Розмежування адміністративної і господарської юрисдикції

Господарський процес складається з шести стадій: 1) провадження в господарському суді першої інстанції; 2) провадження в апеляційні інстанції; 3) провадження в касаційні інстанції; 4) провадження в порядку нагляду; 5) перегляд за поновленими обставинами судових актів господарського суду, що вступили в законну силу; 6) виконання судових актів [23, с. 224].

Кожна стадія господарського процесу має свій зміст, охоплює собою певну сусукупність процесуальних дій, спрямована на досягнення самостійної мети: розв'язати спір по суті, перевірити правильність перевіреного рішення, привести його до виконання.

Таким чином, господарське судочинство в системі господарського права України здійснюється господарськими судами, що покликані вирішувати спори, що виникають між суб'єктами господарювання, адже саме тут підприємці можуть врегулювати свої конфлікти, захистити порушені права та інтереси.

2.2 Поняття, види та правова характеристика господарських спорів

Порушення прав та законних інтересів осіб є підставою для виникнення у сторін спору та необхідності його вирішення.

Спір як суспільне явище є протиріччям, різними думками двох або декількох осіб щодо певного явища чи предмету. Спори можуть бути різними: політичними, суспільними, сімейними, трудовими. Але серед усіх спорів особливе місце займають правові, предметом яких є права та обов'язки суб'єктів правовідносин [36, с. 120].

Господарські спори - це різновид правових спорів, вони виникають в процесі здійснення господарської діяльності.

Вперше в законодавчих актах України зазначений термін було використано у ст. 1 Закону України “Про арбітражний суд”. Проте зміни змісту цього поняття були неминучими внаслідок принципової трансформації економіки та права України. Водночас чинне законодавство України визначення поняття цього терміну не містить. І сучасна доктрина, як і раніше, не містить єдиної думки з цього приводу.

Свого часу в радянській літературі велась масштабна дискусія з приводу визначення поняття спору про право. Одна група авторів, грунтуючись на етимологічному розумінні спору, визначала його як “розбіжність”, “суперечність”. Крім того, існували концепції спору і як “перешкоди в здійсненні права”, і як “правопорушення”.

Докладну критику свого часу було надано І. Осадчим [36], який пропонував розуміти під правовим спором конфлікт між особами з приводу прав та обов'язків у матеріальних відносинах. З огляду на чинне законодавство, ця точка зору найбільшою мірою відповідає сутності взаємин сторін, що вступають у спори.

В юридичній конфліктології під конфліктом прийнято розуміти протиборство двох або кількох суб'єктів, спричинене протилежністю (несумісністю) інтересів, потреб, систем цінностей або знань. При цьому для визнання конфлікту юридичним досить, щоб правовими ознаками володів хоча б один елемент [24, с. 117].

Слід зазначити, що категорія “конфлікт” дає змогу розглянути спір як комклексне значення, яке може мати в підгрунті для своєї появи розбіжності, суперечності сторін з приводу певних матеріальних прав та обов'язків, та водоночас, не зводиться до них (на відміну від концепції “протиріччя”); може мати основою порушення права, але не зумовлене ним безпосередньо; може охоплювати всі прояви поведінки сторін у спорі - як активне сперечання, так і ухилення від виконання обов'язків, але не ототожнюється з ними; і врешті-решт, конфлікт може мати місце і за реальної наявності правовідносин сторін, якщо вони є лише правопорушенням.

З урахуванням цього, спір про право визначається як конфлікт осіб, що вступили в нього з метою впливу на матеріальні права та обов'язки учасників. Господарський спір також є юридичним конфліктом, різновидом спору про право. Питання полягає в тому, чи притаманні господарському спору специфічні ознаки, що відмежовують його від інших правових спорів та які ці ознаки [24, с. 150].

Такі науковці, як Т. Абова, В. Тадевосян та І. Побірченко вважають конституційною ознакою господарського спору його господарську сутність.

Д. Притика, наголошуючи на потребі поширення в ході судово-правової реформи юрисдикції арбітражних судів на усі конфлікти за участю юридичних осіб та громадян-підприємців, на спори про визнання недійсними усіх актів державної виконавчої влади та інших органів, справи про банкрутство та встановлення фактів, що мають юридичне значення, також обмежує її (юрисдикцію господарських судів) господарською сферою [41, с. 94].

Висновок про нерозривність понять “господарські відносини” та “господарські спори” випливає і з тексту ст. 1 Закону України “Про арбітражний суд”.

Однак, сутність господарського спору обумовлюється сутністю господарської діяльності. Згідно із Законом України “Про ліцензування певних видів господарської діяльності” від 13.09.2000 р. господарська діяльність - це будь-яка діяльність, у тому числі підприємницька, юридичних осіб, а також фізичних осіб - суб'єктів підприємницької діяльності, пов'язана з виробництвом (виготовленням) продукції, торгівлею, наданням послуг, виконанням робіт [24, с. 52].

Отже, основний критерій визначення полягає у функціональній спрямованості діяльності. Раніше законодавець при визначенні господарської діяльності використовував критерій характеру діяльності (Закон України “Про зовнішньоекономічну діяльність”). Господарською визнавалася діяльність, яка мала товарний характер. Нині діяльність, пов'язана з виробництвом (виготовленням) продукції, торгівлею, наданням послуг, виконанням робіт, що, однак, не виключає можливості виступати об'єктами таких відносин різні матеріальні та нематеріальні блага.

До таких відносин насамперед можна віднести відносини юридичних осіб, а також фізичних осіб - суб'єктів підприємницької діяльності, пов'язані із здійсненням благодійності, безоплатної фінансової допомоги, відносини з соціальних, екологічних питань, деяких аспектів природокористування та ін., які не підлягають під поняття виробництва (виготовлення) продукції, торгівлі, надання послуг, виконання робіт, а разом з ними і відносини з оподаткування суб'єктів з цих питань.

