Разделение властей

32

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Глубочайшие политические и социально - экономические, а также правовые преобразования, осуществленные за последние годы, обусловили возникновение и эволюцию фундаментальных институтов и категорий конституционного права России, изменение не только подходов, но и самой концепции этой ведущей отрасли российского права. Возник ряд крупных теоретических проблем, нуждающихся в серьезной разработке с новых теоретических позиций, основанных на прогрессивных идеях и постулатах, юридически закрепленных в Конституции Российской Федерации 1993 г. и развитых в федеральных конституционных законах, федеральных законах и иных нормативных правовых актах. Среди крупных проблем конституционного права выделяется своей теоретической актуальностью проблема реализации разделения властей в современной России.

В последние годы солидных трудов и фундаментальных статей по этой проблематике, по существу, не было, поскольку все внимание исследователей концентрировалось на теории Советов как полновластных и «работающих корпораций». При таком подходе крайне редким было даже упоминание реализации разделения властей, не говоря уже об исследовании содержания данного понятия.

Названная проблема остается недостаточно исследованной в свете новых условий политического и социально - экономического развития России, хотя уже после принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. ряд известных специалистов в области конституционного права затрагивали этот вопрос Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 1997. - С. 128.

Конечно, он требует самостоятельного исследования. Специалисты в области общей теории государства и права и конституционного права, а также частично и в области теории государственного управления и в особенности административного права так или иначе касаются в своих трудах проблемы разделения властей в современном государстве и обществе.

Целью данного исследования является рассмотрение темы о реализации разделения властей.

Поставленная цель требует решения определенных задач, а именно:

1. определить общую характеристику разделения властей, а именно

- рассмотреть историческое возникновение теории разделения властей;

- рассмотреть содержание принципа разделения властей;

2. проанализировать реализацию принципа разделения властей, в том числе

- модель реализации принципа разделения властей в зарубежных странах;

- выявить проблемы реализации принципа разделения властей в РФ.

Объектом исследования данной работы являются политические и правовые отношения в обществе.

Предмет исследования: нормативно-правовые акты, научная, специальная литература в сфере реализации принципа разделения властей.

Поставленные задачи определили структуру курсовой работы. Она состоит из введения, двух глав, четырех подпунктов, заключения и списка использованных источников и литературы.

В качестве методов исследования мы использовали теоретические методы исследования: анализ юридической литературы по проблеме исследования;

1. Общая характеристика разделения властей

1.1 Историческое возникновение теории разделения властей

Теория разделения властей является важным звеном в истории развития буржуазной политической мысли и конституционной практики. Ее главное требование, выдвинутое Джоном Локком и Шарлем Луи Монтескье в период борьбы буржуазии с феодальным абсолютизмом, заключалось в том, что для «утверждения политической свободы, обеспечения законности и устранения злоупотребления властью со стороны какой-либо социальной группы, учреждения или отдельною лица необходимо разделить государственную власть на законодательную, исполнительную и судебную. Причем каждая из этих «властей», являясь самостоятельной, независимой и взаимно сдерживающей друг друга, должна осуществлять свои функции посредством особой системы органов и в специфических правовых формах.

Лозунг разделения властей получил свое воплощение и в конституционной практике буржуазных стран. Так, Декларация прав человека и гражданина (1789 г.) считает идею разделения властей настолько существенной, что в статье 16 подчеркивает: «Всякое общество, в котором не обеспечено пользование нравами и не проведено разделение властей, не имеет конституции». Концепция разделения властей служила руководящим началом при составлении ряда буржуазных конституции и структурном оформлении государственного аппарата (например, Конституция США 1787 г., французские конституции 1791, 1795, 1848 гг., Конституция Норвегии 1814 г. и другие).

Имея глубокие исторические корни, теория разделения властей как самостоятельная и цельная политическая доктрина сформировалась в период буржуазных революций XVII-XVIII вв. Основные постулаты «классическою» варианта этой доктрины были выдвинуты сначала Джоном Локком, а затем Шарлем Луи Монтескье как идеологами умеренных кругов буржуазии, стремившихся мирным путем получить доступ к государственной власти на основе компромисса с либеральным дворянством. Не случайно, что именно в Англии XVII в., где буржуазная революция носила умеренный и компромиссный характер, концепция разделения властей в трактовке известного английского философа Джона Локка смогла отразить потребности рождающегося буржуазного строя и поэтому стала популярной политической доктриной.

Свои политические идеи Джон Локк (1632-1704) изложил в ряде работ, среди которых особенно выделяется «Второй трактат о государстве: О государственном правлении», изданный в 1690 г. через два года после так называемой «славной революции», т.е. политического переворота 1688 г., установившего в Англии конституционную монархию. В отличие от некоторых своих предшественников и современников (например, Дж. Мильтона, О. Сиднея, Дж. Гаррингтона и др.), чьи политические взгляды отражали потребности лишь отдельных групп восходящею класса, Дж Локк сумел возвыситься до теоретического выражения общеклассовых интересов буржуазии, осознание которых позволило ей объединить свои силы и одержать победу в борьбе с феодальным абсолютизмом, хотя бы и на основе компромисса с новым, обуржуазившимся дворянством.

