Організаційно-правові концепти адміністративного нагляду

Размещено на http://www.allbest.ru/

РОЗДІЛ І. Організаційно-правові концепти адміністративного нагляду

1.1 Зміст та поняття адміністративного нагляду

У сучасних соціально-економічних умовах все більшого значення набуває наукове управління суспільством. Невід'ємним елементом такого управління є особливий вид державної діяльності органів виконавчої влади - адміністративний нагляд.

В юридичній літературі визначається зміст і значення адміністративного нагляду у різноманітних аспектах. Його називають одним із засобів забезпечення законності у сфері реалізації виконавчої влади [139], як один із найважливіших каналів одержання об'єктивної інформації про життя суспільства [39], як стадію управлінського циклу [140] тощо.

Зміст адміністративного нагляду можна розкрити, визначивши основні напрямки цієї діяльності. Наприклад, Д. М. Бахрах до таких напрямків відносить: 1) організаційно-масову і матеріально-технічну діяльність; 2) спостереження та контроль за відповідними відносинами, діями, станом навколишнього середовища і матеріальними цінностями; 3) застосування різноманітних запобіжних заходів; 4) здійснення юрисдикційної діяльності та застосування примусових заходів [34, с. 41]. Організаційно-масова (попереджувальна) діяльність, здійснюється за допомогою методу переконання, суть якого полягає у впливі на свідомість та поведінку людей з метою формування у них правильних переконань, розуміння необхідності добровільно і сумлінно виконувати вимоги закону та інших правових норм, а зміст становить комплекс різноманітних конкретних заходів і засобів такого впливу [142, с. 4]. Переконання, яке здійснюється під час адміністративного нагляду, покликане попередити вчинення правопорушень, а також вплинути на морально нестійких членів суспільства і зміцнити в громадській думці уявлення щодо цінності і необхідності правових приписів, загальної нетерпимості до їх порушень.

Метод переконання реалізується, як правило, у таких формах, як: а) правове виховання; б) постійне інформування населення про стан правопорядку і боротьби з правопорушеннями; в) агітаційно-роз'яснювальна робота серед населення; г) критика антигромадських проявів; д) застосування заходів заохочення; е) робота з правопорушниками, особами з так званих груп ризику; є) поширення та популяризація передового досвіду боротьби з порушеннями громадського порядку та громадської безпеки тощо.

Основною формою попереджувальної діяльності є безпосереднє спостереження, збір та аналіз інформації про піднаглядні об'єкти. Для цього суб'єкти нагляду наділяються повноваженнями щодо вимагання відповідних довідок, звітів, пояснень та інших документів, проведення оглядів, обстежень на місцях, проведення експертиз та інвентаризацій. Систематично проводяться перевірки дотримання організаціями і громадянами відповідних правил (поведінки у громадських місцях, дорожнього руху, обігу зброї і наркотиків), технічні огляди транспортних засобів, огляди приміщень і об'єктів, які охороняються міліцією.

Сутність адміністративно-запобіжних заходів як одного із напрямків адміністративного нагляду полягає у застосуванні в передбачених законом випадках обмежень до громадян та організацій при відсутності самого факту вчинення правопорушення. Тобто ці заходи мають чітку профілактичну спрямованість, орієнтовані на захист інтересів громадської безпеки, на недопущення вчинення правопорушень. Адміністративно-запобіжними в юридичній літературі визнаються заходи, які дозволяють виявляти і не допускати правопорушення, забезпечувати громадський порядок і громадську безпеку за різних надзвичайних обставин [143, с. 10].

Адміністративний нагляд становить процес здійснення суб'єктом адміністративного нагляду своїх наглядових повноважень. Цей процес, з одного боку, складається з ряду етапів (стадій), а з іншого, - він має свою власну функціональну структуру - сукупність його складових елементів. Так, етапами адміністративного нагляду можна назвати: 1) попередній, який полягає в аналізі усієї отриманої інформації, підготовці кадрів, виданні і доведенні правових норм (правил, нормативів тощо) до об'єктів адміністративного нагляду, вивченні прогнозів тощо. Отже, під попереднім ми розуміємо нагляд за правильністю та доцільністю підготовки управлінського рішення. Він має попереджувальне значення, оскільки під час його здійснення ставиться мета попередити прийняття піднаглядним суб'єктом неправильних і необґрунтованих рішень; 2) поточний нагляд проводиться на етапі реалізації управлінського рішення і не тільки під час відповідної стадії нагляду, але й паралельно з іншими стадіями, наприклад, з добором, розстановкою та інструктажем виконавців, забезпеченням діяльності виконавців, організацією взаємодії між виконавцями. Більше того, поточний нагляд відіграє велику організуючу роль. Він допомагає виявляти досягнення та прорахунки в процесі реалізації рішення, добиватися його повного та своєчасного виконання. Поточний етап включає в себе інспектування, спостереження, перевірки, у ході яких виявляються порушення предмету нагляду, застосовуються запобіжні заходи, відновлюється порушений порядок, вирішуються питання про притягнення винних до відповідальності тощо; 3) наступний (пасивний) нагляд включає перевірку реалізованих управлінських рішень. У результаті цього нагляду аналізуються допущені помилки, виявляються їх причини, а також узагальнюється, поширюється позитивний досвід службової діяльності кращих підрозділів та органів внутрішніх справ. Цей етап полягає в аналізі загального становища, у виявленні певних як позитивних, так і негативних тенденцій, підготовці звітів, розробці пропозицій тощо.

Здійснений аналіз напрямків, форм та стадій дозволяє розкрити зміст адміністративного нагляду як правового інституту, основними елементами якого є суб'єкти, об'єкти та предмет.

Адміністративний нагляд включає сукупність організаційних заходів суб'єкта по визначенню об'єктів нагляду, часу його проведення, а також форм і способів здійснення. Саме організаційний напрямок є основою виділення специфічних видів та форм адміністративного нагляду [51, с. 78-118]. Отже, важливим елементом будь-яких правовідносин, зокрема тих, які складаються з приводу адміністративного нагляду, є їх суб'єкти й об'єкт.