Як суспільне явище спір є протиріччям, викликає різні думки про декілька або одне явище, предмет. Спори можуть бути самими різноманітними: політичними, суспільними, сімейними, трудовими і т.п. Серед усіх спорів особливе місце займають правові, предметом яких є права та обов'язки суб'єктів правовідносин [24, с. 52].

Цілком зрозуміло, що в ході реалізації таких правовідносин виникають правові спори. На думку О. Бринцева назвати такі спори господарськими, виходячи з нормативного визначення господарської діяльності, не можна, оскільки вони виникають під час діяльності, що не є господарською. Це означає, що такі спори згідно з чинним законодавством, не можуть бути підвідомчими господарським судам, оскільки останнім підвідомчі лише господарські спори. Крім того, внаслідок свого суб'єктного складу, вони не підвідомчі і судам загальної юрисдикції [22, с. 16]. Це зводить дилему або до конструювання ще одного поняття для визначення таких спорів з подальшим визначенням їх підвідомчості, або до визнання недоцільності включення господарської сутності спору у визначення поняття господарського спору. При цьому слід зауважити, що річ не у визначенні дефініції господарської діяльності, адже і раніше існувало широке коло відносин відповідних суб'єктів, які не охоплювались господарськими відносинами та в ході реалізації яких виникали спори.

Перший варіант вирішення дилеми не може бути визнаний доцільним, оскільки в разі його прийняття слід було б визначити окрему категорію спорів для кожної окремої категорії відносин суб'єктів залежно від сутності прав та обов'язків сторін у таких відносинах - господарські, благодійні, екологічні та ін [22, с. 16]. Одним з ідеалів правової держави, до якого слід прямувати, є універсальність регулювання суспільних відносин.

До того ж в окремих випадках правовідносини господарського та іншого характеру, які спричинили конфлікт, можуть бути пов'язані так тісно, що однозначно визначити, які саме відносини становлять сутність спору, неможливо.

На думку В.О. Зеленіна, правильним є другий варіант вирішення цієї дилеми. Господарську сутність не слід включати до ознак спору. Взагалі, визначати окремі категорії правових спорів через сутність діяльності, під час якої вони виникають, з подальшим визначенням особливого порядку вирішення їх неправомірно. Сутність прав та обов'язків учасників спору не повинна бути підставою для встановлення будь-яких особливостей у захисті цих прав. Сумнівним є твердження авторів про те, що спрощення та прискорення процедури розгляду господарських спорів, порівняно зі спорами, що розглядаються судами загальної юрисдикції, зумовлене потребою у захисті інтересів цивільного обігу під час господарської діяльності [27, с. 145]. З рівності прав усіх людей, проголошеної ст. 21 Конституції України, випливає недопустимість встновлення будь-яких привілеїв та обмежень у засобах захисту прав.

Отже, в правовій державі слід взагалі відмовитись від категорії господарський спір, визнати існування лише спорів про право та гарантувати кожному право на вирішення їх судовою владою держави в однаковому для всіх порядку.

Визначаючи господарську сутність спору, слід звернути увагу на позитивні та негативні сторони його виникнення. Так, вчені І. Побирченко та С. Теньков відмічають в ньому позитивний момент, вказуючи, що правовий спір сприяє встановленню чіткості і визначеності у взаємовідносинах спірних сторін. З іншого боку він свідчить про неврегульованість взаємовідносин контрагентів. Для того, щоб усунути її, необхідно розв'язати виниклий спір. Тому завдання господарників та юристів сьогодні полягає в тому, щоб попередити спори, а при виникненні - оперативно вирішувати, самими сторонами, без звернення до господарського суду.

Незважаючи на різноманітність думок щодо визначення сутності господарського спору, більшість науковців додержуються давно встановленої класичної позиції з цього приводу. А саме, господарські спори є різновидом правових спорів, що виникають в процесі здійснення господарської діяльності, самостійним інститутом господарського права або іншими словами протиріччям двох або декількох осіб про права та обов'язки в господарських правовідносинах [51, с. 82].

Спори з приводу господарських правовідносин частіше всього виникають в результаті правопорушень по укладеним договорам. Але вони можуть породжуватись у випадку заподіяння позадоговірної шкоди, незаконного привласнення чужого майна, розходжень при укладанні договорів, порушеннях прав суб'єктів підприємницької діяльності неправомірними рішеннями органів влади і управління, при заборгованості підприємств та організацій.

В залежності від змісту, сутності господарських спорів їх можна розділити на на три великі групи, категорії:

1) договірні;

2) майнові;

3) немайнові.

Поряд з цим розмежуванням спори за загальним предметом розподіляються і на більш мілкі групи за спеціальними ознаками.

Так, договірні спори поділяються на:

а) спори про укладання договорів, їх умовах;

б) зміну договорів;

в) розірвання договорів;

г) визнання договорів недійсними.

Ще більш розгалуженою є категорія майнових спорів за видовими ознаками, а саме:

а) про віндикацію майна;

б) про стягнення збитків;

в) про постачання недоброякісної, некомплектної продукції, товарів;

г) за розрахунками і т.п. [31, с. 120].

Немайнові спори однорідні. Серед них займають важливе місце справи про недійсність актів відповідних органів, про порушення антимонопольного законодавства і т.п.

Розмежування спорів за категоріями та видами має важливе значення для правильного визначення держмита, надання належних доказів, здійснення певних процесуальних дій. Крім того, статистичні дані по категоріям та видам спорів дають можливість мати явну уяву про характер господарських правопорушень, розповсюдженості деяких з них, про стан укладання договорів і договірної дисципліни. Це дозволяє приймати відповідні заходи по усуненню правопорушень та інших недоліків в господарській діяльності.