В целях обеспечения основных прав человека Дж. Локк считал необходимым ограничить политическую власть и ввести ее в определенные рамки. Одним из важнейших средств достижения этого, по мнению Локка, является разделение властей, способное предотвратить концентрацию всей полноты власти в руках одних и тех же людей, которые, обладая возможностью создавать законы, могут захотеть исполнять их к своей личной выгоде, в противоречии с общими интересами. Поэтому Локк предлагает отделить, исполнительную власть от законодательной и обязать самих законодателей подчиняться действию ими же установленных законов.

Учитывая объективные потребности в разделении усложняющегося труда по управлению государством, Локк различает три власти: законодательную, исполнительную и федеративную (союзную). Такую классификацию он проводит в соответствии со спецификой осуществляемых ими функций-создание законов для общественного блага, их исполнение и ведение отношений с другими государствами Законодательная власть как выражение воли народа (имущих сословий) должна быть, по Локку, отделена от остальных властей и отдана в руки «многих лиц, надлежащим образом соединенных в собраниях», т.е. избираемому народом представительному органу-парламенту. Исполнительная и союзная власти хотя и являются, по словам Локка, различными по своему содержанию, однако эти власти трудно разделить между различными органами, поскольку их несогласованность могла бы повлечь за собой беспорядок или гибель общества. Исходя из этого, Локк вверяет обе эти власти одному лицу - монарху, которому должна принадлежать и так называемая «прерогатива», т.е. полномочия по охране «общего блага» в случаях, не терпящих промедления. Однако, подчеркивает Локк, монарх не должен злоупотреблять своей прерогативой, которая правомерна лишь постольку, поскольку используется в общих интересах. Судебную власть Локк не обозначает как отдельную, а считает ее составным элементом исполнительной власти, подчеркивая при этом, что в отправлении правосудия должен принимать участие народ.

Посредством «правильной» организации государственной власти Локк стремился сконструировать сложный политический механизм, способный «уравновесить власть правительства, вложив отдельные части ее в «различные руки», а именно - разделить ее между парламентом и королем, т.е. в конечном счете между буржуазией и дворянством.

1.2 Содержание принципа разделения властей

В современных условиях конституции развитых и большинства развивающихся стран содержат политико-правовой постулат, получивший во многих конституциях демократических государств юридическое закрепление и состоящий (в самом общем виде) в разделении власти на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную при провозглашенном суверенитете народа.

Иногда в такое, по существу бесспорное, «триадное» деление государственной власти «вкрапливается» еще четвертая власть - «президентская». Однако, как нам представляется, это искусственная градация, несущая в себе некоторые элементы публицистики и представляющая эклектическое смешение разнопорядковых понятий.

Вместе с тем следует отметить, что в некоторых государствах организационно - правовая сторона доктрины разделения властей подверглась модификации. Конституционная доктрина отдельных стран Латинской Америки исходит из четырех властей: дополнительно названа избирательная власть. Иногда фигурирует и большее количество «властей». Так, в проекте Конституции Никарагуа 1986 г. указывались пять властей, включая наряду с традиционными и контрольную власть, которая должна была осуществляться Генеральным контролером республики. Шесть властей были перечислены во второй Конституции Алжира 1976 г.: политическая, законодательная, исполнительная, судебная, контрольная и учредительная.

Специалисты, исследующие проблему разделения властей, отмечают разные стороны этого сложного политико-правового явления. В частности, различные специфические моменты принципа разделения властей выделяют А.А. Мишин, Б.С. Крылов, Б.Н. Топорнин, В.Е. Чиркин, Б.А. Страшун, Л.М. Энтин, Ю.А. Дмитриев.

А.А. Мишин в ходе анализа принципа разделения властей (на примере США) подчеркивает длительный, сложный и, добавим, довольно противоречивый путь развития связанной с ним теории. В частности, заслуживает внимания замечание о том, что учредители американской Конституции никогда не помышляли о создании трех абсолютно не зависимых друг от друга властей, то есть о модели некоего троевластия, возможного только в теории, но практически неосуществимого, и что на различных этапах развития американского общества система сдержек и противовесов имела конкретные специфические черты. Видоизменялась фактическая и законная компетенция Конгресса, Президента и Верховного Суда, появлялись новые виды отношений между этими органами. Однако сам принцип разделения властей никогда не переставал действовать. Коротко говоря, разделение властей есть органическое выражение самой демократии. Они друг от друга неотделимы Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 1996. - С. 266 - 267.

Свой подход к принципу разделения властей сформулировал Б.А. Страшун. По его мнению, данный принцип в своем практическом воплощении означает структурно - функциональную определенность каждого из государственных органов, компетенция которого зависит от его правового статуса и фактического соотношения и размежевания полномочий с другими органами Страшун Б.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 1. М., 1993. - С. 183.

Представляют интерес суждения относительно принципа разделения властей, высказанные В.Е. Чиркиным Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 1997. - С. 128

. Вполне обоснованно он подчеркивает характерное для большинства конституций мира присутствие двух подходов к проблеме структуры государственной власти: социологического (власть народа) и организационно - правового (разделение властей). По нашему мнению, данная классификация позволяет представить реальную структурно - правовую картину организации современной государственной власти, отвлекаясь от искусственных конструкций, в частности, включающих так называемую четвертую власть - власть прессы.