Якщо процес управління у загальному вигляді характеризується як вплив керуючої (суб'єкт управління) системи на керовану (об'єкт управління) з метою переведення її з одного стану в інший, то адміністративний нагляд як вид управлінської діяльності також можна уявити як вплив суб'єкта адміністративного нагляду на відповідний об'єкт управління з метою переведення його в бажаний для суб'єкта адміністративного нагляду стан.

Суб'єктами адміністративного нагляду є суд, установа виконання покарань, органи внутрішніх справ, відповідно, їх посадові особи, на яких покладено обов'язки щодо здійснення наглядової діяльності і надано відповідні повноваження. Працівники міліції зобов'язані систематично контролювати поведінку піднаглядних об'єктів, запобігати порушенням ними громадського порядку та прав інших громадян і припиняти їх, проводити розшук осіб, які уникають адміністративного нагляду.

Адміністративний нагляд завжди має певні об'єкт та предмет. Проблема об'єкта є найбільш дискусійною в теорії управління. Термін „об'єкт” (від лат. objectum - предмет) - це річ, предмет, об'єктом називають те, що протистоїть суб'єкту, тобто свідомості [145, с. 313]. Особливості адміністративного нагляду припускають, що суб'єкта нагляду в об'єкті цікавлять не будь-які, а тільки певні параметри його буття. Наглядова діяльність, як і будь-яка інша цілеспрямована діяльність, стосується, по-перше, лише певних об'єктів, коло яких окреслено законом. По-друге, суб'єкта нагляду цікавить не взагалі сам по собі той чи інший об'єкт, не будь-які, а тільки деякі параметри його функціонування, їх кількісна чи якісна сторона. Отже, коло осіб, які можуть бути піддані адміністративному нагляду, обмежене, а саме: це особливо небезпечні рецидивісти, особи, що мають відповідні судимості та не бажають стати на шлях виправлення.

Важливим для розуміння сутності адміністративного нагляду є її предмет, тобто те, що є першопричиною нагляду. Предмет - це річ, об'єкт у самому широкому значенні, усе існуюче, що має індивідуальну форму [145, с. 360]. Щодо предмета адміністративного нагляду, то до нього слід віднести у широкому розумінні: громадський порядок, громадську безпеку, власність. У вузькому розумінні предметом адміністративного нагляду є спеціальні правила, норми, вимоги та стандарти, обов'язок дотримуватись яких покладено на піднаглядні об'єкти.Ярмакі

Розглянемо підходи вчених до розуміння поняття адміністративного нагляду більш детальніше.

Щодо дефініції терміна «нагляд», то автори тлумачних словників трактують слова «наглядати» і «нагляд» так:

«Наглядати» - «здійснювати нагляд, доглядати, спостерігати»; «пильнувати, слідкувати за ким-, чим-небудь для контролю, забезпечення порядку і т. ін..» ( Краснов 335)

«Нагляд» фіксують словники зі значеннями: «1) дія за значенням наглядати; 2) (збірне) група осіб чи органи влади, що наглядають за ким -, чим-небудь». (Краснов 335-336)

Наведені дефініції свідчать про те, що нагляд - це передусім спостереження за ким-небудь, слідкування за порядком, додержанням правил, а також перевірка конкретних дій (діяльності) і поведінки. Краснов 335-336)

Так, М. С. Студенікіна при розгляді змісту адміністративного нагляду також співвідносить його із зовнішнім або надвідомчим контролем, оскільки і контроль, і нагляд поширюються на об'єкти, незалежно від їх відомчої підпорядкованості [45, с. 18]. Разом з тим вчена виділяє і специфічні риси адміністративного нагляду, властиві лише йому: вузькість сфери здійснюваного нагляду, яка обумовлена групою однорідних норм; обмеження меж його компетенції перевіркою лише законності дій конкретного об'єкта; застосування заходів адміністративного впливу. З огляду на ці обставини, М. С. Студенікіна визначає адміністративний нагляд як „різновид надвідомчого контролю, як форму активного нагляду, що супроводжується застосуванням у певних випадках заходів адміністративно-владного характеру” [45, с. 19-20].

Д. М. Бахрах зазначає, що „адміністративний нагляд, як правило, полягає в забезпеченні виконання загальнообов'язкових норм, встановлених законами, здійснюється систематично, причому, звичайно, за ініціативою його суб'єктів” [46, с. 40]. Однією із важливих особливостей адміністративного нагляду Д. М. Бахрах вважає те, що він, як правило, пов'язаний із застосуванням адміністративного примусу” [46, с. 40].

Н. Г. Саліщева розглядає адміністративний нагляд і як специфічну форму надвідомчого контролю, і як метод діяльності органів зовнішнього державного контролю [50, с. 186]. Зміст адміністративного нагляду, на її думку, полягає в перевірці виконання встановлених державою правил і норм, що забезпечують нормальне функціонування цієї галузі управління. Для адміністративного нагляду характерне також те, що здійснюючий його орган не перевіряє всю роботу підконтрольного об'єкта, а зосереджує свою увагу лише на виконанні порівняно незначної кількості норм і правил. Органи адміністративного нагляду мають право давати обов'язкові до виконання розпорядження, робити перевірки й обстеження, видавати дозволи.

В. М. Гаращук зазначає, що адміністративний нагляд має за мету не лише попередження протиправних дій, усунення причин і умов, що сприяють правопорушенням, а й застосування заходів адміністративного примусу, в тому числі адміністративної відповідальності в разі виявлення порушень загальнообов'язкових правил [5, с. 223].

Адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі переважна більшість вітчизняних адміністративістів називає одним із адміністративно-запобіжних заходів [5, с. 153; 55, с. 114; 56, с. 232], деякі вчені відносять його до заходів адміністративного припинення [57, с. 204; 58, с. 68]. У свою чергу, О. М. Бандурка вважає, що адміністративний нагляд може застосовуватись і як адміністративно-запобіжний захід, і як захід припинення, залежно від обставин застосування [59, с. 32]. Адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі, не можна називати заходом, оскільки це не один захід, відповідно до ст. 1 Закону „Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі” його необхідно розглядати як систему заходів спостереження і контролю, що цілком відповідає розумінню нагляду як виду державної діяльності.

