН) и государством, получающим помощь, МОТ направляет в развивающиеся страны миссии экспертов, выделяет значительное число стипендий гражданам этих стран для их обучения в вузах промышленно развитых стран, поставляет учебное оборудование для развивающихся стран и т. д. В рамках МОТ вопросами оказания технической помощи занимается Международное бюро труда (МБТ) Шкунаев В.Г. Международная организация труда вчера и сегодня. М., 1968. С. 106-131..

Большое внимание в МОТ уделяется информационной деятельности. Организация издает журнал «Международный обзор труда», статистические сборники по вопросам труда и заработной платы, «Законодательную серию», где регулярно публикуются данные о законодательстве государств-членов по вопросам труда. Периодически выходит «Бюллетень МОТ», в котором публикуются резолюции высшего органа организации.

МОТ в своей деятельности использует и такие методы, как программы. В частности, значительное место занимает «Всемирная программа занятости».

Всемирная организация здравоохранения -- одно из крупнейших специализированных учреждений, деятельность которого сконцентрирована на четырех основных направлениях: борьба с инфекционными заболеваниями; разработка медико-санитарных правил; оказание технической помощи развивающимся странам; статистическая и издательская деятельность Всемирная организация здравоохранения. М.: Медицина, 1975. С. 115-116..

Разработка медико-санитарных правил -- одна из главных форм деятельности ВОЗ. Эти правила содержат унифицированные нормы, регламентирующие борьбу с инфекционными заболеваниями. Они принимаются Всемирной ассамблеей здравоохранения (ст. 21 Устава ВОЗ). Этот вид международно-правовых актов подобных международным стандартам ИКАО, отличается упрощенным способом принятия -- без соблюдения традиционного порядка, установленного для заключения международных договоров Тункин Г.И. Теория международного права. М., 1970. с. 117-121..

ВОЗ оказывает помощь развивающимся странам в построении национальных служб здравоохранения, подготовке медицинских кадров, выделяет стипендии для повышения квалификации специалистов, которые проходят стажировку в вузах и научно-исследовательских институтах других государств.

Это специализированное учреждение проводит также большую информационную деятельность. К периодическим его изданиям, относятся: «Бюллетень Всемирной организации здравоохранения», «Хроника Всемирной организации здравоохранения» и «Международный сборник законодательства по здравоохранению».

Главным способом планирования и осуществления мероприятий, проводимых ВОЗ, являются Общие программы, которые принимаются на пятилетний срок. Сейчас действует VII Общая программа ВОЗ, в которой нашли отражение все основные направления деятельности этого учреждения СССР в экономических и научно-технических организациях ООН. М., 1983. С. 300-317..

Организация Объединенных Наций по промышленному развитию начала свою деятельность в 1965 г. в качестве вспомогательного органа Генеральной Ассамблеи ООН со структурой международной организации. Однако уже вторая Генеральная конференция ЮНИДО, состоявшаяся в 1975 г. в Лиме, приняла решение о преобразовании ЮНИДО в специализированное учреждение. 10 лет ушло на такое преобразование, и с 1985 г. ЮНИДО функционирует как специализированное учреждение, осуществив правопреемство ЮНИДО как вспомогательного органа Генеральной Ассамблеи ООН.

Среди специализированных учреждений экономического характера ЮНИДО выделяется как своей компетенцией, так и характером деятельности. Исходя из той роли, которая отводилась ей при ее создании (занять место «центрального и координирующего органа в области промышленного развития»), основными направлениями ее деятельности являются: координация сотрудничества государств-членов в области промышленного развития, оказание помощи развивающимся странам в ускорении их индустриализации. При оказании технической помощи ЮНИДО уделяет внимание подготовке квалифицированных кадров; мобилизации ресурсов для промышленного развития: развитию инфраструктуры, созданию управленческих, информационных и плановых органов развивающихся стран.