3. Розмежування адміністративного та господарського судочинства в Україні

3.1 Розмежування юрисдикції адміністративних і господарських судів за матеріальним критерієм

Сьогодні вирішення питання щодо адміністративної юрисдикції в основному формується за рахунок судової практики, яка також не повністю узгоджується з процесуальними законами. Щодо останніх, то, можливо, їхні недоліки полягають у нечіткій визначеності або невизначеності деяких положень.

Юрисдикція суду -- це компетенція однієї структури (ланки) судів щодо розгляду справ певного виду або категорії. Не слід плутати юрисдикцію з підсудністю, оскільки підсудність -- це визначення в одній структурі (ланці) судів того, який має розглядати справу.

Критерії розмежування юрисдикції -- це законодавчо закріплені ознаки, за якими визначається компетенція судів, зокрема певні категорії справ, що мають бути розглянуті різними судовими ланками.

Адміністративна юрисдикція дуже широка, а тому визначити основні її ознаки, які були б притаманні для кожного предмета спору, фактично неможливо. За своєю природою, з огляду на положення минулих процесуальних кодексів, вона стала змішаною, адже ввібрала в себе з цивільної та господарської юрисдикції деякі категорії спорів. Крім того, до неї ввійшли спори суто адміністративної спрямованості, які до набрання чинності КАС розглядалися цивільними і господарськими судами.

Компетенція адміністративних судів визначена ст. 17 КАС. Так, відповідно до ч.1 названої статті вона поширюється на:

1) спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності;

2) спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;

3) спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, зокрема делегованих повноважень, а також спори, які виникають з приводу укладання та виконання адміністративних договорів;

4) спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених законом;

5) спори щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму[5].

На сьогоднішній день як у практичному, так і в теоретичному плані залишається відкритим питання про розмежування справ господарської юрисдикції зі справами адміністративної юрисдикції. Вирішення питання про підвідомчість справ адміністративним судам здійснюється за допомогою предметного критерію. Вказане підтверджується ч. 2 ст. 4 КАС України: юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення [43, с. 7].

Сердюк В.В. вважає, що необхідно встановити умови розмежування повноважень спеціалізованих адміністративних і господарських судів за таким принципом: спори, що випливають з публічно-правових правовідносин - віднести до сфери повноважень адміністративних судів, а спори господарського характеру, що випливають з господарських договорів - до сфери повноважень господарських судів, які вирішуватимуть їх на підставі Господарського кодексу України [46, с. 12].

Представники господарських судів виступили за збереження у юрисдикції господарських судів усіх адміністративних спорів, що виникають у сфері господарської діяльності: починаючи від справ, які виникають у сфері державного контролю за суб'єктами господарювання, і закінчуючи оскарженням нормативно-правових актів. Інакше кажучи, згідно з цим підходом, спори як приватного, так і публічного характеру, що виникають у сфері господарської діяльності, залишаються у компетенції господарських судів. Адміністративні ж суди не вирішуватимуть адміністративних спорів, якщо стороною у них поряд із суб'єктом владних повноважень є суб'єкт господарської діяльності. Основний аргумент - необхідність дотримання “структури матеріального права України у сфері господарювання”, оскільки набрав чинності Господарський кодекс, який об'єднав норми галузі матеріального права - господарського.

Наприклад, Р. Куйбіда вважає, що суттєвим недоліком реалізації цього підходу є те, що він не запобігає ситуаціям, коли одні й ті самі підзаконні правові акти будуть одночасно оскаржуватися і до адміністративних судів (за зверненням фізичної особи), і до господарських судів (за зверненням юридичної особи). Адже часто підзаконні акти стосуються прав та інтересів і фізичних осіб, і юридичних осіб (наприклад, акти щодо будівництва, реєстрації різноманітних майнових прав, прав інтелектуальної власності тощо). Розгляд різними судами може призвести до неоднакових результатів перевірки актів [31, с. 119].

Серед інших недоліків позиції представників Вищого господарського суду потрібно звернути увагу й на те, що тоді адміністративні справи розглядатимуться за правилами господарського судочинства, які мало відрізняються від правил цивільного судочинства. Однак справедливість вирішення таких справ має гарантуватися їхнім розглядом згідно з принципами адміністративного судочинства. Було б дивно, якби, наприклад, правові акти за зверненням суб'єктів господарської діяльності переглядалися господарським судом у порядку господарського судочинства, а за зверненням інших осіб - адміністративним судом у порядку адміністративного судочинства. У втіленні засад диспозитивності і змагальності господарське судочинство наближене до цивільного, а тому не гарантуватиме належного вирішення адміністративних спорів у сфері господарської діяльності. А якщо й визначати особливості вирішення публічно-правових спорів у Господарському процесуальному кодексі, тоді останній буде нічим іншим, як об'єднанням цивільного і адміністративного процесів в одному акті. Результатом цього стане тільки зайве збільшення нормативного масиву.

Визначальною характеристикою адміністративно-правових спорів є не те, чиї права у них порушено - фізичної чи юридичної особи, а те, ким і за яких умов вони порушені - адміністративним органом при здійсненні владних повноважень. Отже, перевагу доцільно надати іншому підходу: всі адміністративні спори, у тому числі й ті, що стосуються господарської діяльності, повинні належати до юрисдикції адміністративних судів. Тоді вирішення адміністративно-правових спорів здійснюватиметься однією системою адміністративних судів у порядку адміністративного судочинства [31, с. 119].

