Конституційно-правові засади місцевого самоврядування в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ, МОЛОДІ ТА СПОРТУ

ЧЕРКАСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ІМЕНІ БОГДАНА ХМЕЛЬНИЦЬКОГО

Кафедра Державно-правових дисциплін

ДИПЛОМНА РОБОТА

на тему: "Конституційно-правові засади місцевого самоврядування в Україні"

Студентки 2 курсу, групи Б

юридичного факультету

денної форми навчання

Рубель Олени Ігорівни

Науковий керівник:

к.ю.н., доц. Кононенко Ю.С.

Черкаси - 2011

ЗМІСТ

Вступ

Розділ1. Теоретико-правові засади місцевого самоврядування

1.1 Поняття місцевого самоврядування та його принципи

1.2 Основні теорії місцевого самоврядування

Розділ 2. Конституційно-правовий статус органів місцевого самоврядування в Україні

2.1 Порядок формування органів місцевого самоврядування в Україні

2.2 Повноваження органів місцевого самоврядування в Україні

2.3 Особливості служби в органах місцевого самоврядування

Висновки

Список використаних джерел

ВСТУП

Актуальність теми. Місцеве самоврядування сягає часів Київської Русі. Воно реалізовувалось в створенні найдрібнішої адміністративно-територіальній одиниці - волості, що водночас являла собою територіальну громаду, яка мала повноваження відносно управління на місцях.

На сучасному етапі розвитку державотворення та фінансово-економічної кризи в нашій країні гостро виникла потреба ефективного вирішення питань місцевого значення. Одною з проблем, вирішення яких стоїть на порядку денному перед сучасною українською державою, є проблеми, пов'язані з місцевим самоврядуванням, повноваженнями, що здійснюються органами місцевого самоврядування та їх роллю в функціонуванні держави.

Об'єктом дослідження виступають органи місцевого самоврядування.

Предмет дослідження виступає статус органів місцевого самоврядування , і, відповідно, функції та повноваження, які вони виконують;

Метою курсової роботи є дослідження конституційно-правових засад місцевого самоврядування ;

Мета роботи передбачає виконання таких завдань:

- визначити поняття та принципи місцевого самоврядування;

- розкрити теорії місцевого самоврядування;

- дослідити які повноваження виконують органи місцевого самоврядування ;

Практичне значення. Результати роботи можуть бути використані у підготовці до семінарських та практичних занять, а також для розробки матеріалів для конференцій, спецкурсів, тощо.

Методи дослідження курсової роботи є формально-логічний метод, історичний метод, порівняльно-правовий метод, структурно-функціональний метод, системний метод.

Структура курсової роботи зумовлена метою, завданнями та характером дослідження. Курсова робота складається зі вступу, двох розділів, які включають 5 підрозділів, висновків і списку використаних джерел. Загальний обсяг курсової роботи складає 37 сторінок.

РОЗДІЛ 1. ТЕОРЕТИКО - ПРАВОВІ ЗАСАДИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

1.1 Поняття місцевого самоврядування та його принципи

Місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст. Основний Закон нашої держави (ст. 7) твердить: "В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування". Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" (ст. 2), відповідно до Конституції, визначає поняття місцевого самоврядування, як гарантоване державою право та реальну здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і Законів України. Ст. З Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" гарантує громадянам України право на участь у місцевому самоврядуванні. Будь-які обмеження цього права забороняються законом.

Ст. 4 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" закріплює основні принципи місцевого самоврядування: народовладдя; законність; гласність; колегіальність; поєднання місцевих та державних інтересів; виборність; правова, організаційна та матеріально-фінансова самостійність у межах повноважень, визначених цим та іншими законами; підзвітність та відповідальність перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; державна підтримки та гарантія місцевого самоврядування; судовий захист прав місцевого самоврядування.Розгляд основних принципів місцевого самоврядування, що базуються на Європейській Хартії про місцеве самоврядування, Конституції та Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні", повинен допомогти працівникам місцевого самоврядування краще зрозуміти теорію і практику місцевого самоврядування в Україні для їх ефективного впровадження в життя. [12,144]

Принцип народовладдя

Принцип народовладдя закріплений ст. 5 Конституції України, де сказано, що носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Визначення народу верховним носієм державної влади є вираженням народного суверенітету. Це означає, що народ, не поділяючи ні з ким своєї влади, здійснює її самостійно і незалежно, виключно у своїх інтересах. Право народу на встановлення і здійснення влади є його природним правом, а народний суверенітет - невідчужуваний і недоторканий. Сьогодні можна сказати, що настав етап корінних змін у пріоритетах реалізації народовладдя на теренах України на користь саме безпосереднього здійснення народом належної йому публічної влади, що в кінцевому результаті має сприяти справжньому і реальному широкому залученню громадян до управління державними справами і створює умови для зменшення відчуженості громадян від влади, яке фактично до певної міри завжди існує за умов будь-якого суспільства, навіть найбільш демократичного. Ст. 6 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" закріплює територіальну громаду села, селища, міста, а не раду, як у радянський період, первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій та повноважень. Свої функції і повноваження територіальна громада здійснює як безпосередньо: у формі виборів, референдумів, загальних зборів громадян, місцевих ініціатив, громадських слухань, - так і через створювані ними органи: ради, як представницькі органи місцевого самоврядування, їх виконавчі органи; сільського, селищного, міського голову, органи самоорганізації населення та інші. Багато питань внутрішнього функціонування територіальних громад, діяльності органів місцевого самоврядування, їх взаємодії між собою залишаються неврегульованими. [7,83]

Існують значні відмінності в історичний традиціях місцевого самоврядування різних регіонів України. Усе це викликає необхідність розв'язання таких питань шляхом розроблення та прийняття територіальними громадами своїх Статутів. Проект Статуту територіальної громади, села, селища, що містять її основні функції та повноваження і який може бути використаний як приклад для розроблення та подальшої реєстрації в Міністерстві юстиції України Статуту конкретної територіальної громади.

