Розмежування адміністративної і господарської юрисдикції

У разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії адміністративного процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов'язкові для нього в такій самій мірі, у якій вони були б обов'язкові для особи, яку він замінив.

Сторона, а також третя особа в адміністративній справі можуть брати участь в адміністративному процесі особисто і (або) через представника.

Представником може бути фізична особа, яка має адміністративну процесуальну дієздатність (ч. 2 ст. 48 КАС). Представництво може бути договірне або законне.

Права, свободи та інтереси малолітніх, неповнолітніх, обмежено дієздатних та недієздатних осіб, захищають у суді їхні законні представники-- батьки, усиновлювачі, опікуни, піклувальники чи інші особи, визначені законом. Суд може залучити до участі у таких справах відповідно неповнолітніх осіб, непрацездатних фізичних осіб і фізичних осіб, цивільна дієздатність яких обмежена [19, c. 169].

Законним представником органу, підприємства, установи, організації в суді є його керівник чи інша особа, уповноважена законом, положенням, статутом.

Як законні представники діють також органи та інші особи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб.

У разі відсутності представника у сторони чи третьої особи, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, а також у разі, якщо законний представник цих осіб не має права вести справу в суді з підстав, встановлених законом, суд зупиняє провадження в справі та ініціює перед органами опіки і піклування чи іншими органами, визначеними законом, питання про призначення чи заміну законного представника.

Судді, прокурори, слідчі не можуть бути представниками в суді, крім випадків, коли вони діють як представники відповідних органів, що є стороною або третьою особою у справі, чи як законні представники сторони чи третьої особи.

Не можуть бути представниками в суді особи, які беруть участь у справі як секретар судового засідання, експерт, спеціаліст, перекладач та свідок [19, c. 170].

Повноваження представників, які беруть участь в адміністративному процесі на основі договору, на здійснення представництва в суді повинні бути підтверджені довіреністю чи усною заявою довірителя із занесенням її до журналу судового засідання. Оригінали довіреностей або засвідчені підписом судді копії з них приєднуються судом до справи.

Повноваження законних представників підтверджуються документами, які стверджують займану ними посаду чи факт родинних, опікунських тощо відносин з особою, інтереси якої вони представляють. Засвідчені підписом судді копії цих документів приєднуються до справи.

Повноваження на ведення справи в суді дає представникові право на вчинення від імені особи, яку він представляє, усіх процесуальних дій, які може вчинити ця особа. Розпорядження довірителя представникові, який бере участь в адміністративному процесі на основі договору, щодо ведення справи є обов'язковими для нього.

Повноваження представника чинні протягом часу провадження у справі, якщо інший строк не зазначено у довіреності.

Представник може відмовитися від наданих йому повноважень, про що повідомляє особу, яка його ними наділила, та суд. При цьому він не може брати участь у цій справі як представник іншої сторони.

Підстави і порядок припинення представництва за довіреністю, скасування довіреності та відмови представника від наданих йому повноважень визначаються статтями 248-250 Цивільного кодексу України [16].

Законний представник самостійно здійснює процесуальні права та обов'язки сторони чи третьої особи, яку він представляє, діючи в її інтересах.

Якщо дії законного представника суперечать інтересам особи, яку він представляє, суд може залучити до участі у справі відповідний орган чи особу, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб.

У випадках, встановлених законом, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, прокурор, органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи можуть звертатися до адміністративного суду із адміністративними позовами про захист прав, свобод та інтересів інших осіб і брати участь у цих справах.

Прокурор здійснює в суді представництво інтересів громадянина або держави і може здійснювати представництво на будь-якій стадії адміністративного процесу.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування можуть бути залучені судом до участі у справі як законні представники або вступити у справу за своєю ініціативою з метою виконання покладених на них повноважень [19, c. 180].

Органи та особи, яким законом надано право захищати права інших осіб, і звертаються до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів інших осіб, не можуть закінчувати справу примиренням. Їх відмова від адміністративного позову або зміна позовних вимог не позбавляє особу, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов, права вимагати від суду розгляду справи, вирішення адміністративного позову в попередньому обсязі.

Якщо фізична особа, яка має адміністративну процесуальну дієздатність і на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов, не підтримує позовні вимоги, суд залишає позовну заяву без розгляду.

Прокурор, який не брав участі у справі, з метою вирішення питання про наявність підстав для подання апеляційної чи касаційної скарги, скарги за винятковими обставинами, заяви про перегляд рішення за нововиявленими обставинами має право знайомитися з матеріалами справи в адміністративному суді.

Інші учасники адміністративного процесу. Учасниками адміністративного процесу, крім осіб, які беруть участь у справі, є секретар судового засідання, судовий розпорядник, свідок, експерт, спеціаліст, перекладач. Їх правовий статус визначений параграфом 2 глави 5 КАС.

Згідно ст.33 КАС судові виклики і повідомлення здійснюються повістками про виклик і повістками-повідомленнями.

Повістки про виклик у суд надсилаються особам, які беруть участь у справі, свідкам, експертам, спеціалістам, перекладачам, а повістки-повідомлення-- особам, які беруть участь у справі, з приводу вчинення процесуальних дій, у яких участь цих осіб не є обов'язковою. Повістки надсилаються особам, які беруть участь у справі, свідкам, експертам, спеціалістам, перекладачам рекомендованою кореспонденцією (листом, телеграмою) або кур'єром із зворотною розпискою за адресами, вказаними цими особами.

Якщо фізична особа, яка бере участь у справі, діє через представника і суд не вважає її особисту участь обов'язковою, він може направити повістку лише представникові.