Отже, можна зробити висновок, що нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі, не є суто адміністративним, а має комплексний, а отже, міжгалузевий, характер, оскільки він встановлюється, продовжується і припиняється судом, і тільки суд притягує до відповідальності піднаглядних, які порушили правила нагляду, а міліція здійснює нагляд за дотриманням піднаглядними встановлених правил та обмежень, здійснює виховний вплив на них, документує факти порушеннями ними Закону.(стаття Ярмакі 138-139)

1.2 Організаційні засади адміністративного нагляду

Ефективність адміністративного нагляду за особами, звільненими з місць позбавлення волі, залежить від належного втілення науково-обґрунтованих та апробованих на практиці організаційних засад його здійснення. Організація адміністративного нагляду за особами, звільненими з місць позбавлення волі, як і організація будь-якого іншого виду наглядової діяльності включає комплекс дій з аналітичної роботи, планування (визначення сил та засобів, форм і методів наглядової діяльності), проведення інструктажу, забезпечення наглядової діяльності (правове, інформаційне, кадрове, матеріально-технічне, фінансове); взаємодію та координацію наглядової діяльності; контроль за її здійсненням; коригування адміністративно-наглядової діяльності міліції.

Як зазначено у п. 7 ст. 10 Закону України „Про міліцію”, здійснення адміністративного нагляду за особами, щодо яких його встановлено, є одним із обов'язків міліції.

Діяльність міліції щодо здійснення адміністративного нагляду за особами, звільненими з місць позбавлення волі, полягає саме у спостереженні за додержанням піднаглядними встановлених судом обмежень та обов'язків, передбачених Законом України „Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі”. На працівників міліції покладається обов'язок запобігати порушенням цією категорією осіб громадського порядку та прав інших громадян і припиняти їх, проводити розшук осіб, які уникають адміністративного нагляду. Нагляд за додержанням піднаглядним встановлених правил та обмежень здійснюється за місцем їх проживання, як правило, дільничними інспекторами міліції. Але слід відзначити і те, що такий нагляд можуть здійснювати і працівники інших служб та підрозділів органів внутрішніх справ за вказівкою начальника міськрайвідділу.

Працівники міліції осіб, щодо яких встановлено адміністративний нагляд, беруть на облік, фотографують, а у разі необхідності беруть у них відбитки пальців (ст. 7 Закону України „Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі”) [29; 374; 375]. Отже, законодавець встановлює необов'язковий характер дактилоскопірування відбитків пальців у піднаглядних, надає право органам внутрішніх справ самостійно вирішувати це питання. Але у п. 2. 1 Iнструкції про порядок формування, ведення та використання оперативно-довідкового і дактилоскопічного обліку в органах внутрішніх справ та органах (установах) кримінально-виконавчої системи України [374] зазначено, що об'єктами оперативно-довідкового і дактилоскопічного обліку є особи, які на території України обвинувачуються у вчиненні злочинів або засуджені, розшукуються, затримані за підозрою в занятті бродяжництвом. Таким чином, можна зробити висновок про обов'язковість взяття у піднаглядних відбитків пальців.

При надходженні з установи виконання покарань повідомлення про звільнення засудженого територіальний орган внутрішніх справ: 1) організовує перевірку прибуття звільненого до обраного ним місця проживання; 2) протягом місяця після звільнення засудженого інформує установу виконання покарань про його прибуття, реєстрацію та працевлаштування (направляється відривний талон повідомлення про прибуття звільненого); 3) у місячний термін після взяття на облік осіб, які на підставі акта про помилування були звільнені від покарання, направляє до Управління з питань помилування Секретаріату Президента України стосовно кожного з них відповідне повідомлення; 4) у разі неприбуття звільненого до обраного ним місця проживання протягом 10 днів після звільнення інформує про це установу виконання покарань; 5) у разі вчинення злочину особою, яка була звільнена від покарання на підставі акта про помилування та перебуває на обліку в територіальному органі внутрішніх справ, протягом 10 днів з моменту надходження інформації про порушення кримінальної справи направляє до Управління з питань помилування Секретаріату Президента України відповідне повідомлення.

У п. 3 Iнструкції про організацію здійснення адміністративного нагляду за особами, звільненими з місць позбавлення волі [132], передбачено, що обов'язки щодо його здійснення покладаються на: дільничних інспекторів міліції, підрозділи карного розшуку, державної служби боротьби з економічною злочинністю, боротьби з організованою злочинністю та з незаконним обігом наркотиків, слідчі підрозділи, дізнання, патрульно-постові наряди міліції.

Так, дільничні інспектори міліції здійснюють нагляд за прибуттям і реєстрацією піднаглядних та осіб, які підпадають під дію Закону України „Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі”; беруть на профілактичний облік піднаглядних та ведуть справи адміністративного нагляду; оформляють за наявності підстав матеріали про встановлення адміністративного нагляду за особами, які підпадають під дію Закону; контролюють дотримання піднаглядними правил адміністративного нагляду; залучають до здійснення адміністративного нагляду позаштатних дільничних інспекторів міліції, громадських помічників і формування з охорони громадського порядку; взаємодіють з оперуповноваженими карного розшуку, патрульно-постовими нарядами міліції та іншими підрозділами.

Начальник міськрайвідділу або його заступник після отримання з установи виконання покарань запиту щодо пропозицій до встановлення обмежень дій піднаглядного дає дільничному інспектору міліції доручення не пізніше 10 днів з дня надходження запиту направити до УВП повідомлення з пропозиціями стосовно обмежень дій при встановленні адміністративного нагляду. Дільничний інспектор міліції, отримавши повідомлення про звільнення від відбування покарання особи, щодо якої встановлено адміністративний нагляд, забезпечує спостереження за її своєчасним прибуттям до обраного місця проживання, своєчасністю реєстрації в органі внутрішніх справ та поведінкою, проводить з нею бесіду і попереджає її про відповідальність за порушення громадського порядку та прав інших громадян. При отриманні постанови про встановлення адміністративного нагляду щодо певної особи дільничний інспектор міліції оформляє на неї справу адміністративного нагляду, яка зберігається у відділі (відділенні) дільничних інспекторів міліції. Після реєстрації піднаглядного дільничний інспектор міліції заповнює на нього сторожову картку і направляє її в адресні бюро Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя.