Принцип законності в організації і діяльності органів місцевого самоврядування

Принцип законності стосовно системи місцевого самоврядування виявляється у двох формах. Перша пов'язана із забезпеченням вимог законності в роботі територіальних сільських, селищних, міських громад, їх представницьких та виконавчих органів. Друга пов'язана із забезпеченням законності на їхній території. Ця діяльність регламентується Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" (ст. 38), зокрема: сприяння діяльності органів суду, прокуратури, юстиції, служби безпеки, внутрішніх справ та адвокатури; внесення подань до відповідних органів про притягнення до відповідальності посадових осіб, якщо вони ігнорують законні вимоги та рішення рад і їх виконавчих органів, прийнятих у межах їхніх повноважень; звернення до суду про визнання незаконних актів органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, а також повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Важливо зазначити діяльність органів місцевого самоврядування із забезпечення на своїй території вимог законодавства щодо розгляду звернень громадян, здійснення контролю за станом цієї роботи на підприємствах, в установах та організаціях незалежно від форми власності. У разі стихійного лиха, екологічних та техногенних катастроф, епідемій, епізоотій, пожеж, інших надзвичайних ситуацій органи місцевого самоврядування зобов'язані вживати необхідних заходів для забезпечення державного І громадського порядку, врятування життя людей, захисту їх здоров'я, збереження матеріальних цінностей, забезпечення життєдіяльності підприємств, установ та організацій. Органи місцевого самоврядування вживають ряд інших заходів щодо реалізації принципу законності на своїй території.

Принцип гласності

Принцип гласності забезпечує відкритий (публічний) характер діяльності органів місцевого самоврядування і систематичну інформацію населення про цю діяльність для залучення широких народних мас до активної діяльності територіальних сільських, селищних, міських громад та їх виконавчих органів. З моменту закріплення на конституційному рівні територіальної громади як первинного суб'єкта місцевого самоврядування, а також становлення і розвитку таких її форм діяльності, як місцевий референдум, загальні збори громадян, місцеві ініціативи, громадські слухання населення має більші можливості одержати інформацію про їх діяльність у сфері місцевого самоврядування. Крім цього, сесії сільських, селищних, міських рад, як правило, проводяться відкрито. Кожний громадянин може бути присутнім на пленарному засіданні ради чи постійної комісії. [8,63]

Часто на сесію ради запрошують керівників підприємств, установ, організацій, громадських організацій, які Інформують згодом своїх працівників, членів громадських організацій про прийняті на ній рішення. Органи місцевого самоврядування - це колективна відповідальність, яка вимагає ділового партнерства та співпраці між громадськістю села, селища і вибраними до його керівництва особами. Зв'язок із громадськістю (паблік рілейшнз) - це найбільш ефективний засіб досягнення такого співробітництва. Найбільш важливим аспектом зв'язків з громадськістю завжди залишається особистий контакт сільського, селищного голови, депутатів місцевої ради з виборцями. Якщо до сільської, селищної ради звернувся відвідувач зі своєю проблемою, і його погано вислухали, не заглибилися в його проблеми, він пішов і місцевої ради в пригніченому стані, то ніякі наступні зусилля вже не зможуть змінити його враження про роботу посадових осіб цієї ради.

Про вирішення тієї чи іншої місцевої проблеми громадськість повинна бути проінформована на сході села, селища, якщо це глобальна проблема, або розміщенням інформації на дошці оголошень, якщо це проблеми локальні. Зростає необхідність створення розгорнутого інформаційного середовища всередині організації, що дозволяє всім членам ради та її виконавчого комітету орієнтуватися в навколишніх проблемах і швидше знаходити їх розв'язання. На сьогодні, щоб завоювати довіру громади, сільському, селищному голові потрібно чинити так: своєчасно і частіше спілкуватися з мешканцями; демонструвати довіру до громадян повідомленням як добрих, так і поганих новин; залучати більшу кількість мешканців до процесу вирішення місцевих проблем, знати їхні ідеї та думки. [17,214]

Принцип колегіальності

Принцип колегіальності означає таку організацію і діяльність відповідного колективного органу, коли до його складу входить відповідне число осіб, вибраних персонально у встановленому законом порядку, а питання, що належить до компетенції колегіального органу, вирішують більшістю голосів на засадах колективного, вільного та ділового обговорення. Таке входження до складу колегії породжує виникнення відповідних при цьому рівних прав і обов'язків. Ради, як представницькі органи територіальних громад, повинні функціонувати колегіально. Колегіальність створює найширші можливості для використання професійних знань, досвіду, організаторських здібностей усіх осіб, які входять до складу колегій, а також широких мас населення, з якими підтримується тісний зв'язок.

Сесії рад, які є організаційно-правовою формою діяльності рад, дають можливість обраним депутатам на базі широкої колегіальності обговорювати І вирішувати всі важливі питання, що входять до їх компетенції.