В даний час основним, найгострішим і дотепер не вирішеним залишається питання про те, чи підлягають віднесенню до юрисдикції адміністративних судів спори, пов'язані з державним регулюванням і контролем за діяльністю господарюючих суб'єктів, що раніше розглядалися у порядку господарського судочинства? В. На думку Ніколаєнка, на дане питання слід дати негативну відповідь, при цьому аргументи, що його обґрунтовують, можна розділити на формально-юридичні і організаційно-економічні [35, с. 12].

Аналіз діючого Господарського кодексу України як основного нормативного акта, що регулює господарські відносини, дозволяє стверджувати, що його розробники керувалися концепцією, відповідно до якої господарське право як галузь права є сукупністю норм, що регулює підприємницькі відносини і тісно пов'язані з ними інші, зокрема некомерційні, а також відносини з державного регулювання економіки в цілях забезпечення інтересів держави і суспільства. Таким чином, господарські правовідносини складаються з двох елементів:

1) правовідносини, пов'язані із здійсненням підприємницької діяльності або некомерційної діяльності, пов'язаної з виробництвом і реалізацією товарів, робіт, послуг, які виникають між юридично рівними суб'єктами, або так звані горизонтальні правовідносини;

2) правовідносини, пов'язані з державним регулюванням господарської діяльності, які виникають між суб'єктами владних повноважень і суб'єктами господарювання, або так звані вертикальні правовідносини.

Всі вони об'єднані економічним змістом відносин, оскільки виникають і розвиваються у сфері реалізації підприємницької діяльності, за державного впливу на господарський обіг. І в “вертикальній”, і в “горизонтальній” частині- це єдиний господарський обіг, тобто сукупність всіх зв'язків, що складаються у відтворювальних процесах.

Таким чином, як приватноправові, так і публічно-правові відносини, що виникають в ході здійснення господарської діяльності, знаходяться в нерозривній діалектичній єдності. У зв'язку з цим штучне виділення останніх і віднесення спорів, які з них виникають, до юрисдикції адміністративних судів, неприпустимо. Крім того, слід звернути увагу на зміст норм Господарського процесуального кодексу України і КАС України, на підставі яких відбувається розмежування юрисдикції господарських і адміністративних судів.

Господарська діяльність є особливим видом суспільної діяльності, що підтверджується існуванням окремих кодифікованих актів як матеріального, так і процесуального права -- Господарського кодексу України [1], Господарського процесуального кодексу України [2].

Відповідно до статей 2, 17, 50 КАС України за захистом прав і законних інтересів до адміністративних судів можуть звертатися будь-які фізичні і юридичні особи незалежно від їх діяльності, а ГПК України встановлює порядок судового захисту прав суб'єктів господарювання (тобто юридичних і фізичних осіб, що здійснюють особливу, господарську діяльність). Крім того, зберігають силу положення статті 12 ГПК України, які передбачають, що господарським судам підвідомчі спори про визнання недійсними актів з підстав, передбачених в законодавстві. Викладене дозволяє зробити висновок про співвідношення норм КАС України і ГПК України як загальних і спеціальних норм і застосувати правило тлумачення, запропоноване ще римським правом, -- Lex specialis derogat lex generalis (норма спеціальна відміняє норму загальну) [35, с. 13].

Проблемним є відмежування адміністративної юрисдикції від цивільної чи господарської при визначенні компетентного суду у справах щодо відшкодування матеріальної чи моральної шкоди, заподіяної рішеннями, діями чи бездіяльністю суб'єктів владних повноважень. Відшкодування шкоди у зобов'язальних відносинах, зокрема у деліктних, - це традиційно є предмет регулювання цивільного права, тому компетентними тут могли б вважатися суди цивільної та господарської юрисдикцій. Водночас, шкоду може бути заподіяно суб'єктом владних повноважень внаслідок порушення ним норм публічного права. Встановлення ж порушень у сфері публічної адміністрації - це прерогатива судів адміністративної юрисдикції, тобто за логікою - хто встановив факт порушення, той й і мав би ухвалити рішення про відшкодування.

У КАС України обрано комбінований варіант вирішення цієї проблеми. Питання про компенсацію шкоди розглядає адміністративний суд, якщо вимога про це заявлена одночасно з вимогою про протиправність рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень. В інших випадках це питання вирішує суд цивільної чи господарської юрисдикції (ч. 2 ст. 21 КАС України).

Такий варіант є найбільш оптимальним. Він дозволяє досягти процесуальної економії: особа має можливість вирішити питання про протиправність акту, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень й одночасно питання про відшкодування шкоди в одному суді. Проте, якщо таку майнову вимогу заявлено окремо від оскарження акту, дій чи бездіяльності, її належить вирішувати за правилами цивільного (господарського) судочинства за наявності преюдиційного рішення адміністративного суду про протиправність акту, дії чи бездіяльності в частині правової оцінки поведінки суб'єкта владних повноважень. Отож фізична чи юридична особа, яка невдоволена рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень і зазнала внаслідок них шкоди, мала б визначити, звертаючись до суду, що має для неї перевагу: досить тривале вирішення адміністративним судом питань про протиправність рішення, дії, бездіяльності і відшкодування шкоди, чи більш швидке визнання протиправним рішення, дії, бездіяльності адміністративним судом, а вже потім відшкодування шкоди у порядку цивільного або господарського судочинства, що загалом вимагатиме більше часу, коштів і зусиль, але є менш ризикованим. Менший ризик полягає у тому, що позивач, звертаючись до адміністративного суду лише з вимогою про визнання протиправними рішення, дії чи бездіяльності, не сплачує судового збору з майнових вимог. У разі не задоволення такої вимоги адміністративним судом стає очевидним, що майнові претензії будуть безпідставними.