Начальник відділу (відділення) дільничних інспекторів міліції передає начальнику відділу (відділення) карного розшуку під підпис у журналі реєстрації справ адміністративного нагляду копію постанови судді про встановлення адміністративного нагляду щодо піднаглядної особи. У разі ненадходження з УВП у десятиденний термін з дня звільнення піднаглядної особи постанови судді про встановлення адміністративного нагляду дільничний інспектор міліції, на дільниці якого фактично проживає така особа, готує до УВП запит про її термінову висилку. У такому самому порядку розв'язуються питання щодо запиту справи адміністративного нагляду в разі переїзду піднаглядного за межі території обслуговування іншого міськрайвідділу.

Для забезпечення ефективного профілактичного впливу на осіб, які перебувають під адміністративним наглядом, дільничний інспектор міліції взаємодіє з трудовими колективами, органами місцевого самоврядування та населенням. Перевірка піднаглядного за місцем проживання здійснюється дільничним інспектором міліції за участю представників громадськості або позаштатних інспекторів міліції у ввічливій, тактовній формі, яка не принижує його особистої честі і гідності, а також честі і гідності членів його сім'ї. Кількість перевірок за місцем проживання піднаглядного залежить від особи піднаглядного та поінформованості дільничного інспектора міліції про дотримання цією особою правил адміністративного нагляду.

Для забезпечення ефективного профілактичного впливу на осіб, які перебувають під адміністративним наглядом, дільничні інспектори міліції повинні взаємодіяти також із членами спостережних комісій місцевих рад та громадськими формуваннями з охорони громадського порядку [74].

Дільничні інспектори міліції та працівники карного розшуку зобов'язані проводити індивідуально-попереджувальну роботу з піднаглядним з метою запобігання випадкам ухилення його від адміністративного нагляду. При отриманні відомостей про наміри піднаглядного ухилитися від адміністративного нагляду або вчинити правопорушення вони подають начальнику міськрайвідділу пропозиції щодо посилення нагляду за поведінкою і способом життя такої особи. В разі виявлення порушень встановлених правил адміністративного нагляду дільничні інспектори вживають заходів до притягнення винних до адміністративної чи кримінальної відповідальності. Спостереження за додержанням піднаглядним правил адміністративного нагляду і встановлених судом обмежень дій піднаглядного має здійснюватися дільничними інспекторами міліції із суворим дотриманням прав особи на повагу до її приватного та сімейного життя, недоторканності житла і таємниці листування піднаглядного.

Важливу роль у забезпеченні дотримання особами, звільненими з місць позбавлення волі, правил адміністративного нагляду виконують підрозділи кримінальної міліції, зокрема, працівники карного розшуку: виявляють злочинні зв'язки, наміри піднаглядних та осіб, які підпадають під дію закону; вживають заходи щодо попередження і припинення ними злочинів; спільно з дільничними інспекторами міліції контролюють дотримання піднаглядними правил адміністративного нагляду і встановлених судом обмежень.

Підрозділи державної служби боротьби з економічною злочинністю, боротьби з організованою злочинністю та з незаконним обігом наркотиків виявляють злочинні зв'язки і наміри піднаглядних та осіб, які підпадають під дію закону, вживають заходів до попередження злочинів з їх боку; взаємодіють з цих питань зі службами карного розшуку, дільничними інспекторами міліції та іншими підрозділами.

У свою чергу, слідчі підрозділи та органи дізнання під час провадження дізнання та досудового слідства виявляють причини та умови, які сприяли вчиненню злочинів піднаглядними або особами, що підпадають під дію закону, а також причини невстановлення адміністративного нагляду і непроведення розшуку осіб, які ухилились від нього; вносять начальникам міськрайвідділів за місцем проживання (перебування) зазначених осіб подання про виявлені недоліки в роботі з встановлення та здійснення адміністративного нагляду [376]. Відповідно до п. 2. 1. 8 Iнструкції про порядок функціонування дактилоскопічного обліку експертної служби МВС України на слідчих (працівників органів дізнання) покладається обов'язок щодо організації дактилоскопіювання осіб, які підозрюються, звинувачуються або заарештовані за вчинення злочину [375].

Приймальники-розподільники, чергові частини міськрайвідділів серед осіб, затриманих за правопорушення, виявляють піднаглядних і осіб, які підпадають під дію Закону „Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі”, протягом доби інформують міськрайвідділи за місцем проживання (перебування) цих осіб про вчинені ними правопорушення, затримання піднаглядних та осіб, оголошених у розшук за ухилення від адміністративного нагляду [178; 377]. У разі виявлення серед осіб, які тримаються в приймальнику-розподільнику, таких, що перебувають під адміністративним наглядом і не прибули після звільнення з місць позбавлення волі до обраного місця проживання у встановлений строк або самовільно залишили його з метою ухилення від адміністративного нагляду, начальник підрозділу інформує про це міськрайвідділ за обраним піднаглядним місцем проживання.

Важливу роль у нагляді за особами, звільненими з місць позбавлення волі, виконують патрульно-постові наряди міліції. Так, під час виконання обов'язків з охорони громадського порядку вони ведуть спостереження за особами, щодо яких встановлено адміністративний нагляд, якщо вони з'являються в громадських місцях, відвідування яких їм не дозволено, або залишають місце проживання (перебування) в заборонені для цього години. При виявленні таких осіб патрульні (постові) затримують їх і доставляють до чергової частини міськрайвідділу з метою оформлення матеріалів про порушення правил адміністративного нагляду [227].

Завдання працівникам міліції щодо нагляду за особами, які перебувають під адміністративним наглядом міліції, ставляться як під час інструктажів перед заступанням їх на чергування, так і безпосередньо під час несення служби. Обсяг і характер завдань визначаються з урахуванням особливостей оперативної обстановки. При встановленні завдань працівникам міліції повідомляються прізвища, ім'я, по батькові, домашні адреси, місця роботи цих осіб та інші дані, що їх характеризують, підстава встановлення нагляду, його термін і передбачені обмеження, вказуються форми нагляду і конкретні дії до його здійснення.