Регулярне проведення сесій - одна із основних умов послідовного здійснення принципу колегіальності і розвитку творчої активності депутатів. Принцип колегіальності лежить в основі організації й органів ради. Колегіальними є постійні комісії ради, виконавчі комітети рад і комісії виконкомів.

Колегіальність передбачає не лише право, а й обов'язок депутатів активно брати участь у роботі ради та її органів, до яких вони вибрані. Але в силу різних причин, частіше об'єктивного характеру, деякі депутати не можуть бути присутніми на пленарних засіданнях ради або її колегіального органу. ї тому Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначає необхідний мінімум, або кворум, без якого діяльність колегіального органу, або його рішення визнаються недійсними. "Сесія ради є правомочною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради" - гласить ст. 46 п. 11 цього Закону. Встановлений законом кворум - це важлива, але не єдина правова гарантія колегіальності. [11,108]

Чинне законодавство наділяє депутатів - членів колегіальних органів - рядом прав, що забезпечують їм активну участь у роботі цих органів. Сюди належить право вносити питання до порядку денного, брати участь в обговоренні, давати довідки, голосувати. Поряд з правовим забезпеченням колегіальність забезпечується низкою організаційних заходів - такими як створення ділової, творчої атмосфери, що дозволяє всебічно обговорити питання, прийняти щодо них оптимальні рішення.

Принцип поєднання місцевих і державних інтересів

Принцип поєднання місцевих і державних Інтересів означає, що в Україні збігаються державні і місцеві інтереси. Український народ, який протягом століть боровся за свою державу, є єдиним джерелом влади І здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. У цей період для українського народу немає важливішого завдання, ніж зміцнення своєї держави, в якій людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканість і безпека були б найвищою соціальною цінністю.

Процес реалізації цього завдання проходить у поєднанні зусиль державних органів і органів місцевого самоврядування. Центральні органи держави мають цілу низку засобів впливу на структури та діяльність територіальних громад. Основними засобами, якими парламент користується для впливу на територіальні громади, є конституційне і законодавче регулювання. Саме воно визначає систему функцій, повноважень органів місцевого самоврядування. Законами регулюються фінансування органів місцевого самоврядування, а також надання їм грошових сум у вигляді трансфертів, щоб спонукати їх до діяльності, яку б вони інакше не могли здійснювати. [6,238]

Через делеговані повноваження від виконавчої влади органи місцевого самоврядування здійснюють управління у різних сферах і галузях життєдіяльності населених пунктів та надають конкретні послуги громадянам. Без системи органів місцевого самоврядування держава через свої центральні й регіональні органи не змогла б дійти до кожного громадянина та забезпечити його всім необхідним для активної життєдіяльності в цивілізованому суспільстві. З іншого боку, держава через свої органи не зможе залучити всіх громадян до будівництва громадянського суспільства і правової держави. Це можуть зробити лише територіальні сільські, селищні, міські громади, їх виконавчі органи з широким залученням громадських організацій.[8,129]

Так, для вирішення багатьох питань, які мають місце в житті та функціонуванні суспільних відносин територіальної громади, згідно зі ст. 140 Конституції України, ст. 14 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільські, селищні ради мають право надавати дозвіл на створення відповідних органів самоорганізації населення певного рівня територіального охоплення, делегуючи їм певну частину власної компетенції, фінансів та майна.

Правовий статус, порядок організації та діяльності цих органів визначається чинним законодавством .Зокрема, рішення про створення таких комітетів приймаються на сесіях сільської, селищної ради, відповідно до ст. 26 п. 20 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Тільки в поєднанні місцевих і державних інтересів, у мобілізації зусиль центральних і регіональних органів державного управління та місцевого самоврядування можемо побудувати громадянське суспільство, в якому кожен громадянин буде усвідомлювати відповідальність за свої обов'язки перед ним, і правову державу, в якій найвищою цінністю буде людина, закон і справедливість.

Принцип виборності в місцевому самоврядуванні

Принцип виборності в місцевому самоврядуванні означає, що органи місцевого самоврядування формуються шляхом виборів. В Україні виборами формуються сільські, селищні, міські, районні в містах, районні та обласні ради; заміщуються посади сільських, селищних і міських голів. Згідно з чинною Конституцією України вибори до органів місцевого самоврядування є вільними і здійснюються на основі загального, рівного і прямого виборчого права таємним голосуванням терміном на чотири роки.

Основний Закон передбачає як чергові (через 4 роки), так і позачергові (до закінчення терміну) місцеві вибори. Верховна Рада призначає чергові і позачергові вибори до органів і посадових осіб місцевого самоврядування (п. 30 ст. 85 Конституції України). Чергові вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних і міських голів відбуваються одночасно, а позачергові можуть проводитися окремо. Крім цього, існують повторні вибори та вибори замість вибулих депутатів місцевих рад, сільських, селищних, міських голів.

Відповідно до Закону України "Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів" виборчий процес здійснюється на засадах: вільного і рівноправного висування кандидатів; рівності можливостей для всіх кандидатів у проведенні виборчої компанії; неупередженості до них з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів; контролю за джерелами фінансування та витратами на виборчу компанію; гласності й відкритості виборчої компанії; свободи агітації.

Право голосу на місцевих виборах мають громадяни України, яким на день проведення виборів виповнилось 18 років і які проживають на території відповідних сіл, селищ, міст, районів у містах.