Представляется также ценным, хотя и не бесспорным, мнение В.Е. Чиркина о горизонтальном и вертикальном разделении властей: между Федерацией и ее субъектами. При анализе проблемы единства государственной власти делается вывод о том, что наиболее общим подходом конституционного права в современных условиях является соединение идей единства и разделения властей, их взаимодействия и системы сдержек и противовесов. Такое понимание отражено в ряде новейших конституций. Например, п. 4 ст. 3 Конституции Казахстана 1995 г. гласит: «Государственная власть в Республике Казахстан едина, осуществляется на основе Конституции и законов в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия их между собой с использованием системы сдержек и противовесов».

С учетом вышеприведенных мнений по поводу содержания принципа разделения властей сформулируем наиболее общие выводы относительно теории (принципа, доктрины) разделения властей.

Во-первых, появление этой теории (принципа, доктрины) отразило прогрессивный по своему характеру процесс поиска устройства государственной власти в период усиления борьбы крепнувшей буржуазии против феодального абсолютизма;

Во-вторых, если иметь в виду коренные, органические недостатки королевской власти, теория разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную способствовала продвижению по пути развития демократического государства и совершенствования структуры государственной власти;

В-третьих, доктрину разделения властей не следует рассматривать как некую догму. Постоянные модификации, дополнения, новеллы характеризуют в целом процесс развития доктрины разделения властей и отражают специфику его реализации в различных странах, а также особенности конституционного закрепления данного принципа;

В-четвертых, разделение государственной власти на законодательную, исполнительную, судебную ветви единой власти - прогрессивный и демократический процесс, подчеркивающий относительную самостоятельность каждой из ветвей власти. В связи с этим беспочвенны дискуссии о том, какая из названных ветвей первична, а какая вторична, споры о ведущей, и тем более господствующей, роли какой-либо одной ветви власти.

2. Реализация принципа разделения властей

2.1 Конституционная модель реализации принципа разделения властей в зарубежных странах

разделение власть модель конституционный

Различают два аспекта разделения властей: юридический и политический. Первый предполагает его формально - юридическое закрепление, второй - фактическое «разделение властей». Между ними нередко образуется разрыв, который нетрудно обнаружить в конституционном законодательстве многих государств Мишин А.А. Государственное право США. М., 1976. - С. 125.

Мировой государственно - правовой практике известна разная глубина разделения властей и соответственно разное «дозирование» полномочий высших органов государственной власти. В целом в юридической литературе утвердилось следующее представление о существе этого принципа. Единство и целостность государства не позволяет ставить вопрос о том, какая власть важнее и в силу этого должна обладать большими властными полномочиями. Ни одна из них не может существовать без двух других. В этом смысле бесплодны попытки сосредоточить исполнительные функции на уровне власти законодательной, и наоборот Бачило И.Л. Факторы, влияющие на государственность // Государство и право. 1993. N 7. - С. 28.

«Как это ни парадоксально, - считает большинство ученых - юристов, - но полное разделение властей абсурдно, ибо вступает в противоречие с перспективой выживания государства и сохранения политической системы. Но это говорит не против разделения властей, а в пользу осторожного и мудрого осуществления этого принципа без всяких нажимов и крайностей» Мальцев Г.В., Экимов А.И., Ефимов В.И. Новый российский парламент: надежды на будущее // Российская Федерация. 1993. N 1/13. - С. 34. В противном случае, добавим, исчезают необходимые взаимосвязи и взаимодействия между ветвями власти, нарушается единство государственной власти.

Принцип «разделения властей» не противостоит (во всяком случае - не должен противостоять) единству государственной власти, как полагают некоторые авторы Законодательство Российской Федерации: теоретические вопросы, проблемы и перспективы // Государство и право. 1992. N 10. - С. 21

. Он не отрицает «единство власти», но отрицает «единовластие». Смысл принципа «разделения властей» состоит, в первую очередь, не в разграничении функций, а в недопущении средоточия всей власти в одной из ее ветвей, установления ее «единовластия», а говоря иначе - диктатуры. Естественно, принцип «разделения властей» не действует автоматически: он нуждается в средствах обеспечения в виде определенных правовых гарантий и механизмов - в системе сдержек и противовесов. Таким образом, принцип «разделения властей» по изначальному своему предназначению есть заслон, преграждающий путь к превышению власти, произволу и авторитаризму. Таковой остается его суть и в нынешние времена. Только при таком значении «разделение властей» представляет собой демократический принцип, обеспечивающий действительное единство государственной власти и нормальное (цивилизованное) разделение и взаимодействие всех трех ее ветвей.

Разделение властей преследует и другую цель - определение функций каждой из ветвей власти, проведение их разграничения, а также определение полномочий и компетенции образующих их органов власти. Это - дополнительная цель разделения властей, хотя и крайне важная. Поэтому вряд ли можно рассматривать проведение разделения властей как только организационно - техническую операцию.