Наприклад, відповідно до п. 198 Статуту ППСМ патрульні міліціонери повинні: знати в обличчя осіб, за якими їм доручено вести нагляд (в необхідних випадках патрульним (постовим) видаються фотокартки осіб, за якими вони повинні вести нагляд); вести спостереження за особами, які перебувають під адміністративним наглядом, у разі появи їх у громадських місцях, відвідування яких в певний час їм не дозволено; у разі виявлення особи, яка перебуває під наглядом, у громадському місці, відвідання якого не дозволено, патрульний (постовий) повинен вказати їй на допущені порушення і вимагати додержання встановлених правил; при одержанні відомостей про відсутність особи, яка перебуває під наглядом, за місцем проживання в години, коли їй заборонено відлучатись, патрульний (постовий) повинен негайно доповісти про це оперативному черговому і діяти за його вказівкою; у поводженні з громадянами, які перебувають під адміністративним наглядом, працівники міліції повинні проявляти ввічливість і тактовність, розмову з ними з приводу допущеного правопорушення вести без сторонніх осіб, не привертаючи уваги інших громадян; записати у службову книжку порушення обмежень особою, щодо якої встановлений адміністративний нагляд із зазначенням її прізвища, ім'я, по батькові, суті порушення, де і коли воно допущено; після закінчення служби на маршруті (посту) доповідати письмовим рапортом керівництву органу внутрішніх справ про виявлені порушення [227].

Про результати перевірок додержання піднаглядними правил адміністративного нагляду працівники міліції здійснюють запис у листку контролю за дотриманням встановлених обмежень дій піднаглядним та рапортом доповідають начальнику міськрайвідділу. У разі, якщо піднаглядному судом встановлено обмеження у вигляді реєстрації в міліції, то за письмовим рішенням начальника міськрайвідділу така реєстрація здійснюються працівником відділення (відділу) дільничних інспекторів міліції, дільничним інспектором міліції, працівником карного розшуку або черговим міськрайвідділу, про що здійснюється запис у реєстраційному листку. Час явок встановлюється з таким розрахунком, щоб це не впливало на роботу і навчання піднаглядного.

Якщо піднаглядний мешкає на значній відстані від міськрайвідділу, то йому з письмового дозволу начальника міськрайвідділу може встановлюватися явка для реєстрації в службове приміщення дільничного інспектора, про що здійснюється запис у реєстраційному листку. Під час реєстрації з піднаглядним проводиться бесіда профілактичного характеру, про що складається відповідна довідка.

Питання про виїзд піднаглядного з місця постійного проживання за межі району (міста) в особистих справах вирішується з письмового дозволу начальника міськрайвідділу на підставі письмової заяви піднаглядного на термін, який не перевищує 10 діб, з урахуванням часу перебування його у дорозі. У разі дозволу на тимчасовий виїзд до іншої місцевості піднаглядному вручається під підпис маршрутний листок. Про виїзд піднаглядного дільничний інспектор міліції письмово повідомляє міськрайвідділ, на територію обслуговування якого цей піднаглядний має прибути.

У разі від'їзду піднаглядного на інше місце проживання (перебування) зі зняттям з реєстрації дільничний інспектор міліції, який здійснює нагляд, повідомляє міськрайвідділ, на територію обслуговування якого прибуде піднаглядний. При цьому піднаглядному видається контрольний листок. У свою чергу, міськрайвідділ за новим місцем реєстрації піднаглядного надсилає до міськрайвідділу за попереднім місцем проживання (перебування) запит про надання щодо цієї особи справи адміністративного нагляду.

Міськрайвідділ, який пересилає справу адміністративного нагляду, у триденний строк письмово повідомляє адресні бюро про зміну піднаглядним постійного місця проживання. Аналогічне повідомлення направляється до адресного бюро в разі засудження піднаглядного або особи, яка підпадає під дію закону, а також у разі погашення або зняття з них судимості.

Начальник міськрайвідділу під час здійснення адміністративного нагляду з урахуванням особи піднаглядного, його способу життя і поведінки має право направляти до суду подання щодо: 1) продовження терміну адміністративного нагляду відповідно до ч. 2 ст. 6 Закону України „Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі”; 2) збільшення або зменшення обсягу обмежень дій піднаглядних відповідно до ч. 2 ст. 10 Закону; 3) припинення адміністративного нагляду відповідно до ч. 4 ст. 8 та ч. 4 ст. 5 Закону. До подання додаються такі матеріали: копія вироку суду про засудження до позбавлення волі; довідка про перевірку на наявність судимості; характеристика особи та матеріали, які свідчать про вчинені особою правопорушення і накладені стягнення; засвідчені копії протоколів та постанов про притягнення до адміністративної відповідальності; письмове попередження, винесене цій особі, щодо якої може бути встановлено адміністративний нагляд; пояснення правопорушника; пояснення громадян, що характеризують її поведінку; пропозиції щодо застосування обмежень піднаглядному.

З метою попередження вчинення піднаглядними правопорушень працівники міліції (дільничні інспектори, працівники карного розшуку) мають право відповідно до чинного законодавства у будь-який час доби безперешкодно входити у жилі приміщення піднаглядного з метою перевірки; викликати піднаглядного для бесіди у міськрайвідділ або службове приміщення дільничного інспектора міліції; вимагати від піднаглядного усні та письмові пояснення з питань, пов'язаних з виконанням правил адміністративного нагляду.

Принциповим, для адміністративного нагляду за особами, звільненими з місць позбавлення волі, має стати те, що втручання працівників міліції в приватне життя піднаглядного (крім нормативно визначених випадків) може бути здійснено лише у випадках обґрунтованої необхідності захисту громадян та їх власності, власності юридичних осіб, національної та громадської безпеки, що є однією із передбачених в Конституції гарантією забезпечення прав, свобод та законних інтересів кожної людини в Україні та підтвердженням того, що людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека справді є найвищою соціальною цінністю в нашій державі, що має відобразитись на практичній діяльності державного апарату, зокрема, міліції.