Не мають права голосу на місцевих виборах громадяни, яких визнано судом недієздатними. Здійснення виборчого права призупиняється для осіб, які за вироком суду перебувають у місцях позбавлення волі, - на час перебування в цих місцях. [13,164]

Депутатом сільської, селищної, міської, районної в місті, районної, обласної ради, сільським, селищним, міським головою може бути обраний громадянин України, який має право голосу і на день виборів досяг 18 років. Вибори депутатів, сільських, селищних, міських рад проводяться за мажоритарною виборчою системою відповідної більшості по одномандатних виборчих округах, на які поділяється вся територія відповідно села, селища чи міста.

Принцип державної підтримки та гаранти місцевого самоврядування

Цей принцип означає, що на рівні Основного Закону в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування. Місцеве самоврядування в нашій державі відповідно до Конституції України виявляється в наданні територіальним громадам та їхнім органам - радам владно-управлінських повноважень. Україна не тільки визнає і гарантує місцеве самоврядування на рівні свого Основного Закону (ст. 7), а й розглядає його як фундаментальну засаду устрою держави і суспільства. Місцеве самоврядування є формою залучення громадян України до участі в управлінні своїми справами, а тому має розглядатися як здійснення демократії на місцевому рівні.

Державною гарантією місцевого самоврядування є, зокрема, участь держави у формуванні дохідної частини його бюджетів, компенсація у необхідних випадках витрат місцевого самоврядування (ст. 142 Конституції України). Територіальні громади, виконавчі органи та посадові особи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження: "Органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень та в інших випадках, передбачених Законом" - постулює ст. 71 п. 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

У разі розгляду місцевою державною адміністрацією питань, які зачіпають інтереси місцевого самоврядування, вона повинна повідомити про це відповідні органи та посадових осіб місцевого самоврядування (ст. 71 п. З Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні").

1.2 Основні теорії місцевого самоврядування

Теорія вільних громад

Громадська теорія

Державницька теорія

Принцип місцевого самоврядування є однією з найважливіших ознак будь-якої демократичної держави. Це питання є також досить актуальним і для України, де навіть після прийняття закону "Про місцеве самоврядування в Україні" залишилося багато складних проблем щодо практичної реалізації теоретичних положень. Хоча б з цієї причини дослідження і опис юридичної природи місцевого самоврядування є надзвичайно важливим. На сучасному етапі розвитку державотворення та фінансово-економічної кризи в нашій країні гостро виникла потреба ефективного вирішення питань місцевого значення. Це спонукає суспільство та державу звернути свою увагу на розбудову ефективно діючого місцевого самоврядування. Тому осягнення сутності місцевого самоврядування та розгляд існуючих теорій походження місцевого самоврядування необхідний. Вивченням проблематики цього питання займалися класики теорії місцевого самоврядування Р. Гнейст і Л. Штейн, французький історик, соціолог і громадський діяч А. де Токвіль, німецькі вчені О. фон Гірке та В.Шеффнером,а також вітчизняні дослідники І. Козюра, В. Кравченко, В.Журавський, В. Бабаєв, А. Мельник та ін. У зв'язку з цим розглянемо основні теорії походження місцевого самоврядування.[19,223]

Теорія вільних громад

Вперше теорія, що пояснює сутність місцевого самоврядування, виникла у середині в XIX ст. у Бельгії та Франції. Це теорія вільної (природної) громади. Її підґрунтям стали, переважно, погляди європейських вчених ХІХст. Цей історичний період характеризувався переходом від феодалізму до індустріального капіталістичного суспільства. Відповідно, багато європейських міст здобули реальні переваги у незалежному від центральної влади (короля, феодала) самоуправлінні. Активна розробка теорії вільних громад"розпочалася у першій чверті ХІХ ст. Її ідеологом був французький історик, соціолог і громадський діяч А. де Токвіль.Її представники (Гербер, Арені, Э.Мейер, О.Лабанд, О.Ресслер) вважали, що громада має право на самостійність від центральної влади з самої своєї природи, причому держава не створює громаду, а лише визнає її.Звідси в поняття самоврядування вони включили такі елементи: управління у власних справах громади; громади є суб'єктами їхніх прав; посадові особи общинного управління є органами не держави, а громади.

Отже, ця теорія спиралася на ідеї природного права. Вона виходила з визнання громади природно сформованою органічною корпорацією, сутнісно незалежноювід держави. Права громади на самоврядування апріорним шляхом виводилися з самої природи громади як такої. [14, 21 ]

Теорія вільних громад знайшла яскраве відображення у Конституції Бельгії 1831 р. У ній муніципальна влада ставилася в один ряд з виконавчою, законодавчою і судовою, тобто визнавалася окремою четвертою владою [15,20]

До того ж, вивчення цієї теорії показує, що вона була свого часу популярна завдяки політичним відцентровим тенденціям та боротьбою з центральною владою, яку вели суспільні групи, в руках яких перебувало самоврядування. [16,218]

Громадська теорія

На зміну теорії вільних громад прийшла громадська теорія самоврядування (чи суспільно-господарча), котра, як і попередня теорія, виходила з протиставлення держави та громади, з принципу визнання свободи втілення своїх задач місцевими спільнотами. Однак обстоюючи основну ознаку місцевого самоврядування, дана теорія на перший план висувала не природний та невідчужуваний характер права громади, а недержавну, переважно господарчу природу діяльності органів місцевого самоврядування. Самоврядування, згідно з цією теорією, - це відання справами місцевого господарства.