От формы правления зависит способ формирования органов исполнительной власти, субъект назначения и смещения министров, а также ряда других должностных лиц. Так, например, конституции всех парламентарных республик наделяют главу государства правом участия в формировании правительства. Ст. 92 итальянской Конституции гласит: «Президент республики назначает председателя совета министров и по его предложению министров» Конституции зарубежных государств. М., 1996. С. 262. . Еще категоричнее говорит об этом Конституция Дании: «Король назначает и увольняет премьер - министра и других министров. Он определяет их число и обязанности» (Параграф 14). В Конституции Королевства Нидерландов (редакция 1983 г.) сказано: «Премьер - министр и другие министры назначаются и смещаются Королевским Указом» (ст. 43). Примерно в таком же духе трактуют этот вопрос конституции других парламентарных республик. На практике же роль главы государства в формировании правительства носит чисто номинальный характер. Он может назначить премьером лишь лидера победившей партии или главу партийной коалиции. Вместе с тем из этого правила есть исключения. Например, в КНДР правительство образуется высшим органом народного представительства, а в Румынии для назначения министров требуется вотум доверия, выраженный парламентом.

От формы правления также зависит объем собственных полномочий органов исполнительной власти и их взаимоотношение с главами государств и парламентами. Так, например, глава государства часто наделяется правом издания различных нормативных и ненормативных актов (декретов, ордонансов, указов и др.).

В парламентарных монархиях и республиках реальная власть главы государства ограничена правилом министерской скрепы (контрассигнатуры), согласно которой акты главы государства имеют силу лишь при том условии, что они скреплены подписями министров. На практике это правило приводит к тому, что глава государства при осуществлении полномочий, предоставленных ему конституцией, оказывается обязанным следовать указаниям («советам») министров. Ответственность за этот акт несет не глава государства, а подписавший его министр. Так, например, Конституция Австрии гласит: «Все акты президента Союза нуждаются для своей действительности в контрассигновании канцлера Союза или соответствующего министра, поскольку иное не установлено конституционным порядком» (ст. 67.2) Австрийская республика. Конституция и законодательные акты. М., 1985. - С. 61. Аналогичные положения содержатся в Конституции Бельгии: «Ни один акт короля не может иметь силу, если он не контрассигнован министром, который лишь в силу этого является ответственным за данный акт» (ст. 64); Конституции Италии: «Никакой акт президента республики не действителен, если он не контрассигнован предложившими его министрами, которые за этот акт ответственны. Акты, имеющие силу закона, и другие, указанные в законе, скрепляются подписью также председателя совета министров» (ст. 89).

Институт контрассигнатуры, по нашему мнению, является юридическим оформлением бессилия главы государства в пользу исполнительной власти. В Греции и особенно во Франции конституции, стремясь усилить личную власть президента, ввели некоторые изъятия из правила контрассигнатуры, т.е. предоставили главе государства право при решении некоторых вопросов действовать по собственному усмотрению, не скрепляя акты по этим вопросам подписями министров.

Влияние и сила исполнительной власти, как уже указывалось, зависит от того, является ли глава государства (президент) главой исполнительной власти или нет. В свою очередь, место президента в организации государственной власти, объем его полномочий зависит от модели республики: президентской, полупрезидентской или парламентарной. Характеристика полномочий президента в президентской, полупрезидентской и парламентарной республиках подробно исследованы в российской и зарубежной юридической литературе. Большинством авторов помимо деления на эти традиционные виды республик выделяются две модели их внутренней организации: американская и европейская. Американская модель президентства представлена прежде всего одноименной американской республикой, а также созданными на ее основе латиноамериканским и афро - азиатским республиками, построенными на принципе сильной президентской власти.

Европейская модель представлена преимущественно полупрезидентскими и парламентарными республиками, наделяющими президента менее широкими и разнообразными полномочиями, а зачастую превращающими его в номинального главу государства, осуществляющего чисто представительские функции Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. М., 1994. - С. 14 - 32

.

Но даже в президентских республиках глава государства действует лишь в пределах федеральной исполнительной власти и в силу конституционного принципа разделения властей не может единолично управлять всем государственным аппаратом. Его полноправными партнерами и противовесами в этой сфере выступают независимый от президента Конгресс и не менее независимый Верховный Суд. При всей силе своей власти, как показывает практика, ни один президент США не смог добиться сколько-нибудь значительных перемен во внутренней и внешней политике американского государства без поддержки высшего законодательного органа страны. Политическая система США позволяет президенту сосредоточить в своих руках огромную власть только при одном условии: его должно поддерживать большинство членов Конгресса. В этой тесной зависимости президентской политики от позиций и действий парламента - одно из важнейших отличий американской модели президентства от авторитарных моделей президентского правления.

В силу достаточно надежных ограничителей и противовесов президентская власть в США, независимо от субъективных желаний того или иного президента, не может превратиться в режим личной власти. Любые стремления президента нарушить баланс властей в свою пользу получают эффективный отпор.

Американская модель президентства отличается своей рациональностью: в ней отсутствует присущий ряду других стран дуализм исполнительной власти, при котором президент и премьер - министр часто соперничают за преобладающее влияние на правительственную политику. Кроме того, эта модель доказала свою высокую степень устойчивости с точки зрения преемственности президентской власти. Она не допускает возникновения двоевластия в политической системе США, когда президент проводит свою политику, а Конгресс осуществляет свой курс. Система разделения и баланса властей даже в условиях, когда президент представляет одну партию, а большинство в Конгрессе принадлежит оппозиционной партии, обеспечивает единство государственной политики. Специфика политической культуры в США такова, что американцы привыкли рассматривать своего президента не как всемогущего «отца нации», единолично правящего страной и отвечающего за все, что в ней происходит. В то же время президент воспринимается в Соединенных Штатах как глава федеральной исполнительной власти, который должен быть ведущим общенациональным политическим лидером, проявлять инициативу в осуществлении государственной политики и обеспечивать эффективное руководство правительством.