1.3 Правові засади адміністративного нагляду в Україні

адміністративний нагляд позбавлення воля

В умовах побудови в Україні правової держави роль і значення правового регулювання діяльності правоохоронних органів, зокрема, міліції набуває особливої актуальності. Адже головною ознакою моделі правової держави є висока правова урегульованість суспільних відносин. Все це є, на думку дисертанта, суттєвим чинником, який разом із іншими факторами характеризує ступінь правової культури в демократичному суспільстві. На сучасному етапі розвитку нашого суспільства метою адміністративно-правового забезпечення реалізації прав і свобод громадян у їх взаємовідносинах з міліцією є визначення таких основних форм і напрямів діяльності структурних підрозділів та посадових осіб останньої, які забезпечували б повсякденний демократичний режим цих відносин на основі непорушності конституційних прав і свобод людини і громадянина. Подібний правовий стандарт взаємовідносин міліції і особи враховує статус останньої як такого суб'єкта управлінських відносин, перед яким виконавча влада є відповідальною за свою діяльність [75].

Практична реалізація міліцією адміністративно-наглядових повноважень часто пов'язана з певними обмеженням прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб. У зв'язку з цим важливим є створення відповідних правових засад реалізації цих повноважень, тобто забезпечення належного їх правового регулювання. Від досконалості нормативної регламентації адміністративно-наглядової діяльності міліції, чіткості правових приписів, наявності розвинутої системи законодавства та відповідних підзаконних актів у цій сфері залежить також ефективність зазначеного виду діяльності.

Про місце права та правового регулювання в організації будь-якої діяльності в державі та суспільстві, зокрема, адміністративно-наглядової, неодноразово зазначалось в науковій літературі. Так, С. С. Алексєєв відмічає: „Правовий фактор в діяльності будь-яких об'єднань людей має особливе значення з огляду на універсальний характер нормативного і юридичного інструментаря впорядкування різних організаційно-управлінських відносин” [76, c. 157]. Як обґрунтовано підкреслює Р. О. Халфіна, право регулює не тільки відносини, які виникають в процесі управління, але й саму організацію системи, структуру органів контролю, їх функції, порядок діяльності, взаємовідносини з іншими державними та громадськими організаціями [77, c. 117]. О. М. Бандурка зазначає, що правове регулювання забезпечує розподіл контрольно-наглядових повноважень між різними органами і службами, посадовими особами, встановлює між ними певні взаємовідносини [2, с. 57]. Вчений наголошує, що головне завдання управлінської діяльності полягає в тому, щоб підібрати виконавців з необхідними професійними навичками і кваліфікаційним розвитком, об'єднати їх спільні узгоджені дії, визначити для них загальні цілі, для досягнення яких наділити відповідними правами і обов'язками, створити раціональну організаційну структуру і забезпечити їх діяльність необхідними технічними і правовими умовами [2, с. 377]. Право, - підкреслює Г. Г. Зуйков, - є і засобом, основним інструментом управління соціальними об'єктами, і одночасно регулятором управлінської діяльності, що визначає правові основи організації та здійснення управління, компетенцію органів, зміст, форми і методи їх діяльності [78, с. 216]. Як зазначає К. Ф. Скворцов, правове регулювання в будь-яких сферах державної діяльності повинно торкатись не лише визначення прав і обов'язків суб'єктів правовідносин, але й побудови даної системи і, нарешті, основних питань організації діяльності її окремих частин [79, c. 32]. На думку Н. Р. Нижник: „Вивчення процесів регулювання поведінки людей за допомогою правових норм як основних способів регуляції стає способом практичної політики в суспільстві” [80, с. 57].

Правове регулювання охоплює різні сторони суспільного життя, а юридичної форми набувають основні і найважливіші види суспільних відносин у різних сферах людської діяльності, які потребують не просто законодавчої форми, а її змістовної правової наповненості. У цьому плані спеціальні юридичні знання про особливості та прояви права, правового регулювання та забезпечення, що досягаються правознавством, дозволяють свідомо і точніше розібратися у тих соціальних процесах, які піддаються юридичному впливу з боку держави і вимагають свого юридичного впорядкування з одночасним наповненням його правовим змістом.

Необхідність регламентації найважливіших питань управлінської діяльності, у тому числі й адміністративно-наглядової, підкреслюється майже усіма дослідниками даної проблематики. Як відзначає М. М. Iванов: „нагляд в організаційно-структурних утвореннях та інституціях завжди здійснюється відповідно до цілей, встановлених правом, на основі права і у правових формах” [81, c. 5]. Ми підтримуємо думку В. М. Гаращука, який справедливо зазначає, що „без відповідного нормативного закріплення та організації роботи по реалізації визначених нормативними актами напрямків, форм та способів здійснення нагляду процес відслідковування будь-яких подій у різних сферах суспільного життя буде неефективним. Більше того, він буде нелегітимним” [26, с. 310].

Таким чином, право є і засобом, і основним інструментом управління соціальними об'єктами, і одночасно регулятором управлінської діяльності. Адміністративно-наглядова діяльність міліції здійснюється на основі правових норм, які є загальнообов'язковими правилами поведінки, встановленими державою. Управлінські відносини, зокрема, наглядові регулюються сукупністю соціальних норм, що забезпечують нормальне функціонування і розвиток систем відповідно до умов їх існування. Усі норми мають однакову кінцеву мету, але їх зміст, порядок встановлення і впливу на процеси управлінської діяльності, сфера дії і механізм поширення в системі різні.

Беззаперечно, усе зазначене про роль права, правового регулювання в забезпеченні управлінських процесів стосується і адміністративно-наглядової діяльності міліції. Отже, право є важливим засобом, знаряддям, інструментом адміністративно-наглядової діяльності. Врахування цих методологічних положень дозволяє зробити висновок, що адміністративно-наглядова діяльність міліції має правовий характер, оскільки нормативно-правовими актами визначено: а) повноваження працівників міліції щодо здійснення адміністративного нагляду; б) зв'язки між суб'єктами та об'єктами адміністративно-наглядової діяльності; в) гарантії здійснення нагляду; г) систему заходів юридичного примусу в інтересах забезпечення ефективної адміністративно-наглядової діяльності; д) форми, види та напрямки адміністративно-наглядової діяльності працівників міліції; е) порядок взаємодії та координації суб'єктів адміністративно-наглядової діяльності; є) відповідальність працівників міліції за порушення вимог законності під час здійснення адміністративно-наглядових повноважень.