Змішана, громадівсько-державницька, або теорія суспільного, чи господарського самоврядування говорить про те, що органи самоврядування самостійні лише в неполітичній сфері, у сфері господарської і громадської діяльності. Держава не втручається у справи місцевого самоврядування і навпаки. Ця теорія обумовлює одночасне співіснування на місцевому рівні як самоврядних, так і органів уряду. Ця теорія вважається створеною під час розгромної критики природничої теорії як компроміс, на який пішли "природники" та "державники", хоча насправді об'єднала недоліки обох і додала іще один - порушення принципу розподілу влад, коли по суті однорідні функції здійснюють органи з дуже відмінним статусом. Як показала практика, практичне застосування цієї теорії веде до перетворення її на одну з вищезазначених систем. [12, с. 104]

Ті питання, вирішення яких здійснювалося органами місцевого самоврядування, не можуть вважатися суто суспільними та протиставлятися державним питаням, оскільки вони за своїм змістом (дорожній благоустрій, місцеві податки, завідування освітою, культурою, охороною здоров'я тощо) не відрізняються від місцевих завдань державного управління. Дані питання цікаві як з погляду місцевого населення, так і з боку держави. [11, с.145]

Державницька теорія

Державницька теорія має своєю основою ідею створення органів самоврядування, повністю підпорядкованих державі. Це - ланка державної влади, яка не має власних прав, власної компетенції. Органи місцевого самоврядування діють за принципом "дозволено лише те, що не передбачене законом".

Такий підхід є популярним у США, де регламентація місцевого управління і самоврядування належить до компетенції штатів і в багатьох з них діє так зване "правило Діллана": місцевий орган має лише ті повноваження, що є чітко визначеними штатом і ті, що безпосередньо випливають з цих повноважень.

Основні положення державницької теорії місцевого самоврядування були розроблені німецькими вченими Рудольфом Гнейстом і Лоренцем Штейном у ХІХ ст. Згідно з цією теорією, місцеве самоврядування є однією з форм організації державної влади на місцях, головною відмінністю якої є активне залучення до вирішення локальних питань місцевого населення. При централізованому державному управлінні, побудованому на принципі ієрархії, державні чиновники позбавлені ініціативи і самостійності. Вони не залежать від місцевого населення, якому не підконтрольні. Передача деяких повноважень державного управління до компетенції місцевих громад з точки зору державницької теорії необхідна для того, щоб забезпечити більш ефективне прийняття рішень на місцевому рівні.

До того ж, така система державного управління веде до надмірного зростання чиновного апарату і відповідного збільшення видатків на його утримання. Проте цю теорію можна вважати основою сучасної концепції місцевого управління і самоврядування в тому сенсі, що влада місцевих органів походить від держави. [7,153]

РОЗДІЛ 2. СИСТЕМА ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ

2.1 Порядок формування органів місцевого самоврядування

Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України на строк повноважень Президента України. Порядок розгляду питань, пов'язаних з призначенням на посади та звільненням з посад голів місцевих державних адміністрацій затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 1998 р. Питання про призначення на відповідні посади та звільнення з посад розглядається за оформленим в установленому порядку поданням, документами особової справи та результатами співбесід.

Кандидатури на посади голів обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій за дорученням Прем'єр-міністра України пропонують Департамент кадрового забезпечення та персоналу і Управління експертизи та аналізу розвитку територій Департаменту внутрішньої політики Секретаріату Кабінету Міністрів України. Кандидатури на посади голів районних державних адміністрацій пропонують голови відповідних обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, а голів районних державних адміністрацій Автономної Республіки Крим - Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим. [20,158]

На кожну посаду вноситься тільки одна кандидатура. У поданні на ім'я Прем'єр-міністра України щодо призначення претендента на відповідну посаду зазначається прізвище, ім'я та по батькові, дата народження претендента, громадянство, займана ним на цей час посада, а також посада, на яку він рекомендується, та її функціональний напрям, рівень фахової та професійної підготовки, відомості про перебування в кадровому резерві, спроможність забезпечити доручену ділянку роботи, ділові та інші якості претендента, відомості про перебування його під слідством або наявність судимості.

Співбесіди претендентів на посади голів обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій з Прем'єр-міністром України організовує Департамент кадрового забезпечення, а з іншими посадовими особами Кабінету Міністрів України - Управління експертизи та аналізу розвитку територій Департаменту внутрішньої політики Секретаріату Кабінету Міністрів України. Свої висновки про наслідки співбесід посадові особи записують до картки погодження. Після проведення співбесід Департамент кадрового забезпечення та персоналу Кабінету Міністрів України дооформлює документи особової справи і разом з поданням Прем'єр-міністра України та проектом Указу Президента України невідкладно надсилає до Адміністрації Президента України.

При внесенні пропозицій про звільнення з посади у поданні на ім'я Прем'єр-міністра України обґрунтовуються причини неможливості або недоцільності перебування особи на означеній посаді. До подання додається відповідний проект акта про звільнення, заява особи, яка звільняється, за необхідності - матеріали службового розслідування, медична довідка, інші документи, що безпосередньо стосується цієї справи. Кандидатури на посади голів обласних державних адміністрацій на розгляд Кабінету Міністрів України вносить Прем'єр-міністр України. Кандидатури на посади голів районних державних адміністрацій на розгляд Кабінету Міністрів України вносять голови відповідних обласних державних адміністрацій. Пропозиції щодо призначення на посаду або звільнення з посади голови районної державної адміністрації в Автономній Республіці Крим вносить на розгляд Кабінету Міністрів України голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим. На кожну посаду вноситься одна кандидатура.