У повістці про виклик зазначаються:

1) найменування та адреса адміністративного суду;

2) ім'я фізичної особи, яку викликають до суду, або найменування органу, підприємства, установи, організації, представник яких викликається;

3) дата, час і місце судового засідання;

4) назва і номер адміністративної справи;

5) в якому процесуальному статусі викликається ця особа (як позивач, відповідач, свідок тощо);

6) у разі необхідності-- пропозиція особі, яка бере участь у справі, подати всі раніше не подані докази;

7) обов'язок адресата повідомити про наявність поважних причин неможливості прибути до суду;

8) роз'яснення наслідків неприбуття до суду;

9) обов'язок особи, яка одержала повістку у зв'язку з відсутністю адресата, за першої можливості вручити її адресату.

У повістці-повідомленні зазначаються:

1) найменування та адреса адміністративного суду;

2) ім'я особи або найменування органу, підприємства, установи, організації, яким адресується повістка;

3) дата, час і місце судового засідання або проведення окремої процесуальної дії;

4) назва і номер адміністративної справи;

5) в якому процесуальному статусі має право взяти участь ця особа (як позивач, відповідач, свідок тощо) в адміністративному процесі;

6) обов'язок особи, яка одержала повістку у зв'язку з відсутністю адресата, негайно повідомити про неї адресата.

Якщо разом з повісткою надсилаються копії документів, у повістці вказується їх перелік і роз'яснюється право подати заперечення та докази на їх підтвердження.

Повістка вручається під розписку (ч. 1 ст. 35 КАС). Повістка може бути вручена безпосередньо в суді. Суд може за згодою особи, яка бере участь у справі, видати їй повістку для вручення іншій особі, яка викликається до суду.

Особа, яка вручає повістку, зобов'язана повернути до адміністративного суду розписку адресата про одержання повістки, яка приєднується до справи.

Повістка повинна бути вручена не пізніше ніж за сім днів до судового засідання, крім випадку, коли повістка вручається безпосередньо в суді. Повістка у справах, для яких встановлено скорочені строки розгляду, має бути вручена у строк, достатній для прибуття до суду.

Вважається, що повістку вручено також у разі одержання її під розписку будь-яким повнолітнім членом сім'ї адресата, який проживає разом з ним. Особа, яка одержала повістку, зобов'язана негайно повідомити про неї адресата.

У разі тимчасової відсутності адресата особа, яка повинна вручити повістку, відмічає у повістці відомості про те, куди вибув адресат та коли передбачається його повернення за наявності таких даних.

Якщо особа, яка бере участь у справі, перебуває під вартою або відбуває покарання у виді довічного позбавлення волі, позбавлення волі на певний строк, тримання у дисциплінарному батальйоні військовослужбовців, обмеження волі, арешту, повістка та інші судові документи вручаються їй під розписку адміністрацією місця утримання особи, яка негайно надсилає розписку цієї особи до суду.

Особам, які проживають за межами України, повістки вручаються в порядку, встановленому міжнародними договорами України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, у разі відсутності таких-- через дипломатичні представництва та консульські установи України за місцем проживання цих осіб.

Вважається, що повістку вручено юридичній особі, якщо вона доставлена за адресою, внесеною до відповідного державного реєстру, або за адресою, яка зазначена її представником, і це підтверджується підписом відповідної службової особи.

Вважається, що повістку вручено посадовій чи службовій особі, яка є учасником адміністративного процесу, якщо її доставлено за адресою місця служби цієї особи в порядку, встановленому частиною восьмою цієї статті.

Вручення повістки представникові особи, яка бере участь у справі, вважається також врученням повістки і цій особі.

Розписку про одержання повістки (повістку у разі неможливості вручити її адресату чи відмови адресата її одержати) належить негайно повернути до адміністративного суду.

Часом вручення повістки вважається день заповнення розписки адресатом, його представником, повнолітнім членом сім'ї адресата, який проживає разом з ним, службовою особою органу, підприємства, установи, організації (ст. 36 КАС).

У разі відмови адресата від одержання повістки особа, яка її доставляє, робить відповідну відмітку на повістці, засвідчує її власним підписом і негайно повертає до адміністративного суду. Особа, яка відмовилася одержати повістку, вважається такою, що її повідомлено про дату, час і місце судового засідання.

Якщо передбачено скорочені строки розгляду адміністративної справи, допускається судовий виклик або судове повідомлення осіб, які беруть участь у справі, свідків, експертів, спеціалістів, перекладачів телеграмою, факсимільним повідомленням (факсом, телефаксом), електронною поштою, телефоном, через друкований засіб масової інформації.

Щодо виклику відповідача, третіх осіб, свідків, місце фактичного проживання (перебування) яких невідоме, то в такому випадку суд може здійснити їх виклик через засоби масової інформації за останнім відомим місцем їхнього проживання (перебування) на території України.

Виклик публікується в друкованому засобі масової інформації не пізніше ніж за сім днів до дати призначеного судового розгляду справи. Друкований засіб масової інформації, у якому розміщуються оголошення про виклик протягом наступного року, визначається не пізніше 1 грудня поточного року в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Особи, які беруть участь у справі, зобов'язані під час провадження у справі повідомляти суд про зміну місця проживання (перебування, знаходження), роботи, служби. У разі неповідомлення про зміну адреси повістка надсилається їм за останньою адресою і вважається врученою.

Особи, які беруть участь у справі, свідки, експерти, спеціалісти, перекладачі, які не можуть з поважних причин прибути до суду, зобов'язані завчасно повідомити про це суд.

Під час судового засідання ведеться протокол (ст. 45 КАС). Також можуть застосовуватися технічні засоби.

Протокол після його складення та ознайомлення з ним усіх присутніх осіб, які беруть участь у справі, свідків, експертів, спеціалістів, перекладачів підписується секретарем судового засідання і суддею. Присутні особи, які беруть участь у справі, свідки, експерти, спеціалісти, перекладачі можуть подати свої зауваження, які додаються до протоколу.