Слід відзначити і те, що в науковій юридичній літературі термін „правове регулювання” не дістав однозначного трактування. Варто нагадати, що термін „регулювання” походить від латинського слова regula (норма, мірило) і означає процес свідомого упорядкування, встановлення певного порядку, обов'язків. В юридичній літературі під правовим регулюванням здебільшого розуміють: процес впливу держави на суспільні відносини за допомогою юридичних норм (норм права) [82, с. 41-42]; юридичний вплив на суспільні відносини, який здійснюється за допомогою норм права і усієї сукупності правових засобів [83, с. 53]; встановлення правових норм та підпорядкування останнім відповідних суспільних відносин шляхом спрямування поведінки їх учасників [84, с. 12-13]; вплив права на суспільні відносини за допомогою певних юридичних засобів, насамперед норм права [62, с. 223]; інформаційний, ціннісно-мотиваційний і безпосередньо регулюючий вплив на суспільні відносини в межах певного простору, часу та кола осіб [85, с. 414] тощо.

Як видно із наведених дефініцій правового регулювання, більшість вчених одностайні у тому, що правове регулювання - це правовий вплив держави на суспільні відносини. Цю точку зору підтримуємо і ми. На думку дисертанта, визначаючи правове регулювання через категорію правового впливу, слід підкреслити, що останній - це досить широке поняття, яке характеризує право в дії, всі напрямки та форми впливу права на суспільне життя, в тому числі і на функціонування права як духовного фактору. I хоча остання із зазначених сторін функціонування права і правове регулювання є взаємопроникаючими, вплив права як духовного фактору не є для нього специфічним за своєю природою. Відтак, правовий вплив - це дія права на широке коло суспільних відносин, свідомість і поведінку людей за допомогою неправових (психологічних, ідеологічних та ін.) механізмів.

Однією з початкових ланок правового регулювання є юридичні норми, які складають нормативну основу, серцевину механізму правового регулювання [63, с. 541]. Правові норми є засобом регламентації адміністративно-наглядової діяльності як у структурному, так і функціональному аспектах. Дотримання правових норм гарантується авторитетом держави, забезпечується як переконанням, так і в разі потреби засобами примусу. Держава за допомогою права наділяє суб'єктів державного управління адміністративно-наглядовими повноваженнями (обов'язками і конкретними правами), в межах яких вони самостійно вирішують проблеми відповідного рівня управління. Обсяг і характер адміністративно-наглядових повноважень державного органу залежать від місця, яке він займає у системі державного управління, від масштабів і території поширення його управлінського впливу.

Норми права традиційно розглядаються як загальнообов'язкові, формально-визначені правила поведінки, які визнаються та забезпечуються державою і визначають права та обов'язки учасників суспільних відносин [86, с. 147]. Норми права містяться, головним чином, в нормативно-правових актах - офіційних документах органів державної законодавчої, виконавчої або судової влади правотворчого характеру. Норми права становлять продукт творчої діяльності, внаслідок чого не тільки відображається об'єктивна реальність, але й формуються ідеї про її доцільну зміну.

Норми права суттєво впливають на оперативність та результативність адміністративно-наглядової діяльності міліції. Вони створюють умови для відслідковування процесу перебігу подій у відповідних сферах життя суспільства і являють собою об'єктивну самостійну категорію в системі соціальних норм (норм моралі, релігії, звичаїв та ін.). Їм властиві і характерні структурні ознаки, які, насамперед, залежать від сутності адміністративного права, частиною якого вони є. Властива нормам і певна юридична своєрідність, зумовлена цілями та сферою застосування.

Цілком природно, що у досліджуваній сфері правового регулювання, як правило, використовуються компетенційні і так звані техніко-юридичні норми (нормативи, стандарти). З точки ж зору правових форм правове регулювання адміністративно-наглядової діяльності міліції знаходить відображення в спеціальних актах: законах, указах і постановах. Багато норм щодо адміністративно-наглядової діяльності міліції містять акти у формі „положення”, „статуту”, „порядку”, „інструкції”, „правил”, які передбачають завдання, права, обов'язки та відповідальність працівників міліції, а також завдання, права, обов'язки та відповідальність організацій, підприємств та установ, посадових осіб, окремих громадян, що здійснюють діяльність, за якою здійснюється адміністративний нагляд. Тому слід вказати на те, що правове регулювання адміністративно-наглядової діяльності міліції виявляється у різних формах і свідчить про його безперечну рухливість і динамічне реагування на зміни, що відбуваються у сфері правопорядку, про що детальніше мова буде йти нижче.

Адміністративно-наглядова функція міліції як самостійна правова форма закріплюється у трьох групах норм. Так, норми першої групи закріплюють систему наглядових повноважень працівників міліції (форми, види та напрямки наглядової діяльності), принципи і порядок їх реалізації, систему заходів відповідальності. Ці норми створюють передумови для ефективного здійснення адміністративно-наглядової діяльності. Норми другої групи за своїм характером є процесуальними. Ці норми визначають оптимальні варіанти наглядового процесу і безпосередньо спрямовані на забезпечення ефективності досягнення юридичного результату. Третя група норм, найширша за обсягом, визначає правила, які підлягають виконанню і за дотриманням яких здійснюється адміністративний нагляд. Тобто норми цієї групи є предметом наглядової діяльності працівників міліції, тому що вони у своїй повсякденній роботі порівнюють поведінку піднаглядного об'єкта з приписами правових норм, забезпечують відновлення порушених прав, а в разі потреби застосовують заходи юридичної відповідальності.