У разі відхилення Президентом України поданої кандидатури відповідно Прем'єр-міністр України чи голова обласної державної адміністрації вносять на розгляд Кабінету Міністрів України нову кандидатуру. [7,175]

На підставі акта Президента України про призначення на посаду, звільнення з посади за місцем роботи видається наказ (розпорядження) із зазначенням дати фактичного вступу на посаду чи звільнення з посади. Порядок призначення на посади та звільнення з посад перших заступників, заступників голів та керівників апарату обласних, Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій визначений у ст.10 Закону "Про місцеві державні адміністрації" і деталізований у постанові Кабінету Міністрів України від 29 липня 1999 р. Згідно з названими актами, перший заступник голови обласної, Севастопольської міської державної адміністрації призначається на посаду відповідно головою обласної, Севастопольської міської державної адміністрації за згодою Прем'єр-міністра України.

Заступники голови обласної, Севастопольської міської державної адміністрації призначаються на посади та звільняються з посад відповідно головою обласної, Севастопольської міської державної адміністрації за погодженням з відповідним віце-прем'єр-міністром України. Заступники голови Київської міської держадміністрації, повноваження яких стосуються сфери виконавчої влади, призначаються на посади та звільняються з посад Київським міським головою за погодженням з Кабінетом Міністрів України. Заступники голови обласної, Севастопольської міської держадміністрації призначаються на посади та звільняються з посад відповідно головою обласної, Севастопольської міської держадміністрації за погодженням з відповідним віце-прем'єр-міністром України. Перші заступники та заступники голів районних державних адміністрацій призначаються на посади головами районних державних адміністрацій за погодженням з відповідними заступниками голів обласних державних адміністрацій.

Призначення першого заступника та заступників голови, а також керівників структурних підрозділів районної державної адміністрації в Автономній Республіці Крим здійснюється головою відповідної районної державної адміністрації за погодженням з відповідними посадовими особами Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Перший заступник голови Київської міської держадміністрації, повноваження якого стосуються сфери виконавчої влади, призначається на посаду та звільняється з посади Київським міським головою за погодженням з Президентом України. Подання попередньо розглядається Прем'єр-міністром України. Керівник апарату обласної, Київської та Севастопольської міської держадміністрації призначається на посаду та звільняється з посади відповідно головою обласної, Київської і Севастопольської міської держадміністрації за погодженням з Державним Секретарем Кабінету Міністрів України. [22,156]

2.2 Повноваження органів місцевого самоврядування в Україні

Повноваження у сфері соціально - економічного і культурного розвитку, планування та обліку. До відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать:

а) власні (самоврядні) повноваження:

1) підготовка програм соціально-економічного та культурного розвитку сіл, селищ, міст, цільових програм з інших питань самоврядування, подання їх на затвердження ради, організація їх виконання; подання раді звітів про хід і результати виконання цих програм;

2) забезпечення збалансованого економічного та соціального розвитку відповідної території, ефективного використання природних, трудових і фінансових ресурсів;

3) забезпечення складання балансів фінансових, трудових ресурсів, грошових доходів і видатків, необхідних для управління соціально-економічним і культурним розвитком відповідної території, а також визначення потреби у місцевих будівельних матеріалах, паливі;

4) розгляд проектів планів підприємств і організацій, які належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, внесення до них зауважень і пропозицій, здійснення контролю за їх виконанням;

5) попередній розгляд планів використання природних ресурсів місцевого значення на відповідній території, пропозицій щодо розміщення, спеціалізації та розвитку підприємств і організацій незалежно від форм власності, внесення у разі потреби до відповідних органів виконавчої влади пропозицій з цих питань;

6) подання до районних, обласних рад необхідних показників та внесення пропозицій до програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідно районів і областей, а також до планів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, розташованих на відповідній території, з питань, пов'язаних із соціально-економічним та культурним розвитком території, задоволенням потреб населення;

7) залучення на договірних засадах підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності до участі в комплексному соціально-економічному розвитку сіл, селищ, міст, координація цієї роботи на відповідній території;

8) розміщення на договірних засадах замовлень на виробництво продукції, виконання робіт (послуг), необхідних для територіальної громади, на підприємствах, в установах та організаціях;

9) утворення цільових фондів соціальної допомоги інвалідам, визначення порядку і умов витрачання коштів цих фондів; б) делеговані повноваження:

1) участь у здійсненні державної регуляторної політики в межах та у спосіб, встановлені Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності"

2) розгляд і узгодження планів підприємств, установ та організацій, що не належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, здійснення яких може викликати негативні соціальні, демографічні, екологічні та інші наслідки, підготовка до них висновків і внесення пропозицій до відповідних органів;

3) статистичний облік громадян, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.