Судовими рішеннями в адміністративному процесі є:

- судове рішення, яким суд вирішує спір по суті, викладається у формі постанови;

- судове рішення, яким суд зупиняє чи закриває провадження у справі, залишає позовну заяву без розгляду або приймає рішення щодо інших процесуальних дій, клопотань, викладається у формі ухвали.

Згідно вимог ст. 159 КАС, судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні [3].

Суд приймає постанову іменем України негайно після закінчення судового розгляду.

Постанова приймається, складається і підписується в нарадчій кімнаті складом суду, який розглянув справу.

У виняткових випадках залежно від складності справи складення постанови у повному обсязі може бути відкладено на строк не більше ніж п'ять днів з дня закінчення розгляду справи. При цьому вступна та резолютивна частини постанови підписуються всім складом суду, проголошуються в тому самому засіданні, в якому закінчився розгляд справи, і приєднуються до справи.

Окремим документом викладаються ухвали з питань:

1) залишення позовної заяви без руху;

2) повернення позовної заяви;

3) відкриття провадження в адміністративній справі;

4) об'єднання та роз'єднання справ;

5) забезпечення доказів;

6) визначення розміру судових витрат;

7) продовження та поновлення процесуальних строків;

8) передачі адміністративної справи до іншого адміністративного суду;

9) забезпечення адміністративного позову;

10) призначення експертизи;

11) виправлення описок і очевидних арифметичних помилок;

12) відмови в ухваленні додаткового судового рішення;

13) роз'яснення постанови;

14) зупинення провадження у справі;

15) закриття провадження у справі;

16) залишення позовної заяви без розгляду;

17) інших питань, які вирішуються поза судовим розглядом [19, с. 188].

Окремим документом можуть викладатися також ухвали з інших питань, які вирішуються під час судового розгляду. Ухвали, постановлені в судовому засіданні, проголошуються негайно після їх постановлення. Виправлення в судовому рішенні мають бути застережені складом суду, який його ухвалив.

Під час прийняття постанови суд вирішує (ст. 161 КАС):

1) чи мали місце обставини, якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються;

2) чи є інші фактичні дані (пропущення строку звернення до суду тощо), які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження;

3) яку правову норму належить застосувати до цих правовідносин;

4) чи належить задовольнити позовні вимоги або відмовити в їх задоволенні;

5) як розподілити між сторонами судові витрати;

6) чи є підстави допустити негайне виконання постанови;

7) чи є підстави для скасування заходів забезпечення адміністративного позову.

При вирішенні справи по суті суд може задовольнити адміністративний позов повністю або частково чи відмовити в його задоволенні повністю або частково.

У разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти постанову про:

1) визнання протиправними рішення суб'єкта владних повноважень чи окремих його положень, дій чи бездіяльності і про скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень, про поворот виконання цього рішення чи окремих його положень із зазначенням способу його здійснення;

2) зобов'язання відповідача вчинити певні дії;

3) зобов'язання відповідача утриматися від вчинення певних дій;

4) стягнення з відповідача коштів;

5) тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян;

6) примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян;

7) примусове видворення іноземця чи особи без громадянства за межі України;

8) визнання наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень.

Суд може прийняти іншу постанову, яка б гарантувала дотримання і захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Постанова складається з (ч. 1 ст. 163 КАС):

1) вступної частини із зазначенням:

дати, часу та місця її прийняття;

найменування адміністративного суду, прізвищ та ініціалів судді (суддів) і секретаря судового засідання;

імен (найменувань) сторін та інших осіб, які беруть участь у справі;

предмета адміністративного позову;

2) описової частини із зазначенням:

короткого змісту позовних вимог і позиції відповідача;

пояснень осіб, які беруть участь у справі;

інших доказів, досліджених судом;

3) мотивувальної частини із зазначенням:

встановлених судом обставин із посиланням на докази, а також мотивів неврахування окремих доказів;

мотивів, з яких суд виходив при прийнятті постанови, і положення закону, яким він керувався;

4) резолютивної частини із зазначенням:

висновку суду про задоволення адміністративного позову або про відмову в його задоволенні повністю чи частково;

висновку суду по суті вимог;

розподілу судових витрат;

інших правових наслідків ухваленого рішення;

строку і порядку набрання постановою законної сили та її оскарження.

Суд до закінчення судового розгляду справи може прийняти постанову щодо частини позовних вимог за клопотанням особи, яка бере участь у справі, якщо з'ясовані судом обставини дають можливість без шкоди для справи вирішити частину позовних вимог.

Постанова щодо частини позовних вимог може бути оскаржена у загальному порядку.

Ухвала, що викладається окремим документом, складається з:

1) вступної частини із зазначенням:

дати і місця її постановлення;

найменування адміністративного суду, прізвища та ініціалів судді (суддів);

імен (найменувань) сторін та інших осіб, які беруть участь у справі;

2) описової частини із зазначенням суті клопотання та імені (найменування) особи, що його заявила, чи іншого питання, що вирішується ухвалою;

3) мотивувальної частини із зазначенням мотивів, з яких суд дійшов до висновків, і закону, яким керувався суд, постановляючи ухвалу;

4) резолютивної частини із зазначенням:

висновків суду;

строку і порядку набрання ухвалою законної сили та її оскарження.

В ухвалі, яку суд постановляє без виходу до нарадчої кімнати, оголошуються висновок суду та мотиви, з яких суд дійшов такого висновку.

Суд, виявивши під час розгляду справи порушення закону, може постановити окрему ухвалу і направити її відповідним суб'єктам владних повноважень для вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону. Про вжиті заходи суд повідомляється не пізніше одного місяця після надходження окремої ухвали.