Президент формирует правительство, имеет право назначать на высшие должности в аппарате исполнительной власти, но персональный состав правительства утверждается Сенатом, и ни одно из назначенных президентом должностных лиц (за исключением сотрудников его личного аппарата) не может вступить в свою должность без утверждения Сенатом его кандидатуры Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты. М., 1993. - С. 181.

Президент - полномочный глава всей федеральной исполнительной власти; кабинет министров имеет лишь совещательный статус при главе государства и правительства. Однако у Конгресса есть контрольная функция над деятельностью исполнительной власти по исполнению законов и расходованию ассигнованных Конгрессом средств. Президент может уволить в отставку только члена своей администрации и не вправе увольнять в отставку высших лиц исполнительной власти штата или местных органов власти, избранных населением.

Модель президентства, сформировавшаяся в США, во многих своих атрибутах была внедрена и в ряде стран Латинской Америки. Однако в этих моделях институт президентства явно доминирует над всеми остальными. Главы латиноамериканских государств по собственному усмотрению формируют кабинеты правительства, имеют узаконенную возможность вмешиваться в дела субъектов Федерации, вплоть до смещения губернаторов штатов, чего не вправе делать президент США. В сфере экономической политики государства полномочия у латиноамериканских президентов гораздо шире, что обусловлено наличием большого количества государственных компаний, находящихся под прямым контролем правительств, возглавляемых президентами.

Правительства в афро-азиатской модели президентства зависят в большинстве случаев от президента: премьер назначается президентом из особо доверенных ему лиц и подотчетен только ему, а не парламенту. Любой другой член правительства, как и каждый государственный чиновник, может быть в любой момент уволен президентом с должности.

В Западной Европе модель государственной власти сформировалась сугубо в форме полупрезидентской или парламентарной республики.

Обе эти модели предполагают менее обширные полномочия президента, чем в американской, латиноамериканской и афро-азиатской моделях президентской власти. В полупрезидентских республиках президент не является главой правительства. В то же время он располагает рядом важных полномочий, позволяющих ему воздействовать на политику правительства.

Полномочия президента в полупрезидентской модели в отношениях с исполнительной властью, правительством весьма обширны. Глава государства разделяет высшую исполнительную власть с главой правительства; правительство ответственно перед парламентом и частично перед президентом; президент не отвечает за действия правительства, он назначает главу правительства, как правило, из числа лидеров наиболее влиятельных партийных политических фракций в парламенте, по рекомендации главы правительства он назначает других членов правительства; президент может освободить главу правительства от должности при определенных условиях; по рекомендации главы правительства президент освобождает от должности членов правительства; президент имеет право председательствовать на заседаниях правительства, имеет право созывать заседание для рассмотрения того вопроса, который глава государства считает первоочередным; обладает правом утверждать декреты и постановления, принятые правительством; он вправе вернуть эти декреты и постановления на повторное рассмотрение правительства.

Президент в полупрезидентской республике - влиятельная и активная сила, способная оказывать значительное воздействие на проведение государственной политики. Вместе с тем, по сравнению с президентской властью американского образца, модель полупрезидентской республики европейского типа не допускает обладания всей полнотой исполнительной власти. При такой модели президент не только не является главой правительства, но само правительство фактически формируется в зависимости от соотношения партийных фракций в парламенте. Важным ограничителем президентской власти в таком государстве является и то, что правительство ответственно не перед президентом, а перед парламентом.

Правительство в полупрезидентской республике обладает большей независимостью от президента, поскольку оно опирается на парламентское большинство. Однако в отличие от американской модели президентства в полупрезидентской модели изначально заложен потенциальный конфликт между главой государства и главой правительства за преобладающую роль в определении правительственной политики. Этот конфликт может приобрести форму серьезного противоборства, если президент и премьер опираются на разные политические партии и иные социально - политические силы. Однако такое противоборство может происходить строго в конституционных рамках, если основной закон той или иной страны предусматривает четкое разграничение прерогатив президента, правительства, парламента и суда.

Если парламентская модель предусматривает пост президента, то последний является конституционным главой государства.

Полномочия президента в парламентарной республике в отношениях с исполнительной властью, правительством заключаются в следующем. Президент - глава государства, выполняющий чисто представительские функции; исполнительная власть принадлежит главе правительства; правительство ответственно только перед парламентом; за действия правительства отвечает глава правительства; президент назначает главу правительства, как правило, из числа лидеров наиболее влиятельных партийных политических фракций в парламенте; по рекомендации главы правительства он назначает других членов правительства; президент не может по собственному усмотрению освободить от должности главу правительства зато по рекомендации последнего президент освобождает от должности членов правительства; президент имеет право законодательной инициативы, согласованной с правительством.

Проанализировав полномочия президента в парламентской республике, можно сделать вывод о том, что правительство и его деятельность практически выведены из сферы влияния президента. Президент, безусловно, наделен весьма важными полномочиями, но фактически он осуществляет их только по согласованию с главой правительства, ответственным не перед ним, а перед парламентом. Не президент, а глава исполнительной власти при парламентарной системе правления имеет властные полномочия, необходимые для осуществления правительственной политики. Премьер и его правительство подотчетны высшему органу законодательной власти и могут быть отправлены парламентом в отставку в случае вынесения им вотума недоверия. Президент же в такой республике не отвечает за действия правительства и остается надпартийной фигурой, гарантом правопорядка, олицетворением незыблемости конституционного строя.