Подібною за природою є проблема визначення суду (адміністративної чи цивільної (або господарської юрисдикції) щодо вирішення справ про відшкодування шкоди державі чи органу місцевого самоврядування посадовими і службовими особами, відповідальними за видання протиправних рішень, вчинення незаконних дій чи допущення бездіяльності. Такі справи можуть виникати за регресними вимогами державного органу чи органу місцевого самоврядування, які відшкодували заподіяну ними шкоду фізичній чи юридичній особі, до безпосередніх винуватців заподіяння шкоди. Незважаючи на суб'єктний склад (суб'єкт владних повноважень і посадова чи службова особа), такі справи повинні розглядати суди цивільної (або господарської) юрисдикції, оскільки предметом розгляду буде лише вимога про відшкодування, але аж ніяк не питання про протиправність акта чи діяння, що належать до сфери публічного права [37, с. 48-50].

Як показала судова практика місцевих господарських судів, доволі проблематичним є розмежування підвідомчості спорів за позовами податкових органів до суб'єктів підприємницької діяльності щодо застосування адміністративно-господарських санкцій за порушення правил здійснення господарської діяльності.

Саме невизначеність у тлумаченні “управлінських функцій” серйозно перешкоджає належному розмежуванню компетенції між адміністративними і господарськими судами. Зокрема, залишаються спірними питання щодо віднесення до компетенції адміністративних судів спорів між суб'єктами господарювання та податковими органами. Адже останні під час стягування загальнообов'язкових податків і зборів та притягнення платників податків до відповідальності, яка за всіма ознаками є адміністративною, аж ніяк не реалізують “управлінські функції”. Разом з тим податкові органи, без сумніву, виконують загальнодержавну (публічну) функцію контролю за процесом сплати податків. При цьому вони можуть порушувати суб'єктивні права суб'єктів господарювання, а також норми податкового, фінансового чи адміністративного законодавства, що відповідно може призвести до виникнення публічно-правового спору, який мав би розглядатись адміністративним судом, хоча даний спір формально не є наслідком здійснення суб'єктом владних повноважень “управлінських функцій” [18, с. 9-10].

Відносини, пов'язані зі сплатою суб'єктами підприємницької діяльності обов'язкових платежів у відповідні бюджети, є публічно-правовими, але звернення суб'єкта підприємницької діяльності з позовом про визнання акта податкового органу недійсним необхідно розглядати як спосіб захисту саме господарських прав цієї особи і, відповідно, розгляд таких позовів має належати до компетенції господарських судів.

Так, позови, які частіше заявляються до податкових органів - це позови про визнання податкових повідомлень-рішень недійсними. Рішення про нарахування податків і фінансових санкцій ухвалюється за результатами проведеної перевірки фінансово-господарської діяльності суб'єкта підприємницької діяльності за визначений період.

Таким чином, на думку І.Х. Темкіжева, по-перше, податковий орган у відносинах із суб'єктами підприємницької діяльності не має владних повноважень прямого адміністрування, а здійснює тільки функцію контролю [50, с. 71]. Нараховані суми можуть бути стягнені податковими органами тільки в тому випадку, якщо ці суми будуть визнані узгодженими зі ст. 5 Закону України “Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами і державними цільовими фондами” чи за рішенням суду.

По-друге, предметом перевірки є саме фінансово-господарська діяльність підприємства чи іншого суб'єкта підприємницької діяльності. Перевіряються органами державної податкової служби, насамперед, господарські правовідносини між платником податків і його контрагентами, відображення цих відносин у бухгалтерському і вже потім у податковому обліку. Тому перевіряючі оцінюють договори постачання, купівлі-продажу, збереження, банківського кредиту, оренди, перевезення й інших господарських договорів та документи, що зберігаються сторонами в процесі виконання цих договорів.

І при оскарженні рішення податкового органу в суді, суд має визначити момент спливу строків позовної давності в господарських зобов'язаннях, момент виникнення зобов'язань за договором, дати оцінку правової природи фактично існуючих господарських правовідносин, визначити предмет договору і його вартість, установити відповідність умов господарського договору чинному законодавству. Отже, у процесі розгляду спорів податкових органів із суб'єктами підприємницької діяльності судовий орган буде зобов'язаний керуватись господарським законодавством [50, с. 73-74].

Досліджуючи питання розмежування юрисдикції спеціалізованих судів за позовами податкових органів до суб'єктів господарювання шляхом системного процесуального (КАС України) і матеріального (ГК України) кодексів, не можна залишити поза увагою правові норми глави 27 ГК України, яка встановлює порядок застосування адміністративно-господарських санкцій до таких суб'єктів. Зокрема, ст. 238 ГК України передбачає, що за порушення встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності до суб'єктів господарювання можуть бути застосовані уповноваженими органами державної влади або органами місцевого самоврядування адміністративно-господарські санкції, тобто заходи організаційно-правового або майнового характеру, спрямовані на припинення правопорушення суб'єкта господарювання та ліквідацію його наслідків.

Види адміністративно-господарських санкцій, умови та порядок їх застосування визначаються Господарським кодексом України, який є одним із основних джерел господарського права, іншими законодавчими актами. Адміністративні санкції можуть бути встановлені виключно законами.

З приписів п. 8 та 9 ст. 3, п. 4 ч. 1. ст. 17, ч. 4 ст. 50, ст. 104 КАС України вбачається, що до компетенції адміністративних судів віднесено не всі спори, в яких позивачами є суб'єкти владних повноважень. Вичерпний перелік позовів, за якими юридичні та фізичні особи, що не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами у справах за позовами суб'єктів владних повноважень встановлено ст. 50 КАС України, і до них не віднесено спори за позовами суб'єктів владних повноважень до суб'єктів господарської діяльності про застосування адміністративно-господарських санкцій.