У разі необхідності суд може постановити окрему ухвалу про наявність підстав для розгляду питання щодо притягнення до відповідальності осіб, рішення, дії чи бездіяльність яких визнаються протиправними.

Окрема ухвала може бути оскаржена особами, інтересів яких вона стосується (ч. 3 ст. 166 КАС).

Судове рішення проголошується прилюдно негайно після виходу суду з нарадчої кімнати. Головуючий у судовому засіданні роз'яснює зміст рішення, порядок і строк його оскарження.

Особи, які беруть участь у справі, можуть отримати в суді копію постанови чи ухвали суду.

Копія судового рішення не пізніше наступного дня після ухвалення надсилається особі, яка бере участь у справі, але не була присутня в судовому засіданні. Якщо копія рішення надіслана представникові, то вважається, що вона надіслана й особі, яку вона представляє.

У разі проголошення в судовому засіданні тільки вступної та резолютивної частин постанови суд повідомляє час виготовлення постанови суду в повному обсязі.

Суд, що ухвалив судове рішення, може за заявою особи, яка брала участь у справі, чи з власної ініціативи прийняти додаткову постанову чи постановити додаткову ухвалу у випадках, якщо:

1) щодо однієї із позовних вимог, з приводу якої досліджувалися докази, чи одного з клопотань не ухвалено рішення;

2) суд, вирішивши питання про право, не визначив способу виконання судового рішення;

3) судом не вирішено питання про судові витрати.

Питання про ухвалення додаткового судового рішення може бути заявлено до закінчення строку на виконання судового рішення.

Суд ухвалює додаткове судове рішення після розгляду питання в судовому засіданні з повідомленням осіб, які беруть участь у справі. Неприбуття у судове засідання осіб, які були належним чином повідомлені, не перешкоджає розгляду питання. Додаткове судове рішення або ухвала суду про відмову в ухваленні додаткового судового рішення можуть бути оскаржені.

Питання про внесення виправлень суд вирішує в судовому засіданні.

Якщо судове рішення є незрозумілим, суд, який його ухвалив, за заявою осіб, які беруть участь у справі, або державного виконавця ухвалою роз'яснює своє рішення, не змінюючи при цьому його змісту [42, c. 15].

Подання заяви про роз'яснення судового рішення допускається, якщо воно ще не виконано або не закінчився строк, протягом якого судове рішення може бути подане для примусового виконання.

Суд розглядає заяву про роз'яснення судового рішення протягом десяти днів із повідомленням заявника (особи, яка бере участь у справі, державного виконавця, які звернулися із заявою про роз'яснення судового рішення) та осіб, які беруть участь у справі.

1.2 Поняття «публічно-правового спору» в Кодексі адміністративного судочинства України

Положенням, що має засадниче значення для функціонування адміністративної юстиції, є наведене в КАС визначення справ адміністративної юрисдикції, для розгляду яких, власне кажучи, створені адміністративні суди. Зокрема, згідно з п. 1 ст. 3 КАС справа адміністративної юрисдикції (адміністративна справа) - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, в якому бодай однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

На жаль, наведене положення недвозначно свідчить про незавершеність концептуального опрацювання предметної сфери діяльності адміністративних судів.

По-перше, в цьому разі застосовується не властивий для вітчизняної нормативно-правової системи та занадто широкий за змістом термін "публічно-правовий спір", що вимагало від розробників КАС його значно більшої конкретизації з метою недопущення можливого неоднозначного розуміння. Тим більше що термін "публічно-правовий спір" використовується в КАС поряд зі словосполученням "спори з приводу публічно-правових відносин" (ч. 2 ст. 48 КАС), однак жодних ознак таких правовідносин та їх специфіки в кодексі не наводиться.

По-друге, виходячи з унормованого КАС поняття "справи адміністративної юрисдикції" постає несподіване запитання: чи вичерпується обсяг компетенції (повноважень) адміністративних судів положеннями тільки цього кодексу?

Адже, всупереч припису ст. 1 КАС: "Кодекс адміністративного судочинства України визначає повноваження адміністративних судів щодо розгляду справ адміністративної юрисдикції...", ч. 2 ст. 4 КАС вказує, що "юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення". Зрозуміло, що "всі публічно-правові спори" - це набагато ширше коло таких спорів, ніж ті, в яких однією зі сторін є обов'язково: орган виконавчої влади; орган місцевого самоврядування; їхня посадова чи службова особа; інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції, що прямо передбачено вищезгаданим визначенням "справи адміністративної юрисдикції" (п. 1 ст. 3 КАС).

Отже, справжня компетенція адміністративних судів значно виходить за межі як призначення цього кодексу (ст. 1 КАС), так і завдань адміністративного судочинства, задекларованого у ч. 1 ст. 2 КАС.

По-третє, спираючись на поняття "справи адміністративної юрисдикції", що розглядається, неможливо однозначно відповісти на принципове запитання: чи можуть розглядатися за правилами КАС публічно-правові спори, в яких однією зі сторін виступає не "орган виконавчої влади" або його "посадова чи службова особа", а будь-який інший "орган державної влади" або, відповідно його "посадова чи службова особа"?

Адже, на противагу згаданому визначенню, в ч. 1 ст. 2 і в п. 7 ст. 3 КАС до кола обов'язкових учасників публічно-правових спорів віднесено, замість "органу виконавчої влади", саме "орган державної влади" та його "посадова чи службова особа".

Така колізійність неодмінно заводить у безвихідь у пошуках можливостей оскарження до адміністративного суду, наприклад, рішень, дій чи бездіяльності органів прокуратури, їхніх посадових чи службових осіб або ж рішень загальних судів про накладення адміністративних стягнень.