2.2 Проблемы реализации принципа разделения властей в РФ

Российскому государству на протяжении всей его истории принцип «разделения властей» был чужд. Он отвергался самодержавной природой власти монарха. Этот принцип не был воспринят в эпоху советской власти, поскольку она мыслилась и строилась как носительница формального «полновластия» Советов. К признанию идеи «разделения властей» привел поиск путей преодоления политического режима в СССР лишь во второй половине 80-х годов. Однако только введение института президента в СССР и РСФСР, а также провозглашение суверенитета РФ повлекло за собой конституционное закрепление этого принципа организации государственной власти в России. Наконец, Конституция Российской Федерации 1993 г. установила, что «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны» (ст. 10).

Сама по себе государственная власть не делится между государственными органами. Осуществление государственной власти связано с разделением определенных функций между органами законодательной, исполнительной и судебной власти, и они самостоятельны лишь в осуществлении этих функций, закрепленных за ними Конституцией и законами.

Современное российское государство представляет собой сложную социальную систему, и среди ее элементов важнейшее место занимает публичная власть со своими институтами. Государственные органы призваны обеспечивать эволюционное развитие общества в условиях политических, экономических и социальных преобразований.

Принятие Конституции РФ дало мощный импульс для становления российской государственности. Конституция стала своеобразным очередным этапом реформирования государственных органов, провозгласив действие фундаментального принципа осуществления публичной власти - принципа разделения властей (ст. 10). Суть его в том, что различные виды деятельности по осуществлению государственной власти должны выполняться различными органами, взаимодействующими между собой. Соединение разнородных функций в одном органе неизбежно создает предпосылки для установления диктатуры. Вместе с тем принцип разделения властей не устраняет единства власти, так как речь идет о функциональном ее разграничении.

По своей направленности на разграничение сфер деятельности всех ветвей власти Конституция РФ близка к конституциям развитых демократических стран. Однако мировой опыт показывает, что только функционального разделения государственной власти между самостоятельными государственными органами недостаточно. В Основном законе должны быть заложены как приоритеты ветвей власти, так и взаимные ограничители. Такая схема получила название системы сдержек и противовесов.

За годы, прошедшие с момента принятия Конституции РФ, была выработана своеобразная практика действия отечественного механизма сдержек и противовесов. Для выяснения их достоинств и недостатков рассмотрим систему государственных органов Российской Федерации.
Ст. 11 Конституции РФ поручает осуществление государственной власти на федеральном уровне исчерпывающему перечню субъектов: Президенту, двухпалатному Федеральному Собранию, правительству и федеральным судам. Каждый из этих органов является элементом единой системы государственных органов Конституция Российской Федерации 1993г // Российская газета 1993. - 25 декабря

.

Следуя структуре Основного закона, в этой системе необходимо выделить особое положение Президента РФ. Президент наделен полномочиями, позволяющими ему обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ст. 80 Конституции РФ). При этом Президент, являющийся гарантом Конституции, прав и свобод человека, выступает как самостоятельная ветвь государственной власти. Отделение президентской власти от исполнительной в Конституции Пятой республики во Франции, а затем и в Конституции РФ обозначило необходимость осовременить «классическую» теорию разделения властей, подразумевающую наличие трех ветвей власти.

Верховенство Президента РФ в системе государственных органов подтверждается целым рядом конституционных формулировок. Так, ст. 80 подчеркивает его право определять основные направления внутренней и внешней политики государства в соответствии с Конституцией и федеральными законами. Данное положение весьма абстрактно, а отсутствие специального закона о Президенте дает основание для широкого истолкования этой нормы.

Президент обладает мощными рычагами воздействия на законодательную и исполнительную ветви государственной власти. На законотворческую работу парламента он вправе влиять, пользуясь правом отлагательного вето, причем Конституция не требует юридически обосновывать это действие. Кроме того, целый ряд законопроектов был возвращен в Государственную Думу без рассмотрения. Подобное затягивание процесса законотворчества, связанное с отклонением законопроектов лишь по мотивам нецелесообразности их принятия, не способствует конструктивному взаимодействию. Президента и Федерального Собрания.

Другим средством воздействия на парламентариев является право роспуска Государственной Думы. Конституция предусматривает возможность роспуска Думы как следствие выражения недоверия депутатов правительству (ст. 111, 117). В случае трехкратного отклонения Думой кандидатуры на пост Председателя правительства Президент может распустить Думу, не дожидаясь истечения года с момента ее избрания. Такая формулировка означает, что Государственная Дума практически в любой удобный для Президента момент может быть распущена. В связи с этим ст. 109 Конституции, содержащая перечень ограничений по срокам, когда роспуск нижней палаты парламента недопустим, представляет собой легко преодолимое препятствие. Положение Государственной Думы усугубляется также тем, что Конституция РФ, по мнению Конституционного Суда РФ, допускает троекратное представление одной и той же кандидатуры на пост главы правительства.