Повноваження в галузі бюджету , фінансів і цін До відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать:

а) власні (самоврядні) повноваження:

1) складання проекту місцевого бюджету, подання його на затвердження відповідної ради, забезпечення виконання бюджету; щоквартальне подання раді письмових звітів про хід і результати виконання бюджету; підготовка і подання відповідно до районних, обласних рад необхідних фінансових показників і пропозицій щодо складання проектів районних і обласних бюджетів;

2) встановлення в порядку і межах, визначених законодавством, тарифів на побутові, комунальні (крім тарифів на теплову енергію, централізоване водопостачання та водовідведення, які встановлюються Національною комісією регулювання ринку комунальних послуг України), транспортні та інші послуги;

3) встановлення за узгодженим рішенням відповідних рад порядку використання коштів та іншого майна, що перебувають у спільній власності територіальних громад;

4) здійснення в установленому порядку фінансування видатків з місцевого бюджету;

5) залучення на договірних засадах коштів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, розташованих на відповідній території, та коштів населення, а також бюджетних коштів на будівництво, розширення, ремонт і утримання на пайових засадах об'єктів соціальної і виробничої інфраструктури та на заходи щодо охорони навколишнього природного середовища;

6) об'єднання на договірних засадах коштів відповідного місцевого бюджету та інших місцевих бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування комунальних підприємств, установ та організацій, вирішення інших питань, що стосуються спільних інтересів територіальних громад;

7) укладення з юридичними і фізичними особами договорів на справляння місцевих зборів, обов'язковість укладення яких установлена законодавством;

8) підготовка та затвердження переліку спеціально відведених місць для паркування транспортних засобів;

б) делеговані повноваження:

1) здійснення відповідно до закону контролю за дотриманням зобов'язань щодо платежів до місцевого бюджету на підприємствах і в організаціях незалежно від форм власності;

2) здійснення відповідно до закону контролю за дотриманням цін і тарифів;

3) сприяння здійсненню інвестиційної діяльності на відповідній території.

Повноваження щодо управління к омунальною власністю.

До відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать:

а) власні (самоврядні) повноваження:

1) управління в межах, визначених радою, майном, що належить до комунальної власності відповідних територіальних громад;

2) встановлення порядку та здійснення контролю за використанням прибутків підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідних територіальних громад;

3) заслуховування звітів про роботу керівників підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідних територіальних громад;

4) підготовка і внесення на розгляд ради пропозицій щодо порядку та умов відчуження комунального майна, проектів місцевих програм приватизації та переліку об'єктів комунальної власності, які не підлягають приватизації; організація виконання цих програм; підготовка і внесення на розгляд ради пропозицій щодо визначення сфер господарської діяльності та переліку об'єктів, які можуть надаватися у концесію, подання раді письмових звітів про хід та результати відчуження комунального майна;

б) делеговане повноваження:

погодження в установленому порядку кандидатур для призначення на посаду керівників підприємств, установ та організацій, розташованих на відповідній території, які перебувають у державній власності. Повноваження в галузі житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв'язку. До відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать:

а) власні (самоврядні) повноваження:

1) управління об'єктами житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, транспорту і зв'язку, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, забезпечення їх належного утримання та ефективної експлуатації, необхідного рівня та якості послуг населенню;

2) облік громадян, які відповідно до законодавства потребують поліпшення житлових умов; розподіл та надання відповідно до законодавства житла, що належить до комунальної власності; вирішення питань щодо використання нежилих приміщень, будинків і споруд, що належать до комунальної власності;

3) сприяння розширенню житлового будівництва, подання громадянам, які мають потребу в житлі, допомоги в будівництві житла, в отриманні кредитів, у тому числі пільгових, та субсидій для будівництва чи придбання житла; подання допомоги власникам квартир (будинків) в їх обслуговуванні та ремонті; сприяння створенню об'єднань співвласників багатоквартирних будинків, реєстрація таких об'єднань;

4) реєстрація житлово-будівельних і гаражних кооперативів; прийняття рішень про організацію стоянок автомобільного транспорту, здійснення контролю за їх діяльністю відповідно до закону;

5) забезпечення соціально-культурних закладів, які належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, а також населення паливом, електроенергією, газом та іншими енергоносіями; вирішення питань водопостачання, відведення та очищення стічних вод; здійснення контролю за якістю питної води;

6) вирішення питань збирання, транспортування, утилізації та знешкодження побутових відходів, знешкодження та захоронення трупів тварин;

7) організація благоустрою населених пунктів, залучення на договірних засадах з цією метою коштів, трудових і матеріально-технічних ресурсів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, а також населення; здійснення контролю за станом благоустрою виробничих територій, організації озеленення, охорони зелених насаджень і водойм, створення місць відпочинку громадян;

8) організація місцевих ринків, ярмарків, сприяння розвитку всіх форм торгівлі;

9) встановлення зручного для населення режиму роботи підприємств комунального господарства, торгівлі та громадського харчування, побутового обслуговування, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад;

10) затвердження маршрутів і графіків руху місцевого пасажирського транспорту незалежно від форм власності, узгодження цих питань стосовно транзитного пасажирського транспорту у випадках, передбачених законодавством;

11) забезпечення утримання в належному стані кладовищ, інших місць поховання та їх охорони;

12) залучення на договірних засадах підприємств, установ та організацій, що не належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, до участі в обслуговуванні населення засобами транспорту і зв'язку;

13) надання дозволу в порядку, встановленому законодавством, на розміщення реклами;

14) сприяння діяльності Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації України;

15) затвердження схем санітарного очищення населених пунктів та впровадження систем роздільного збирання побутових відходів;

16) затвердження норм надання послуг з вивезення побутових відходів;

б) делеговані повноваження:

1) здійснення заходів щодо розширення та вдосконалення мережі підприємств житлово-комунального господарства, торгівлі, громадського харчування, побутового обслуговування, розвитку транспорту і зв'язку;

2) здійснення відповідно до законодавства контролю за належною експлуатацією та організацією обслуговування населення підприємствами житлово-комунального господарства, торгівлі та ромадського харчування, побутового обслуговування, транспорту, зв'язку, за технічним станом, використанням та утриманням інших об'єктів нерухомого майна усіх форм власності, за належними, безпечними і здоровими умовами праці на цих підприємствах і об'єктах; прийняття рішень про скасування даного ними дозволу на експлуатацію об'єктів у разі порушення нормативно-правових актів з охорони праці, екологічних, санітарних правил, інших вимог законодавства;