По-четверте, в аналізованому понятті "справи адміністративної юрисдикції" цілком недоречно зафіксована така ознака суб'єкта владних повноважень, як здійснення ним владних "управлінських функцій". Суперечливість тут полягає насамперед у тому, що ані в Конституції України, ані в інших актах законодавства не сформовано легальних підстав для загальновживаного тлумачення терміна "управлінські функції". Немає також й унормованого поняття "державне управління" (або "публічне управління").

Усе це, природно, унеможливлює чітке встановлення кола суб'єктів владних повноважень, рішення, дії чи бездіяльність яких може оскаржуватися за правилами КАС. Зовсім не випадково низкою статей КАС його дія поширюється на справи, предмет яких жодним чином не пов'язаний із виконанням відповідними суб'єктами власне "управлінських функцій". Це, наприклад, спори щодо правовідносин, пов'язаних із виборчим процесом чи процесом референдуму (п. 5 ч. 1 ст. 17); справи за позовами щодо дострокового припинення повноважень народного депутата України (ст. 180); справи, пов'язані з оскарженням рішень, дій чи бездіяльності державної виконавчої служби (ст. 181); справи про анулювання реєстраційного свідоцтва політичної партії, про заборону (примусовий розпуск, ліквідацію) політичної партії (ч. 3 ст. 19) і деякі інші.

Невизначеність у тлумаченні "управлінських функцій" серйозно перешкоджає також належному розмежуванню компетенції між адміністративними й господарськими судами. Зокрема, залишаються спірними питання щодо віднесення до компетенції адміністративних судів спорів між суб'єктами господарювання та податковими органами. Адже останні під час стягування загальнообов'язкових податків і зборів та притягнення платників податків до відповідальності, яка за всіма ознаками є адміністративною, аж ніяк не реалізують "управлінські функції". Разом з тим податкові органи, безперечно, виконують загальнодержавну (публічну) функцію контролю за процесом сплати податків. При цьому вони можуть порушувати суб'єктивні права суб'єктів господарювання, а також норми податкового, фінансового чи адміністративного законодавства, що, відповідно, може призвести до виникнення публічно-правового спору, який мав би розглядатись адміністративним судом, хоча цей спір формально не є наслідком здійснення суб'єктом владних повноважень "управлінських функцій".

Сама спроба виокремити серед публічно-правових спорів ті, що підпадають під дію норм адміністративного права через ознаку "управлінських функцій" суб'єкта владних повноважень, означає, що КАС створено під тягарем старої, сформованої і пануючої в колишній радянській науці, доктрини галузі адміністративного права.

Ключовою рисою цієї доктрини була абсолютизація (тобто надмірне перебільшення значення) управлінської природи адміністративного права, внаслідок чого в науці і практиці дотепер переважає сприйняття цієї галузі винятково як "управлінського права". Згідно з попередньою доктриною майже всі зв'язки і відносини, котрі регулюються адміністративним правом, цілком безпідставно оголошувались "управлінням" чи "сферою управління". Отже, головна помилка старої наукової традиції полягала в тому, що у сфері адміністративно-правового регулювання поняття "управління" стало, умовно кажучи, "безрозмірним", цілком невизначеним.

Проте сучасною наукою, зокрема кібернетикою та циклом соціально-управлінських наук, уже давно доведено, що управління (публічне загалом і державне зокрема) - це самостійне явище зі своїм особливим змістом. А саме, це владно-організуючий вплив на спільну діяльність людей для досягнення певної загальної мети. Виходячи з такого розуміння, категорія "управління" має суворо визначений зміст і аж ніяк не вичерпує всіх дій, що вчиняють органи публічної адміністрації.

Сама по собі участь цих органів у відносинах з приводу реалізації, скажімо, різноманітних суб'єктивних прав громадян (наприклад, видача громадянину акта приватизації земельної ділянки) чи застосування засобів адміністративного примусу (наприклад, зняття номерного знака з автомобіля) зовсім не означає, що ці відносини є виявом "управління" чи "сфери управління". Зокрема, серед усієї сукупності відносин, що регулюються нормами адміністративного права і, відповідно, породжують публічно-правові спори з участю органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, абсолютно впевнено не можна віднести до "управлінських" щонайменше три такі групи адміністративно-правових відносин:

1) щодо підготовки і прийняття різного роду індивідуальних рішень стосовно реалізації численних суб'єктивних прав приватних (фізичних і юридичних) осіб, а також щодо реагування на різноманітні інші звернення приватних осіб, включаючи розгляд в адміністративному порядку їхніх скарг;

2) щодо забезпечення умов для належного виконання приватними особами як покладених на них законом загальних обов'язків (наприклад, у зв'язку зі справлянням податків), так і конкретних зобов'язуючих рішень органів публічної адміністрації;

3) щодо застосування заходів адміністративного примусу (які не зводяться, як відомо, тільки до накладення адміністративних стягнень згідно з Кодексом України про адміністративні правопорушення) [42, с. 9].

Проте звичка зводити сферу дії норм адміністративного права до "управління" настільки міцна, що сприймається майже як аксіома, чого не змогли, на жаль, уникнути й розробники КАС.

Зокрема, завдяки застосуванню такої ознаки суб'єкта владних повноважень, як здійснення ним "управлінських функцій", вони тим самим фактично відсікли величезний масив адміністративно-правових спорів, що виникають під час здійснення саме "неуправлінських" функцій. Адже, за буквальним тлумаченням КАС, усі спори, що породжуються переліченими вище трьома групами неуправлінських відносин з участю суб'єктів владних повноважень, не потрапляють під юрисдикцію адміністративних судів - через те, що не пов'язані зі здійсненням "управлінських функцій". Хоча насправді всі подібні відносини регулюються саме адміністративним правом і тому мають визнаватися справами адміністративної юрисдикції.