Правові норми, покликані регулювати адміністративно-наглядову діяльність міліції, містяться в різних за формою, характером та юридичною силою нормативно-правових актах. Як відзначає О. Ф. Скакун, правовий акт - це акт волевиявлення (рішення) уповноваженого суб'єкта права, який регулює суспільні відносини шляхом встановлення (зміни, відміни, зміни сфери дії) правових норм, а також визначення (зміни, припинення) на підставі цих норм прав і обов'язків учасників конкретних правовідносин, міри відповідальності конкретних осіб за вчинене ними правопорушення [63, с. 337]. Як форма існування юридичних норм, покликаних регулювати відносини в сфері адміністративно-наглядової діяльності міліції, нормативно-правові акти є способом фіксації їх „життя”, слугують місцем їх перебування у соціально-юридичному вимірі національної правової системи. Саме за допомогою нормативно-правових актів розкривається зміст юридичних норм, положень правозастосовної практики, а у більшості випадків також і індивідуальних приписів, рішень окремих посадових осіб.

Таким чином, за допомогою норм права забезпечується: 1) визначення системи адміністративно-наглядових повноважень; 2) розподіл наглядових функцій між підрозділами певного органу та їх працівниками; 3) закріплення системи об'єктів та предметів адміністративно-наглядової діяльності працівників міліції.

Дослідження проблеми правового регулювання адміністративно-наглядової діяльності міліції передбачає і з'ясування кола суспільних відносин, які в ній виникають, тобто визначення предмета правового регулювання. Ним охоплюються усі суспільні відносини, які об'єктивно за своєю природою можуть піддаватися нормативно-організаційному впливу і в даних соціально-політичних умовах потребують такого впливу, що здійснюється за допомогою юридичних норм та всіх інших юридичних засобів.

Оскільки суспільні відносини в сфері адміністративно-наглядової діяльності міліції, як було з'ясовано вище, регулюються переважно адміністративно-правовими нормами, правовідносини, які при цьому виникають, є також адміністративними. Особливості адміністративних правовідносин полягають, перш за все, в тому, що в них завжди беруть участь органи виконавчої влади або їх представники, наділені владними повноваженнями щодо здійснення виконавчо-розпорядчих функцій. Крім цього, адміністративні правовідносини можуть виникнути за ініціативою будь-якої із сторін, згода іншої сторони не обов'язкова. Конфлікти, спори, які виникають між сторонами таких правовідносин, вирішуються, як правило, в адміністративному порядку. Для регулювання адміністративно-правових відносин властиве юридичне панування або владні приписи, які походять від правомочного суб'єкта управління. Ці приписи носять односторонній характер, в них висловлюється воля суб'єкта управління, тому адміністративні правовідносини ще називають відносинами влади і підпорядкування. Саме такими владними суб'єктами є працівники міліції у правовідносинах, які виникають з приводу здійснення адміністративно-наглядової діяльності. Їх повноваження в зазначених правовідносинах буде проаналізовано у наступних розділах.

Таким чином, наявність специфічної групи суспільних відносин в зазначеній сфері, суб'єктами яких є працівники міліції, а об'єктами - підприємства, установи, організації, їх посадові особи та окремі громадяни, викликає необхідність їх нормативно-правової регламентації. Від змісту і характеру предмета багато в чому залежать особливості змісту правового регулювання. На його специфіку впливають також елементи суспільних відносин - статус їх суб'єктів, особливості об'єктів тощо. Головна особливість правового регулювання адміністративно-наглядової діяльності міліції обумовлена саме специфікою суб'єкта цієї діяльності, яким є міліція. На думку дисертанта, до предмета правового регулювання адміністративно-наглядової діяльності міліції можна віднести суспільні відносини, які виникають з приводу здійснення цієї діяльності, тобто відносини у сфері формування громадського порядку, забезпечення безпеки дорожнього руху, функціонування об'єктів дозвільної системи, паспортно-реєстраційної діяльності, життєдіяльності осіб, звільнених з місць позбавлення волі.

Не менш актуальним стосовно проблеми дослідження постає питання про механізм правового регулювання адміністративно-наглядової діяльності міліції. Дослідженню питань механізму правового регулювання значну увагу приділили С. С. Алексєєв [87], В. М. Корельський [88], В. В. Копєйчиков [62], М. I. Матузов, О. В. Малько [89], О. Ф. Скакун [63] та інші вчені. Поняття „механізм правового регулювання” вперше у юридичну науку ввів і розкрив його зміст С. С. Алексєєв. На думку вченого, під таким механізмом слід розуміти взяту в єдності сукупність юридичних засобів, за допомогою яких забезпечується правовий вплив на суспільні відносини [83, с. 30; 90, с. 24]. Аналізуючи механізм адміністративно-правового регулювання, В. К. Колпаков та О. В. Кузьменко зазначають, що „загальне функціонування правової системи забезпечує комплекс державно-правових механізмів, а в умовах сьогодення детермінована та діє ціла низка правових механізмів: механізм правового регулювання; механізм дії права; механізм правотворчості; механізм соціального управління; механізм правового впливу; механізм державного управління; механізм забезпечення правових режимів” [91, с. 152]. В. М. Горшеньов під механізмом правового регулювання розуміє способи впливу, реалізації права, а також проміжні ланки - правовідносини, які переводять нормативність права до впорядкованості суспільних відносин [92, с. 154-155]. I. I. Веремеєнко визначає механізм адміністративно-правового регулювання у сфері охорони громадського порядку як сукупність адміністративно-правових засобів впливу на суспільні відносини із забезпечення особистої та громадської безпеки, які складаються в процесі виконавчо-розпорядчої діяльності держави, що створює правоохоронний режим [93, с. 55]. I. П. Голосніченко під механізмом адміністративно-правового регулювання розуміє сукупність адміністративно-правових засобів, за допомогою яких здійснюється вплив на відносини, що виникають у процесі реалізації виконавчої влади, а його структурними елементами визначає норми адміністративного права, адміністративно-правові відносини, акти тлумачення норм адміністративного права і акти реалізації адміністративно-правових норм і відносин [94, с. 14]. Л. В. Коваль зазначає, що у механізмі адміністративно-правового відношення беруть участь три чинники: правова норма, юридичний факт і суб'єкти. При цьому адміністративно-правове відношення, на його думку, є фактом релевантним, бо виникає, змінюється, припиняється внаслідок юридичного факту [95, с. 18].