3) здійснення контролю за дотриманням законодавства щодо захисту прав споживачів;

4) встановлення за погодженням з власниками зручного для населення режиму роботи розташованих на відповідній території підприємств, установ та організацій сфери обслуговування незалежно від форм власності;

5) облік відповідно до закону житлового фонду, здійснення контролю за його використанням;

6) надання відповідно до закону громадянам, які потребують соціального захисту, безоплатного житла або за доступну для них плату;

7) здійснення контролю за станом квартирного обліку та додержанням житлового законодавства на підприємствах, в установах та організаціях, розташованих на відповідній території, незалежно від форм власності;

8) видача ордерів на заселення жилої площі в будинках державних та комунальних організацій;

9) облік нежилих приміщень на відповідній території незалежно від форм власності, внесення пропозицій їх власникам щодо використання таких приміщень для задоволення потреб територіальної громади;

10) облік відповідно до закону об'єктів нерухомого майна незалежно від форм власності;

11) вирішення відповідно до законодавства питань, пов'язаних з наданням Державній службі спеціального зв'язку та захисту інформації України службових жилих приміщень, житлової площі та інших об'єктів, житлово-комунальних послуг; здійснення контролю за їх використанням та наданням послуг;

12) здійснення заходів щодо ведення в установленому порядку єдиного державного реєстру громадян, які потребують поліпшення житлових умов.[2]

Отже, органи місцевого самоврядування мають широкі повноваження і виконують надзвичайно важливу роль у функціонування держави.

2.3 Особливості служби в органах місцевого самоврядування

місцевий самоврядування громадський повноваження

Служба в органах місцевого самоврядування - окремий вид публічної служби, що підтверджується і чинним законодавством, і не ототожнюється ні з державною службою, ні із службою у недержавні сфері. Іноді щодо її позначення використовується термін муніципальна служба, що на думку більшості вчених - адміністративістів, і з ними слід погодитися, є певною мірою необґрунтованим та передчасним. Служба в органах місцевого самоврядування має багато чого спільного у правовому регулюванні із державною службою, що дозволило сформуватися в адміністративній науці позиції про віднесення служби в органах місцевого самоврядування до різновидів державної служби, і на теоретичному рівні дане питання залишається досі дискусійним. Місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст. Служба в органах місцевого самоврядування - це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом. Правові, організаційні, матеріальні та соціальні умови реалізації громадянами України права на службу в органах місцевого самоврядування, визначає загальні засади діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, їх правовий статус, порядок та правові гарантії перебування на службі в органах місцевого самоврядування визначається Законом України "Про службу в органах місцевого самоврядування"від 07червня 2001року. Згідно положень згаданого Закону, служба в органах місцевого самоврядування базується на принципах: служіння територіальній громаді; поєднання місцевих і державних інтересів; верховенства права, демократизму і законності; гуманізму і соціальної справедливості; гласності; пріоритету прав та свобод людини і громадянина; рівних можливостей доступу громадян до служби в органах місцевого самоврядування з урахуванням їх ділових якостей та професійної підготовки; професіоналізму, компетентності, ініціативності, чесності, відданості справі; підконтрольності, підзвітності, персональної відповідальності за порушення дисципліни і неналежне виконання службових обов'язків; дотримання прав місцевого самоврядування; правової і соціальної захищеності посадових осіб місцевого самоврядування; захисту інтересів відповідної територіальної громади; фінансового та матеріально-технічного забезпечення служби за рахунок коштів місцевого бюджету; самостійності кадрової політики в територіальній громаді. Право на службу в органах місцевого самоврядування мають громадяни України незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території. На посаду можуть бути призначені особи, які мають відповідну освіту і професійну підготовку, володіють державною мовою в обсягах, достатніх для виконання службових обов'язків. Обмеження щодо перебування на службі в органах місцевого самоврядування є традиційними та встановлюються ст. 12 та 13 Закону. Певні особливості має регулювання правового статусу посадових осіб місцевого самоврядування, яке окрім Конституції України та вищезазначеного Закону, доповнюється також законами України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про статус депутатів місцевих рад", "Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів" та іншими законодавчими актами. В органах місцевого самоврядування встановлені наступні види посад: 1) виборні посади, на які особи обираються територіальною громадою; 2) виборні посади, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою; 3) посади, на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України. Законом України "Про службу в органах місцевого самоврядування" регулюється порядок прийняття на службу в органи місцевого самоврядування, наводиться класифікація категорій посад в органах місцевого самоврядування (всього встановлено сім категорій), встановлюються відповідні ранги посадових осіб (їх п'ятнадцять), формування кадрового резерву, порядок проведення атестації посадових осіб місцевого самоврядування (здійснюється один раз на чотири роки), підстави припинення служби в органах місцевого самоврядування. Граничний вік перебування на службі в органах місцевого самоврядування становить 60 років для чоловіків і 55 років для жінок. Ці обмеження не поширюються на посадових осіб місцевого самоврядування, які обираються на виборні посади. Законом передбачено можливість продовження терміну перебування на службі в органах місцевого самоврядування за рішенням сільського, селищного, міського голови, голови районної, районної у місті, обласної ради, але не більш як на 5 років.[24]