Останнім часом у літературі спостерігається зростання уваги до такої категорії як «суб'єктивне публічне право». Інтерес до цього поняття викликаний тим, що суб'єктивне публічне право (певна можливість особи у публічно-правовій сфері, якій кореспондує обов'язок суб'єкта владних повноважень забезпечити цю можливість) є об'єктом захисту в адміністративному судочинстві. До суб'єктивних публічних прав можна віднести, наприклад, такі права як право брати участь в управлінні державними справами, право на соціальний захист, право на мирні зібрання тощо.

Водночас слід зауважити, що адміністративні суди повинні надавати захист не лише суб'єктивним публічним правам. Об'єкт захисту в порядку адміністративного судочинства не можна зводити до суб'єктивних публічних прав - такий підхід необґрунтовано звужує предмет адміністративної юрисдикції. Права, свободи та інтереси, які захищають адміністративні суди, можуть бути різноманітними. Характер суб'єктивного права, яке порушене, для адміністративної юрисдикції не має жодного значення - у Кодексі адміністративного судочинства ніде не зазначено, що адміністративні суди захищають лише публічні права особи. Для адміністративного суду важливо, що права (байдуже, публічні чи цивільні) порушено суб'єктом владних повноважень у публічно-правових відносинах, тобто при здійсненні ним своїх повноважень. Суто цивільне право власності особи може бути порушено суб'єктом владних повноважень: наприклад, митний орган протиправно конфіскує товар, що переміщається через митну територію; службовці органу місцевого самоврядування незаконно вилучають автомобіль, залишений господарем у недозволеному місці. Подібних прикладів можна навести безліч. Це означає, що в публічно-правових відносинах можуть бути порушені як приватні (цивільні) права особи, так і публічні. Спори, що виникають з таких порушень, повинні вирішувати адміністративні суди. На мій погляд, для вирішення справи їм навіть не потрібно з`ясовувати, чи є порушене право особи цивільним чи публічним.

Наприклад, цивільне право особи на честь і гідність також може бути порушене суб'єктом владних повноважень у зв'язку з реалізацією його компетенції: посадова особа органу внутрішніх справ на прес-конференції називає особу злочинцем, хоча це не доведено в суді. Оскільки це порушення сталося у публічно-правових відносинах, то вимоги щодо оскарження дій посадовця, що вчинені при реалізації компетенції відповідного органу і завдають шкоди честі, гідності і діловій репутації особи, на мій погляд, слід розглядати за правилами адміністративного судочинства. Це можуть бути й, зокрема, вимоги про зобов'язання суб'єкта владних повноважень спростувати протиправно поширені ним відомості, що завдало такої шкоди, чи в інший спосіб усунути порушення та відшкодувати шкоду, адже відповідно до ч. 2 ст.21 Кодексу адміністративного судочинства одночасно визнанням дій протиправними можуть бути вирішені вимоги про відшкодування шкоди.

З іншого боку, справи про захист честі, гідності і ділової репутації особи - суб'єкта владних повноважень не повинні розглядатися за правилами адміністративного судочинства, навіть якщо посягання на відповідні права відбулося у зв'язку зі здійсненням владних управлінських функцій (наприклад, газета гостро розкритикувала міського голову за його діяльність), оскільки йдеться про захист невідчужуваних прав особи, які належать їй незалежно від статусу особи як суб'єкта владних повноважень. Якщо особа перестане бути суб'єктом владних повноважень, то в цивільному судочинстві її процесуальний статус не зміниться. Якби ж такі справи розглядалися за правилами адміністративного судочинства, то відбувалося б процесуальне правонаступництво (ст. 55 Кодексу адміністративного судочинства) і особа, якій завдана шкода, вибувала б з процесу, а її місце займе правонаступник, якому таку шкоду не заподіяно і який не має права на її відшкодування. Тож цілком логічно, що такі справи не повинні розглядати адміністративні суди.

Чи може категорія «спір про право» бути критерієм для виключення адміністративної юрисдикції?

Верховний Суд України віднедавна почав орієнтувати судову практику у тому руслі, що там, де є спір про право, адміністративним судам робити нічого. При цьому Верховний Суд закрив провадження у подібній адміністративній справі щодо оскарження рішення суб'єкта владних повноважень, посилаючись на наявність спору про право. Таким чином, Верховний Суд застосував категорію «спір про право», яка раніше (до 1 вересня 2005 року - дня набрання чинності новими процесуальними кодексами) слугувала для розмежування провадження у справах, що виникають з адміністративних правовідносин (глава 31-А Цивільного процесуального кодексу України), а також позовного провадження. Раніше, якщо у першому провадженні виявлялося, що у справі вбачається наявність спору про право, то скарга залишалася без розгляду і особі роз'яснювалося право звернутися за вирішенням спору в порядку позовного провадження.

Сьогодні використання категорії «спір про право» для розмежування адміністративних і цивільних (господарських) справ є недостатньо обґрунтованим. По-перше, провадження в адміністративних справах стало позовним, а самі адміністративні справи (п. 1 ст. 3 Кодексу адміністративного судочинства) визначаються через категорію «спір». Це раніше вважалося, що справи, що виникають з адміністративних правовідносин, мають безспірний характер. У них навіть не було сторін - позивача і відповідача, а лише скаржник та заінтересовані особи. Уже цього аргументу достатньо, щоб зробити висновок, що наявність спору про право не може бути критерієм для вилучення справи з адміністративної юрисдикції.

По-друге, закриття провадження в адміністративній справі, де предметом оскарження є рішення суб'єкта владних повноважень, на тій підставі, що справу начебто не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, як зробив це Верховний Суд, викликає здивування і нерозуміння, оскільки п. 1 ч. 1 ст. 17 Кодексу адміністративного судочинства прямо відносить такі справи до компетенції адміністративних судів. За суттю, це є відмовою у праві на розгляд справи у тому суді, до компетенції якого її віднесено законом. Фактично, всупереч закону, відбулося значне звуження адміністративної юрисдикції, адже справи щодо оскарження рішень суб'єктів владних повноважень, які у той чи інший спосіб стосуються цивільних прав, складають значну частку у структурі адміністративних справ.