Председатель правительства вправе поставить перед нижней палатой вопрос о доверии правительству. В случае отказа в доверии появляется еще одна возможность для роспуска Думы. Учитывая такое обилие вариантов роспуска Думы, закономерным противовесом стало бы появление в Конституции права депутатов на вынесение конструктивного вотума недоверия правительству. Не являясь формально главой исполнительной власти, Президент оказывает решающее воздействие на работу правительства. Многие полномочия Президента либо имеют непосредственно исполнительный характер, либо приближенны к исполнительной власти. При этом необходимо отметить сложность переплетения сфер деятельности и полномочий Президента и правительства. Это вызвано тем, что Конституция закрепила ряд функций государственного управления одновременно за Президентом и правительством, не обеспечив четкого разделения между ними. Не способствует разделению властей и правотворческая деятельность главы государства. Во-первых, ст. 90 Конституции РФ предполагает подзаконный характер указов Президента, но в ней не говорится об их следовании федеральным законам. Отсутствует и перечень вопросов, подлежащих регулированию исключительно законом. Во-вторых, Президент неоднократно издавал указы по вопросам, отнесенным к ведению правительства (например, о социальных выплатах). Учитывая подобную практику, способствующую возникновению правовых коллизий, а также частое несоответствие одних нормативных актов другим, представляется необходимым законодательно решить проблему разграничения компетенции этих государственных органов.

Наибольшей критики заслуживает, на наш взгляд, порядок отрешения Президента от занимаемой должности (ст. 93 Конституции РФ). Он включает несколько этапов. Сначала Государственная Дума должна выдвинуть обвинения против Президента в совершении государственной измены или иного тяжкого преступления (ст. 93 Конституции РФ). При этом не выделяются в отдельную категорию нарушения норм Основного закона. После выдвижения обвинения Верховый Суд РФ дает заключение о наличии в действиях Президента признаков преступления, а Конституционный Суд РФ - о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Наконец, вопрос об отрешении Президента от должности поступает на рассмотрение в Совет Федерации, который должен принять решение в трехмесячный срок после выдвижения обвинения Государственной Думой. Если в установленный срок решение не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным даже при наличии заключений двух высших судов Российской Федерации. Таким образом, реализация сдержек и противовесов по отношению к Президенту чрезвычайно затруднена. В настоящее время представляется возможным внести изменения в Конституцию и разработать закон о досрочном отзыве Президента по инициативе избирателей (при условии истечения определенного срока его полномочий).

Существует мнение о том, что отрешение Президента от должности на основании предъявленного обвинения не означает привлечения его к уголовной ответственности. В этом утверждении юридическая ответственность подменяется политической. Кроме того, такой подход не вполне согласуется с принципом всеобщего равенства перед законом и судом. Недостатки содержит и ст. 92 Конституции РФ, не дающая ответа на вопрос о том, кто констатирует стойкую неспособность Президента по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия. Конституционным Судом РФ были подтверждены полномочия Председателя правительства временно исполнять обязанности Президента во всех случаях, когда последний не в состоянии выполнять их сам.

Особое положение Президента объясняет тот факт, что изложение его полномочий в Конституции предшествует главе о Федеральном Собрании - законодательном органе общероссийского масштаба. В Государственной Думе представлены интересы всех граждан России независимо от места их проживания. Совет Федерации, фактически являющийся верхней палатой, комплектуется из представителей органов власти субъектов Федерации (ст. 95 Конституции РФ). Процедура формирования Совета Федерации, конкретизированная в Законе «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», на наш взгляд, нарушает принцип разделения властей. Дело в том, что члены Совета Федерации выполняют законодательные функции на федеральном уровне, одновременно выступая в качестве руководителей представительных или исполнительных органов субъектов РФ.

Таким образом, Конституция РФ позволяет одним и тем же лицам одобрять законопроекты, а затем воплощать собственные решения в жизнь. Одним из вариантов изменения ситуации может стать формирование верхней палаты парламента из представителей органов законодательной власти субъектов Федерации, причем представители не должны возглавлять представляемые ими органы.

Предусмотренное Конституцией участие Совета Федерации в законотворчестве делает порядок принятия законопроектов достаточно сложным. Совет Федерации, используя возможность отклонить представленный Думой законопроект еще до его рассмотрения главой государства, выполняет роль предварительного фильтра. Многомесячные рассмотрения законопроектов поочередно Государственной Думой, Советом Федерации и Президентом не повышают ни качество нормативных актов, ни их количество. В этой связи было бы целесообразным сохранить за членами Совета Федерации лишь полномочия, закрепленные в ст. 102 и 106 Конституции РФ.

Одним из главных недостатков Основного закона следует считать ограниченный набор контрольных полномочий парламента. Специфической формой контроля может считаться возможность отрешения Президента от должности. Особого внимания требуют контрольные полномочия парламента в отношении органов исполнительной власти. Конституция по существу сводит их к контролю за исполнением федерального бюджета, решению вопроса о доверии правительству в целом и ратификации международных договоров.

В практике многих стран выработаны разнообразные формы контроля парламента: вопросы к правительству и непосредственно к премьер-министру, дебаты по общей политике правительства и отдельным вопросам, интерпелляция, постановка вопроса о недоверии или вынесение резолюции порицания, парламентские слушания, парламентские расследования, контроль за делегированием законодательства и др. Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» предусматривает такие формы парламентского контроля за деятельностью правительства, как решение вопроса о доверии, вотум недоверия, депутатские вопросы и запросы, письменные обращения комитетов и комиссий палат Федерального Собрания к членам правительства и руководителям федеральных органов исполнительной власти, предоставление Правительством информации о ходе исполнения федерального бюджета (ст. 37-41 Закона). Этих полномочий явно недостаточно. Функционирование эффективного парламентского контроля, основанного на регулярном и необходимом взаимодействии с исполнительной властью, не представляется возможным без соответствующей правовой базы.