Таким чином, на думку Г.П. Литвинової та С.В. Ребристої, правові та юридичні підстави виникнення спорів про застосування податковими органами адміністративно-господарських санкцій до суб'єктів господарювання регулюються виключно положеннями глави 27 Господарського кодексу України і повинні розглядатися за правилами господарського судочинства, оскільки в цих випадках з боку податкових органів має місце застосування до суб'єктів господарювання адміністративно-господарських санкцій (ст. 238 ГК України) за порушення встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності, тобто податкові органи здійснюють заходи організаційно-правового і майнового характеру, спрямовані на припинення правопорушення, допущеного суб'єктом господарювання, та ліквідацію його наслідків [32, с. 26].

На думку А.В. Руденка, справи щодо оскарження рішень податкових органів підлягають розгляду в адміністративних, а не в господарських судах, оскільки податкові органи є органами управління, уповноваженими у публічних інтересах виконувати функцію контролю за дотриманням законодавства у сфері оподаткування та ухвалюють правові акти на виконання покладених на них функцій. Таким чином, має місце правовий конфлікт між фізичною чи юридичною особою та податковим органом внаслідок реалізації останнім своїх владних управлінських функцій [42, с. 14].

Безумовно, обидві позиції, не дивлячись на їх недоліки, є обґрунтованими, а тому мають право на існування. Проте, остаточною повинна стати лише одна з них. Поки ж не зовсім зрозуміло, коли і ким буде вирішена дана ситуація, а також інші подібні ситуації, яких сьогодні, на жаль, предостатньо. Можна припустити що вирішальною для законодавчого вирішення цього питання стане позиція судової практики.

Тривалий час справи у спорах, що виникають при укладенні, виконанні, зміні та розірванні господарських договорів за участю держави, відповідно до ст. 12 ГПК України були підвідомчі господарським судам. Статтею 17 КАС України, спори, що виникають з приводу укладення та виконання адміністративних договорів, віднесено до компетенції адміністративних судів. Відповідно до ст. 3 КАС України адміністративний договір - це дво- або багатостороння угода, зміст якої складають права та обов'язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб'єкта владних повноважень, який є однією із сторін угоди [3].

Труднощі на практиці можуть виникати під час визначення судової юрисдикції щодо спорів, які виникають з договорів між суб'єктами владних повноважень та іншими особами. Проблемою може бути ідентифікація деяких видів таких договорів як адміністративних. Які критерії використовувати в таких випадках - суб'єктний склад чи суть правовідносин? Від відповіді на це питання залежатиме вибір суду, який вирішуватиме спір стосовно відповідного договору. Орієнтиром при вирішенні цього питання одночасно можуть бути: суб'єктний склад договору (принаймні одна сторона - це суб'єкт владних повноважень) та публічна природа правовідносин. Якщо неодмінною стороною договору відповідно до законодавства повинен бути суб'єкт владних повноважень, то такий договір слід визнати адміністративним, оскільки суб'єкт владних повноважень в такому випадку діє від імені держави (територіальної громади), в її інтересах чи для забезпечення їх, а не для своїх власних поточних потреб [37, с. 51].

При дослідженні цього питання слід звернути увагу на такий момент. Відповідно до ст. 17 КАС України до компетенції адміністративних судів віднесено спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності. Відповідно до ч. 2 ст. 20 ГК України права та законні інтереси суб'єктів господарювання захищаються, зокрема, шляхом визнання повністю або частково недійсними актів органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Особливості господарських договірних відносин за участю держави зумовлюють звернення до господарського суду сторін договору не тільки з позовними вимогами, пов'язаними з укладенням, виконанням, зміною, розірванням таких договорів, а й вимогами щодо визнання недійсними актів (як, зокрема, в договірних відносинах приватизації державного та комунального майна). За правилами ч. 3 ст. 21 КАС України не допускається об'єднання в одне провадження кількох вимог, які належить розглядати в порядку різного судочинства, якщо інше не встановлено законом. Це означатиме, що єдиний за своєю суттю господарський спір, який виникає з договірних відносин за участю держави, може штучно розриватися на дві частини: про визнання недійсним акта державного чи іншого органу та власне майновий або немайновий спір (наприклад, про зміну умов договору).

Очевидно, що це не сприятиме як всебічному розгляду справи, так і, насамперед, ефективності та швидкості відновлення порушених прав або законних інтересів як суб'єктів господарювання, так і держави. Крім того, подання до адміністративного суду державою в особі її органів позовів проти суб'єкта господарювання у зв'язку з укладенням, виконанням, зміною та розірванням таких договорів, як уявляється, суперечитиме самій ідеї адміністративної юстиції: захисту прав та інтересів громадянина від порушень з боку держави, але ж ніяк не навпаки.

На думку О.А. Беляневич, порівняння адміністративного договору з господарськими договорами за участю держави дає підстави стверджувати, що останні мають інший об'єкт й іншу мету [20, с. 118]. Державні контракти, концесійні договори, договори оренди та інші договори в сфері державного господарювання опосередковують не управлінські відносини між органом держави та суб'єктом господарювання, а господарську діяльність з виготовлення та реалізації продукції, виконання робіт чи надання послуг вартісного характеру. Договори у сфері державного господарювання не породжують для сторін прав та обов'язків адміністративного характеру (хоча окремі умови організаційного характеру і входять до їх змісту), тобто, з огляду на зміст п. 13 ст. 3 КАС України, права та обов'язки сторін у таких договорах не випливають із владних управлінських функцій.