По-третє, позиція Верховного Суду суттєво звужує процесуальні механізми захисту прав особи. Вона позбавляє особу захищати свої цивільні права в адміністративному суді, навіть якщо ці права порушено суб'єктом владних повноважень у публічно-правових відносинах. Цивільне ж судочинство не пристосовано до розгляду справ проти суб'єктів владних повноважень. Там немає спеціальних критеріїв для оцінки рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, не діє принцип офіційності, немає презумпції вини суб'єкта владних повноважень тощо, тобто відсутні ті процесуальні гарантії захисту порушених прав, які є в адміністративному судочинстві.

Як зазначає А.І. Миколенко, аналіз юридичної літератури дає підстави стверджувати, що серед вчених-процесуалістів немає єдиного підходу до визначення юридичної природи спору про цивільне право [33, с. 129]. Одні автори вважають, що спір про право є категорією матеріально-правовою, інші -- процесуальною. Крім цих поглядів на юридичну природу правового спору, є й інші судження, згідно з якими спір про право в одному випадку визначається як явище, яке розвивається, тобто перетворюється з матеріально-правового в процесуальне, в іншому випадку виділяють два самостійних поняття спору про право в процесуальному та матеріально-правовому його розумінні. На думку вченого, спір про право є категорією процесуально-правовою.

Взагалі процесуальна категорія «спір про право» є універсальною категорією, яка притаманна як цивільному, так і господарському, і адміністративному судочинству. Цей висновок ґрунтується на тому, що об'єктом судового захисту в цивільному судочинстві є суб'єктивне право або охоронюваний законом інтерес. При цьому в позовному провадженні предметом судового захисту є спір про право цивільне, а в провадженні у справах, які виникають з адміністративно-правових відносин, предметом судової діяльності є спір про право публічне (адміністративне, конституційне тощо). Це дає підстави стверджувати, що спір про право, як процесуальна категорія, в повній мірі може бути застосоване і у справах, які виникають з адміністративно-правових відносин. Г.П. Литвинова вважає, що між справами цивільними (господарськими) і справами, які виникають з адміністративно-правових відносин, немає суттєвої різниці. Основним аргументом прирівнювання справ цивільних (господарських) і з адміністративно-правових відносин є їх спірність, і предметом спору в обох видах провадження саме і є спір про право [32, с. 24].



2. Господарське судочинство в Україні: загальні засади здійснення правосуддя

2.1 Господарське судочинство в системі права Україні

У сфері регулювання сучасних економічних відносин важливе місце посідає захист прав та охоронюваних Законом інтересів суб'єктів господарювання (ст. 22 Закону України “Про судоустрій” від 07.02.2002 р.) [14].

Загальновизнаною в правовій літературі є теза, що, визнаючи за тією чи іншою особою певні суб'єктивні права, господарське законодавство надає управомоченій особі і право на їх захист. Це природно, оскільки право, надане суб'єкту господарювання, але не забезпечене від порушення необхідними засобами захисту, є лише “декларацією”. Хоча воно і проголошено в законі, але, не будучи забезпечене державними правоохоронними заходами, воно може бути розраховане лише на добровільну повагу з боку неуправомочених (чи прямо зобов'язаних) суб'єктів. У силу цього воно набуває характеру лише морально забезпеченого права, що базується на свідомості членів суспільства й авторитеті державної влади [25, с. 218].

У ст. 1 Господарського процесуального кодексу України передбачено, що підприємства, установи, організації і громадяни, що здійснюють підприємницьку діяльність без створення юридичної особи й у встановленому порядку одержали статус суб'єкта підприємницької діяльності, мають право звертатися до господарського суду відповідно до встановленої підсудності господарських справ за захистом своїх порушених чи оспорюваних прав і охоронюваних законом інтересів [2].

Закон України “Про арбітражний суд” започаткував здійснення правосуддя в господарських справах спеціалізованими установами в нашій країні. До жовтня 1917 року на терені України існували комерційні суди, які вирішували спори між підприємцями з торгових угод [27, с. 145]. Але досвід їх роботи показав, що торгові справи в повні мірі можуть вирішуватись і загальними судами. За свідченням вченого С.А. Васильєва, шкода, нанесена подвійністю судів, була обумовлена тим, що комерційні суди були відокремлені, одні й ті самі закони тлумачились не завжди однаково і однорідні справи вирішувались по-різному. Такі протиріччя в судовій практиці підривали єдність правопорядку та порушували принцип рівності громадян перед законом. Згодом розбіжності, що виникали між підприємствами та організаціями вирішувались в адміністративному порядку вищестоячими органами управління [23, с. 88].

В 20-х роках в період нової економічної політики в рамках загальної судової системи діяли арбітражні комісії, до підсудності яких відносились справи за спорами між державними підприємствами та установами.

В зв'язку з переходом на переважно адміністративне регулювання господарських правовідносин, на зміну арбітражним комісіям прийшов державний арбітраж.

Глибокі зміни, що відбувались в житті суспільства, необхідність відповідності законодавства про арбітражні суди нормам діючої Конституції призвели до створення арбітражного суду та прийняття Арбітражного процесуального кодексу України [28, с. 109].

Створення арбітражного суду було не просто зміною вивіски органів держарбітражу, а перетворення їх в принципово нову юрисдикційну систему, котра має інституційні ознаки судового закладу, оскільки арбітражний суд був наділений всіма повноваженнями і атрибутами незалежної судової влади. Принципи його організації і діяльності отримали закріплення в ст. 4 Закону України “Про арбітражний суд” від 21. 04. 1999 року.