Правительство РФ, согласно ст. 1 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» является высшим органом исполнительной власти. Однако исполнительная власть осуществляется на современном этапе, как уже было сказано выше, под значительным влиянием Президента. Во многом от него зависит состав правительства, именно Президент может принять решение об отставке правительства. Конституция РФ допускает существование лояльного Президенту правительства при любом раскладе политических сил в Государственной Думе. Детальный анализ соответствующих конституционных положений приводит к предположению о том, что авторы Основного закона стремились лишь к формальному обозначению разделения президентской и исполнительной ветвей власти. Практика последних лет наглядно продемонстрировала практически полную зависимость правительства от сиюминутных настроений Президента.

Закрепление целой группы функций государственного управления одновременно за Президентом и правительством вызвало появление правовых коллизий. Справедливо ставится вопрос о том, несколько способствует реализации правомочий правительства подчинение отдельных министерств и ведомств непосредственно Президенту. Отсутствие последовательного разграничения сфер управления правительства и Президента привело к дуализму в руководстве единой системы исполнительной власти. Широкий диапазон направлений деятельности Президента в области внутренней и внешней политики пересекается с функциями правительства. В настоящее время при возникновении разногласий между Президентом и правительство последнее слово останется за Президентом. Решение проблемы с позиций верховенства правительства в сфере исполнительной власти потребует в будущем корректировки соответствующих полномочий Президента.

Глава 7 Конституции РФ устанавливает место судебных органов в системе государственного механизма. Принцип разделения властей предполагает невмешательство президентской власти, законодательных и исполнительных органов в прерогативы судов. Закрепление в ней понятия «судебная власть» означало законодательное признание равноправного положения деятельности по осуществлению правосудия наряду с другими видами власти. Назначение судей не обходится без обязательного участия в этой процедуре как Президента, так и законодательных органов разных уровней, но непосредственно руководить судебной деятельностью названные органы власти не могут. Судебная власть в значительной мере обособлена и от исполнительной, более того, она наделяется полномочиями по контролю за соответствием Конституции и федеральным законам решений и действий органов исполнительной власти и должностных лиц. Однако финансирование судов в настоящее время тесно связано с исполнительной властью (особенно на региональном уровне).

В рамках единой судебной власти можно выделить самостоятельные подсистемы: суды обшей юрисдикции; арбитражные суды; Конституционный Суд РФ; конституционные (уставные) суды субъектов РФ; мировые суды. Суды каждой из групп работают в автономном друг от друга режиме и не обладают правом пересмотра решений судов других групп. Поэтому несмотря на положение Федерального конституционного закона «О судебной систем» о единстве системы, фактически единство отсутствует. Существует мнение, что данное обстоятельство ослабляет судебную власть и снижает эффективность ее функционирования. Выход видится в объединении различных судебных функций в компетенции некоего единого судебного органа или создании механизма совместного решения представителями всех ветвей судебной власти кардинальных вопросов. Так, в Германии высшие суды в целях обеспечения единообразия судебной практики создают совместный сенат.

Судебная власть предоставляет возможность правоохранительного воздействия со стороны государства, осуществляемого посредством деятельности судебной власти в установленных законом формах. Для разделения властей чрезвычайно важна такая форма судебной деятельности, как конституционное судопроизводство в качестве «особой формы правосудия». Специфика конституционного судопроизводства, статуса и структуры Конституционного Суда РФ обусловливает особое место этого органа в судебной системе. Конституционный Суд РФ, являясь специализированным органом конституционного контроля, обладает исключительным правом давать правовую оценку нормативным актам с точки зрения их соответствия Конституции разрешает споры о компетенции между органами государственной власти, дает толкование Конституции Количество поступивших в Конституционный Суд РФ запросов, касающихся статуса и полномочий государственных органов, а также возможность неоднозначного толкования некоторых конституционных формулировок высвечивают пробелы Основного закона, требующие его изменения либо урегулирования соответствующих вопросов в текущем законодательстве.

Наконец, важной проблемой практического осуществления принципа разделения властей в Российской Федерации является вопрос о месте в системе видов государственной власти контрольно-надзорных органов. В настоящее время в качестве таких органов могут быть названы: прокуратура, Счетная палата, Уполномоченный по правам человека. Критерий объединения перечисленных и, на первый взгляд, разнородных органов - наличие у них контрольно-надзорных функций, которые для данных органов власти являются основными. С одной стороны, говорить о контрольной ветви власти сложно, так как разнородность рассматриваемой группы органов не позволяет обнаружить их единства и иерархии; налицо лишь определенная функциональная направленность. С другой стороны, неприемлем исчерпывающий перечень субъектов власти в ч. 1 ст. 11 Конституции РФ, не учитывающий контрольно-надзорные и иные органы государственной власти (Центральная избирательная комиссия, Центральный банк), не вписывающиеся ни в одну из общепризнанных ветвей власти.