Об'єктом господарського договору за участю держави є не дії управлінського характеру, а дії по передачі майна, виконанню робіт, наданню послуг, а їх законодавчо визначена мета полягає у забезпеченні ефективного використання засобів виробництва, які перебувають у державній або комунальній власності. Суб'єкт господарської діяльності, який господарює на основі майна виробничого призначення, що перебуває у державній або комунальній власності (оренда, концесія), або здійснює поставки товарів, виконання робіт, надання послуг для державних потреб, є активною стороною в таких договорах, і переслідує власну мету отримання прибутку від здійснення своєї господарської / підприємницької діяльності. Віднесення договорів у сфері державного господарювання до адміністративних і включення спорів, що виникають у такого роду договірних відносинах, до предмета діяльності адміністративних судів, як вважає О.А. Беляневич, є безпідставним [20, с. 123-124].

3.2 Суб'єктний критерій розмежування юрисдикції адміністративних і господарських судів

Присутність суб'єктного критерію при вирішенні питання підвідомчості справ адміністративним судам не можна заперечувати, проте він не має такого визначального характеру, як, скажімо, у господарському судочинстві. Щодо застосування суб'єктного критерію для визначення компетенції адміністративних судів слід зауважити наступне.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 3 КАС України справа адміністративної юрисдикції - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. Виходячи із наведеного визначення, одна зі сторін у справі адміністративної юрисдикції є суб'єктом владних повноважень в значенні п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України.

Суб'єкти адміністративного процесу - це учасники адміністративного процесу, які реалізують у ході адміністративно-процесуальної діяльності свій процесуальний статус з метою захисту прав і законних інтересів своїх або осіб, колективів чи організацій, а також лідируючі суб'єкти, в обов'язки яких входить ведення процесу та ухвалення на державно-владних підставах рішення в справі [19, с. 52]. Будь-який суб'єкт адміністративного процесу, незалежно від того, організовує він цей процес, чи є його звичайним учасником, наділяється державою цілим комплексом юридичних прав та обов'язків, обумовлених його роллю у вирішенні адміністративної справи [30, с. 73].

Адміністративне судочинство відкрило нову ознаку відмежування адміністративної юрисдикції -- визначення юрисдикції залежно від того, хто є позивачем у справі. Статтею 50 КАС передбачено (і це випливає із завдань адміністративного судочинства), що позивачем має бути фізична або юридична особа, яка звертається по захист своїх прав, свобод та інтересів, якщо вона вважає, що суб'єктом владних повноважень ці права, свободи та інтереси порушені.

Однак у ч.4 ст.50 КАС зазначено, що «громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, їх об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень:

1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян;

2) про примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян;

3) про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України;

4) про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо);

5) в інших випадках, встановлених законом».

Тобто в нормі наведені лише конкретні випадки, коли суб'єкт владних повноважень може бути позивачем.

Із застосуванням положень зазначеної норми в судах виникла парадоксальна ситуація, коли юрисдикція залежить від суб'єкта звернення до суду. Хоча спір виник з одних і тих самих правовідносин, але від того, хто подав позов, залежить визначення юрисдикції.

Тому, виходячи з положень п.5 ч.4 ст.50 КАС (в інших випадках, встановлених законом, позивачем може бути суб'єкт владних повноважень) Верховним Судом було прийняте рішення: всі спори, що випливають з публічно-правових відносин, належать до спорів адміністративної юрисдикції, незалежно від того, хто є позивачем, а хто відповідачем в адміністративній справі. Така практика узгоджується з процесуальними нормами.

Відповідно до п.8 ст.3 КАС позивачем є «особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подана позовна заява до адміністративного суду». Крім того, з п.3 ч.1 ст.17 КАС випливає, що компетенція адміністративних судів поширюється на «спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також спори, які виникають з приводу укладання та виконання адміністративних договорів» [3].

При цьому принципи та завдання КАС у такому випадку не порушуються, а навпаки, ще краще виконуються, тому що коли відповідачем є не суб'єкт владних повноважень, а фізична або юридична особа, то права відповідача ще не порушені. Якщо суд на стадії розгляду справи встановить, що суб'єкт владних повноважень як позивач діє незаконно, то припинить такі дії шляхом прийняття постанови про відмову в задоволенні позову.

У свою чергу відповідачем в адміністративній справі є суб'єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом. Згідно з п. 9 ч. 1 ст. 3 КАС України у випадках, передбачених законом, відповідачами можуть бути й інші особи, до яких звернена вимога позивача.

Розглянемо, наприклад, суб'єктний склад справ, порушених у прядку ст.175 КАС України. Відповідно до ч. 1 ст. 175 КАС України, предметом оскарження є дії чи бездіяльність кандидатів, їхніх довірених осіб, партії (блоку), місцевої організації партії (блоку місцевих організацій партій), їхніх посадових та уповноважених осіб, офіційних спостерігачів від суб'єктів виборчого процесу, що порушують законодавство про вибори. Право оскаржувати дії чи бездіяльність зазначених осіб мають кандидат, партія (блок), місцева організація партії (блок місцевих організацій партій). Очевидно, що сторони у справі, яка розглядається в порядку ст. 375 КАС України, не підпадають під визначення суб'єктного складу адміністративної справи, яке міститься в п.1 ч. 1 ст. 3 КАС України. Фактично сторонами у справі, порушеній в порядку ст. 175 КАС України, можуть бути особи, жодна з яких не є суб'єктом владних повноважень, наприклад, кандидат (позивач) та кандидат (відповідач) [43, с. 7-8].

В Інформаційному листі Вищого господарського суду України від 07.02.2006 р. № 01-8/301 “Про деякі питання, пов'язані із розмежуванням компетенції господарських і адміністративних судів” зазначається, що згідно зі ст. 8 Закону України “Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні” державне управління в галузі забезпечення соціальної захищеності інвалідів здійснюється центральним органом виконавчої влади з питань праці та соціальної політики, Міністерством охорони здоров'я України та органами місцевого самоврядування.