Діюча система господарських судів України прийшла на зміну системі державного та відомчого арбітражу в результаті прийняття Закону “Про господарські суди”, що вступив у дію з 4 липня 1991 р.

Поняття “господарський арбітраж”, що застосовувався в нашій правовій системі тривалий час, не співпадає із прийнятим в інших системах права поняттям “арбітраж”. Під арбітражем в практиці інших держав розуміється процес вирішення спорів судами, яким сторони за досягненням згоди передають свої правові спори та отримують зобов'язання добровільно підкорюватися рішенню арбітрів, тобто третейських судів.

Господарський суд в Україні здійснює судову владу при вирішенні спорів, що виникають в процесі підприємницької діяльності спорів, що випливають з цивільних правовідносин або з правовідносин в сфері управління. Господарські суди вирішують спори, якщо вони випливають з відносин організацій та громадян з державними та іншими органами.

Таким чином, перетворення органів державного арбітражу в систему господарських судів відображає процес становлення в Україні незалежної та ефективної судової влади.

Поряд з загальним завданням здійснення правосуддя в господарських правовідносинах, як про це зазначено в ст. 1 Закону України “Про господарські суди”, ст. 3 зазначеного Закону вказує на завдання, спрямоване на захист прав та охоронюваних законом інтересів учасників господарських правовідносин. Це завдання вирішується за допомогою функції розгляду конкретних справ в судових засіданнях. Розглядаючи справи та встановлюючи невиконання зобов'язання або виконання його неналежним чином по відношенню до кількісних, якісних показників, строків і т.п., суд відшкодовує збитки стороні, яка постраждала, стягує штрафні санкції з порушника. За договірними спорами суд коригує умови договору відповідно до закону і з врахуванням бажань та можливостей сторін. По справам з визнання недійсними актів суд захищає права та інтереси господарюючих суб'єктів від неправомірних дій тих чи інших органів [29, с. 44].

Господарський процес - це встановлена нормами господарського процесуального права форма діяльності господарських судів, спрямована на захист оспорюваних або порушених прав юридичних осіб та громадян-підприємців [31, с. 118].

Питання про галузеву належність норм, що визначають організацію та порядок діяльності господарських судів, на протязі років було дискусійним. Немає єдиної думки з даного питання й сьогодні. Так, Р. Куйбіда відносить норми, що визначають порядок діяльності господарських (арбітражних) судів, до цивільного процесу [31, с. 119]. Інші автори, навпаки, говорять про самостійне місце господарського процесу в системі права. Є правильною позиція тих авторів, які вважають безпідставним включення до господарського права і розглядають господарський процес як самостійну процесуальну систему.

Аналіз діючого законодавства показує, що господарський суд істотно відрізняється від судів загальної юрисдикції з організаційної побудови у сфері діяльності і компетенції, порядку, формам діяльності та в ряді інших відносин. Це проявляється в наступному:

1) господарські суди, як і суди загальної юрисдикції, мають свою замкнену систему нормативних актів, що детально регламентують їх організацію та структуру, компетенцію та порядок діяльності;

2) відповідно до даного законодавства господарський суд як і дві інші гілки судової влади (Конституційний Суд і суди загальної юрисдикції), займає особливе положення серед владних державних структур України. Він повністю самостійний, незалежний та непідвладний в своїй діяльності іншим гілкам влади;

3) подібно загальним судам та поряд з ними господарський суд виконує важливу державну функцію - здійснює правосуддя. Однак, на відміну від загальних судів, діє в особливій сфері відносин - в галузі господарських та пов'язаних з ними управлінських правовідносин, громадянами-підприємцями в процесі здійснення ними підприємницької або іншої економічної діяльності;

4) предметом розгляду господарських судів є господарські спори, що мають певну специфіку [24, с. 159].

Діяльність господарських судів з розгляду та вирішення господарських спорів має впорядкований характер, тобто приймає специфічну процесуальну форму. Роль та значення процесуальної форми полягає в тому, щоб забезпечити захист дійсно істотних прав суб'єктів господарювання і гарантувати винесені законні та обгрунтовані рішення. Закон встановлює процесуальний порядок діяльності суду з розгляду та вирішення справ не заради форми, а для того, щоб винести законне та обгрунтоване рішення по справі. Процесуальна форма виступає в якості інструменту досягнення законності в правозастосовувальній діяльності господарських судів [29, с. 18].

Можна виділити основні риси господарської процесуальної форми:

1) закон конкретно визначає процесуальну діяльність як суду, так і інших учасників процесу. Як правило, в господарському процесі можливі лише такі дії, які передбачені або припустимі законом;

2) постановлене по справ рішення повинно грунтуватися лише на фактах, доведених та встановлених судом передбаченими законом способами та засобами;

3) відношення між господарським судом та учасниками процесу не можуть мати характер фактичних відносин, вони мають характер лише правовідносин;

4) все провадження по справі повинно здійснюватися на підставі змагальності та рівноправності сторін.

Слід погодитися з думкою В.А. Кройтора, який відмічає, що процесуальній формі притаманні наступні ознаки: нормативність, системність, універсальність, які виступають у поєднанні при правовому регулюванні правовій реалізації [29, с. 211].

Нормативність господарської процесуальної форми полягає в тому, що вона встановлюється в законодавстві, причому лише певного рівня.

Системність господарської правової форми відображає необхідність структурувати господарський процесуальний регламент, пов'язаний в єдине ціле.

Універсальність господарської процесуальної форми відображає її правоприємність до рогляду сами різноманітних справ, підвідомчих господарським судам без якої небудь істотної диференціації.

Господарське судочинство як і кожен процес, є послідовний поступовий рух, що складається з низки стадій. Стадія господарського процесу - сукупність процесуальних дій з конкретної справи, об'єднаних одною метою.