Відповідно до пункту 1 Положення про Фонд соціального захисту інвалідів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.09.2002 № 1434 (далі -- Положення), Фонд соціального захисту інвалідів (далі -- Фонд) є урядовим органом державного управління, який діє у складі Мінпраці та підпорядковується йому.

Згідно з пунктом 9 Положення для реалізації покладених на Фонд завдань за погодженням з Мінпраці утворюються територіальні відділення Фонду в межах граничної чисельності його працівників.

Відповідно до покладених на нього завдань Фонд соціального захисту інвалідів здійснює контроль за своєчасним перерахуванням сум штрафних санкцій, що надходять від підприємств, установ і організацій за недодержання ними нормативів робочих місць для забезпечення працевлаштування інвалідів (підпункт 3 пункту 4 Положення). Пунктом 11 Порядку сплати підприємствами (об'єднаннями), установами і організаціями штрафних санкцій до відділень Фонду соціального захисту інвалідів, акумуляції, обліку та використання цих коштів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 № 1767, передбачено, що у разі несплати підприємствами, установами організаціями, які не забезпечують нормативу робочих місць, штрафних санкцій в установлений термін відділення Фонду соціального захисту інвалідів вживають заходів щодо їх стягнення в судовому порядку. Таким чином, Фонд та його відділення є органами державної влади, які у правовідносинах з підприємствами (об'єднаннями), установами та організаціями, зокрема, у зв'язку із застосуванням штрафних санкцій, передбачених статтею 20 Закону України “Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні”, реалізують владні управлінські функції, а право відділень Фонду на звернення до суду у відповідних відносинах визначено в законодавчому порядку. Ще одним аргументом на користь цієї позиції є положення статті 4 ГК України «Розмежування відносин у сфері господарювання з іншими видами відносин», в якій наголошується, що не є предметом регулювання цього Кодексу адміністративні і інші відносини управління з участю суб'єктів господарювання, в яких орган державної влади або місцевого самоврядування не є суб'єктом, наділеним господарською компетенцією, і безпосередньо не здійснює організаційно-господарські повноваження щодо суб'єкта господарювання [1]. Відділення Фонду хоча і є органом державної влади, але господарською компетенцією не наділено. Тому правовідносини щодо контролю за виконанням нормативу створення робочих місць для працевлаштування інвалідів (адміністративні відносини) не є предметом регулювання ГК України.

Відповідно до пункту 1 Положення про Пенсійний фонд України, затвердженого Указом Президента України від 01.03.2001 № 121/2001, Пенсійний фонд України (далі -- Пенсійний фонд) є центральним органом виконавчої влади, що, зокрема, здійснює керівництво та управління солідарною системою загальнообов'язкового державного пенсійного страхування, провадить збір, акумуляцію та облік страхових внесків.

Згідно з пунктом 1.1 Положення про управління Пенсійного фонду України в районах, містах і районах у містах, затвердженого постановою правління Пенсійного фонду України від 30.04.2002 № 8-2 (далі -- Положення про управління Пенсійного фонду), управління у районах, містах і районах у містах (далі -- Управління) є органами Пенсійного фонду, підвідомчими відповідно головним управлінням цього Фонду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, що разом з цими управліннями утворюють систему органів Пенсійного фонду.

Відповідно до підпункту 6 пункту 2.2 Положення про управління Пенсійного фонду Управління відповідно до покладених на нього завдань контролює надходження страхових внесків та інших платежів до Пенсійного фонду від підприємств, установ, організацій та громадян, збирає у встановленому порядку відповідну звітність, проводить планові та позапланові перевірки фінансово-бухгалтерських документів, звітів та інших документів щодо правильності обчислення та сплати страхових внесків, цільового використання коштів Пенсійного фонду в організаціях, що здійснюють виплату і доставку пенсій.

З наведеного випливає, що Управління у прийнятті рішення про стягнення простроченої заборгованості зі сплати страхових внесків діють як органи державної влади у здійсненні ними владних управлінських функцій і, відповідно, як суб'єкти владних повноважень.

Згідно з підпунктом 7 пункту 2.3 Положення про управління Пенсійного фонду Управління має право стягувати з платників страхових внесків несплачені суми страхових внесків.

За змістом статті 106 Закону України “Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування” саме територіальним органам Пенсійного фонду надано право приймати рішення про сплату простроченої заборгованості із сплати страхових внесків [13].

Відповідно до статті 14 Основ законодавства України про загальнообов'язкове державне соціальне страхування страхові фонди є органами, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов'язкового державного соціального страхування, провадять збір та акумуляцію страхових внесків, контроль за використанням коштів, забезпечують фінансування виплат за загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням та здійснюють інші функції згідно з затвердженими статутами.

Отже, у відповідних правовідносинах виконавчі дирекції Фондів соціального страхування, їх робочі органи виступають як суб'єкти владних повноважень у системі загальнообов'язкового державного соціального страхування.

Статтею 4 Закону України “Про ціни і ціноутворення” визначено повноваження Кабінету Міністрів України в галузі ціноутворення, зокрема, встановлено, що Кабінет Міністрів України визначає повноваження органів державного управління в галузі встановлення і застосування цін (тарифів), а також по контролю за цінами (тарифами) [15].

Таким органом відповідно до Положення про Державну інспекцію з контролю за цінами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.12.2000 № 1819 (далі -- Положення), є Державна інспекція з контролю за цінами (далі -- Держцінінспекція). Вона є урядовим органом державного управління, який діє у складі Мінекономіки і підпорядковується останньому.

Згідно з пунктом 11 Положення Держцінінспекція має територіальні органи -- державні інспекції з контролю за цінами в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, які становлять єдину систему органів державного контролю за цінами і мають права, передбачені пунктами 5, 6 Положення.